Budapesti Gazdasági Főiskola KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR KÜLGAZDASÁGI SZAK Levelező tagozat Tőzsde Pénzintézetek Szakirány

Budapesti Gazdasági Főiskola KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI KAR KÜLGAZDASÁGI SZAK Levelező tagozat Tőzsde Pénzintézetek Szakirány CSALÁDTÁMOGATÁSI POLITIKA MAGYARORSZÁGON Változások 1998 és 2006 között Budapest 2006 Készítette: Dorkota Mariann

Tartalom Tartalom...2 Bevezetés... 3 I. Történeti áttekintés... 5 II. Milyen a méltányos elosztás, mit értünk egyenlőség alatt?... 15 III. A családok támogatásának formái: fogalmi meghatározások... 19 IV. A családtámogatások jogi szabályozásának változásai 1998 és 2006 között. 23 V. Mi történt a családok támogatásával 1998 és 2006 között?... 39 VI. Összegzés... 49 Hivatkozott és felhasznált irodalom... 50 2

Bevezetés Ez a dolgozat az 1998 és 2006 közötti családtámogatási politikákról szól. Diplomamunkámnak azért választottam a címben megadott téma feldolgozását, mivel mind mostani, mind az ezt megelőző tanulmányaimmal egybevág. Aktualitását a 2006- os választások hevében kibontakozott számháború adja: a dolgozat fő célja annak vizsgálata, hogy az elemezendő időszakban kik, hogyan, és menny pénzt fordítottak az állami költségvetésből családtámogatási célokra. Így nem csupán az elosztott pénz mennyiségéről, hanem az adott kormány gazdaságfilozófiájáról is képet kaphatunk, hiszen nem csupán a költségvetés állapota, és a hatalmi motiváció, hanem a döntéshozók világnézete, ideológiai elkötelezettsége is az, ami a háttérben meghúzódva az elosztáspolitikai cselekvéseket motiválja. Az első fejezetben történeti áttekintés keretében röviden bemutatom az állami szerepvállalás megjelenését, kialakulását, változásait napjainkig, majd rátérek az ehhez kapcsolódó jelenlegi ideológiai irányzatok elmúlt évtizedekben, és máig is tartó vitájára az állami szerepvállalás nagyságáról, az állami beavatkozás és a piaci érdekek érvényre juttatásának arányáról. A második fejezet, az elsőnek mintegy folytatásaként azt mutatja be, miféle egymással versengő felfogások létezhetnek a méltányos elosztásról. Ennek kapcsán röviden beazonosítom és jellemzem a vélekedések hátterében meghúzódó gazdaságfilozófiákat. A dolgozat következő részében sorra veszem a rendszerváltás utáni családtámogatások formáit, majd azt követően a negyedik fejezetben a vizsgálandó időszakban évről évre követem nyomon a juttatásokat érintő fontosabb jogszabályi változtatásokat. Az ötödik fejezetben, mintegy az eddig írottakat ötvözve kitérek az 1998 és 2006 közötti időszakban történt változtatások hátterében lévő fölfogásokra, gazdaságpolitikai elgondolásokra, és arra, ahogyan ez a családok különféle csoportjait érintette. Ebben a fejezetben mutatom be a Gyurcsány-kormány idején kidolgozott 100 lépés program családtámogatással kapcsolatos intézkedéseit, és az ennek nyomán kibontakozott vitát is. 3

Természetesen az elosztással kapcsolatos döntéseket nem csupán a döntéshozók világképe határozza meg, hanem a rendelkezésre álló pénz mennyisége is, valamint, hogy a négy éves kormányzati ciklusnak éppen hányadik événél tartunk. A bőség időszakában könnyű osztani, és megszorító intézkedéseket általában nem közvetlenül a választások előtt, hanem utána szoktak hozni. Várhatóan tehát ezek a tényezők is befolyást fognak gyakorolni a közeli jövő családpolitikájára, és nem kizárólag az, ahogyan a hatalomban lévő politikusok szemlélik a világot. 4

I. Történeti áttekintés Ebben a fejezetben röviden be lesz mutatva, miért vált szükségessé az állam részéről egyre több olyan szerep fölvállalása, amelyet a közösség a koncentrált hatalom beavatkozása nélkül évszázadokon keresztül el tudott látni. E kis történelmi áttekintés az elmúlt három- négyszáz évet fogja felölelni, melynek során vázlatosan, érintőlegesen tekintem át az állami szerepkörök folyamatos bővülését. A fejezet második része mintegy az előző rész folytatásaként röviden bemutatja a régebbi és újabb keletű gazdaságfilozófiák között folyó vitát, mely egyebek között az állam nagyságáról, az állami szerepvállalás mértékéről szól. E diskurzus során a szociálpolitika is a viták kereszttüzébe kerül, hiszen az állam szerepének újragondolásakor ismét meg kell határoznunk szociálpolitikánk célját, át kell vizsgálni, mihez szabjuk azt. Ennek áttekintésekor két modell kerül bemutatásra, a piaci és a politikai társadalomé. E két modell azért is érdekemel figyelmet, mert mindkettőben mást jelent a közérdek, ezért más elváráshoz igazodik a szociálpolitika.a piacon a közérdek, s így szociálpolitikánk igazodik a kívánalmakhoz, lehetőségekhez, melyeket a piac diktál, a politikai társadalomban pedig a közérdek, s így szociálpolitikánk, családpolitikánk önmagáért való jó, melynek célja a közösségnek, mint egységes egésznek a jólléte. (Stone, 2001) Bár az adott közösségek mindig, mindenhol, minden időben valamilyen módon igyekeztek gondoskodni a közöttük lévő kiszolgáltatottabb, szegényebb személyekről, a rászorulókról, az állam azonban csak az elmúlt három- négyszáz évben kezdett fokozatosan szerepet vállalni ezen a területen. A középkorban az állami funkciók közé a külügy, a hadügy, a rendészet tartozott, melyek az állam külső és belső biztonságához kapcsolódtak, ezen kívül a törvényhozás, a bűnüldözés, és az igazságszolgáltatás. A gazdaság működtetése szempontjából igen fontos funkció volt a pénzverés is, amely így az előbbiek ellátásához szükséges másik feladatot, az adószedést is megkönnyítette. Ide szokás továbbá sorolni a víz- és az útügyet is. Ezek az állam regális funkcióinak. A kapitalizmus előretörésével növekedett az állami szerepvállalás is, és az állam fokozatosan fölvállalta a modern kori funkciókat, melyek az előzőleg említett regális funkciókon túl magukba foglalják az oktatással, egészségüggyel, a gazdasággal és a 5

