EURÓPAI TÜKÖR 2005/12. A MINISZTERELNÖKI HIVATAL ÉS A NEMZETI FEJLESZTÉSI HIVATAL FOLYÓIRATA

EURÓPAI TÜKÖR 2005/12. A MINISZTERELNÖKI HIVATAL ÉS A NEMZETI FEJLESZTÉSI HIVATAL FOLYÓIRATA

Tartalom Feladatunk a dialógus elôsegítése beszélgetés GYÖRGY GÁBORRAL, az Európai Bizottság Magyarországi Képviseletének vezetôjével................. 3 GYÖRKÖS PÉTER: Európa válaszúton Hampton Court után, Európai Tanács elôtt....................................... 9 LÔRINCZ LAJOS: Európai integráció magyar közigazgatási reformok....... 16 VARGA GYULA: A mezôgazdaság és a vidék jövôjérôl és tennivalóinkról........................................ 23 JANKOVICS LÁSZLÓ: Az euró és a gazdasági növekedés az új tagállamokban....................................... 35 FÜZES OSZKÁR: Csoportdinamika az Európai Unióban.................. 58 Szemle BICSKEI BEATRIX: A házassági perek közösségi jogi szabályai............. 65 Uniós aktualitások Országgyûlés Külügyi Hivatala BALÁZS KATALIN: Az Európai Unió terrorizmus elleni küzdelme........... 85 Központi Statisztikai Hivatal BAKSAY GERGELY: A nemzetközi mûködôtôke-áramlás jellemzôi az ezredforduló után..................................... 105 Olvasólámpa Richard L. Creech: Law and Language in the European Union The Paradox of a Babel United in Diversity (Nyelv és jog az Európai Unióban Az egység a sokféleségben bábeli paradoxonja)................. 116 Monitor......................................................... 123 English summaries.................................................132

3 Feladatunk a dialógus elôsegítése Beszélgetés György Gábor képviseletvezetôvel 2004. május 1-jével Magyarország az Európai Unió teljes jogú tagjává vált. Ezzel az Európai Bizottság Magyarországi Delegációja befejezte küldetését, és megkezdte mûködését utódszervezete, az Európai Bizottság Magyarországi Képviselete. Elsôdleges feladata az Európai Bizottság politikáinak, lépéseinek, véleményének és a vele kapcsolatos eseményeknek a közvéleménnyel, a magyar médiával, a társadalmi és a gazdasági körökkel-szereplôkkel, valamint általában a nyilvánossággal történô megismertetése, egyszersmind az Európai Bizottság tájékoztatása a magyarországi fejleményekrôl. 2005. szeptember 1-jén foglalta el hivatalát a budapesti képviselet új vezetôje, György Gábor. Ôt kérdezték lapunk szerkesztôi munkájáról, terveirôl. Ön ismert médiaszakember, több évtizedes vezetôi tapasztalattal a háta mögött. Mi az, ami arra ösztönözte, hogy a képviseletvezetôi posztra kiírt pályázaton induljon? Részint az, hogy egy viszonylag kerek évforduló következett el az életemben közeledett az ötvenötödik születésnapom, és úgy gondoltam, egy pályamódosítás még belefér. Másrészt az, hogy hosszú idôn keresztül készítettem rádiószerkesztôként, riporterként az Európai Unióhoz való csatlakozásunkkal kapcsolatos mûsorokat. Ennek nyomán pedig mind mélyebben éreztem át annak a nemzeti-történelmi jelentôségét, hogy hazánk a Közösség tagja lehet. Ez adott ösztönzést arra, hogy törekedjek a pályám európai-magyar irányba történô változtatására. Törekvésem találkozott egy személyem iránti fogadókészséggel. Így történhetett, hogy felkerültem a Magyar Szocialista Párt képviselôi listájára a 2004-es európai parlamenti választásokon. Azonban nem olyan helyre, amelyrôl be is juthattam volna. Az európai parlamenti választások után viszont találkoztam az Európai Bizottság Magyarországi Képviselete vezetôi posztjára kiírt pályázattal. 2004 novemberében adtam be a pályázati anyagomat, és 2005 júliusában több interjú, személyiségvizsgálat és más próba után arról értesültem, hogy ketten maradtunk fenn a rostán. Úgy gondolom, hogy végül is azért esett rám a választás az eredetileg nagyszámú 85 igen kiváló jelölt közül, mert a képviselet feladata elsôdlegesen a kommunikációhoz, a médiához kötôdik. Kézenfekvô, hogy olyan szakembert kerestek, akit a megmérettetés eredményén túl a korábbi tevékenysége alapján is alkalmasnak lehetett minôsíteni. Ha megnézzük az újonnan csatlakozott országokba velem párhuzamosan kinevezett képviseleti vezetôket, azt láthatjuk, hogy eléggé nagy arányban vannak közöttük médiaszakemberek. Úgy fest, hogy a csatlakozás után alábbhagyott az országban a korábbi lelkesedés. A lakodalom és a mézeshetek után jöttek a boldog házasság hétköznapjai. A lelkesedés a társadalom ama csoportjainál maradt meg, amelyeknek közvetlenül pozi-

4 EURÓPAI TÜKÖR 2005/12 DECEMBER tív és, mondhatnám, napi élményeik vannak európai uniós tagságunkról. Ilyenek például a diákok, egyetemisták, akik elôtt az európai egyetemek közötti hallgatócserék Erasmus-programja korábban nem ismert lehetôségeket nyitott meg. De vannak olyan földrajzi régiók is, amelyeknek az életében máris minôségi változást hozott a csatlakozásunk. Nemrégiben a Vasi-Hegyháton fekvô Csörötnek községben jártam, amely hét másik településsel együtt milliárd forintos nagyságrendû európai támogatással szennyvízelvezetô-rendszert hozott létre. Csak zárójelben jegyzem meg, hogy ezeknek a községeknek a szennyvizét Ausztriába vezetik, ott tisztítják meg. Arról van szó tehát, hogy azok a honfitársaink, akik közvetlen módon tapasztalhatják a csatlakozás kézzelfogható elônyeit, továbbra is lelkesednek azért. Ha pedig arra gondolunk, hogy 2007 és 2013 között olyan hatalmas, európai forrásból származó összegek állnak majd rendelkezésünkre, amelyek hazánk egész fejlettségét képesek magasabb szintre emelni, akkor remélhetjük, hogy a csatlakozás óta némiképp viszszaesett optimizmus ismét erôsödni fog. Remélem, hogy ehhez a mi képviseletünk munkája is megfelelôképpen hozzájárul majd. Mostanában rendeztek a Parlamentben a Fiatal Liberálisok egy tanácskozást a magyarországi EU-kommunikációval kapcsolatban. A rendezvényen Hegedûs István szociológus azt kifogásolta, hogy a közvélemény egyoldalúan csak a Közösség gazdasági hasznossága melletti érveket hall. A társadalmi, szociális és egyéb kérdések e vélemény szerint nem kapnak megfelelô teret. Mi errôl az ön véleménye? Nem találok kifogásolni valót ezen az állásponton. Én hivatalomnál fogva az Európai Bizottság véleményét képviselem, az viszont nem esik távol attól, amit Hegedûs István mondott. A Bizottság álláspontja pedig az és ezt erôsíti a franciaországi, valamint a hollandiai népszavazási kudarc, hogy a tagországok állampolgárai, különféle társadalmi csoportjai, civilszervezetei ne a fejük fölött, tôlük függetlenül zajló eseményeknek éljék meg az Európai Unió történéseit. A társadalom némely csoportjai inkább a célok, értékek felôl közelítenek a problémákhoz, más csoportok viszont a közvetlen gyakorlati kérdéseik, olykor pedig a vágyaik felôl. Mind a két magatartásnak megvan a maga létjogosultsága. A mi megítélésünk szerint önmagában véve is érték, ha a társadalom tagjai individuumokként vagy különféle szervezetekben foglalkoznak a szóban forgó problémákkal. Nagyon fontos, hogy az emberek megvitassák a munkájukkal, családjukkal, életükkel kapcsolatos olyan kérdéseket, amelyeknek európai dimenziói is vannak. Groteszk dolog volna azzal az igénnyel fellépni, hogy az elôbbi példánál maradva egy Vas megyei község népe összejöjjön az Európai Unió tengeri halászati politikájának megvitatására. Azt viszont csak helyeselni lehet, ha ugyanez a közösség arról mond véleményt, hogy vajon Magyarországon szükség van-e 3200 önkormányzatra vagy sem, vagy hogy jónak tartják-e a megyerendszert, esetleg jónak minôsítik-e a régiójukban tervezett környezetvédelmi koncepciót. Ezek a kérdések ugyanis a lehetô legközvetlenebb módon kapcsolódnak igen fontos európai politikákhoz, s a viták eredményei politikai vagy civil áttétellel bekerülhetnek az uniós döntéshozatalba. Az Európai Alkotmánnyal kapcsolatos referendumok fényesen bizonyították, hogy legjobb indulattal sem lehet az állampolgárokat kihagyva eredményesen politizálni.

