EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, 2014.7.9. COM(2014) 449 final FEHÉR KÖNYV A vállalkozások közötti összefonódások uniós ellenőrzésének javítása (EGT-vonatkozású szöveg) {SWD(2014) 217 final} {SWD(2014) 218 final} {SWD(2014) 221 final} HU HU
FEHÉR KÖNYV A vállalkozások közötti összefonódások uniós ellenőrzésének javítása (EGT-vonatkozású szöveg) 2
Tartalomjegyzék 1. Bevezetés... 4 2. Az összefonódások érdemi vizsgálata az összefonódás-ellenőrzési rendelet 2004. évi reformja után... 4 2.1. Érdemi értékelés...5 2.2. Az együttműködés és a konvergencia további előmozdítása... 7 2.3. Következtetés... 8 3. Az ellenőrzésre nem jogosító kisebbségi részesedésszerzés... 9 3.1. Miért van szüksége a Bizottságnak az ellenőrzésre nem jogosító kisebbségi részesedésszerzések vizsgálatára vonatkozó hatáskörre?... 9 3.1.1. Kárelméletek... 9 3.1.2. Az EUMSZ 101. és 102. cikke nem feltétlenül képes kezelni a versenyellenes kisebbségi részesedésszerzéseket... 12 3.2. Versenypolitikai opciók és javasolt intézkedések a kisebbségi részesedésszerzések vizsgálatához... 12 3.2.1. Kialakítás és opciók mely alapelveket lehetne alkalmazni a kisebbségi részesedések uniós szintű ellenőrzési rendszerére?... 12 3.2.2. A javasolt rendszer: célzott átláthatósági rendszer... 13 3.2.3. Az eljárás részletei... 14 3.2.4. Az összefonódás-ellenőrzési rendelet szerinti értékelés alkalmazási köre és az EUMSZ 101. cikkével való kapcsolat... 15 3.3. A kisebbségi részesedések vizsgálatával kapcsolatos következtetés... 16 4. Ügyek áttétele... 16 4.1. Célkitűzések és az ügyek áttételére vonatkozó alapelvek... 16 4.2. Az ügyek áttételére javasolt intézkedések... 17 4.2.1. Az összefonódás-ellenőrzési rendelet 4. cikkének (5) bekezdése: bejelentés előtti áttétel a tagállamoktól a Bizottsághoz... 17 4.2.2. Az összefonódás-ellenőrzési rendelet 22. cikke: bejelentés utáni áttétel a tagállamoktól a Bizottsághoz... 18 4.2.3. Az összefonódás-ellenőrzési rendelet 4. cikkének (4) bekezdése: bejelentés előtti áttétel a Bizottságtól a tagállamhoz... 19 5. További megfontolások... 19 6. Következtetés... 20 3
1. BEVEZETÉS 1. A Bizottság ebben a fehér könyvben, tíz évvel az uniós összefonódás-ellenőrzési rendelet 1 2004. évi jelentős felülvizsgálata után áttekinti, hogy miként alkalmazták a hatékony verseny jelentős akadályozását vizsgáló érdemi tesztet (a továbbiakban: SIEC-teszt), és kitekintést nyújt arról, hogy a jövőben miként lehetne előmozdítani a Bizottság és a tagállamok közötti konvergenciát és együttműködést. Ezenkívül javaslatokat tartalmaz olyan módosításokra, melyek az uniós összefonódásellenőrzések hatékonyságát hivatottak növelni. 2. A javaslatok két területet érintenek: biztosítani kívánják, hogy az összefonódás-ellenőrzési rendelet kezelje a versenynek és így a fogyasztóknak az összefonódások vagy a vállalkozások átalakítása által okozott lehetséges károk minden forrását, ideértve az ellenőrzésre nem jogosító kisebbségi részesedésszerzésekből eredő károkat; és a lehető leghatékonyabb módon kívánják biztosítani a Bizottság és a nemzeti versenyhatóságok közötti szoros együttműködést, valamint az összefonódásellenőrzés területén jelentkező feladatok megfelelő elosztását, különösen az összefonódási ügyek tagállamoktól a Bizottsághoz, illetve a Bizottságtól tagállamokhoz történő áttételére vonatkozó szabályok egyszerűsítése révén. 3. Ezt a fehér könyvet bizottsági szolgálati munkadokumentum kíséri, mely részletesebben elemzi a fehér könyv alapjául szolgáló megfontolásokat és annak szakpolitikai javaslatait. A fehér könyvet hatásvizsgálat is kíséri, mely elemzi a különböző szakpolitikai opciók potenciális hasznait és költségeit, és tartalmazza a hatásvizsgálat összefoglalását. Az érdekeltek nyilvános konzultáció keretében benyújthatták észrevételeiket, melyeket figyelembe vettek a fehér könyvben és a bizottsági szolgálati munkadokumentumban 2. 2. AZ ÖSSZEFONÓDÁSOK ÉRDEMI VIZSGÁLATA AZ ÖSSZEFONÓDÁS-ELLENŐRZÉSI RENDELET 2004. ÉVI REFORMJA UTÁN 4. Az első összefonódás-ellenőrzési rendelet 1989. évi elfogadását követően az uniós összefonódás-ellenőrzés az EU versenyjogának egyik fő pillérévé vált, és alapelemei mára jól működnek. Az átdolgozott összefonódás-ellenőrzési rendelet, melyet 2004- ben fogadtak el, több módon megerősítette uniós szinten az összefonódás-ellenőrzés működését, különösen azáltal, hogy az összefonódások vizsgálatában releváns kritériumként bevezette a SIEC-tesztet, és több lehetőséget teremtett összefonódási ügyek áttételéhez a tagállamoktól a Bizottsághoz és fordítva. 5. Az összefonódások uniós ellenőrzése azáltal jelent fontos hozzájárulást a belső piac működéséhez, hogy harmonizált szabályok egész sorát nyújtja az összefonódásokhoz 1 2 A Tanács 2004. január 20-i 139/2004/EK rendelete a vállalkozások közötti összefonódások ellenőrzéséről (HL L 24., 2004.1.29., 1. o.). A jelenlegi összefonódás-ellenőrzési rendelet az eredeti, a vállalkozások közötti összefonódások ellenőrzéséről szóló, 1989. december 21-i 4064/89/EGK tanácsi rendelet (HL L 395., 1989.12.30., 1. o.) átdolgozott változata. Lásd A vállalkozások közötti összefonódások uniós ellenőrzésének javítása című bizottsági szolgálati munkadokumentumot, SWD(2013) 239 final (a továbbiakban: konzultációs anyag), és a beérkezett észrevételeket, melyek elérhetők az alábbi címen: http://ec.europa.eu/competition/consultations/2013_merger_control. 4
és a vállalkozások szerkezetátalakításához, és biztosítja, hogy a piacon zajló gazdasági koncentráció ne okozzon kárt a verseny és így a fogyasztók számára. A legutóbbi tapasztalatok alapján az üzleti tevékenység növekvő globalizálódása és a belső piac elmélyülése miatt az uniós összefonódás-ellenőrzés középpontjában egyre inkább a határon átnyúló ügyek, valamint az európai gazdaságra hatást gyakorló ügyek állnak. 6. A Bizottság által megvizsgált összefonódások jelentős részével kapcsolatban nem merülnek fel versenyaggályok, ezeket az ügyeket az I. fázis vizsgálatot követően engedélyezik. Az esetek kevesebb mint 5 %-ában indítanak részletes, II. fázis vizsgálatot az I. fázisban felmerült eredeti aggályok alapján. Az összes bejelentett összefonódás kb. 5 8 %-ában vannak a Bizottságnak azzal kapcsolatos aggályai, hogy az összefonódás akadályozhatja a hatékony versenyt. Az ilyen aggályokat az esetek többségében sikerül eloszlatni a felek által felajánlott korrekciós intézkedésekkel (vagy az I. vagy a II. fázisban). A Bizottság 1990 óta csupán 24, és 2004 óta 6 összefonódást tiltott meg. Ez jóval kevesebb a több mint 5000 bejelentett összefonódás 1 %-ánál. 2.1. Érdemi értékelés 7. Az összefonódás-ellenőrzési rendeletben a 2004. évi reformmal bevezetett legfontosabb változást a SIEC-teszt bevezetése jelentette. 3 A SIEC-teszt megerősítette, hogy a hatékony verseny jelentős akadályozására elsősorban erőfölény létrehozásával vagy megerősítésével kerül sor. A teszt ezáltal lehetővé tette, hogy a továbbiakban is a Bizottság precedens ügyeire és az európai bíróságok ítélkezési gyakorlatára lehessen támaszkodni. 8. Mint korábban is, valamely bejelentett összefonódás versenyre gyakorolt hatásának értékelésekor a Bizottság azt vizsgálja, hogy az összefonódás jelentősen akadályozza-e a hatékony versenyt a belső piacon vagy annak egy jelentős részén. Pontosabban, a Bizottság azt kívánja meghatározni, hogy az összefonódás erőfölény létrehozásához vagy megerősítéséhez vezet-e. 9. Továbbá, a SIEC-teszt célja az ellenőrzés egy lehetséges hiányosságának felszámolása volt, mely hiányosság abból adódott, hogy a korábbi teszt alapján nem lehetett egyértelműen azonosítani az oligopol piacon működő két vállalkozás olyan összefonódásából eredő versenyellenes hatásokat, ahol az összefonódott vállalkozás nem vált dominánssá. 