szociálpolitikával kapcsolatos feladatköröket, amelyeket itt és most csupán a teljesség igénye nélkül soroltunk föl. (Kende, 1999) A modern kori állami szerepvállalás első évszázadait főként a szegénypolitika jellemezte. Az 1860-as években kezdett az állam szerepvállalása a munkásságra is kiterjedni, és gyakorlatilag a második világháború után vált általánossá, mindenkire kiterjedő állami feladattá az adott közösség tagjairól való gondoskodás. Az 1700-as években ugrásszerűen elkezdett növekedni a népesség. Ez köszönhető a kapitalizmusnak is, hiszen ennek következtében növekedtek az elfogyasztható javak. Hosszabbodott az emberek életkora, javultak a halálozási arányok. Az ipari fejlődés, a gyárak sokasodása következtében egyre többen költöztek a falvakból a városokba. Így nagyobb közösségek jöttek létre, nagyobb embertömegek éltek együtt mint az iparosodás, kapitalizáció előtt. Egy kisebb közösség, például egy középkori falu közössége az egymásról való gondoskodást még meg tudta oldani állami szerepvállalás nélkül. Viszont minél nagyobb lett az adott közösség, annál inkább igényelte a központosított állami szerepvállalást. A bürokratikus államhoz való igazodás azonban megkövetelt bizonyos alapszintű ismereteket, mint például az írás és az olvasás. Így vált az alapszintű oktatás állami feladattá. (Ágh, 1999) A munkásság tömeges megjelenése életre hívta a gyári törvényeket, amely kezdetben a gyermekeket és a nőket védte. Ezen a törvények tárgyköre fokozatosan szélesedett ki, majd az ezernyolcszázas évek végétől elkezdve folyamatosan terjedt el a társadalombiztosítás. (Ferge, 2000) A történetnek azonban csak egyik oldalát jelentik az eddig említettek, másik fele, hogy mindig és minden közösségben voltak, vannak, és lesznek szegények és gazdagok, olyanok, akik fényűzésben élnek és olyanok, akik nyomorban. Vagyis az anyagi javakhoz való hozzáférés egyenlőtlen, a társadalmi viszonyok differenciáltak. Az európai modernitás előtt az úgynevezett evangéliumi szegénység tanítása igyekezett elfogadtatni a nélkülözőkkel helyzetüket. A tanítás lényege az volt, hogyha valaki itt a földön nyomorban él, a túlvilágon majd kompenzálva lesz földi szenvedéseiért. Ez a felfogás gyakorlatilag erénnyé tette a szegénységet, elfogadhatóvá a szenvedést. A felvilágosodás által, ahogyan az egyház uralma megroggyant, ez a katolikus tanítás is megkérdőjeleződött. A kapitalizmus előretörésével tömegek özönlöttek a városokba, és ezeken a helyeken a szegénység is tömegessé vált, és jobban szem elé került. Ez egyrészt zavarta a jobb módú, ám szociálisan valamelyest érzékeny lelkeket (az ember 6

kevésbé tud boldog lenni, ha látja más nyomorát), másrészt ezek a nyomorban élő tömegek a szegénységről szóló vallásos tanítás térvesztése miatt veszélyessé is váltak. Történtek ugyan magánkezdeményezések, a gazdagabbak néha jótékonykodtak, de ez nem volt sem rendszeres, sem jellemző. Az ilyenfajta gondoskodás mértéke nem volt elegendő arra, hogy biztonságossá tegye az együttélést a társadalom számkivetettjeivel. Megoldást egyedül az állam tudott kínálni. Másrészt a városokban tömegessé váló nyomor egészségügyi kockázatokat is hordozott magában, szükségessé vált a közegészségügy, csatornázás, stb. kialakítás és ezek megvalósításának finanszírozása szintén az államra hárult. (Ferge, 2000) A bérmunkásság megjelenése is magával hozott új problémákat: mi történik betegség, baleset, öregség esetén? Hiszen ezek bekövetkezte az érintettek esetén szintén nyomorhoz vezethet, amely tömegessé válhat. A válasz a fentebb már említett társadalombiztosítás, amely az államnak ismét egy újfajta szerepvállalását jelentette. A lassan szélesedő állami funkciók színvonala fokozatosan emelkedett, és a második világháború után megjelent Európában a jóléti állam. A hetvenes nyolcvanas években azonban mind többen kezdtek beszélni a jóléti állam válságáról. A jóléti állammal kapcsolatos stabilnak hitt konszenzus némileg megrendült. A liberálisok, konzervatívok, szociáldemokraták meggyőződése mellett a szabadság, egyenlőség, testvériség eszméjével kapcsolatosan megjelent a neoliberálisok, neokonzervatívok felfogása is, és ez a gondolat megkérdőjelezte a jóléti állam szükségességébe vetett hitet befolyásolva a szociálpolitikát is. Akik a jóléti állam szükségességében hisznek, úgy vélik a társadalmi egyenlőtlenségek csökkenthetők az egyén szabadságának súlyos sérelme nélkül, és hogy e cél megvalósítása az államra hárul. A neoliberális felfogás számára viszont a negatív szabadság válik fontossá. Nézetük szerint minden az egyenlőtlenség felszámolására irányuló törekvés csak csökkenti a gazdaság növekedését. Szemléletükben kiindulópont az egyén, és az elsődlegesen meghatározóak az egyéni célok, preferenciák és szándékok szemben a közös szándékkal, közös erőfeszítéssel. Ők az egyén érdekét tartják elsődlegesnek, és a közérdeket, a szolidaritást, amely az egyéntől esetleg áldozatokat is megkövetel kevésbé fontosnak. Végeredményben arról van szó, hogy a posztmodern közfilozófia a közjó fogalmától idegenkedik, illetve a 7