FELADATUNK A DIALÓGUS ELÔSEGÍTÉSE 5 Hogy csakis az ô tájékoztatásukkal, a problémák megoldásába való bevonásukkal, a döntésekben való részvétel élményének megadásával lehet megfelelô politikai eredményt elérni. Úgy gondolom, az általam vezetett képviselet kommunikációs tevékenységének a legfôbb célja e folyamat segítése. Ha sikerül hozzájárulnunk ahhoz, hogy az állampolgárok, a különféle civilszervezetek, de a politikai pártok és a kormányszervezetek is dialógust folytassanak, hogy vitatkozzanak, s ilyen módon gyakorolják azt a demokráciát, amelyre az európai értékek épülnek, akkor remélem, hogy azt mondhatjuk: megfelelünk az Európai Bizottság igényeinek. Ennek érdekében munkánknak 70 80 százaléka ilyen irányú kommunikációs, szervezési tevékenység, a hagyományos követségi jellegû feladatok csak 20 százaléknyit kötnek le erônkbôl. Az ön által szóba hozott kudarcos referendumok is hozzájárultak ahhoz, hogy az Európai Bizottság is felülvizsgálta korábbi kommunikációs álláspontját. Megállapították, hogy Brüsszelben, ahol rengeteg újságíró van, minden délben tartanak sajtótájékoztatót az Európai Unió aktuális ügyeirôl, ennek azonban alig van visszhangja a nemzeti médiumokban. A kommunikációért és az intézményi kapcsolatokért felelôs alelnök, Margot Wallström nemrég ezt azzal magyarázta, hogy a médiumok minden kérdést nemzeti szemüvegen keresztül láttatnak. Vajon önökre is vonatkozik ez? Nincsen rajtunk nemzeti szemüveg. Rajtunk ugyanis európai szemüveg van. Természetesen magyarok vagyunk, a világon a legjobban Magyarországot ismerjük. Úgy szól a megbízatásunk, hogy azon a nyelven juttassuk el honfitársainkhoz az európai üzenetet, amelyen értenek. Természetesen nem csupán arról van szó, hogy magyarul kommunikálunk, hanem arról is, ami legalább ennyire fontos: a magyar viszonyokat figyelembe véve arról és úgy beszélünk, ami és ahogy az honfitársainkat érdekli. Gyakran szóba hozunk olyan kérdéseket is, amelyekkel kapcsolatban honfitársaink esetleg nem is tudják, hogy van rájuk európai válasz. Másképp fogalmazva: nem arról van szó, hogy egyszerûen lefordítjuk Brüsszel valamely üzenetét. A cél az, hogy az állampolgárok saját elvi és gyakorlati prioritásaikról, helyi, regionális, országos problémáikról egymással vitatkozzanak, majd ennek nyomán kezdeményezzenek. Ha ehhez információra van szükségük, nálunk megtalálják. Sok mindenrôl lehet szó. Például egy szemétlerakóhelyrôl. Például egy káros sugárzással fenyegetô magasfeszültségû vezeték elhelyezésérôl vagy áthelyezésérôl. Például egy régió közigazgatási felépítésérôl vagy egy már meglévô szerkezet átalakításáról. Vagy Európa föderális vagy integráns jövôjérôl. Egy adott pillanatban kit az egyik kérdés érdekel jobban, kit a másik. Mi önmagában is nagy értéknek tartjuk azt, ha ilyesfajta kérdések az emberek közt terítékre kerülnek. Közös európai érdekünk, hogy az európai politika ne az állampolgárok esetünkben a magyar állampolgárok részvétele nélkül formálódjon. Ha ugyanis ez történne, akkor nem várhatunk mást, mint ami Franciaországban és Hollandiában történt az emlékezetes népszavazások alkalmával. Az Eurobarométer egyik felmérési eredménye szerint az európai társadalmak nagyobbik része ma már a helyi médiumokból szerzi információit. Önök ezekhez a helyi rádiókhoz, televíziókhoz, lapokhoz milyen módon tudnak eljutni?

6 EURÓPAI TÜKÖR 2005/12 DECEMBER Példaként egy folyamatban lévô akciósorozatunkat említeném. Tíz magyar városban rendezünk vitákat az ott közérdeklôdésre számot tartó kérdésekrôl. Legutóbb Keszthelyen jártam, ahol az agrár-felsôoktatás és az agrárium problémáiról volt fórum, aligha kell magyarázni, miért ott. Debrecenben, a Tiszántúl legnagyobb szellemi központjában az oktatás gondjai kerültek terítékre. Ezen sorozat mindegyik vitáján helyi a közönség, az ô soraikból kerülnek ki azok, akik a kérdéseket felteszik. A válaszadás részben helyi, részben nem helyi szakértôk feladata. Mindez bôven szolgáltat anyagot a helyi média számára. Ugyanakkor pályázatot írtunk ki országos televíziók számára, hogy vegyék fel és késôbb az egész országban foghatóan tûzzék mûsorra a vitát, miáltal megsokszorozhatjuk egy-egy ilyen rendezvény üzenetét. A lényeg az, hogy a tévé segítségével a helyi vita csatlakozzon be egy országos szellemi vérkeringésbe. Ebben a szellemben nyitjuk meg a képviselet kapuit minden hónapban az érdeklôdôk elôtt. Rövidesen azonban nem itt, a Gellérthegyen, hanem a Belvárosban, a Deák Ferenc utcában, amely könnyebben megközelíthetô a nagyközönség számára, és közelebb van a Parlamenthez, a kormányhivatalokhoz is. És ha már többször is szóba került a helyinek és a nemzetinek az értelmezése, fontosnak tartom megemlíteni, hogy a jövô tavasszal szervezünk egy magyar-szlovák-szlovén konferenciát, amelyen a három ország uniós tagsága elsô két évének tapasztalatait kívánjuk összegezni. Azt hiszem, a három ország történelmének közös vonásai meglehetôsen ismertek, mind a pozitív, mind a negatív tapasztalatok cseréje csak haszonnal járhat mindannyiunk számára. Mivel új dolgokról van szó, valószínû, hogy olvasóink szempontjából sem felesleges a kérdés: milyen módon szervezik rendezvényeiket? Egész egyszerûen szólva, hogyan jutnak oda, hogy Debrecenben, Keszthelyen vagy másutt rendezzenek eszmecseréket? Az ország valamennyi megyéjében vannak információs pontjaink. Helyi szervezetekkel, önkormányzatokkal, civil szervezetekkel, a kormány európai tájékoztatásért felelôs szolgálatával együttmûködve dolgoznak ezek az információs pontok. És természetesen mi magunk is ismerjük a magyar valóságot. Azt például illik tudni, hogy Debrecenben bármilyen mércével mérve nagy egyetem van. Illik tudni, hogy Keszthely a magyar agrár-felsôoktatás bölcsôje. Persze ami pénzbe is kerül, az alapos rákészülést igényel. A bizottsági mechanizmusok ugyanis nagyon sok garanciális követelményt támasztanak. Bármiféle szolgáltatást veszünk igénybe, bizonyos értékhatár fölött pályázati eljáráshoz kell tartani magunkat, amelynek elbírálásában gyakran társintézmény, mondjuk az Európai Parlament itteni információs irodája, de brüsszeli kollégáink egyike-másika is részt vesz, a lehetô legobjektívabb elbírálás érdekében. Beszélgetésünk idején 2005. november 17-én hangos politikai vita zajlik az országban a közös valuta, az euró bevezetésének idôpontjáról. Egy efféle vita miképpen befolyásolja az önök munkáját, illetve befolyásolja-e egyáltalán? Mint az Európai Bizottság intézménye, kommunikációs, tájékoztató tevékenységünk során európai érdekeket, értékeket, politikákat és célokat követünk. De