4 A SIEC-teszt bevezetése megszüntette ezt a bizonytalanságot, és segítségével a Bizottság megerősíthette az összetett összefonódások általa végzett gazdasági elemzését. Az értékelés kvalitatív, és ahol lehetséges, kvantitatív/empirikus bizonyítékok kombinációját használja. 5 10. Az ügyek túlnyomó részében a Bizottság lehetséges versenyellenes hatásokat keresett, melyek ugyanazon a piacon működő két vállalkozás összefonódásából származtak, más versenytársakkal való koordináció nélkül (nem-koordinatív hatások). Jóval ritkábbak az arra irányuló bizottsági vizsgálatok, hogy az 3 4 5 Lásd az összefonódás-ellenőrzési rendelet 2. cikkének (2) és (3) bekezdését. Lásd az összefonódás-ellenőrzési rendelet (25) preambulumbekezdését. Az utóbbi időben összetett gazdasági elemzéseket használtak fel például az alábbi ügyekben annak értékelésére, hogy fennáll-e a hatékony verseny jelentős akadályozása: COMP/M.6570 UPS/TNT Express ügy, 2013. január 30-i határozat; COMP/M.6458 Universal Music Group/EMI Music ügy, 2012. szeptember 21-i határozat; COMP/M.6471 Outokumpu/Inoxum ügy, 2012. november 7-i határozat; vagy a COMP/M.6663 Ryanair/Aer Lingus ügy, 2013. február 27-i határozat. 5
összefonódás növeli-e az összefonódott vállalkozás és más vállalkozások közötti koordináció kockázatát (koordinatív hatások) 6, vagy azt, hogy a vertikálisan 7 vagy egymáshoz szorosan kapcsolódó piacokon 8 működő vállalkozások közötti összefonódás (vertikális illetve konglomerátum-hatások) versenytársak kizárását eredményezi-e. 11. A Bizottság 2004 óta az új SIEC-teszt alkalmazásával nagy számban vizsgált ügyeket. Például, a Bizottság a Western Digital/Hitachi ügyben a merevlemezes meghajtók (HDD-k) piacán vizsgált egy tervezett felvásárlást. A művelet az aktív versenytársak számát a HDD-iparban 4-ről 3-ra, a 3.5" merevlemezes meghajtók piacán pedig 3-ról 2-re csökkentette volna. A kombinált kvantitatív és kvalitatív bizonyítékok elemzéséből a Bizottság megállapította, hogy ilyen körülmények mellett a Hitachi piacról való eltávolítása valószínűleg a hatékony verseny jelentős akadályozását eredményezné. 9 12. A Bizottság által az új teszt alapján végzett összefonódás-ellenőrzés átláthatóbbá és kiszámíthatóbbá tétele érdekében a Bizottság két iránymutatást tett közzé, melyek szilárd gazdasági keretet nyújtanak mind a horizontális 10, mind a nem-horizontális 11 (azaz vertikális vagy konglomerátum) összefonódások értékeléséhez (a továbbiakban: iránymutatások). 12 13. Az iránymutatások az összefonódás-ellenőrzési rendelet (29) preambulumbekezdésének megfelelően arra is rámutatnak, hogy az összefonódások olyan hatékonysági előnyökhöz vezethetnek, amelyek ellensúlyozzák az összefonódás által okozott, a versenyt és következésképpen a fogyasztókat érő káros hatásokat. A Bizottság ezeket a hatékonysági előnyöket, amennyiben az összefonódó felek ezekre hivatkoznak, figyelembe veszi, feltéve, hogy ezek az előnyök igazolhatók, összefonódás-specifikusak, és a fogyasztóknál jelentkeznek. Például az UPS/TNT Express ügyben több (de nem az összes) tagállam esetében ellehetett oszlatni a versenyaggályokat, többek között hatékonysági előnyök alapján. 13 A Nynas/Harburg ügyben az összefonódással járó hatékonysági előnyök alátámasztották azt a következtetést, miszerint a fogyasztók számára az összefonódás előnyösebb volt a felvásárolt gyár bezárását jelentő másik alternatívánál. 14 14. Az elmúlt tíz év arra is rámutatott, hogy az összefonódás-ellenőrzés előmozdíthatja az innovációt, mivel a verseny jobb piaci eredményekhez vezet. nemcsak az árak csökkentése vagy a megnövelt kibocsátás, hanem a termékek minőségének és 6 7 8 9 10 11 12 13 14 Pl. COMP/M.4980 ABF/GBI Business ügy, 2008. szeptember 23-i bizottsági határozat. Pl. COMP/M.4942 Nokia/NAVTEQ ügy, 2008. július 2-i bizottsági határozat, vagy COMP/M.4854 Tom Tom/TeleAtlas, 2008. május 14-i határozat. Pl. COMP/M.5984 Intel/McAfee ügy, 2011. január 26-i bizottsági határozat. COMP/M.6203 Western Digital/Hitachi ügy, 2011. november 23-i bizottsági határozat, (1038) preambulumbekezdés. A vállalkozások közötti összefonódások ellenőrzéséről szóló tanácsi rendelet szerint a horizontális összefonódások értékeléséről szóló bizottsági iránymutatás (HL C 31., 2004.2.5., 5. o.) A vállalkozások közötti összefonódások ellenőrzéséről szóló tanácsi rendelet szerint a nem horizontális összefonódások értékeléséről szóló bizottsági iránymutatás (HL C 265., 2008.10.18., 6. o.) Az uniós bíróságok az iránymutatásokra mint referenciára hivatkoztak, amikor az összefonódások Bizottság általi ellenőrzésének jogszerűségét vizsgálták, lásd pl. a T-282/06. sz. Sun Chemical és társai kontra Bizottság ügyet (EBHT 2007., II-2149. o.). COMP/M.6570 UPS/TNT Express ügy, 2013. január 30-i bizottsági határozat; COMP/M.6360 Nynas/Harburg ügy, 2013. szeptember 2-i bizottsági határozat. 6
választékának javítása, valamint az innováció révén is. Az Intel/McAfee 15 ügyben például a korrekciós intézkedések segítették megőrizni az innovációt a biztonsági szoftverek terén, és biztosították, hogy a versenytársakat nem zárták ki. 15. A Bizottság 2008-ban a korrekciós intézkedésekről szóló közlemény felülvizsgálatával továbbfejlesztette az ezen a téren követett gyakorlatát. 16 A korrekciós intézkedésekről szóló közlemény egyértelmű iránymutatást nyújt a leválasztásra irányuló korrekciós intézkedések (mint pl. leányvállalat vagy termelő létesítmények eladása versenytársaknak) kialakításáról és végrehajtásáról, középpontba helyezve a korrekciós intézkedés hatékonyságát. 2.2. Az együttműködés és a konvergencia további előmozdítása 16. Az összefonódás-ellenőrzési rendelet komoly sikert jelentett az uniós léptékű összefonódások egyablakos vizsgálatának bevezetése tekintetében. Azonban a tagállamok is jelentős szerepet játszanak az uniós összefonódás-ellenőrzésben. Ahhoz, hogy az EU-ban az összefonódás-ellenőrzési rendszer valóban működőképes legyen, hatékony munkamegosztásra, együttműködésre és konvergenciára van szükség a Bizottság és a 27 tagállam között az összefonódások ellenőrzése során. 17. A Bizottság 2009-ben egy nyilvános konzultációt követően jelentést küldött a Tanácsnak, mely behatárolt helyzetfelmérést tartalmazott az ügyek Bizottság és a tagállamok közötti elosztásáról (a továbbiakban: a 2009. évi jelentés). 17 A nyilvános konzultáció során az érdekeltek rámutattak arra, hogy az Európai Unión belüli eltérő összefonódási szabályok és gyakorlatok növelhetik a vállalkozásokra nehezedő adminisztratív terhet, ronthatják az összefonódás-ellenőrzés végrehajtásának hatékonyságát, ellentmondó eredményekhez és a belső piacon káros hatásokhoz vezethet. 18. Bár a nemzeti versenyhatóságok a nemzeti jogszabályaikkal együtt rendszeresen alkalmazzák az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 101. és 102. cikkét, a nemzeti szintű összefonódás-ellenőrzés kizárólag a nemzeti jogszabályok hatályába tartozik. Az uniós összefonódás-ellenőrzési rendelet ezen a területen számos nemzeti jogrendszer modelljéül szolgált, ami a tagállami jogszabályok alapvető konvergenciájához vezetett, különösen az alkalmazandó érdemi teszt tekintetében. 