közfelelősségtől igyekszik visszavonulni. Az egyént úgy teszi felelőssé saját sorsáért, hogy a felelősségvállalás feltételeinek meglététől eltekint. (Ferge, 2000, p. 75) A modern jóléti államban a piac, az állam, és a társadalom korrigálja egymás kudarcait és folyamatosan ellensúlyozza a másikat. Az új szemléletmód fő intézménye viszont a piac. A piac szabályozását elsősorban a piac haszonélvezőinek érdekei határozzák meg. A globalizáció következtében az egyre inkább nemzetközivé váló piacot sokkal kevésbé szabályozzák, kontrollálják, mint eddig. Ennek következtében megnövekedtek a társadalmi egyenlőtlenségek. Ez is felelőssé tehető a hagyományos középosztály, az értelmiség, a kistulajdonosok, kisvállalkozók helyzetének romlásáért. (Ferge, 2000, p. 77) De a piaci haszon múlik például a munkások bérén is. Ha pusztán a piacra hagyjuk ennek szabályozását, akkor a munkanélküliség növekedésével, és a bérek csökkenésével számolhatunk. E szemlélet alapján tehát a munkások, alkalmazottak igen kiszolgáltatott helyzetbe kerülnek. Ha a fő cél a gazdaság fejlődése, akkor ez fogja meghatározni/legitimálni szociálpolitikánkat is. Más szóval csak az a szociálpolitika igazolható, ami nem hátráltatja a gazdasági növekedést. Ez a látás a gazdasági növekedést önmagáért való jónak állítja be, célnak, melynek megvalósulása esetén megoldódnak a társadalmi problémák is. Valójában a kérdés úgy hangzik, hogy a piac láthatatlan keze, a piaci rendező elv gyógyír- e a közösség bajaira vagy pedig korrekcióra szorul. Mely problémákat old meg a piac, melyeket nem vagy esetleg elmélyít, és ennek következtében, hol lép be a képbe az állami, közösségi szerepvállalás. A neoliberális felfogás szerint a piac szerepével együtt az állam funkcióinak is szükségszerűen meg kell változnia. A jóléti állam, ahol alapvetően konszenzus állt fönn bizonyos életszínvonal biztosítása, és a jövő viszonylagos kiszámíthatósága felől, egyszerűbben fogalmazva a létbiztonság egyik garanciája maga az állam, ott magasak az adók, az állam nagy, és nagymértékű az újra elosztás is. A neoliberális szemléletmódban az állami szerepek mások és az állam mérete kisebb, mint a jóléti állam esetén. Ez a kisebb állam kevesebb adót szed be, és ennél fogva kevesebb pénzt is tud újra elosztani. E nézet következtében viszont az adott társadalomban, erősen megnövekednek a társadalmi egyenlőtlenségek. Egyesek menthetetlenül lecsúsznak, és akik tehetségesebbek, ügyesebbek vagy ahogy mondani szokás: jó helyen voltak jó időben, anyagilag jobban álltak, a piac láthatatlan keze miatt még jobb helyzetbe kerülhetnek. 8

Megállapíthatjuk mindenesetre, hogy a modern kor politikai rendszerei abban is különböznek egymástól, hogy mely szerint hol van az állami szerepvállalás határa. Az állami funkciókat, mint bemutattuk, alapvetően közösségi igények hívták életre, ezért sem lehet az állam szerepvállalását kizárólag a regális feladatkörökre lecsökkenteni. A másik véglet a totális állam, mely például Kelet-Közép-Európa országait uralta hosszú évtizedeken keresztül. A térségben lezajlott rendszerváltások után komoly kérdés, hogy pontosan melyek az állam feladatai például a gazdaság vagy a szociálpolitika területén. (Kende, 1999) A harmadik szféra, a civil társadalom szerepei az újító, nyomásgyakorló, értékőrző, közösségépítő és szolgáltató szerep pontosan a piac erőteljes hatására igen felemás módon valósulhat meg. Közép- Kelet Európában elvileg a piacra és a társadalomra hárult volna az a feladat, hogy megteremtse a működéséhez szükséges kereteket. Akik ezt elgondolták, úgy vélték, hogy a totális állam alkotta korlátok lebontásával keletkező teret a piac és a civil szféra a társadalom egésze számára a legkedvezőbb módon fogja kitölteni. Ezt nevezi Kende Péter az önszabályozó társadalom illúziójának (Kende, 1999, p. 46) Ez azonban az életben nem szokott így alakulni, többek között azért sem, mert a piac tökéletlen, és minden közösség egésze kisebb nagyobb mértékben szintén tökéletlen egyénekből áll. Ezért a működőképes társadalom kialakításához állami keretek szükségesek hatékony szabályokkal és korlátokkal. A nemzetállam szerepét a globalizáció is gyengíti, viszont a piac, a gazdaság nemzetközibbé válása következtében az állam egyre inkább veszíti el fölötte a kontrollt. Ezért kerülnek a kisebb cégek, vállalatok nehezebb helyzetbe, és nyernek tért fokozatosan a nagy multinacionális, országhatárokon átívelő cégek. A kis állam lecsökkentett és egyre inkább a piac által meghatározott szerepekkel, már kevésbé képes arra, hogy a társadalomban a piac láthatatlan keze nyomán támadt szakadékokat legalább valamelyest szelidítse. Közép- Kelet- Európában azonban nem csupán a globalizáció és ennek következtében az országhatárokon átívelő nemzetközi kereskedelem gyengíti a nemzetállamot, hiszen az állam maga is valamiféle identitásválságba került a rendszerváltás után. A totalitarizmusról szóló vitákban és a totális állam ellen vívott szabadságharcban sajnálatosan elhomályosult egy fontos történelmi tapasztalat, éspedig 9