FELADATUNK A DIALÓGUS ELÔSEGÍTÉSE 7 magyar állampolgárként is könnyen azonosulunk az Európai Unió, az Európai Bizottság álláspontjával. Eszerint minden tagállam kötelezte magát a közös valuta bevezetésére, de az ahhoz vezetô út kijelölése, az út hosszának meghatározása minden ország kormányának saját döntése. A Bizottság tudomásul veszi, hogy milyen idôcélokat határoz meg egy-egy kormány a maga számára. Ha szükségesnek látja, véleményt nyilvánít, de ô maga nem alkalmaz elôírásokat a bevezetés idôpontjára vonatkozóan. Az viszont fontos, hogy Magyarország tartsa magát a saját maga által kijelölt konvergencia pályához. Az európai együttmûködés megköveteli, hogy a tagországok hiteles, kiszámítható politikát folytassanak. Véleményt nyilvánít a Bizottság arról is, milyen nemzetgazdasági magatartás az, amely elômozdítja a közös valuta bevezetését, egyszersmind arról is, milyen magatartás az, amely nem mozdítja elô. A Stabilitási és Növekedési Egyezmény minden tagországra vonatkozik, attól függetlenül, hogy az euróövezethez tartozik-e vagy sem, és a nagy államháztartási hiányra nagy szigorral tekint. Ezért folyik Magyarországgal szemben túlzott deficit eljárás. Ez attól független, hogy mikor vezetjük be a közös valutát. Ön beszélgetésünk kezdetén azt mondta, hogy az Európai Unió elôsegítheti hazánk magasabb fejlettségi szintre emelkedését. Gyakran szokás nálunk önérzeti kérdést csinálni abból, hogy a mi kultúránk sem alábbvaló, mint a nyugat-európai. Ez nyilvánvalóan így is van. Ámde a fejlettség jóval tágabb fogalom, mint a kultúra. Nem lehet kérdéses például, hogy azoknak az országoknak, amelyek 1958-ban beléptek a Közös Piacba, fejlettebb a gazdasága vagy ügyintézési színvonala, mint amilyen az újonnan csatlakozott országoké. Kérdés, hogy tudnak-e önök segíteni ennek a fejlettebb civilizációnak a hazai terjesztésében? Van nekem erre egy szubjektív válaszom. Én azért szegôdtem ide, hogy a gyermekeim és az unokáim egy fejlett, demokratikus, európai, de természetesen magyar hazában élhessenek. Ehhez különösen az újonnan csatlakozó országok szempontjából kiemelkedôen fontos az általános európai színvonal minél gyorsabb elérése. És úgy gondolom, hogy lényegében véve a mi képviseletünknek valamennyi tevékenysége jól szolgálja ezt a nemzeti, de egyúttal közös európai célt. Tudjuk, mekkora gondokkal küszködik immáron másfél évtizede a magyar agrárium. Szakértôk úgy vélekednek, hogy az Európai Unióhoz való csatlakozásunkkal történt meg ezen a területen az igazi rendszerváltás. Egyetlen példa: e szféra szereplôi rendkívül gyorsan tanulták meg, mi a teendô, ha a hozzáférhetô európai támogatásokhoz hozzá is akarnak jutni. Magyarán: e vonatkozásban igen hamar rend lett a fejekben. Ezt mutatja, hogy a legutóbbi agrárdemonstrációkat már azért tartották, mert nem történt meg idôben az Európai Unió által már átutalt támogatások kifizetése. Az idézett szakértôi véleménnyel messzemenôen egyetértek. Sôt, hangsúlyozom: erre megy a játék. Hazánk, de a többi újonnan csatlakozott állam szempontjából is az ilyen fejlemények testesítik meg a tagság egyik fô értelmét. Ugyanakkor van itt egy probléma. Ma már látszik, hogy csatlakozásunk egyik nyertese az agrárium. Errôl azonban a közvélemény nemigen látszik tudomást venni. Ez viszont kommunikációs problémákra is utal.

8 EURÓPAI TÜKÖR 2005/12 DECEMBER Legyünk reálisak. Van egy egészében véve pozitív fejlôdés az agráriumban. Azonban e pozitívum egészén belül nem csupán nyertesek vannak, hanem vesztesek is. Nem csupán emberek, embercsoportok, hanem szinte egész ágazatok. És természetesnek kell tartanunk, hogy a vesztesek hangosabbak, mint a nyertesek, akik ráadásul nem is kívánják nagydobra verni, hogy ôk a nyertesek, hanem csendben könyvelik el az eredményt. Más területeken is láthatunk hasonló jelenségeket. A csatlakozás elôtt gyakran hangzott el a feltételezés, hogy itt hatalmas áremelkedések lesznek, sok szó esett például nagyszabású élelmiszerár-emelkedések lehetôségérôl. Ezek nem következtek be, ellenkezôleg természetesen bizonyos anomáliákkal terhelve, sok pozitív fejleménye mutatkozott az utóbbi egy esztendôben például a kereskedelmi verseny javulásának. Mintha a kommunikáció nem látszana tudomásul venni, hogy a negatív várakozásokkal ellentétben milyen sikeres volt a csatlakozás. Nem tagadom, hogy ebben megvan a mi felelôsségünk is. Hiszen azt általánosságban kiválóan tudjuk kommunikálni, hogy milyen nagyszerû dolog az Európai Unió hatalmas egységes piaca, azonban, amint az említett példa is mutatja, a mindennapi élet dolgaitól olykor távol vagyunk. Mert tényleg arról van szó, hogy az utóbbi egymásfél évben jobb termékek, magasabb minôségi, élelmiszer-biztonsági követelmények jelentek meg a kereskedelemben, és adott esetekben csökkentek az árak is. Csak éppen az a probléma, hogy az viszonylag kevés vásárló számára lett nyilvánvaló, hogy mindez egy több mint négyszázmilliós egységes piacnak köszönhetô. Számomra ebbôl az a tanulság, hogy a korábbiaknál jobban kell összpontosítanunk a konkrétumokra, amellett, hogy természetesen a stratégiai kérdéseket is napirenden kell tartanunk. Mégpedig demokratikus vitában, minden véleményt meghallgatva, és a közös akaratot hatékonyan érvényesítve. BECSKY RÓBERT HOVANYECZ LÁSZLÓ