18 Konvergencia valósult meg az anyagi jogi és hatásköri kérdésekben is, a nemzeti versenyhatóságok és a Bizottság közötti, az egyedi ügyekben és a 2010- ben létrehozott fúziós munkacsoport keretében folytatott szorosabb együttműködés révén. 19 19. Ezen előrelépések ellenére még fokozható az együttműködés és a konvergencia, különösen az érdemi teszteknek az iránymutatások (mint pl. a Bizottság horizontális 15 16 17 18 19 COMP/M.5984 Intel/McAfee ügy, 2011. január 26-i határozat. A Bizottság közleménye a 139/2004/EK tanácsi rendelet és a 802/2004/EK bizottsági rendelet alapján elfogadható korrekciós intézkedésekről (HL C 267., 2008.10.22., 1. o.). A Bizottság közleménye a Tanácsnak Jelentés a 139/2004/EK rendelet működéséről, 2009. június 18., COM (2009)281 végleges, melyet a SEC(2009)808 végleges/2 bizottsági szolgálati munkadokumentum kísér. Például, Németországban 2013-ban a korábbi erőfölény-tesztet a SIEC-teszt váltotta fel az összefonódás-ellenőrzési rendelet 2. cikkének (2) és (3) bekezdésében meghatározottak szerint. Lásd: EU Merger Working Group, Best Practices on Cooperation between EU National Competition Authorities (EU Fúziós Munkacsoport, Az uniós nemzeti versenyhatóságok közötti együttműködés legjobb gyakorlatai), Merger Review, 2011. november 8. 7
és nem horizontális összefonódásokról szóló iránymutatása) tekintetében való fejlesztése, és azok versenyhatóságok és a bírósági felülvizsgálatot gyakorló bíróságok általi alkalmazása és értelmezése terén. A legfontosabb különbséget azok a nemzeti jogszabályok jelentik, amelyek továbbra is lehetőséget biztosítanak a kormány számára, hogy felülbírálja a nemzeti versenyhatóság versenyalapú határozatát, és egyéb közérdekre hivatkozva engedélyezzen egy versenyellenes összefonódást. 20 Ugyancsak gyakran eltérőek a korrekciós intézkedések és az eljárások, mint pl. az összefonódások vizsgálatára meghatározott határidők és a felfüggesztési szabályok. 20. A valóban egyenlő feltételek megteremtése érdekében fontos a Bizottság és a nemzeti versenyhatóságok közötti, valamint a versenyhatóságok közötti erősebb konvergencia megteremtése és az ellentmondásos eredmények elkerülése. 21 Néhány nemzeti versenyhatóság javaslataival összhangban ez megvalósítható az együttműködés növelésével, valamint a tapasztalatok megosztásával, az összes rendelkezésre álló eszköz és olyan fórumok, mint a fúziós munkacsoport igénybevétele, és egyes esetekben a nemzeti versenyhatóságok közötti együttműködés fokozása révén. 21. A nemzeti versenyhatóságok az ügyek Bizottsághoz való áttételével minden esetben elkerülhetik az ellentmondásos eredményeket. Az összefonódás-ellenőrzési rendelet 22. cikke szerinti, bejelentés utáni, Bizottsághoz történő áttételre irányuló, a lenti 4.2.2szakaszban ismertetett reformjavaslatok egy korai tájékoztatásra épülő rendszer létrehozását célozzák. Egy ilyen rendszer elősegítené a nemzeti versenyhatóságok közötti gyakorlati együttműködést is határon átnyúló és/vagy a több tagállam hatáskörébe tartozó ügyekben. 22. A már megvalósult sikeres puha konvergencián túlmenően, melyet a fent említett módon fenn kell tartani és meg kell erősíteni, a Bizottság és a nemzeti versenyhatóságok mérlegelhetnék az elmozdulást egy olyan rendszer felé, amelyben a Bizottság és a nemzeti versenyhatóságok ugyanazt az uniós anyagi jogot alkalmaznák, a jelenlegi antitröszt-jogszabályok végrehajtásához hasonlóan. 22 Ehhez az Európai Unión belüli, jelenlegi összefonódás-ellenőrzési jogszabályok rendszerének ambiciózusabb felülvizsgálatára lenne szükség. 2.3. Következtetés 23. A fenti áttekintés ismerteti, hogy az uniós szintű összefonódás-ellenőrzést hogyan erősítette meg az összefonódás-ellenőrzési rendelet 2004. évi reformja, különösen pedig a SIEC-teszt bevezetése. Hosszú távon tovább kellene fejleszteni az összefonódás-ellenőrzési rendelet rendszerét egy valódi európai összefonódásellenőrzési térséggé, melyben a Bizottság és a nemzeti versenyhatóságok által vizsgált összefonódásokra egységes szabályrendszer lenne alkalmazandó. 20 21 22 Bár az ilyen beavatkozások általában ritkák, vannak azonban tagállamok, ahol ilyen rendszer működik, pl. Franciaországban, Németországban, Olaszországban, Spanyolországban és az Egyesült Királyságban. Lásd az uniós összefonódás-ellenőrzési rendelet (14) preambulumbekezdését, mely hangsúlyozza az együttműködést, és az áttétel és a hatáskör kérdésével foglalkozik. Az egységes piac új stratégiája Az európai gazdaság és társadalom szolgálatában Mario Monti jelentése az Európai Bizottság elnöke, José Manuel Barroso számára, 2010. május 9. Lásd még: Autorité de la concurrence, Rapport au Ministre de l'économie et des Finances. Pour un contrôle plus simple, cohérent et stratégique en Europe, 2013. december 16. 8
Ugyanakkor rövid távon két fő terület van, amelyen az összefonódás-ellenőrzési rendelet kisebb módosításokkal tovább javítható. Az első az ellenőrzésre nem jogosító kisebbségi részesedésszerzések területe, mely jelenleg nem tartozik az uniós összefonódás-ellenőrzés hatályába. A második az ügyek áttételének területe, melyen további ésszerűsítésre van lehetőség a 2004. reformmal nyert tapasztalatok fényében. 23 3. AZ ELLENŐRZÉSRE NEM JOGOSÍTÓ KISEBBSÉGI RÉSZESEDÉSSZERZÉS 3.1. Miért van szüksége a Bizottságnak az ellenőrzésre nem jogosító kisebbségi részesedésszerzések vizsgálatára vonatkozó hatáskörre? 24. A hatékony és eredményes versenypolitikához megfelelő és jól kidolgozott eszközökre van szükség, melyekkel fel lehet lépni a versenyt és következésképpen a fogyasztókat fenyegető károk összes forrása ellen. Az összefonódás-ellenőrzési rendelet jelenleg csak összefonódásokra alkalmazandó. Ezeket egy vagy több személy vagy vállalkozás egy vagy több vállalkozás vagy annak/azok részei feletti irányításszerzéseként határozzák meg. 25. Amennyiben a kisebbségi részesedésszerzés nem kapcsolódik irányításszerzéshez, a Bizottság nem végezhet vizsgálatot, és nem avatkozhat be ellene. A Bizottság csupán célirányos irányításszerzés esetében avatkozhat be az egyik összefonódó fél már meglévő kisebbségi részesedése ellen. Például, a Bizottság akkor avatkozhat be, ha a vállalkozás, amelyben az egyik félnek kisebbségi részesedése van, a másik összefonódó vállalkozás versenytársa. Amennyiben azonban a kisebbségi részesedést a Bizottság vizsgálatát követően szerezték, a Bizottságnak nincs hatásköre arra, hogy a részesedésszerzésből felmerülő lehetséges versenyaggályokkal foglalkozzon, annak ellenére, hogy a kisebbségi részesedésszerzésből felmerülő lehetséges versenyaggályok az irányításszerzésből felmerülő versenyaggályokhoz hasonló jellegűek lehetnek. 26. A Bizottság, a tagállamok és a harmadik országok hatóságainak tapasztalatai, valamint a gazdasági kutatások mind azt mutatják, hogy néhány esetben az ellenőrzésre nem jogosító kisebbségi részesedésszerzés károsíthatja a versenyt és következésképpen a fogyasztókat. 27. Az Európai Unióban jelenleg Ausztria, Németország és az Egyesült Királyság rendelkezik hatáskörrel a kisebbségi részesedésszerzések vizsgálatára. 24 A nemzeti versenyhatóságok mindhárom tagállamban felléptek az ilyen részesedésszerzések ellen, amikor azok versenyaggályokat keltettek. Az EU-n kívül számos ország, mint pl. Kanada, az Egyesült Államok és Japán rendelkezik hatáskörrel arra, hogy saját összefonódás-ellenőrzési szabályaik alapján megvizsgálják az ilyen strukturális kapcsolatokat. 3.1.1. Kárelméletek 28. Kisebbségi részesedésszerzés esetén különböző típusú versenyaggályok merülhetnek fel. Ezek a versenyaggályok az irányításszerzéssel kapcsolatos kárelméletekhez 23 24 Jelen felülvizsgálat nem érinti az összefonódás-ellenőrzési rendelet további javításának lehetőségét. Lásd a konzultációs anyag I. mellékletét. 9