az, hogy a működőképes állam olyan kormányzatot feltételez, amelynek határozott elképzelése van a közérdekről, s bátorsága ahhoz, hogy ezt még a társadalom diffúz inerciáival szemben is keresztülvigye. (Kende, 1999, p. 46) Az állam kontra piac, illetve az állam méretével kapcsolatos dilemmaként értelmezhetőek napjainkban fölmerülő jónéhány kérdés is, például: mennyire kell az államnak tulajdonosnak lennie, milyen mértékig kell privatizálni, milyen mértékben feladata az államnak bizonyos szolgáltatások nyújtása, erről szólt/szól a kórház privatizáció körüli vita (az imént említve a közakaratot, erről a kérdésről népszavazás is volt). Ha az energiaszolgáltatást magánkézbe adtuk, szükség van-e ártámogatásra, ha igen kiknek a fogyasztását támogassuk, milyen mértékben kell a gyógyszerárakat támogatni? Hogyan kell az államnak szabályozni? Úgy, hogy kontrollálja, szabályozza a piacot, vagy a piacnak biztosítson teljes szabadságot arra, hogy korlátok nélkül szabja át a társadalmat? A fenti látásmód tehát az államot és a piacot állítja szembe egymással. Ferge Zsuzsa erről így ír: Úgy tűnik, hogy ma a piac és az állam közti viszony körüli viták foglalják el azt a központi helyet, amelyet sokáig a szabadság és az egyenlőség ellentmondása körüli ütközések töltöttek ki. (Ferge, 2000, p. 81) A fenti idézet folytatásaként néhány mondatban, a teljesség igénye nélkül igyekszem a piacot, mint társadalomformáló tényezőt, és az olyan közösséget, melyben az egyének a közösség tagjaiként azonosítva önmagukat közös érdekek és célok mentén tevékenykednek szerveződnek, bemutatni. Az egyik társadalom modell a piaci modell 1, a másik a politikai modell. 2 A politika szót itt nem pusztán a politikusok tevékenységére korlátozódik, hanem mindarra a tevékenységre, amelyet a közösség tagjai cselekednek a közérdek meghatározása, megvalósítása érdekében. A továbbiakban társadalom piaci modelljét az egyszerűség kedvéért pusztán piacnak, politikai modellt pedig egyszerűen polisznak fogjuk nevezni. Az összehasonlítás során azon pontokra igyekszünk kitérni csupán, mely kapcsolódik a dolgozat témájához. 1 A modellek jellegzetessége, hogy a valóságban általában nem lelhetők fel tisztán. Egy ország, város életét, mind a piac, mind a politika befolyásolja, sőt a politikát általában befolyásolja a piac és ez igaz fordítva is, bár inkább jellemző a piac által befolyásolt politika. Mindenesetre a két modell kiválóan alkalmas arra, hogy általa rávilágítsunk az adott közösségen belül zajló folyamatokra, különféle kölcsönhatásokra, tendenciákra. 2 A két modellt többek között Deborah Stone is összehasonlítja. Az itt található összehasonlítás az ő műve alapján készült. (Stone, 2001) 10

A piacot egyszerűen olyan társadalmi rendszerként definiálhatjuk, ahol az egyének mindenkor önnön jólétükre törekednek dolgoknak más egyénekkel folytatott kölcsönösen előnyös kicserélése folytán. A piac szereplői állandó versenyben állnak egymással a szűkösen rendelkezésre álló erőforrásokért, mindegyikük arra törekszik, hogy a lehető legalacsonyabb költséggel szerezze be a dolgokat, és hogy a nyersanyagokat olyan, értékesebb dolgokká alakítsa át, amelyeket azután a lehető legmagasabb áron tud értékesíteni. A piac szereplői kizárólag azért tevékenykednek, hogy saját érdekeiket maximalizálják. Az önérdek itt a saját egyéni jólétet jelenti, mégpedig úgy, ahogyan azt mindenki a saját maga számára meghatározza. A versengésnek ez a saját jólét maximalizálására szolgáló hajtóereje arra ösztönzi az embereket, hogy minél találékonyabbak, kreatívabbak, ügyesebbek és termelékenyebbek legyenek, a versengés hajtóereje tehát végeredményben növeli azt a gazdasági jól-lét színvonalat, amely a társadalmat, mint egészet jellemzi. A politikai közösségben (a poliszban vagy még kézzelfoghatóbban: egy adott ország állampolgárai, város lakosai) ezzel szemben megjelenik a közérdek. A közösség tagjainak sorába való tartozás meghatározza a társadalmi, gazdasági és a politikai jogokat. Az individuumok együtteséből a kölcsönös segítségnyújtás is közösséget teremt. A terhek és a bőség megosztása az a kötelék, amely összetartja az embereket. Például az erőforrások egyesítése a visszaosztás olyan céljával, hogy abból jusson a szükséget szenvedőknek, ez a társadalombiztosítás lényege a poliszban, és ebben az értelemben a részesedés és az egymásról történő gondoskodás, vagyis a biztosítás a közösség jellemző tulajdonsága. A piac modellben viszont a sokféle pénzügyi termék egyike a biztosítás, amit azzal a céllal hoznak forgalomba, hogy profitot eredményezzen, aki pedig biztosítást köt, azért vásárolja, hogy megóvja magát olyan gazdasági veszteségektől, amelyeket különféle kockázatok okoznak, mint például a munkaképesség elvesztése. A poliszban a kölcsönös segítség önmagáért való jó, amit az emberek azért hívnak életre, hogy támogassák és védelmezzék a közösséget. A kölcsönös segítség emberek közötti kötelék, amely közösségként tartja együtt őket. Tágabban értelmezve, a részesülés, a gondoskodás és a kötelékek ápolása legalább olyan erős motivációs tényezője az emberi viselkedésnek (vagy annak kellene lennie), mint a versengés, az elkülönülés és az önérdek érvényesítése. Viszont napjainkban a közösségi döntéshozatalt, vagyis ahogyan, amilyen módon az adott közösség intézi 11