9 GYÖRKÖS PÉTER Európa válaszúton Hampton Court után, Európai Tanács elôtt Európa polgárai joggal tehetik föl a kérdést, merre is tart az Unió. Egyszerre és egymást erôsítve halmozódtak föl egyenként is súlyos kérdések, problémák. A régi tagállamok láthatóan nem, vagy csak részben emésztették meg a történelem legnagyobb bôvítését, miközben a vonat robog tovább, és nincs világos válasz arra, hogy hol is áll meg. Az Alkotmányszerzôdés ratifikációjának megindulásakor reális esélye volt annak, hogy egymásnak feszülnek az eltérô integrációs filozófiákat valló politikai tényezôk és tagállamok, és akár rövid távon beindul a fragmentáció. Bár a francia és a holland elutasítás után a filozófiai viták éle átmenetileg tompult, az egység nem áll szilárd lábakon. Ezt igazolja számos politikai megnyilatkozás a kisebb körös együttmûködési formációkról. És miközben az Unió hosszú évek óta a bôvítési és intézményi kérdések kezelésébe fektette a legnagyobb energiákat, a világ megváltozott. A globalizáció bármennyire is vitatható definícióval rendelkezik itt van, megérkezett. Európa sokáig csak vasárnapi beszédekben vélte felismerni, hogy versenyképessége, szociális vívmányai, a munkahelyek megôrzése, sôt újak teremtése a régi módszerekkel nem biztosítható. A terrorizmus és az illegális migráció új minôségének megjelenése, majd a madárinfluenza terjedése napnál világosabban mutatta meg, hogy a biztonság nem rendôri kategória (bocsánat a kifejezésért). A széles értelemben vett biztonság, vagy inkább bizonytalanság egyszerre jelenti a munkahely féltését, az egészség iránti aggodalmat és a személyes és társadalmi biztonság körüli bizonytalan érzéseket és érzelmeket. Európa pedig, ahelyett, hogy a megkérdôjelezhetetlenül történelmi jelentôségû vívmányait stabilizálva, azokra építve megújulna, átmenetileg paralízises állapotba került, amelynek leglátensebb kifejezôdése a pénzügyi perspektíva átmeneti kudarca volt. Az állam- és kormányfôk informális csúcstalálkozóra gyûltek össze. Hasonló rendezvény 1998 ôszén volt utoljára, amikor a helyzet korántsem volt ennyire drámai. Akkor annak folyományaként indult el a lisszaboni és a tamperei program. A 2005. ôszi pulóveres csúcs hatásai még elemzést igényelnek. Sok idô azonban nincs az elemezgetésre. Ha Európa nem cselekszik, megroppan a külsô kihívások és a belsô kényszerek alatt. Európa, és benne Magyarország, cselekvési kényszerbe került. 2005 telén az Európai Unió finoman szólva sincs jó állapotban. A 2005. júniusi mélypont után az egyetlen pozitívum, ami elmondható róla, az az, hogy az indulatok bizonyos mértékig lecsillapodtak, és a cooling down néhány hónapja után, elsôsorban a Hampton Court-i informális csúcstalálkozót követôen kapott egy újabb esélyt a fellendülésre. A blairi kezdeményezés akár a kiút kezdetét is jelentheti a bizalmi válság-

10 EURÓPAI TÜKÖR 2005/12 DECEMBER ból. Hozzájárulhat az önmaga létezésének értelmét kutató gondolkodáshoz. De mindennek az ellenkezôje is bekövetkezhet. Számos vélemény szerint ez csak egy idônyerést szolgáló esemény volt, amely csupán lábjegyzet marad az Unió történelemkönyvében. A francia és a holland népszavazás kimenetele, majd a pénzügyi perspektíva átmeneti kudarca válság közeli helyzethez vezetett. A brit elnökség elsô négy hónapjának eredményeit nem lehet hosszan sorolni. A török és horvát tárgyaláskezdés mellett talán csak az Afrika-stratégia tekintetében mutatható föl konkrét elôrelépés. A többi dosszié áll, sôt halasztódik (pl. a szolgáltatási irányelv). A vészharangot mégis korai lenne megkongatni. Ezt két okból gondolom. Egyrészt Európa az elmúlt négy hónapban azt bizonyította, hogy súlyos helyzetben, igazi stratégia és vezetés hiányában is képes mûködni. Ha nagy dolgok nem is történtek, a helyzet nem lett roszszabb. A belsô piac és az intézmények 25 tagállammal is mûködôképesek. A fundamentumok tehát tartanak, azokra lehet (lehetne) támaszkodni és építkezni. Másrészt úgy gondolom, hogy korai lenne megelôlegezni a brit elnökség sikertelenségét. Kétségtelenül annak mércéje a pénzügyi perspektíva elfogadása lehet. Bár a tárgyalások négy hónapig szüneteltek, és a november 7-ei újrakezdés is számos kételyt és kérdôjelet vet föl, a politikai megállapodás változatlanul lehetséges. S ha ezt elérjük, akkor az osztrák elnökséggel egy általános felgyógyulás veheti kezdetét. De ne szaladjunk ennyire elôre. Hampton Court üzenete Magyarország szempontjából az informális csúcs három célt szolgált. Egyrészt szükség volt és van arra, hogy az állam- és kormányfôk közti viszony, a felsô szintû politikai kohézió javuljon. Az év közepén éles hangú, cinikus és kritikus állásfoglalások hangoztak el. Ezek mögött személyes érzelmek és tartalmi nézetkülönbségek egyaránt meghúzódtak. Illúzió lenne azt gondolni, hogy ezek mind megszûntek, de a hangnem jóval biztatóbb. Induljunk ki tehát abból, hogy a csúcs ezt a célkitûzést elérte. A másik elsôsorban és leghatározottabban Blair által szorgalmazott fô célkitûzés az Unió új orientációjának megalapozása volt. Kétségtelen, hogy tetszik, vagy nem Európának, a világ körülötte megváltozik. Méghozzá rohamtempóban. A globalizáció van. És jön. Európa annak nem kiváltója, nem társtettese. A kérdés, hogy annak elszenvedôje vagy alakítója lesz-e. Az egyes tagállamok, köztük Magyarország megközelítésének legfôbb sajátossága abban rejlik, hogy az új kihívásokkal való szembenézést nem a régi, bevált politikák radikális leépítésével, hanem a stabilizáció és a reformok helyes arányának megtalálásával kívánja megvalósítani. Azaz a kohéziós politika és a közös agrárpolitika elavultnak nyilvánításával nem értünk, és nem érthetünk egyet. A kohéziós politika nem karitatív tevékenység. Annak minden eleme hozzájárul a kontinens versenyképességének javításához. Jól hangzik az a tétel, miszerint Európának a fejekbe, és nem a betonba kell beruházni. Csak azt sem feledhetjük el eközben, hogy Európa egyik felében a beton már ott van az autópá-