hasonló kárelméletekre épülnek, és általában megkövetelik, hogy a művelet jelentősen megnöveli a piaci erőt. 25 29. A versenytársban történő kisebbségi részesedésszerzés nem-koordinatív versenyellenes hatásokat eredményezhet, mert az ilyen részesedés bizonyos feltételek mellett növelheti a részesedést szerző arra való ösztönzöttségét és képességét, hogy egyoldalúan megemelje az árakat, vagy korlátozza a kibocsátást. Ha egy vállalkozásnak pénzügyi érdekeltsége van a versenytársa nyereségében, úgy dönthet, hogy a nyereség növekedését internalizálni fogja a saját kibocsátásának csökkentésével vagy az árai emelésével. Ez a versenyellenes hatás attól függetlenül is jelentkezhet, hogy a kisebbségi részesedés passzív (nem befolyásolja a célvállalkozás döntéseit), vagy aktív (bizonyos mértékben befolyásolja a célvállalkozás döntéseit). 30. A kisebbségi részesedésszerzés aggályokat kelthet abban az esetben is, amikor a részesedést szerző arra használja fel pozícióját, hogy korlátozza a célvállalkozás rendelkezésére álló versenystratégiákat, gyengítve annak versenyerejét. A Bizottság és a tagállamok megállapították, hogy a versenyaggályok várhatóan azokban az esetekben komolyabbak, ahol a kisebbségi részesedés bizonyos mértékű befolyást biztosít a célvállalkozás döntéseire, amint az az alábbi esettanulmányokból látható. 31. A Siemens/VA Tech ügy példa mind a pénzügyi ösztönzöttség típusú kárelméletre, mind a versenytársban nyert befolyás és szavazati jogok jelentette kockázatra. 26 Ebben az esetben a Siemens az SMS Demag vállalkozásban mely a VA Tech egyik leányvállalatának versenytársa már meglévő kisebbségi részesedéssel rendelkezett. A Bizottság megállapította, hogy az összefonódás a metallurgiai üzemek építésének piacán csökkentené a versenyt a pénzügyi ösztönzöttség és az SMS Demagban való kisebbségi részesedésből származó információs jogok kombinációja miatt. 27 32. A kisebbségi részesedés a részesedést szerzőnek abban az esetben is befolyást biztosít a célvállalkozás felett, amikor a részesedést szerző befolyást képes gyakorolni bizonyos határozatok eredményére. Ilyen határozatokra lehet szükség pl. jelentős beruházások jóváhagyásához, tőkeemeléshez, a termék vagy a vállalkozás földrajzi kiterjedésének megváltoztatásához, valamint összefonódásokhoz és felvásárlásokhoz. 33. Ez a kárelmélet állt az Egyesült Királyság hatóságainak a Ryanair/Aer Lingus ügyben folytatott vizsgálatának középpontjában. A Ryanair/Aer Lingus I ügyben a Ryanair már jelentős kisebbségi részesedést szerzett versenytársában, az Aer Lingusban, amikor a Bizottságnak 2006-ban bejelentette, hogy versenytársában irányítást tervez szerezni. A Bizottság komoly aggályok miatt megtiltotta a részesedésszerzést, mivel az sértené a versenyt azáltal, hogy számos útvonalon létrehozza vagy megerősíti a Ryanair erőfölényét. 28 A Bizottságnak azonban nem 25 26 27 28 Lásd a horizontális összefonódásokról szóló iránymutatás 8. bekezdését és a nem-horizontális összefonódásokról szóló iránymutatás 10. bekezdését. COMP/M.3653 Siemens/VA Tech, 2005. július 13-i bizottsági határozat. http://ec.europa.eu/competition/mergers/cases/decisions/m3653_20050713_20600_en.pdf. COMP/M.4439 Ryanair/Aer Lingus I ügy, 2007. június 27-i bizottsági határozat, melyet a Törvényszék a T-411/07. sz. Ryanair kontra Bizottság ügyben megerősített (EBHT 2010., II-3457. o.). Lásd még a COMP/M.6663 Ryanair/Aer Lingus III ügyben hozott 2013. február 27-i bizottsági határozatot, melyben a Bizottság a Ryanair Aer Lingusban való egy másik irányításszerzési tervét nyilvánította a belső piaccal összeegyeztethetetlennek. 10
volt hatásköre a Ryanair Aer Lingusban szerzett kisebbségi részesedésének megvizsgálására. Ezt az Egyesült Királyság Versenybizottsága végezte el. 29 34. Ez a kárelmélet állt továbbá a Toshiba/Westinghouse ügy 30 középpontjában. A Bizottság ebben az ügyben megállapította, hogy a művelet a verseny megszűnését eredményezheti a nukleáris üzemanyag-kazetták piacán. A Bizottság a határozatában figyelembe vette, hogy a Toshiba arra használhatja a Westinghouse egyik versenytársában, a GNF-ben szerzett kisebbségi részesedését és vétójogát, hogy megakadályozza a vállalkozás terjeszkedését olyan területekre, amelyen a Toshiba/Westinghouse versenytársa lenne. 35. A versenytársakban szerzett kisebbségi részesedések koordinált versenyellenes hatásokat is eredményezhetnek, mivel hatást gyakorolhatnak a piaci szereplő arra való képességére és ösztönzöttségére, hogy hallgatólagosan vagy kifejezetten koordinálja magatartását a normál profitot meghaladó nyereségek elérése érdekében 31. A kisebbségi részesedésszerzés növelheti az átláthatóságot, mivel a részesedést szerző számára privilegizált betekintést biztosít a célvállalkozás üzleti tevékenységeibe. Ilyen módon növelheti a büntetéssel való fenyegetés hitelességét és hatékonyságát abban az esetben, amikor a célvállalkozás eltér az összejátszó magatartástól. 32 36. Végezetül, a jelentős befolyással járó, nem-horizontális kisebbségi részesedésszerzések versenyaggályokat vethetnek fel az inputkizárás tekintetében. Néhány kisebbségi részesedés esetében a kizárás akár valószínűbb is lehet az irányításszerzés esetéhez képest, mert a kisebbségi részesedést szerző a célvállalkozás nyereségének csak egy részét, nem pedig egészét internalizálja, melyet a célvállalkozás a kizárási stratégia miatt elvesztett. 37. Az inputkizárással kapcsolatos aggály az IPIC/MAN Ferrostaal ügyben merült fel. 33 A Bizottság 2009-ben feltételek mellett engedélyezte a MAN Ferrostaal International Petroleum Investment Company (IPIC) általi felvásárlását. A Bizottság megállapította, hogy a művelet kizárási kockázatot jelentett a melamingyártás világviszonylatban egyetlen, szabad felhasználású technológiájára nézve. A technológia az Eurotecnica tulajdonában volt, mely vállalkozásban a MAN Ferrostaal 30 %-os részesedéssel rendelkezett. Mivel az AMI mely világviszonylatban a két legnagyobb melamingyártó egyike már az IPIC irányítása alatt állt, az IPIC beleegyezett, hogy elidegeníti az Eurotecnicában szerzett kisebbségi részesedését annak érdekében, hogy kizárja az AMI versenytársai kizárásának kockázatát. 38. Továbbá, a nyilvános konzultáció során és az aktuális médiajelentésekben mind uniós, mind tagállami szinten további olyan kisebbségi részesedésszerzésekre derült 29 30 31 32 33 2013. augusztus 28-i végleges jelentés, http://www.competition-commission.org.uk/assets/competition commission/docs/2012/ryanair-aer-lingus/130828_ryanair_final_report.pdf. A Ryanair fellebbezett a határozat ellen, azonban a Competition Appeal Tribunal 2014. március 7-én elutasította a fellebbezést. COMP/M.4153 Toshiba/Westinghouse, 2006. szeptember 19-i bizottsági határozat. Lásd pl. COMP. M.1673 - VEBA/VIAG, 2000. június 13-i bizottsági határozat. Lásd a konzultációs anyag 1. mellékletét is. COMP/M.5406 IPIC/MAN Ferrostaal, 2009. március 13-i bizottsági határozat. 11