ügyeit alakítja belső életét, tehát ahogyan szerveződik egyre inkább a piac határozza meg. Egyszerűbben: a politika, közpolitika világát a piac befolyásolja. A közpolitika a közösségről szól, nevezetesen arról, hogy az emberek közösségként próbálnak valamit megvalósítani, de a közösségen belül állandó konfliktusok vannak például a közösség céljainak meghatározásában, végrehajtásában. Kitűzhetjük célul a gyermekszegénység enyhítését ez a nemes cél azonban fölvet egy sor kérdésben, például a segélyezés legyen univerzális, vagyis kapjon a közösségen belül minden gyermekes család támogatást egyenlőképpen? Vagy: akinek többje van kapjon kevesebbet, akinek kevesebbje van, annak adjunk többet, esetleg van, akinek szerintünk annyi van, hogy nem is szorul a közösség támogatására, és amit neki adnánk, azzal is a szegényebbeknek lenne jobb? De, ha nem adunk mindenkinek egyformán, mi alapján döntsük el, hogy ki szorul segítségre? A közérdek többféleképpen is értelmezhető, meghatározható. A közérdek jelenthet olyan egyéni érdekeket, amelyekben egyetértés mutatkozik, például mindenki szeretne magas életszínvonalat. Másik értelmezés szerint jelenheti azon célkitűzések összességét, amelyekről konszenzus van, például a társadalom széles köre által támogatott kormányzati programok, ez viszont e legkevésbé időtálló, könnyen befolyásolható, nehéz kideríteni, hogy fennáll-e igazi konszenzus. Közösségi érdek lehet olyan is, amely jó a közösség, mint egységes egész számára. Szükség van arra, például, hogy a közösséget megvédjük a külső fenyegetésektől, biztosítsuk a közösség fennmaradását. A közérdek felől soha nincsen teljes egyetértés, mégis a polisz egyik jellemző tényezőjének kell tekinteni, mert a politika jelentős részben a közérdek mibenlétéről szóló küzdelem, az emberek törekvése arra, hogy érvényre juttassák azt, amit közérdeknek tartanak. A közérdek eszménye a polisz számára ugyanolyan, mint az önérdek a piac számára. Mindkettő olyan elvonatkoztatás, amit nem szükséges ismernünk, jól használható így is az emberek viselkedésének értelmezéséhez és előrejelzéséhez. Azonban hibás lenne azt feltételezni, hogy a piac nem értelmezi a közérdeket, és tévedés azt hinni, hogy a polisz nem értelmezi az önérdeket. A társadalom piac modelljében a közérdek az önérdeket követő egyéni cselekvések összességgének a végeredménye. Ha az induló erőforrások egyenlőek, és a piac jól működik, akkor a verseny a legjobb eredménnyel fog járni, mind az egyének, mind a közösség számára. A piacon a közérdek az, amely előmozdítja (vagy éppen nem korlátozza) az egyéni cselekvések/érdekek megvalósítását. A polisz tagjai ezzel 12

szemben előre igyekeznek meghatározni a közérdeket, amely a közösség, mint egész jólétét elősegítheti. Tovább folytatva az összehasonlítást, a poliszban létezik a köz és a magán problémája. A minél nagyobb közhaszon az egyén számára a magánhaszon egy részéről való lemondást, magánköltségeket jelenthet. Az egyén cselekedeteinek a poliszban mindig vannak közösségre nézve következményei, extern hatásai. A piac szerint viszont a legtöbb cselekvésnek nincsen társadalmi következménye, illetve az ilyesmi csakis kivétel lehet. Az externáliák kiküszöbölése nyilvánvalóan kormányzati beavatkozást igényel. Nem mindegy, hogy mennyi és miféle extern hatásról van szó (mennyire és milyen módon tökéletlen a piac), ugyanis egy társadalomban ez (is) határozza meg a kormányzati beavatkozását milyenségét és mértékét is, és itt visszaérkeztünk ahhoz a kérdéshez, hogy mekkora állam szükséges valójában. Végezetül tehát levonhatjuk azt a következtetést, hogy az egymással szembeállított filozófiák és modellek egyike sem tagadja a szociálpolitika, családpolitika szükségességét. Viszont még mindig nem tudjuk, hogy milyen a helyes állami beavatkozás. Erre valószínűleg nem is adhatunk egyértelmű választ, hiszen ezt mindenkinek a tulajdon gazdaságfilozófiája, tágabban világnézete határozza meg. Ám, amint már említettük a filozofálgatásoknak gátat szab a globalizáció, s ennek hatásai alól egyetlenegy állam sem vonhatja ki magát, pozitív és negatív következményeit senki sem hagyhatja figyelmen kívül, miközben az aktuális közérdek meghatározásán és annak érvényre juttatásán fáradozik. A magas szociális juttatásokhoz magas adók szükségeltetnek, és ez beépül a bérekbe. A magas bérek természetesen igen kellemesek a munkavállalóknak, de csak akkor, ha nem veszítik el ennek következtében állásukat. A növekvő közterhek a külföldi működőtőkét sem csalogatják, hiszen, ha magas a bérköltség, az csökkenti a hasznot. Elmondhatjuk tehát, hogy minél magasabbak a szociális kiadások, annál jobban csökken az ország versenyképessége, növekszik az államadósság és lassul a gazdasági növekedés. Ezeknek az egyébként sem jelentéktelen kérdésnek a fontosságát csak növeli, az euró bevezetésének közelsége. Minél hamarább szeretnénk euróban kapni Magyarországon fizetésünket, annál kevésbé engedheti meg magának az állam az osztogatást. Bizonyos területeken szükség lehet megszorításokra, és ez akár tetszik, akár nem, családpolitikánkra is rányomhatja bélyegét. 13