EURÓPA VÁLASZÚTON HAMPTON COURT UTÁN, EURÓPAI TANÁCS ELÔTT 11 lyákban, a repterekben, a vasúti pályák alatt, a folyómedrek mentén, a kikötôkben. A széles értelemben vett infrastruktúra fejlesztése az Unión belül eltérô arányokat kell, hogy jelentsen. De a fejekbe és a betonba invesztálás minden tekintetben és minden tagállam számára elônyös. A KAP pedig a folyamatos reformok története. Ezért kategorikusan elavultnak való minôsítése szintén túlzásnak tûnik. Nem fair kijelenteni, hogy nem költhetjük költségvetésünk 40%-át az agráriumra, miközben a kutatás-fejlesztésre ennek csak töredékét fordítjuk. A nem lényegtelen különbség abban rejlik, hogy a mezôgazdaság valódi és teljes mértékben közös politika, annak finanszírozása kizárólag a közösségi költségvetés nyújtotta kereteken belül történhet. A kutatás-fejlesztés tekintetében a helyzet gyökeresen eltérô. Ezzel nem azt állítom, hogy nem kell növelni a K+F ráfordítások arányát. Csupán arra van szükség, hogy kiegyensúlyozott megközelítést alkalmazzunk. Ellenkezô esetben könnyen eshetünk ügyesen felépített retorikai csapdákba. Ha tehát Európa a jövôben fokozott erôfeszítéseket kíván tenni az energia, a K+F, az egyetemek vagy a migráció terén, azt nem ellenezzük, sôt támogatjuk. (Azt sem hagyhatjuk figyelmen kívül egyúttal, hogy a nevezett témák stabilitása kérdéses. Nem feledhetjük, hogy 2005 júniusától nagy szellemi erôforrásokat kötött le az európai szociális modell fenntarthatóságáról folytatandó vita elôkészítése. Aztán a modell szóba sem került a csúcson. Azaz kiforrott jövô-napirend még nem született. Azt mindenki érzi, hogy a tradicionális tematikát bôvíteni kell, de néha mintha kicsit ugrabugrálva merülnének föl újabb ötletek.) A kérdés az, hogy ezek az új irányok, azok szerepe és aránya miként viszonyul azokhoz a bevált politikákhoz, amelyek elengedhetetlenek az új tagállamok felzárkózása és belsô modernizációja szempontjából. Ezzel el is jutunk a harmadik, legsúlyosabb és egyértelmûen rövid távú célkitûzéshez, a pénzügyi perspektíva elfogadásához. Hampton Court mérlegét 2005. december 16-án fogjuk megvonni. Akkor derülhet ki, hogy az informális csúcs hozzájárulte a politikai megállapodás eléréséhez. A pénzügyi perspektíva mint az Unió cselekvôképességének és jövôbeni fejlôdésének alapkérdése A költségvetési kérdések elemzése nélkül pusztán két szempontból gondolom kiemelni a pénzügyi perspektíva jelentôségét. Egyrészt, miközben egyes tagállamok abban alapvetôen csak euró milliárdokat, befizetési terheket, nettó pozíciókat látnak, addig valójában Európa jövôjérôl van szó. Hiszen ez a költségvetés nem a számokból, hanem a közösen elérni kívánt célokat szolgáló közös politikákból indul ki, abból, hogy mit akar az EU-25 a következô hétéves periódusban megvalósítani. Az egyes politikák belsô arányain, finanszírozásuk mértékén természetesen lehet vitatkozni. Azt azonban nem feledhetjük, hogy az egyik legjelentôsebb tételre vonatkozó megállapodást 2002 októberében kötötték. A KAP középtávú jövôjét egy Schröder- Chirac kompromisszum, majd az EU-15 egyezsége határozta meg. Ne feledjük, ez volt a feltétele annak, hogy a tíz tagjelöltnek benyújtandó pénzügyi csomagot a tag-

12 EURÓPAI TÜKÖR 2005/12 DECEMBER államok elfogadják, és megkezdôdhessen a koppenhágai megállapodásig tartó, igen rövid zárómaraton a csatlakozási tárgyalásokon. A másik meghatározó tétel a kohéziós politika. Lehet azon fanyalogni, hogy az Unió általános fejlettségi szintje csökkent, túl sok az éhes száj, a támogatásra szoruló tagállam. Az azonban egy életre aláásná az Unió egységét, ha a kohéziós politikát akkor szüntetnék meg, amikor az arra leginkább rászorulók végre megteremtették az abból való részesedés feltételeit. Tény, hogy a szolidaritás mellett általában mindenki kiáll. A retorika azonban könnyen át-átcsúszik egy olyan irányba, ami megkérdôjelezi a kohéziós politika fenntartásának tényleges indokoltságát, különösen annak jövôorientált lényegét, modernizációs szerepét. Pedig az új tagállamok jelentik az Unió legnagyobb versenyképességi tartalékát, felzárkózásuk pedig Európa egészének versenyképességét erôsíti. Tehát fogadjuk el, hogy a KAP 2013-ig kényszerpályán mozog, és azt is, hogy a kohéziós politikára nagyobb szükség van, mint bármikor korábban. Ezzel szemben soha nem látott mértékben csökken a közös kasszához való hozzájárulás szándéka. Mindeközben az Unió újabb és újabb célokat tûz maga elé. A képlet összetettségét pedig a globalizáció jelentette új kihívásoknak való megfelelési kényszer teszi teljessé. A konszolidáció és a reformok egészséges arányának megtalálása tehát nemcsak egy magyar (vagy új tagállami) elvárás, hanem Európa jövôjének alapkérdése. Mit is értünk Európa jövôje alatt? Néhány hónappal ezelôtt a többség erre egyértelmû választ adott volna, hiszen Európa jövôjét az Alkotmányszerzôdés testesítette meg. Ha visszatekintünk az elmúlt húsz évre, akkor azt látjuk, hogy kéz a kézben haladt a bôvítés és a mélyítés. Azaz az Unió újabb és újabb tagokkal bôvült, miközben újabb és újabb intézményi reformokat hajtott végre. Mindez azonban oda vezetett, hogy egyre többen nem ismertek, nem ismernek rá Európára. A francia és a holland választók fejezték ki azt az általános érzést, miszerint az Unióval valami baj van. The problem is not the text but the context. Így szól a legsommásabb ítélet. Ez is talán a legkifejezôbb. Elsôként lássuk a bôvítést. A régi tagállamok között számosan vannak olyanok, amelyek kitartó munkával biztosították a mindenkori legnagyobb bôvítés mentális megemésztésének feltételeit. Vannak azonban olyanok is, ahol a jelenlegi problémák igen jelentôs hányadát éppen a bôvítésre vezetik vissza. 2004. május 1. megítélésem szerint Európa elmúlt 50 éves történelmének legnagyobb sikere. Tíz ország zárkózott föl az Európa szerencsésebb fertályán fokozatosan létrehozott és ötven éven át folyamatosan továbbfejlesztett jog- és intézményrendszerhez. Tíz társadalom tette magáévá azt a meggyôzôdést, hogy az európai ideálok és az európai értékek közössége a jövôbeni fejlôdés záloga. Hetvenmillió ember vállalta az adaptációs kényszereket. (Tudatosan nem áldozatokról beszélek.) És számos európai ország, sok millió ember készül ugyanerre. Az Unió bôvítéshez való viszonya szembenézés önmagával. Ha ez a béke garanciája, ha ez a fejlôdés záloga, ha ez a széles értelemben vett biztonság leté-