fény, melyeknél a megszerzett részesedés egy versenytársban vagy egy vertikálisan kapcsolódó vállalkozásban történt. 34 3.1.2. Az EUMSZ 101. és 102. cikke nem feltétlenül képes kezelni a versenyellenes kisebbségi részesedésszerzéseket 39. A Bizottság megvizsgálta, hogy használhatók-e a versenyellenes kisebbségi részesedésszerzések elleni beavatkozásra az EUMSZ 101. és 102. cikkében meghatározott, a korlátozó megállapodásokra és az erőfölénnyel való visszaélésre vonatkozó versenyszabályok. E tekintetben azonban a 101. és a 102. cikk csak korlátozottan alkalmazható. 40. Ami az EUMSZ 101. cikkét illeti, nem világos, hogy egy kisebbségi részesedés megszerzése olyan megállapodást jelent-e, melynek tárgya vagy hatása minden esetben a verseny korlátozása. Például, tőzsdén keresztül történő sorozatos részvényvásárlások esetében nehéz lehet bizonyítani, hogy különböző vásárlási megállapodások teljesítik-e az EUMSZ 101. cikkének feltételeit. Ugyanez igaz valószínűleg az alapszabályokra, melyek célja a vállalkozás vállalatirányításának, valamint a vállalkozás és részvényesei közötti kapcsolatnak a meghatározása. Ami az EUMSZ 102. cikkének alkalmazását illeti, a Bizottság e cikk alapján csak akkor avatkozhat be, ha a kisebbségi részesedést szerzőnek erőfölénnyel kellene rendelkeznie, és a részesedésszerzésnek visszaélésnek kellene minősülnie. A Bizottság ezért csak bizonyos körülmények mellett tud beavatkozni a kisebbségi részesedésszerzések okozta versenykár ellen. 35 41. Továbbá, a fentiek alapján, a kisebbségi részesedésszerzésekkel kapcsolatos kárelméletek jellegüket tekintve hasonlóak az irányításszerzéssel kapcsolatos kárelméletekhez, vagyis horizontális, nem-koordinatív és vertikális hatásokat vizsgálnak. 3.2. Versenypolitikai opciók és javasolt intézkedések a kisebbségi részesedésszerzések vizsgálatához 3.2.1. Kialakítás és opciók mely alapelveket lehetne alkalmazni a kisebbségi részesedések uniós szintű ellenőrzési rendszerére? 42. Az ellenőrzésre nem jogosító kisebbségi részesedésszerzések ellenőrzési rendszerének a következő elveket kell figyelembe vennie: azonosítania kell a potenciálisan versenyellenes, ellenőrzésre nem jogosító kisebbségi részesedésszerzéseket; nem róhat szükségtelen adminisztratív terhet a vállalkozásokra, a Bizottságra és a nemzeti versenyhatóságokra; és 34 35 Nemrég például a Telefónica a Telecom Italia vállalkozásban, az Air France az Alitalia vállalkozásban, az Intel az ASML-ben (litográfia rendszerek gyártója a félvezető iparban), a Marine Harvest a Grieg Seafood vállalkozásban és a VW a Suzukiban szerzett kisebbségi részesedést. Néhány példa kisebbségi részesedésekre vertikális kapcsolatokban: a Nestlé 10 %-os kisebbségi részesedése a (nemrég eladott) Givaudanban, vagy a BMW 15 %-os részesedése az SGL Carbonban (a BMW autógyártóban nagy részesedéssel rendelkező Quandt/Klatten család 29 %-os részesedése mellett). Ezek a példák nyilvánvalóan csak azt mutatják, hogy előfordulnak kisebbségi részesedésszerzések a versenytársak és a vertikálisan kapcsolódó vállalkozások között; ezeket attól függetlenül említettük, hogy aggályosak-e versenyjogi szempontból vagy sem. Lásd még a T-411/07. sz. Aer Lingus kontra Bizottság ügyet (EBHT 2010., II-3691. o.), különösen a 104. pontot, és a 6/72. sz. Continental Can kontra Bizottság ügyet, (EBHT 1973., 216. pont). 12
illeszkednie kell az uniós és nemzeti szinten jelenleg működő összefonódásellenőrzési rendszerekhez. 36 43. A konzultációs anyag három eljárási opciót terjesztett elő a kisebbségi részesedések ellenőrzésére: Egy olyan bejelentési rendszer, amely bizonyos feltételek mellett kiterjesztené az előzetes összefonódás-ellenőrzés jelenlegi rendszerét az ellenőrzésre nem jogosító kisebbségi részesedésszerzésekre. Átláthatósági rendszer, melyben a feleknek tájékoztatást kell benyújtaniuk a Bizottsághoz az ellenőrzésre nem jogosító kisebbségi részesedésszerzésekről. A tájékoztatás alapján a Bizottság a művelet részletesebb vizsgálatáról, a tagállamok áttételi kérelem benyújtásáról és a potenciális panaszosok panasz benyújtásáról döntenének. Önértékelési rendszer, melyben a feleknek nem kell a lezárás előtt bejelenteniük az ellenőrzésre nem jogosító kisebbségi részesedésszerzéseket. A Bizottság ugyanakkor potenciálisan problematikus kisebbségi részesedésszerzések esetében vizsgálatot indíthatna a rendelkezésére álló saját piaci információi vagy panaszok alapján. 44. A Bizottság hatáskörének terjedelme közvetlenül kapcsolódik ahhoz a kérdéshez, hogy melyik eljárás a megfelelő és arányos. Például, ha a Bizottság hatáskörrel rendelkezne a bizonyos küszöbértéket meghaladó összes kisebbségi részesedésszerzés felett, egy összefonódás előtti bejelentési rendszer nagy terhet róna a vállalkozásokra, mivel az a nem problematikus műveletekre is kiterjedne. Ezért megfelelőbb lehet, ha a Bizottságnak egy olyan önértékelési rendszerben biztosítanának hatáskört a bizonyos küszöbértéket meghaladó összes kisebbségi részesedésszerzés felett, amelyben a Bizottság saját kezdeményezésére vizsgálná a műveleteket. Másrészt, a bejelentési vagy átláthatósági rendszerrel járó adminisztratív teher jóval alacsonyabb lenne, ha a Bizottság hatásköre csak a potenciálisan problematikus műveletekre korlátozódna. Az eljárási rendszer kialakítása és a hatáskör terjedelme közötti kapcsolat gyakran felmerült a nyilvános konzultáció során beérkezett válaszokban. 3.2.2. A javasolt rendszer: célzott átláthatósági rendszer 45. A fentiek fényében egy alternatív, célzott átláthatósági rendszer lehet a legalkalmasabb a kisebbségi részesedésszerzések kezeléséhez. A Bizottság úgy véli, hogy egy ilyen rendszer összhangban állna a fent ismertetett három alapelvvel. A rendszer lehetővé tenné, hogy a potenciálisan problematikus műveleteket, nevezetesen azokat, amelyek versenyszempontból jelentős kapcsolatot hoznak létre, már kezdetben azonosítsák, és biztosítaná az így azonosított műveletek Bizottság általi hatékony ellenőrzését, még teljes bejelentési kötelezettség nélkül is. 46. A fent ismertetett kárelméletek tekintetében akkor jönne létre versenyszempontból jelentős kapcsolat, ha valószínűleg versenykapcsolat áll fenn a részesedést szerző és a célvállalkozás tevékenységei között, vagy azért, mert ugyanazokon a piacokon vagy ágazatokban tevékenykednek, vagy azért, mert vertikálisan kapcsolódó 36 Lásd az összefonódás-ellenőrzési rendelet 1. cikkének (2) és (3) bekezdését. Javasoljuk, hogy a jelenleg az irányításszerzésre vonatkozó forgalmi küszöbértékek legyenek alkalmazandók az ellenőrzésre nem jogosító kisebbségi részesedésszerzésekre is. Az áttételi rendszer egyaránt alkalmazandó lenne a kisebbségi részesedésszerzésekre, lehetővé téve, hogy az ügyek a megfelelőbb hatósághoz kerüljenek. 13