Ez a fejezet az állami szerepvállalás kialakulásáról és fejlődéséről szólt valamint az állam szerepét övező viták bemutatásáról. A családtámogatást befolyásolja mind az állami szerepvállalás mértéke, mind a rendelkezésre álló pénz mennyisége. A fejezet végén azonban még mindig maradtak megválaszolatlan kérdések: hogyan lehet valamit méltányosan, igazságosan elosztani? Mit jelent az egyenlőség? Ezekről a kérdésekről azonban a következő fejezetben fog szó esni, s a válaszok egyben szempontokul is fognak szolgálni a dolgozat címében megjelölt téma elemzéséhez. 14

II. Milyen a méltányos elosztás, mit értünk egyenlőség alatt? Minden döntéshozó pozícióban levő politikus egyetért azzal, hogy a családok támogatásának méltányosnak kell lennie és az egyenlőtlenségek kiküszöbölésére kell irányulnia. De nem mindenki érti ugyanazt a méltányos elosztás alatt ezen kívül mást és mást érthetünk egyenlőség alatt is. A méltányosság általános definíciója szerint a hasonlókat hasonlóan kell kezelni. Azonban a méltányosságnak ez a meghatározása túl egyszerű, és az élet annál sokkal bonyolultabb és sokszínűbb, minthogy e meghatározás mentén biztonságosan el lehessen igazodni megnyugodva afelől, hogy a közösség minden tagja számára megfelelő, jó döntést hoztunk. (Stone, 2001) A közösség egyes tagjai, csoportjai véleményét meghatározza, hogy az aktuális közpolitikai döntés hogyan érinti őket, valamint az a szemüveg, melyen keresztül a világot szemlélik, azaz: a világnézetük. Arra szeretnék rávilágítani tehát, hogy aktuális fogalmunknak a méltányosságnak többféle (egymással ellentétes) értelmezése létezik, és éppen ezért egyazon közpolitikai problémára válaszul különféle megoldások születhetnek. E fejezetben az lesz illusztrálva, hogy többféleképpen lehet elosztani valamit a méltányosság (és az egyenlőség) többféle értelmezése mentént. Az egyenlőség jegyében adhatunk a közösség minden tagjának egyforma mértékű támogatást. Ilyenkor az univerzalitás elvén osztunk, vagy támogathatunk úgy differenciálva, hogy a közösség mely tagjanak milyen mértékben van erre szüksége. Ezt nevezzük rászorultság elvének. A rászorultságot is többféleképpen lehet értelmezni. Egyik módja, hogy önkényesen megszahatárunk valamiféle létminimumot mindenki számára és ehhez mérten osztunk, egy másik módja lehet, hogy a támogatást az egyén társadalmi státuszának fönntartásához szabjuk. Az alábbiakban arra igyekszünk rávilágítani, miféle egymással versengő felfogások létezhetnek a méltányos elosztásról, és arra törekszünk, hogy beazonosítsuk hátterükben miféle gazdaságfilozófia húzódik meg.(gyurgyák, 1999) 3 3 A gazdasági ideológiák bemutatása Gyurgyák János Politikai ideológiák című írása alapján készült. (Gyurgyák, 1999) 15

Vegyük tehát a legelőször eszünkbe jutó megoldást: akinek gyermeke van, azt támogatásban részesítjük. Erre jó indokaink vannak, hiszen egy gyermek születésével olyan személlyel gyarapszik a család, aki nem tud dolgozni, önmagára nem tud gondot viselni, tehát anyagi és sok más értelemben gondoskodást, törődést igényel, ami megnyilvánul pénzbeli, időbeli ráfordításban is. Általában ilyenkor az édesanya minimum fél évre otthon marad gyermekével, tehát megjelenik eltartottként a gyermek és egy időre az anya is fölhagy jövedelemszerző tevékenységével. Szögezzük le tehát, hogy egy gyermek születése jelentős többletterhet ró a családra a bevételi források csökkenése mellet. Tehát a család anyagilag kiszolgáltatottá válik, és attól függően, hogy mekkora és milyen jellegű tőkével rendelkeznek, fönnáll kisebb vagy nagyobb mértékben az elszegényedés veszélye is. Milyen indokok szólhatnak amellett, hogy a családokat támogatni kell? Az egyik ilyen érv tehát, hogy ne vagy kisebb mértékű szakadék alakuljon ki a gyermeket vállalók és a gyermeket nem vállalók között. A másik érv, hogy a gyermeket a szülő nem pusztán önmagának szüli, mivel a társadalom jövője szempontjából fontos, hogy gyermekek szülessenek, egyrészt a közösség továbbélése miatt, másrészt gazdasági szempontból is, mivel a gyermekből egy szép napon keresőképes felnőtt lesz, akinek adóját be lehet szedni, majd gondoskodás címén újra lehet osztani, aki tevékenységével optimális esetben hozzájárul a gazdaság növekedéséhez, tehát felnőve remélhetőleg a közösség egy olyan tagja lesz, aki nem pusztán a közösség reprodukciójához (bár ez is egy igen fontos tényező), hanem általános jólétének növekedéséhez, prosperitásához is hozzájárul. E szerint az igen jogos érv szerint a gyermekvállalást támogatni kell, függetlenül attól, hogy szegény vagy gazdag családba születik meg, hiszen a gyermek születése hasznos a közösség egésze szempontjából. Az első érv szerint azért szükséges a támogatás, hogy az anyagilag előálló hátrányos helyzetet csökkentsük, a másik érv szerint viszont támogatásra azért van szükség, mert a gyermek születése kedvező a közösség számára. Az első érvet inkább (neo)liberális, a másodikat pedig szociáldemokrata hozzáállás vezérli. A liberalizmus az elsőként összeállt egységes világnézet a klasszikus liberalizmust (17. század) a gazdasági értelemben a szabad verseny, a mindenféle állami befolyástól mentes piac jellemezte. Második szakasza a demokratikus liberalizmus, melyre a politikai jogok teljes körűvé tétele volt a jellemző, még mindig a minimális állami beavatkozás mellett érvelt. A liberalizmus következő szakaszát egészen az 1970-16