EURÓPA VÁLASZÚTON HAMPTON COURT UTÁN, EURÓPAI TANÁCS ELÔTT 13 teményese hiszen egyedül nem megy, akkor a közösséghez való tartozás nem tagadható meg egyetlen tagjelölttôl sem. A csatlakozás azonban mindig és kizárólag a tagsági kritériumok teljesítésén alapulhat. Ez történt 2004. május 1-jén. Nem lehet másként a jövôben sem. Ha azonban az Unió kitart a maga által kidolgozott és elfogadott alapelvek mellett, akkor a bôvítés soha nem jelent majd veszélyt, hanem éppen a múltbeli és jövôbeli veszélyforrások elleni fellépés egyik leghatékonyabb eszköze marad. Egyúttal azt sem tagadhatjuk, hogy ha csak a bôvítés halad elôre, annak hatása kontraproduktív lehet. Nem a bôvítés menetét kell mesterségesen lassítani, hanem a párhuzamos politikai dossziékban kell legalább hasonló tempójú haladást elérni. Nézzük eztán a mélyítést. Azt kell látni, hogy a 90-es évek közepe óta a mélyítés elsôsorban intézményi reformokat jelentett. Kétségtelen, hogy ezekre is szükség van, de mindez nem helyettesítheti a közös politikák megújítását. Márpedig az Amszterdami, majd a Nizzai Szerzôdés döntôen arra az aggodalomra volt visszavezethetô, miszerint a taglétszám bôvülése oda vezethet, hogy megbénul az Unió mûködése. A legitim fejlôdési igények és kényszerek mellett egyre nagyobb teret kapott az a megközelítés, hogy az EU huszonöt taggal nem lesz mûködtethetô. Ennek bizonyítéka és legfôbb kifejezôje volt maga az Alkotmányszerzôdés. 2002 elejét írjuk. Még folyik a Nizzai Szerzôdés ratifikációja (és tart 2003 februárjáig). Az Európai Bizottság 2002 januárjában teszi közzé a csatlakozási tárgyalások utolsó felvonását megalapozó pénzügyi csomagjavaslatát. (Ezzel azonban 2002 októberéig érdemben semmi nem történik.) Mégis, 2002 februárjában megkezdôdik a Konvent, 2003 ôszén a Kormányközi Konferencia, majd másfél évvel a Nizzai Szerzôdés hatálybalépését követôen aláírásra kerül az Alkotmányszerzôdés és megindul az újabb ratifikációs folyamat. Az ASZ tehát egyszerre testesítte meg a nehezen (sokak számára egyre kevésbé) követhetô tempót, illetve azt a terjedô nézetet, miszerint az Unió nem a valóságos problémákkal foglalkozik. Ez természetesen igaztalan az Alkotmányszerzôdéssel szemben, de ettôl még létezô megközelítés. A 2005. júniusi döntés a ratifikáció felfüggesztésérôl éppen az egyetlen esély arra, hogy az ASZ esetleg egyszer mégis életbe lépjen. Az átgondolási idôszak ugyanis nem értelmezhetô politikai szünetként. Éppen ellenkezôleg. A politika lehetôséget kap arra, hogy más irányokat helyezzen elôtérbe. Európának célszerû elfogadnia, hogy 25 taggal is mûködôképes. Az elmúlt másfél év bizonyítja, hogy az intézmények mûködnek. Azokban az esetekben, amikor az EU nem volt képes dönteni, a vétó nem új tagállamtól érkezett. A legjelentôsebb törésvonalak nem a régi és az új tagállamok között húzódnak meg. Intézményi reformokra szükség lesz a jövôben is, de most nem ez Európa legnagyobb problémája. Európa komplexitása Tény, hogy a polgárok részérôl érkezô kritika egyik központi, vissza-visszatérô eleme az Unió bonyolult mûködése. Az emberek nem értik, ki, mikor és miként hoz döntést. (Sokszor a tisztviselôk és a politikusok is csak nehezen.) Biztos lehetne egy-

14 EURÓPAI TÜKÖR 2005/12 DECEMBER szerûbb eljárásokat és szabályokat létrehozni. Európa azonban mindörökre bonyolult marad. Ettôl Európa. A komplexitás Európa legnagyobb értéke. Ez maga a sokszínûség. Ki is játszik ilyen-olyan szerepet egy döntés meghozatalában? Az Európai Bizottság, mint kezdeményezô. A Tanács, azaz huszonöt tagállam. (És mindegyik tagállamban egy bonyolult kormányzati és parlamenti összjáték.) Az Európai Parlament. A sok konzultatív testület, az ezres nagyságrendû lobbicsoportok. Ez nem az Egyesült Államok, ahol Kissinger megjegyzésére utalva egy probléma megoldásához általában elég egy telefonszámot ismerni. Ez nem az Egyesült Államok, ahol nem kell bajlódni fordításokkal, tolmácsolással. Ez Európa, ahol jelenleg a hivatalos nyelvek száma 21, de hamarosan egyes regionális nyelveket is alkalmazni fognak a polgárok és az intézmények közti ügyek intézésében. Rövidesen jön a román és a bolgár nyelv, utóbbival pedig az új (cirill) billentyûzetek. A másik kritika az Unió titokzatossága, átláthatatlansága, rejtelmessége. Ebben is sok igazság van. A teljes képhez azonban az is hozzátartozik, hogy kevés olyan intézmény van a világon, amely ennyire transzparensen mûködik. Ha összevetjük az uniós és a nemzeti szintû kormányzások transzparenciaszintjét, akkor megítélésem szerint az elôbbi könnyen kedvezôbb képet mutat. (De ez egy külön tanulmányt érne meg, és nem ez a cikk fô témája.) Természetesen Európa mûködhetne egyszerûbben. Erre sokféle lehetôség nyílik. A kulcskérdés jelenleg azonban nem az egyszerûbb vagy bonyolultabb mûködés, hanem egyáltalán a mûködés és cselekvés. A cselekvés- és döntésképesség ugyanis nem a komplexitáson múlik, hanem sokkal inkább a politikai akaraton és a vezetési képességen. Hampton Court elôtt és közben nem lehetett egyértelmûen megítélni, hogy ez a politikai akarat létezik-e. Nem világos még, hogy megjelenik-e az a vezetô erô, amely átsegíti Európát a jelenlegi nehéz helyzetén. Hampton Court-ban nem indítottak útra új programokat. Ez helyes is, hiszen programokkal tele a padlás. Mégis Hampton Court lehet az a pillér, amelyen át vezet a híd a 2005. közepi válságtól a megújulás és a cselekvôképesség visszanyerése felé. Befejezés helyett Európához türelem kell és megértés. Európa nem lesz az egyszerû válaszok hazája. Miközben Európa rendkívül bonyolult és összetett kihívásokkal néz szembe, nem tehet mást, mint hogy saját komplexitása ellenére és mellett a legegyszerûbb megoldásokra törekszik. Ennek lényege az lehet, ha elsôként elfogadja a 2007 2013-ra szóló költségvetést, azaz stabil és kiszámítható alapot teremt az elkövetkezô évekre. Megteremtôdhet az a fundamentum, amely egyrészt lehetôvé teheti a kibôvítésben rejlô tartalékok kiaknázását, másrészt nyugodtabb környezetet biztosíthat a szükséges reformok irányának, tartalmának és idôzítésének kialakítására. A valós cselekvés lehet az egyetlen eszköz ahhoz, hogy a polgárok újra bizalommal forduljanak az Unió és annak intézményei felé.

EURÓPA VÁLASZÚTON HAMPTON COURT UTÁN, EURÓPAI TANÁCS ELÔTT 15 Mindezen belül Magyarország számára is számos kihívás jelentkezik. Egyrészt elôbb-utóbb minden bizonnyal megszületik a megállapodás a pénzügyi perspektíváról, s ezzel az eddigi legnagyobb, egyben utolsó alkalom a felzárkózásra. Nem gondolom ugyanis, hogy 2013 után hasonló mértékû kohéziós támogatásra számíthatunk. A másik kihívás az új orientációról folyó vita intenzív figyelemmel kísérése. El kell kerülni egy olyan csapdahelyzetet, amiben a régi politikák az új tagállamoknak, az új politikák pedig a régi tagállamoknak szólnak. Nem lesz azonban könnyû egyszerre két lovat megülni. A harmadik kihívás pedig a felzárkózás befejezése. Magyarország teljes jogú tagja az Uniónak, de még nem fejezte be a felzárkózást az integráció belsô köreihez. A schengeni és az euró-csatlakozás a 15 éves történelmi vállalkozás része, nem újabb fejezete. Nem húzhatjuk el ezt túlságosan, mivel ezekben az esetekben nem öncélú részintegrációról, hanem a nagybetûs integráció teljessé válásáról van szó. A gazdasági-társadalmi realitások iránti kellô érzékenység mellett is iparkodni kell, mert mindeközben újabb elképzelések születnek arról, hogy milyen újabb és újabb kisebb körös integrációkat kellene útnak indítani. Azaz a megülendô lovak száma akár tovább is növekedhet.