piacokon tevékenykednek. Elvileg a rendszer akkor lépne működésbe, ha a kisebbségi részesedések és az azokhoz kapcsolódó jogok képessé teszik a részesedést szerzőt arra, hogy jelentős befolyást gyakoroljon a célvállalkozás üzleti politikájára és ebből következően a piaci magatartására, vagy biztosítja számára az érzékeny üzleti információkhoz való hozzáférést. Egy bizonyos szint felett maga a részesedés megváltoztathatja a részesedést szerző pénzügyi ösztönzöttségét oly módon, hogy a részesedést szerző kiigazítja saját piaci magatartását, függetlenül attól, hogy szerez-e jelentős befolyást a célvállalkozás felett. Csak a versenyszempontból jelentős kapcsolatot megtestesítő részesedésszerzések esetében lenne szükség tájékoztatás benyújtására a Bizottsághoz. 47. A felek jogbiztonságának biztosítása érdekében csak az a művelet esne a versenyszempontból jelentős kapcsolat" meghatározásba, amely teljesíti a következő kumulatív feltételeket: kisebbségi részesedésszerzés egy versenytársban vagy vertikálisan kapcsolódó vállalkozásban (vagyis a részesedést szerző és a célvállalkozás között versenykapcsolatnak kell fennállnia); és a versenykapcsolat akkor jelentős, ha a megszerzett részesedés (1) kb. 20 %-os 37 vagy (2) 5 % és kb. 20 % közötti, azonban olyan további tényezőkkel, mint pl. a részesedést szerzőnek tényleges blokkoló kisebbséget 38 biztosító jogok, hely az igazgatótanácsban, vagy a célvállalkozás érzékeny üzleti információihoz való hozzáférés. 48. A feleknek saját maguknak kellene értékelniük, hogy a művelet létrehoz-e versenyszempontból jelentős kapcsolatot, és ha igen, tájékoztatást kell benyújtaniuk. Tájékoztatás benyújtásakor a Bizottság eldöntené, hogy vizsgálja-e a műveletet, és a tagállamok eldöntenék, hogy kívánnak-e benyújtani áttételi kérelmet. 3.2.3. Az eljárás részletei 49. A célzott átláthatósági rendszer keretében a vállalkozásnak akkor kellene tájékoztatást benyújtania a Bizottságnak, ha olyan kisebbségi részesedést tervez szerezni, amely versenyszempontból jelentős kapcsolatnak minősül. A tájékoztatás a felekkel kapcsolatos információt tartalmazna, pl. a forgalmukat, a művelet ismertetését, a részesedés szintjét a művelet előtt és után, a kisebbségi részesedéshez kapcsolódó bármilyen jogot és néhány információt a piaci részesedésről. A korábban említetteknek megfelelően a Bizottság eldönti, hogy indokolt-e a művelet további vizsgálata, és a tagállamok mérlegelnék, hogy kérnek-e áttételt a tájékoztatás alapján. A feleknek csak akkor kellene teljes bejelentést benyújtaniuk, ha a Bizottság vizsgálat elindításáról döntött, és a Bizottság csak vizsgálat elindítása esetén adna ki határozatot. A felek jogbiztonsága érdekében lehetőséget kell biztosítani számukra, hogy önként is benyújthassanak teljes bejelentést. 37 38 Az OFT (Office of Fair Trading) 15 %-ban állapította meg azt a szintet, amely felett ügyet vizsgálhat (lásd OFT, Összefonódások hatásköri és eljárási iránymutatás, 3.20 bekezdés). Ez szintén szolgálhatna olyan egyértelmű küszöbként, amely felett a részesedés versenyszempontból jelentős kapcsolatnak" minősülne. Az egyesült királyságbeli BSkyB/ITV ügy (2007) jó példa a tényleges blokkoló kisebbségi részesedésre (mely nem elég a tényleges irányításhoz). A 17,9 %-os részesedést elégségesnek ítélték meg ahhoz, hogy a BSkyB jelentős befolyást gyakoroljon az ITV-felett, mivel képessé vált az ITV stratégiai döntéshozatalának befolyásolására. Az összefonódást engedélyezték azzal a feltétellel, hogy elidegenítéssel 7,5 %-ra kell csökkenteni a részesedést. 14
50. A Bizottság mérlegelhetné egy várakozási időszak bevezetését is, mely a tájékoztatás benyújtásával venné kezdetét. E várakozási idő alatt a felek nem hajthatnák végre a műveletet, a tagállamok pedig eldöntenék, hogy kérnek-e áttételt. Az ilyen várakozási időszak például 15 munkanapig tartana. Ez egyúttal összhangban lenne a 9. cikke szerinti határidővel, ami a tagállam számára a teljes bejelentést követően az áttételi kérelem benyújtásához rendelkezésre áll. Egy ilyen rendszer biztosítaná, hogy a tagállamokhoz áttett műveleteket még nem hajtották végre, így azok esetében a tagállamok rendes eljárásaik szerint járhatnának el. A tagállamok felfüggesztési kötelezettséget írhatnának elő, mivel valószínűleg nem rendelkeznek a végrehajtott műveletek kezeléséhez szükséges eszközökkel. Általánosabban, az áttételi rendszernek biztosítania kell az ellenőrzésre nem jogosító kisebbségi részesedésszerzéseket azonosító nemzeti összefonódás-ellenőrzési rendszerek által nyújtott védelem jelenlegi szintjének fenntartását, és az ellenőrzés hiányosságainak elkerülését. 51. A tájékoztatás benyújtását követő korlátozott időszakon belül a Bizottság szabadon vizsgálhatná a műveletet, attól függetlenül, hogy azt már végrehajtották-e. Egy ilyen időszak 4 6 hónapig tartana, ezalatt a vállalkozások benyújthatnák panaszaikat. Ez csökkentené annak kockázatát is, hogy a Bizottság óvatosságból vizsgálatot indítson a várakozási időszakban. 52. Abban az esetben, amikor a Bizottság egy olyan művelet vizsgálatát indítja el, amelyet már (teljes egészében vagy részben) végrehajtottak, hatáskörrel kell rendelkeznie ahhoz, hogy az összefonódás-ellenőrzési rendelet 6. és 8. cikke szerinti határozat eredményességének biztosításához átmeneti intézkedéseket hozzon. Ez öltheti pl. elkülönítés formáját. 39 3.2.4. Az összefonódás-ellenőrzési rendelet szerinti értékelés alkalmazási köre és az EUMSZ 101. cikkével való kapcsolat 53. A kisebbségi részesedést szerző és a célvállalkozás közötti bármilyen megállapodás továbbra is az EUMSZ 101. és 102. cikke szerinti értékelés tárgya, amennyiben nem képeznek járulékos korlátozást. Az engedélyező határozat csak a járulékos korlátozásokra, vagyis a részesedésszerzés megvalósításával közvetlenül összefüggő és ahhoz szükséges korlátozásokra 40 vonatkozik, és azokat nem érinti az EUMSZ 101. és 102. cikke. 54. Ugyanakkor az irányításszerzés terén jelenleg követett gyakorlathoz hasonlóan a kisebbségi részesedést szerző és a célvállalkozás közötti megállapodásokat figyelembe vennék a művelet érdemi értékelése során az összefonódás-ellenőrzési szabályoknak megfelelően, mivel ezek a megállapodások relevánsak azon jelenlegi és jövőbeni piaci feltételek tekintetében (pl. hosszú lejáratú szerződések), melyeket a Bizottság az érdemi értékelés részeként figyelembe vesz. 41 39 40 41 Az elkülönítésre vonatkozó kötelezettség szerint az eszközöket el kellene különíteni, kezelőt kellene kinevezni stb. Ennek során az elidegenítési időszakban tett elidegenítési kötelezettségvállalások vagy az összefonódás-ellenőrzési rendelet 7. cikkének (3) bekezdése szerinti feltételek és kötelezettségek esetében jelenleg alkalmazott gyakorlathoz hasonlóan kellene eljárni. Az összefonódás-ellenőrzési rendelet 6. cikke (1) bekezdése b) pontja 2. albekezdésének, 8. cikke (1) bekezdése 2. albekezdésének és 8. cikke (2) bekezdése 3. albekezdésének kisebbségi részesedésekre való kiterjesztésével. Lásd pl. COMP/M.6541 Glencore/Xstrata ügyet, 26. pont. 15