es 80-as évekig a jóléti állam és az egzisztenciális biztonság melletti érvelés jellemezte, ezt nevezzük szociálliberalizmusnak. És itt tulajdonképpen föllelhetjük az azonosságot, hasonlóságot a szociáldemokráciával. Napjainkban, mikor egyre többen beszélnek a jóléti állam válságáról, elérkezett egy újabb szakaszhoz, melyet a szabadpiac elveihez való visszatérés jelent, ez a neoliberalizmus. A szocializmust, amelyből kialakult később a szociáldemokrácia (természetesen más ideológiák és társadalmi elvárások hatására) az egyenlőség eszméje határozta meg, mind politikai, mind gazdasági értelemben. Persze az eszme fejlődése során kinőtte magát utópisztikus elképzeléseiből, de a szociáldemokrácia alapvető jellemzője a jóléti állam igénye, a nagymértékű újraelosztás a társadalomban föllelhető egyenlőtlenségek csökkentése végett. Mára a totális egyenlősítés eszméjéből, leginkább az egyenlő esélyek megteremtése maradt. A családok támogatása mellett szóló föntebb vázolt kétféle érvelés alapján különféle megoldások születhetnek. Mindkét féle érvelés során fölmerül a kérdés, hogyan differenciáljunk, illetve differenciáljunk-e egyáltalán. Mindkét nézőpont szerint jogosnak tűnik, hogy a családokat ne egyformán egy bizonyos összeggel támogassuk, hanem például a gyerekszám után növekvő mértékben, hiszen egyik érv szerint bizonyos, hogy minél több a gyermek, annál több az eltartott, a másik érv szerint, minél több a gyermek annál nagyobb az egyéni áldozatvállalás a közösség érdekében, tehát akinek több gyermeke van, szerintük is kapjon többet. E nézet szerint a gyermekszám függvényében mindenkit egyenlő mértékben, univerzális módon támogatnak. A liberális nézet szerint viszont nem csupán a családban lévő gyermekek számára kellene odafigyelni, hanem a jövedelmi viszonyra, a vagyoni helyzetre is. Hiszen létezhetnek olyan családok, ahol nem probléma négy gyermek eltartása sem, és létezhetnek olyanok is, ahol egy gyermek születése anyagi válságba sodorhatja a családot. Ez esetben a támogatás a jövedelem függvényében differenciálódik és a cél a szegénység és az egyenlőtlenségek mértékének csökkentése. Felmerülhet egy olyan ötlet is a liberális vélekedés szerint, hogy bizonyos jövedelemhatár fölött esetleg az adott családot már nem is indokolt támogatni. Tehát azt támogassuk csak, aki arra rászorul. Van egy harmadik féle érv, amely valamiféleképpen első érvünk hív életre, de mégis szöges ellentéte annak. Támogassunk differenciáltan! De úgy, hogy ezáltal azokat serkentsük gyermekvállalásra, akiknek amúgy is nagyobb esélye lenne arra, 17

hogy el tudja tartani őket, vagy másképpen azt támogassuk, aki tevékenységével (mondjuk azzal, hogy adózik) egyébként is nagyobb mértékben járul hozzá a közösség jólétének növekedéséhez. Ez esetben viszont a szegényebbek csak úgy nem lesznek még szegényebbek, ha e megoldás hallatán úgy döntenek, inkább nem vállalnak gyermekeket. A tehetősebbek számára pedig a támogatás e módjának hatására kevésbé érzékelhető tehertételt jelentene még egy gyermek vállalása. Azonban a gyermekvállalást vagy nem vállalást (szerencsére) nem szabhatja meg az állam, így ennek a megoldásnak nyomán konzerválódnak a társadalomban meglévő egyenlőtlenségek. Ez a családtámogatásnak a konzervatív módja. Ez esetben a támogatást lehet például adójóváírás formájában adni. Ha valaki munkanélküli, nem tud mit visszaigényelni, akinek olyan kicsi a jövedelme, hogy abból nem adózik, szintén nem tudja e támogatást igénybe venni. De az olyan alacsony jövedelemmel rendelkezők, akiknek fizetése nem elég arra, hogy teljes mértékben igénybe vegyék e kedvezményt, azok is hátrányos helyzetbe kerülnek. 18