16 EURÓPAI TÜKÖR 2005/12 DECEMBER LÔRINCZ LAJOS Európai integráció magyar közigazgatási reformok A magyar közigazgatási változások a kilencvenes évek elején európai, de nem európai uniós vagy korábban közösségi hatásra következtek be. A jogharmonizációs program keretében végrehajtottuk azt az ezernyi apró vagy jelentôsebb változtatást, amely fôként a közigazgatási jog anyagi részét érintette, az eljárás, a struktúra számottevô, érezhetô módosulása nélkül. Az EU-csatlakozás reform értékû közigazgatási változást nem idézett elô. A legfôbb tanulság számunkra annak felismerése, hogy az Unió a tagállamok közigazgatásának európaizálódását segíti elô, ebbe a folyamatba mi szinte tetszés szerinti formák és megoldások alkalmazásával kapcsolódhatunk be. A választás szabadságának korlátja az igazgatás kapacitásának a javítása, a magyar közigazgatás alkalmassá tétele az uniós döntések végrehajtására. A közigazgatást érintô változások kidolgozásánál ennek a szempontnak kellene, nem is a legutolsó helyen érvényesülnie véli a szerzô. 1. Az európai integrációnak a magyar közigazgatásra gyakorolt hatása kapcsán két olyan, egymással szemben álló állásponttal találkozhatunk, amelyek mindegyikében nem is kevés megfontolást érdemlô, igaz elem van. Az egyik szerint a magyar közigazgatás helyzetét, feladatkörét az Európai Unióhoz történt csatlakozás számottevôen nem befolyásolta, s ha változik, annak oka nem az európai integráció. A másik szélsôséges vélemény szerint viszont az integráció közigazgatásunk, önkormányzatunk gyökeres átalakítását eredményezi, mind struktúráját, mind mûködését, mind stílusát megváltoztatja, személyi állományát felújítja. Lássuk elôször egy kicsit tüzetesebben az elsô álláspontot. Társadalom-filozófusok némelyike állítja, hogy ha valami változásra kényszeríti a magyar közigazgatást, az a magyar gazdaság, politika, általában a magyar társadalom belsô körülményei. Ennek a tételnek az igazolására számos történeti példát lehetne sorolni. Hogy csak egy-kettôt említsek: II. József egyébként modernizációt elôsegítô közigazgatási reformjait a befogadó képesség hiánya, az eltérô nemzeti érdekek miatt kivetette magából a magyar társadalom. Ugyanez a helyzet a Bach-rendszer csaknem összes közigazgatási reformjával: a kiegyezés után többségükben nyomtalanul eltûntek, máig is megoldatlan terület-beosztási gondokat hagyva maguk után, a regionalizmus gondolatának tartós negligálásáról nem is beszélve. Nem véletlen az sem, hogy a más társadalomszervezési elveken és tradíciókon felépülô, piacszemléletû, a hatékonyságot mindenféleképpen a jogszerûség elé helyezô amerikai közigazgatási modell, noha minden odalátogató számára lenyûgözônek tûnik, a deklarációk szintjén túlmenôen mégsem tud gyökeret verni a hazai közigazgatásban.

EURÓPAI INTEGRÁCIÓ MAGYAR KÖZIGAZGATÁSI REFORMOK 17 Vannak természetesen más érvek is, amelyek máshonnan indulnak, de ugyanoda jutnak el: az európai integráció hatásának lekicsinyítéséhez. A legdivatosabb, legnagyobb hatású, amely azt mondja, hogy a magyar közigazgatás változásait nem igazán hazai, nem is regionális változások, hanem a világ egészében végbemenô átrendezések kényszerítették, de még inkább kényszerítik ki vagy fogják kikényszeríteni. A globalizáció közvetlen következményeit a gazdaságban, különösen a pénzvilágban, a környezetvédelemben, a nemzetközi viszonyok alakulásában nap mint nap észlelhetjük, de a nemzetközi konferenciák témái tanúsítják, hogy a közigazgatásban is ugyanaz a helyzet. A költségvetési technikák finomításában, a bürokrácia külsô ellenôrzésének fejlesztésében, a helyi igazgatás és a lakosság kapcsolatának alakításában a világban egyszerre jelentkezô kényszerek mutathatók ki. A globalizációt értékelhetjük, ízlésünk alapján, hasznosnak is és veszedelmesnek is. El kell fogadnunk azonban, hogy áttöri és félretolja nemcsak a nemzeti határokat, hanem az ellene bástyaként kiépített regionális szervezeteket, így az Európai Uniót is. Az európai integráció hatásának a lebecsülésére maga az Európai Unió is szolgáltat érveket. Ezek közül a legfontosabb a közigazgatás, a helyi ügyek intézésének a nemzetek kompetenciájába való helyezése. Az 1997-es rotterdami deklarációból idézek, a kormányzás és az európai integráció kapcsolatáról: a közigazgatás az államok felelôssége alá tartozik. A tagállamok szabadon szervezhetik közigazgatásukat. S valóban: ha körülnézünk az Unió tagországaiban, most már 25-féle közigazgatási, helyi kormányzási rendszert láthatunk. A kabinet-jellegû angol, a kancellár-jellegû német, a fél-prezidenciális francia kormányformát csakúgy, mint az egymástól szinte minden tekintetben különbözô helyi közigazgatást vagy közszolgálatot. Ezek bemutatására a terjedelmi korlátok miatt nem vállalkozhatom, csak azt jelezném, hogy az angol helyi igazgatás iránya a nagyfokú autonómiából a centralizáció felé halad, a francia folyamat meg épp ellentétes, a hagyományos centralizáció a decentralizáció kiszélesítésével fokozatosan kezd feloldódni. A közszolgálat még sokszínûbb. Az EU 15 régebbi tagországa közül Finnország az amerikai modellt követi, a maradék 14 ország az angol, a francia vagy a német példát, sok-sok egyéni és egyedi sajátossággal színesítve. Angliában egyáltalán nincs köztisztviselôi vagy közszolgálati törvény, ellenben a közszolgálati politika irányvonala pontosan le van fektetve a különbözô bizottságok jelentésében. Ezek alapján paritásos bizottságok (a közalkalmazottak és a kormány képviselôibôl) döntenek a munkaviszony, az illetmények, a nyugdíjazás kérdésében. Itt a vezetôk csak akkor lehetnek politikusok, ha lemondanak igazgatási tisztségükrôl, véglegesen befejezik igazgatási karrierjüket. Azaz nincs visszaút. Ami a francia és a német megoldással összevetve tûnik sajátosnak, ahol a politikusi tevékenység megengedett, a politikus köztisztviselô megôrzi köztisztviselôi jogát, elôrelép, nyugdíjjogosultságot szerez, s ha nem választják újra, vissza kell mennie a számára mindvégig fenntartott helyre. Csak az érdekesség kedvéért jegyzem meg, hogy mindkét országban a parlamenti képviselôk több mint fele köztisztviselô, s ezt a legkívánatosabb fejleménynek tekintik. További érv: a Római Szerzôdés kinyilvánítja, hogy 48. -a a munkaerô szabad mozgásáról nem alkalmaz-