3.3. A kisebbségi részesedések vizsgálatával kapcsolatos következtetés 55. A Bizottság jelenleg nem rendelkezik megfelelő eszközökkel ahhoz, hogy fellépjen a versenyellenes kisebbségi részesedésszerzések ellen. A célzott átláthatósági rendszer jónak tűnik az ilyen műveletek azonosítására és a fogyasztók ezekre visszavezethető károsításának megelőzésére, és összhangban állna a 42 bekezdésben ismertetett három alapelvvel. 56. Először is, a Bizottság és a tagállamok tudomására jutnának a potenciálisan káros műveletek, míg az ártalmatlan műveletek, mint például a csak befektetési célokat szolgáló műveletek, nem. 57. Másodszor, a célzott átláthatósági rendszer korlátozná a vállalkozásokra nehezedő adminisztratív terhet, mivel a Bizottságot csak néhány ügyről kellene tájékoztatni, nevezetesen a versenyszempontból jelentős kapcsolatot létrehozókról. A feleknek az ilyen műveletekkel kapcsolatban csupán néhány információt kellene benyújtaniuk a Bizottságnak tájékoztatás formájában, melynek alapján a Bizottság eldöntené, hogy kér-e teljes bejelentést. 58. Végezetül, a célzott átláthatósági rendszer illeszkedne az uniós és nemzeti szinten jelenleg működő összefonódás-ellenőrzési rendszerekhez. A tájékoztatást továbbküldenék a tagállamoknak, hogy értesítsék őket a kisebbségi részesedésszerzésekről, lehetőséget adva ebben a szakaszban áttételi kérelem benyújtására. Ezzel szemben az önértékelési rendszert nehezebb volna összeegyeztetni a tagállami rendszerekkel, mivel bizonytalanság állna fenn azzal kapcsolatban, hogy a Bizottság vizsgálni fogja-e a műveletet. 4. ÜGYEK ÁTTÉTELE 4.1. Célkitűzések és az ügyek áttételére vonatkozó alapelvek 59. Az összefonódás-ellenőrzési rendelet egyablakos rendszert hozott létre, melyben az uniós léptékű (az 1. cikkben megállapított forgalmi küszöbök alapján meghatározott) összefonódásokat kizárólag a Bizottság vizsgálja, ezáltal elkerülve a tagállamok szintjén a többszörös vizsgálati eljárásokat. Míg a forgalmi küszöbök egyértelmű tesztként szolgálnak annak eldöntéséhez, hogy az összefonódás várhatóan uniós vagy határon átnyúló léptékű lesz-e, az összefonódás-ellenőrzési rendelet lehetővé teszi az ügyek áttételét a Bizottságtól egy vagy több tagállamhoz és fordítva. Ez a mechanizmus, melynek működését a 2004. évi reform javította, lehetővé teszi, hogy az ügyet a megfelelőbb hatóság vizsgálja, amennyiben az ügy még nem került e hatósághoz az alapján, hogy alkalmazták a forgalmi küszöböket a művelet illetékes hatóságnak való bejelentése előtt és után. 60. A fent ismertetett, Tanácsnak címzett 2009. évi jelentés szerint jól működtek az összefonódás-ellenőrzési rendeletben meghatározott forgalmi küszöbök és az ügyek áttételére vonatkozó szabályok. Ugyanakkor további javításokra volt lehetőség, tekintettel arra, hogy még mindig jelentős számban vannak olyan ügyek, amelyeket három vagy több tagállamban vizsgálnak (2007-ben 240 ügy). 61. Az áttételi rendszert úgy lehetne javítani, hogy adott esetben megkönnyítse a forgalmiküszöb-tesztek eredményeitől való eltérést. Különösen a tagállamoktól a Bizottsághoz való áttétel terén van még javítani való, mind a bejelentés előtti, mind a bejelentés utáni áttételeket illetően. 16
62. A gyakorlat valóban azt mutatja, hogy a tagállamoktól a Bizottsághoz való, bejelentés előtti, a 4. cikk (5) bekezdése szerinti, bejelentő felek által kért áttételek jelenlegi eljárása nehézkes és időigényes. 42 Ennek az az oka, hogy első lépésként indoklással ellátott beadvánnyal kell kérni az áttételt, majd az áttétel jóváhagyását követően bejelentést kell tenni. A felek emiatt néhány esetben valószínűleg nem éltek áttételi kérelemmel, holott az ügy alkalmas lett volna Bizottsághoz történő áttételre. A Bizottság ezért javasolja a 4. cikk (5) bekezdés szerinti áttételek egyszerűsítését és a jelenlegi kétlépcsős eljárás eltörlését. 63. Továbbá, a tagállamoktól a Bizottsághoz történő, bejelentés utáni áttételekre vonatkozó jelenlegi szabályok (22. cikk) a Bizottságnak csak azon tagállamok tekintetében biztosítanak hatáskört, amelyek áttételi kérelmet nyújtottak be, vagy ahhoz csatlakoztak. Néhány esetben ez párhuzamos vizsgálatokat eredményezett a Bizottság és a nemzeti versenyhatóságok részéről, ami ellentétes az egyablakos rendszer elvével. 43 A Bizottság ezért javasolja a 22. cikk szerinti áttételek ésszerűsítését abból a célból, hogy a Bizottság az EGT egészére kiterjedő hatáskörrel rendelkezzen a hozzá áttett ügyekben, és hogy jobban érvényesüljön az egyablakos rendszer elve. 4.2. Az ügyek áttételére javasolt intézkedések 64. Az áttételi rendszer javasolt módosításainak célja, hogy megkönnyítsék az áttételeket, általánosságban hatékonyabbá téve a rendszert anélkül, hogy alapjaiban megváltoztatnák a rendszer elemeit. 4.2.1. Az összefonódás-ellenőrzési rendelet 4. cikkének (5) bekezdése: bejelentés előtti áttétel a tagállamoktól a Bizottsághoz 65. Tekintettel arra, hogy 2004 óta tagállam részéről nagyon kevés vétó született 4. cikk (5) bekezdés szerinti kérelmek esetében 44, a Bizottság javasolja a jelenlegi kétlépcsős eljárás (indoklással ellátott beadvány, majd bejelentés) eltörlését. Ez a változás felgyorsítaná és hatékonyabbá tenné a 4. cikk (5) bekezdés szerinti áttételeket, és a tagállamok továbbra is megvétózhatnának kérelmeket azokban a ritka esetekben, ahol azt szükségesnek tartják. 66. Ennek megfelelően a felek közvetlenül a Bizottságnak jelentenék be a műveletet. A Bizottság ezután haladéktalanul továbbítaná a bejelentést a tagállamoknak, lehetőséget adva azoknak a tagállamoknak, amelyek nemzeti jogszabályaik szerint első tekintetre illetékesek a műveletet megvizsgálni, hogy 15 munkanapon belül ellenezzék az áttételi kérelmet. Egészen addig, amíg egy illetékes tagállam nem ellenzi a kérelmet, a Bizottságnak hatásköre van a teljes műveletet megvizsgálni. 67. Abban az esetben, ha legalább egyetlen illetékes tagállam ellenzi a Bizottság hatáskörét, a Bizottság teljes egészében lemondana a hatásköréről, és a tagállamok megőriznék hatáskörüket. Ilyen körülmények között a Bizottságnak nem lenne mérlegelési jogköre, és arról fogadna el határozatot, hogy már nem illetékes. Ezt követően a felek döntenék el, hogy melyik tagállamban kell bejelentést tenniük. 42 43 44 Lásd pl. a 2009. évi jelentés 19. bekezdését. Pl. COMP/M.5828 Procter & Gamble/Sara Lee, 2010. június 17-i bizottsági határozat. A 2004 óta benyújtott, 4. cikk (5) bekezdése szerinti 261 kérelemből csupán hatot vétózott meg tagállam. 17
68. A tagállamok és a Bizottság közötti információcsere megkönnyítése érdekében a Bizottság javasolja, hogy a felek előzetes tájékoztatását vagy áttételi kérelmét küldjék meg a tagállamoknak, hogy már a bejelentést megelőző kapcsolatfelvétel keretében értesítsék őket a műveletről. 4.2.2. Az összefonódás-ellenőrzési rendelet 22. cikke: bejelentés utáni áttétel a tagállamoktól a Bizottsághoz 69. A 22. cikk szerinti eljárás a javaslat szerint a következőképp módosul: Egy vagy több tagállam, mely(ek) illetés(ek) nemzeti joguk szerint valamely műveletet megvizsgálni, áttételt kérhetnek a Bizottsághoz 15 munkanapon belül attól a naptól kezdve, amelyen a műveletet számukra bejelentették (vagy arról tudomást szereztek). 45 A Bizottság döntené el, hogy elfogadja-e az áttételi kérelmet. Például, a Bizottság az uniós összefonódás-ellenőrzési rendelet 22. cikke (1) bekezdése első albekezdésének megfelelően dönthet úgy, hogy nem fogadja el a kérelmet, amennyiben a műveletnek nincsenek határon átnyúló hatásai. Amennyiben a Bizottság elfogadja az áttételi kérelmet, az EGT egész területe felett hatásköre lenne. Amennyiben egyetlen (vagy több) illetékes tagállam ellenzi az áttételt, a Bizottság lemondana az EGT egésze feletti hatásköréről, és a tagállamok megtartanák hatáskörüket. A tagállamnak nem kellene megindokolnia az áttétel ellenzését. 70. Annak érdekében, hogy a fenti javaslat működjön, két kérdéssel kell foglalkozni. Először is, időzítési probléma merülhet fel, ha az áttételi kérelmet azt követően nyújtják be, hogy egy másik tagállam a saját területén már engedélyezte a műveletet. Ebben az esetben a Bizottság már nem rendelkezne az EGT egész területe felett hatáskörrel. Másodszor, lehet, hogy más tagállamok nem rendelkeznek elegendő információval annak megállapítására, hogy illetékesek-e és jogosultak-e az áttétel ellenzésére, vagy amennyiben illetékesek, tudnának-e megalapozott döntést hozni azzal kapcsolatban, hogy megvétózzák-e az áttételt, mivel lehet, hogy még nem kaptak bejelentést. 