III. A családok támogatásának formái: fogalmi meghatározások A családok támogatásának 4 formáit két nagy csoportba lehet osztani: Társadalombiztosítási ellátások Családtámogatási ellátások Külön említendő még a családi adókedvezmény, amelyet nem soroltunk be egyik csoportba sem, a családtámogatásnak ezt a formáját külön kezeljük. Társadalombiztosítási ellátások A társadalombiztosítási ellátásokon belül is az egészségügyi ellátások készpénzellátásai közé tartozik - a terhességi- gyermekágyi segély és - a gyermekgondozási díj. Az ellátások összegének megállapításánál azt a jövedelmet veszik figyelembe, amely után a biztosított egészségbiztosítási járulékot fizetett. Terhességi-gyermekágyi segély (tgyás) Terhességi-gyermekágyi segély a szülési szabadságnak megfelelő időtartamra (168 napra) jár annak, aki a szülést megelőző két éven belül 180 napon át biztosított volt, és a biztosítás tartama alatt vagy a biztosítás megszűnését követő negyvenkét napon belül szül; vagy a biztosítás megszűnését követő 42 napon túl táppénz, illetőleg baleseti táppénz folyósításának ideje alatt vagy a folyósítás megszűnését követő 28 napon belül 4 A családok támogatásának formáit Forgó Györgyné Családtámogatási ellátások és gyermekek után járó ellátások, kedvezmények (Forgó, 2006) és Dr. Futó Gábor Társadalombiztosítás 2005 (Futó, 2005) című könyve, alapján ismertetjük. A dolgozat során nem térek ki azokra a juttatásokra, melyeket az önkormányzatok határoznak meg és legalább részben azok költségvetéséből történik finanszírozásuk, ezek: a rendszeres gyermekvédelmi támogatás, rendkívüli gyermekvédelmi támogatás, gyermektartásdíj megelőlegezése, természetben nyújtott rendkívüli gyermekvédelmi támogatás, pénzbeli folyósítása helyett. Nem térünk ki továbbá a gyermek születése esetén az apát megillető munkaidő-kedvezményre, mivel ez a vizsgált időszak alatt lényegében változatlan maradt. Ellenben fontosnak tartottuk elemzésünk tárgyává tenni a családi adókedvezményt, amelyet központi költségvetés áll, és abban az értelemben nem számít támogatásnak, hogy a jogosult nem kap támogatást, hanem kevesebbet kell fizetnie, viszont ennek következtében csökken a családok támogatására szánt keret. (Amit, nem kellett befizetni, azt nem lehet elosztani.) Azonkívül ez, a családok támogatásának egy olyan új módja, amely semmiképpen sem hagyható ki egy ilyesfajta elemzésből. 19

szül. Összege a napi átlagkereset 70 százaléka. Nem jár terhességi- gyermekágyi segély annak, aki alkalmazottként 5 vagy vállalkozóként 6 jövedelemszerző tevékenységet folytat. A terhességi-gyermekágyi segélyt legalább 180 7 napi keresetből számolják. Ha a szülést megelőző két éven belül nincsen 180 napi kereset, akkor a segély mértéke a jogosultság kezdőnapján érvényes minimálbér összegének kétszerese. Ha a fizetés nem érte el a minimálbér kétszeresét, akkor a segély összegét az egészségbiztosítási járulékalapot képező jövedelem alapján kell meghatározni. A gyes adóköteles jövedelem. Gyermekgondozási díj (gyed) A gyermekgondozási díj a terhességi-gyermekágyi segély leteltét követő naptól a gyermek második életévének betöltéséig járó táppénzszerű ellátás. Gyermekgondozási díjra jogosult a szülő, ha a gyed igénylését megelőző két éven belül 180 napon át biztosított volt 8. Összege a táppénz alapját képező naptári napi átlagkereset 70%-a, a díj maximális összegét minden év január 15-ig hivatalból felül kell vizsgálni és újból meg kell állapítani. Ha a szülést megelőző két éven belül nincsen 180 napi kereset, akkor a segély mértéke a jogosultság kezdőnapján érvényes minimálbér összegének kétszerese. Ha a fizetés nem érte el a minimálbér kétszeresét, akkor a segély összegét az egészségbiztosítási járulékalapot képező jövedelem alapján kell meghatározni. Nem jár terhességi- gyermekágyi segély annak, aki alkalmazottként 9 vagy vállalkozóként 10 jövedelemszerző tevékenységet folytat. Akkor sem jár a gyed, ha a gyermeket ideiglenes hatállyal elhelyezték, illetve átmeneti vagy tartós nevelésbe vették, bentlakásos szociális intézményben helyezték el, a gyermeket napközbeni ellátást biztosító intézményben helyezték el. Akkor sem jár az ellátás, ha a jogosult előzetes letartóztatásban van, vagy szabadság vesztését tölti. 1996. április 15. és 2000. január 1- je között az ellátás folyósítása szünetelt. A gyermekgondozási díj összegéből 8,5 5 Kivétel: a szerzői jog védelme alatt álló alkotásért járó díjazás és a személyi jövedelemadó mentes tiszteletdíj. 6 Jogosult lehet az az egyéni vállalkozó, aki helyett alkalmazott vagy segítő családtag viszi az üzletet. 7 A biztosítási időbe beleszámít a biztosítás megszűnését követő táppénz, terhességi-gyermekágyi segély folyósításának az ideje, illetve, ha a biztosított az irányadó időszakban több mint egy évet tanult középvagy felsőoktatási intézményben nappali tagozaton. 8 Itt is, minta már föntebb említett terhességi-gyermekágyi segélynél a biztosítási időbe beleszámít a biztosítás megszűnését követő táppénz, terhességi-gyermekágyi segély folyósításának az ideje, illetve, ha a biztosított az irányadó időszakban több mint egy évet tanult közép- vagy felsőoktatási intézményben nappali tagozaton. 9 Kivétel: a szerzői jog védelme alatt álló alkotásért járó díjazás és a személyi jövedelemadó mentes tiszteletdíj. 10 Jogosult lehet az egyéni vállalkozó, aki helyett alkalmazott vagy segítő családtag viszi az üzletet. 20