71. Annak érdekében, hogy ezeket a kérdéseket a lehető legátfogóbban meg lehessen oldani, a Bizottság azt javasolja, hogy a nemzeti versenyhatóságok köröztessenek korai tájékoztatásokat a több tagállamot érintő vagy határon átnyúló ügyekről, illetve a nemzetinél prima facie nagyobb piacokat érintő ügyekről, minél hamarabb azután, hogy a tagállamhoz bejelentés érkezik a műveletről, vagy arról más módon értesült. A nemzeti versenyhatóság ebben a tájékoztatásban jelezné, hogy tervez-e áttételi kérelemmel élni. Ebben az esetben a tájékoztatás a nemzeti határidők felfüggesztését vonná maga után az összes olyan tagállam esetében, amelyek szintén vizsgálják az ügyet. Alternatívaként, amennyiben a Bizottság úgy véli, hogy ő maga a megfelelőbb hatóság, a Bizottság felkérné a tagállamot a 22. cikk (5) bekezdés szerinti áttételi kérelem benyújtására, és egy ilyen felkérés szintén felfüggesztené az összes nemzeti határidőt. 45 Szemben a jelenlegi rendszerrel, csak azok a tagállamok kérhetnének áttételt, amelyek nemzeti jogszabályaik szerint illetékesek a műveletet megvizsgálni. 18
72. Egy ilyen eljárási megoldás csökkentené annak kockázatát, hogy egy nemzeti versenyhatóság a Bizottságnak áttételi kérelmet nyújt be, miközben egy másik nemzeti versenyhatóság már határozatot adott ki a művelet engedélyezéséről. Ugyanakkor abban a valószínűtlen esetben, amikor egy tagállam már az áttételi kérelem előtt elfogadta az engedélyezésről szóló határozatot, e határozat hatályban maradna, és az ügy áttételét csak a többi tagállam kérné. 73. Egy ilyen tájékoztatás köröztetése elősegítené a vizsgálati eljárásban részt vevő összes hivatal közötti együttműködést és koordinációt is, és előmozdítaná a konvergenciát, még abban az esetben is, amikor nem kerül sor áttételre a Bizottsághoz. 4.2.3. Az összefonódás-ellenőrzési rendelet 4. cikkének (4) bekezdése: bejelentés előtti áttétel a Bizottságtól a tagállamhoz 74. A Bizottság javasolja egyértelmű érdemi küszöbértékek bevezetését a Bizottságtól a tagállamhoz történő, bejelentés előtti, 4. cikk (4) bekezdés szerinti áttételekre. 75. E rendelkezés alkalmazásának előmozdítása érdekében a Bizottság javasolja a 4. cikk (4) bekezdése szerinti érdemi teszt kiigazítását abból a célból, hogy valamely ügy áttételre való alkalmassága érdekében a feleknek már ne kelljen igazolniuk, hogy a művelet jelentős hatást gyakorolhat a versenyre egy piacon. Elegendő lenne annak ismertetése, hogy a művelet fő hatása valószínűleg a szóban forgó tagállam elkülönült piacán jelentkezik. Az érzékelt önvádi elem eltörlése a 4. cikk (4) bekezdés szerinti kérelmek számának növekedését eredményezheti. 5. TOVÁBBI MEGFONTOLÁSOK 76. Végezetül, a Bizottság úgy véli, hogy az összefonódás-ellenőrzési rendelet néhány további rendelkezése még javítható és ésszerűsíthető, különös tekintettel az eljárások egyszerűsítésére. Az összefonódás-ellenőrzés kontextusában a Bizottság mindig arra törekedett, hogy minimálisra csökkentse a vállalkozásokra nehezedő adminisztratív terhet. A Bizottság 2013 decemberében jelentős lépést tett az uniós összefonódásellenőrzés hatékonyabbá tétele felé az egyszerűsítési csomag 46 elfogadásával, az összefonódás-ellenőrzési rendelet módosítása nélkül. Ezen intézkedéscsomag révén jóval több összefonódási ügy került a nem problematikus összefonódásokra alkalmazandó ún. egyszerűsített eljárás alá, és egyszerűsödtek az összefonódások Bizottságnak való bejelentéséhez előírt nyomtatványok, ami jelentős mértékben csökkentette a benyújtandó információk mennyiségét. 77. Az uniós összefonódás-ellenőrzési eljárások 2013. évi egyszerűsítési csomagon túlmutató további ésszerűsítése és egyszerűsítése, valamint az összefonódásellenőrzési rendelet bizonyos rendelkezéseinek javítása szükségessé teszi magának az összefonódás-ellenőrzési rendeletnek a módosítását. Ezeket a javaslatokat részletesen a fehér könyvet kísérő bizottsági szolgálati munkadokumentum tárgyalja, de érdemes kiemelni két pontot: 46 A Bizottság 2013. december 5-i 1269/2013/EU végrehajtási rendelete (HL L 336., 2013.12.14., 1. o.) és a Bizottság közleménye a 139/2004/EK tanácsi rendelet szerinti egyes összefonódások kezelésére vonatkozó egyszerűsített eljárásról (HL C 366., 2013.12.14., 5. o., helyesbítés: HL C 11., 2014.1.15., 6. o.). 19
Az összefonódás-ellenőrzési rendeletet úgy lehetne módosítani, hogy valamely, teljes mértékben az EGT-n kívül elhelyezkedő és működő, önálló gazdasági egység valamennyi funkcióját tartósan ellátó (és az EGT-n belüli piacokra semmilyen hatást nem gyakorló) közös vállalkozás alapítása kiesne a hatálya alól. Ezért az ilyen közös vállalkozásokat nem kellene bejelenteni a Bizottságnak, még akkor sem, ha elérik az 1. cikkben meghatározott forgalmi küszöböket. Az összefonódási eljárások további egyszerűsítése érdekében a Bizottságot fel lehetne hatalmazni arra, hogy mentesítsen a kötelező előzetes bejelentés alól olyan műveletkategóriákat, amelyek rendes esetben nem keltenek versenyaggályokat (pl. azok a műveletek, amelyeknél nincsenek horizontális vagy vertikális kapcsolatok az összefonódó vállalkozások között, és amelyek jelenleg egyszerűsített eljárás alá tartoznak). Az ilyen esetek a fentebb bemutatott, az ellenőrzésre nem jogosító kisebbségi részesedésszerzésekre előirányzott célzott átláthatósági rendszerhez hasonló eljárás alá tartozhatnak. 6. KÖVETKEZTETÉS 78. Összefoglalva, a 2004-ben elfogadott, felülvizsgált összefonódás-ellenőrzési rendelet jó keretet nyújt a verseny és a fogyasztók hatékony védelméhez az összefonódások és a részesedésszerzések versenyellenes hatásaival szemben a belső piacon. A keret biztosítja ezt a védelmet, és lehetővé teszi a nem problematikus műveletek nagy többségének gyors engedélyezését. A SIEC-teszt 2004. évi bevezetése lehetővé tette a Bizottság számára, hogy megvizsgálja azoknak a műveleteknek a nem-koordinatív hatásait, amelyeknél az összefonódott vállalkozás nem jut erőfölényhez. Végezetül, az áttételi rendszer javításai jelentősen hozzájárultak ahhoz, hogy az ügyek a megfelelőbb hatósághoz kerüljenek. 79. A fentiek alapján azonban az uniós összefonódás-ellenőrzés tovább javítható. 47 Ez a fehér könyv javaslatot tesz a Bizottság hatáskörének kiterjesztésére az ellenőrzésre nem jogosító kisebbségi részesedésszerzések lehetséges versenyellenes hatásainak egy arányos, célzott és nem beavatkozó átláthatósági rendszer használatával történő vizsgálatára, valamint a 4. cikk (5) bekezdése szerinti eljárás ésszerűsítésével és a 22. cikk módosításával hatékonyabbá és eredményesebbé kívánja tenni az áttételi rendszert annak érdekében, hogy javítsa az egyablakos rendszer elvének betartását. Kérjük, hogy nyújtsák be az e fehér könyvvel kapcsolatos észrevételeiket. A Bizottság különösen a fehér könyvben, valamint a fehér könyvet kísérő bizottsági szolgálati munkadokumentumban ismertetett javaslatokkal és kérdésekkel kapcsolatban vár észrevételeket. Kérjük, hogy az észrevételeket legkésőbb 2014. október 3-ig küldjék meg a következő e-mail címre: comp-merger-registry@ec.europa.eu 47 E fehér könyv alkalmazási köre nem érinti az uniós összefonódás-ellenőrzések más fontos szempontjainak Bizottság általi további értékeléseit. A Bizottság meg fogja vizsgálni, hogy mely témák alkalmasak az általa elvégzett összefonódás-ellenőrzések utólagos értékelésére. 20