18 EURÓPAI TÜKÖR 2005/12 DECEMBER ható a közszolgálat tekintetében. Az Európai Alkotmány 2004 júniusában elfogadott végleges szövegében a III-133. cikk (4) bekezdése megismétli ugyanezt a tételt, ami egy 1980-as bírósági értelmezés szerint azokra vonatkozik, akik közhatalmat gyakorolnak, és felelôsségük van az állami közérdek megvédésében, tehát különösképpen a magyar terminológia szerinti köztisztviselôkre, de a bírákra, ügyészekre is. Magyar köztisztviselô köztisztviselôi tevékenységet tehát nem láthat el külföldön, ennyiben másokhoz képest korlátozott az Unión belüli szabad munkavállalási joga. Folytatva azoknak az állításoknak az ismertetését, amelyek az integráció hatását a nemzeti közigazgatásra jelentéktelennek tartják, utalnék annak a tanácskozásnak könyv alakban is megjelent anyagára, ahol a tagállamok magas rangú köztisztviselôi, elméleti szakemberei közül nem kevesen például a francia és a portugál elôadó arra a kérdésre, hogy változott e közigazgatásuk az európai integráció hatására, egy szóval válaszoltak: nem. A VII. magyar-finn testvérvárosi konferencián a finn referátum elôadója ugyanígy nyilatkozott: Az uniós tagság nem okozott semmilyen jelentôsebb változást a közigazgatás helyi szintjén. 2. Nemritkán találkozhatunk olyan véleményekkel is ez az eddig vázoltak ellentéte, hogy a magyar közigazgatás teljes mértékben, azaz minden elemében, minden szintjén és ágazatában megújul az integrációs csatlakozással. Ennek az állításnak szélsôséges, mondhatni populista, egyre szélesebb körben jelentkezô változatával, amikor is meggyôzô érvek helyett mintegy ultima ratióként hangzik el az integrációra való hivatkozás, nem foglalkoznék. Egyre gyakrabban találkozunk olyan érveléssel, hogy eleget kell tennünk a Brüsszelbôl érkezô manifesztált, illetve látens elvárásoknak. A látens elvárások különösen jól hangzanak, mert szabad kezet adnak minden, olykor komolytalan hazai változtatás igazolására vagy elhárítására. Vannak azonban megfontolást érdemlô érvek is az uniós ráhatás bizonyítására. Itt is a történeti analógiákra való utalásokat említeném meg elsôként. Ha áttekintjük a magyar közigazgatás történetét, azt látjuk, hogy változásai majdnem mindig külsô hatásra következtek be. A példák sokaságát lehetne sorolni, elégedjünk meg néhánynyal. Mindnyájan tudjuk, hogy a magyar állam, a magyar közigazgatás kiépítésének elsô lépéseit bajor-frank minta alapján tettük meg. Erôs francia hatásra építi ki az 1180-as években III. Béla a királyi kancelláriát. A közigazgatás és a bíróság különválasztása, immár a 19. században, szintén francia minta alapján következett be. Az 1886-os magyar törvényhatósági és községi reform az 1883-as porosz tartományi és az 1884-es francia közösségi törvények hatására jött létre. A közszolgálat átalakításában 1883-ban német-porosz mintát követtünk. A magyar pénzügyi igazgatás szinte másolja az osztrákot. Hosszú listát lehetne ismertetni, záró példaként a szovjet mintájú tanácsrendszert, ügyészségi rendszert említeném az 50-es évekbôl, a kancellária típusú kormányfelállást 1989-bôl stb. Az uniós ráhatás jelentôségét bizonyító érvek közül a legerôsebb a tényekre hivatkozik. Nem lehet ugyanis kétségbe vonni, hogy az Unió közvetlenül és nyíltan befolyásolta a magyar közigazgatás elmúlt évtizedének alakulását. Joggal vethetô fel:

EURÓPAI INTEGRÁCIÓ MAGYAR KÖZIGAZGATÁSI REFORMOK 19 nincs-e ellentmondás a korábban említett francia, portugál, finn nyilatkozatok és a most tett megállapítás között? Nincs, s ennek oka abban keresendô, hogy az Unió közigazgatási politikájában 1995-tôl kezdôdôen lényeges változás következett be. Addig, tehát az elsô 15 tag felvételének idôpontjáig, a közigazgatás szigorúan nemzeti kompetenciába tartozott, az Unió nem fogalmazott meg közigazgatási követelményeket. 1990 óta ugyan rendszeressé vált a közszolgálati ügyekkel foglalkozó államtitkárok, miniszterek találkozója, ez azonban pusztán a tájékozódás és tájékoztatás együttmûködési feladatcsoportjába tartozó esemény volt. A közép- és kelet-európai országok felvételi kérelmének benyújtása után, 1995 decemberében, madridi ülésén nyilvánítja ki elôször az Európai Tanács az igazgatási kapacitást mint csatlakozási kritériumot, késôbbi, rotterdami, amszterdami tanácskozásain már részletesebben ki is fejti az új, akkor még tagjelölt országok közigazgatási rendszerével szemben támasztott uniós követelményeket. A Phare- és a Sigma-program célja a tagjelölt országok közigazgatásának befolyásolása, s ezt a célt szolgálta az Európai Bizottság és az OECD által közösen kidolgozott koncepció az európai igazgatási térségrôl és a közigazgatás bizonyos elemeinek közösségi vívmánnyá (acquis communautaire) nyilvánításáról. A jól hangzó koncepció mögött valójában az akkor tagjelölt államok diszkriminatív kezelése húzódott meg. Az Európai Bizottságnak ugyanis nem volt és nincs is joga igazgatási reformok elrendelésére, sem a tagállamok ilyen jellegû akcióinak értékelésére. Ezt csak a tagjelöltek kiszolgáltatottságát kihasználva tehette meg. E jogát konzerválta egyébként a csatlakozási szerzôdésben, amely a 38. cikkelyében kimondja, hogy ha egy új tagállam nem teljesíti kötelezettségeit a csatlakozási okmány hatálybalépését követô harmadik év végéig, a Bizottság valamely tagállam indokolt kérelmére vagy saját kezdeményezésre megteheti a megfelelô intézkedéseket. A helyzet tehát az, hogy a régebbi tagállamok különösen az alapító hatok és a késôbb taggá vált Anglia joggal érzik úgy, hogy közigazgatásukat az EU csak érintôlegesen befolyásolja (merné csak az EU a francia közigazgatás reformját javasolni!), sôt tisztában vannak azzal, hogy ôk alakítják az EU igazgatási rendszerét és politikáját, vagy annak lényeges elemeit. Az új tagok pedig nem gyôzik teljesíteni az EU tényleges vagy csupán éretlenség vagy hivatali túlbuzgóság, karriervágy miatt lényegesnek nyilvánított elvárásait. 3. Bár az Európai Alkotmány ratifikációjának folyamata a francia és a holland népszavazás elutasító eredménye miatt 2005 nyarán megtorpant, a dokumentum hatálybalépése esetén új fejezet kezdôdhet az Unió és a tagállamok közigazgatásának alakulásában. Az Alkotmány ugyanis megszünteti a régi és az új tagok közti különbséget, egyazon szabályok vonatkoznak rájuk, az Európai Közösséget létrehozó, illetve az Európai Unióról szóló szerzôdések, valamint az azokat kiegészítô vagy módosító szerzôdések, okmányok hatályukat vesztik. Ennek elônyeit az új tagok érzékelhetnék igazán, jogilag ugyanis minden tekintetben egyenlôk lesznek a régi tagokkal. Azok a követelmények, amelyek eredetileg a közép-kelet-európai országok számára lettek megfogalmazva, valamennyi tagállamra kiterjednek. Az Alkotmány

20 EURÓPAI TÜKÖR 2005/12 DECEMBER III-285. cikke, amely a tagállamok igazgatási együttmûködésérôl szól, a III. rész, III. cím V. fejezetében található. Ez sorolja fel azokat a területeket, ahol az Unió összehangoló, kiegészítô vagy támogató intézkedéseket tehet. Az Unió cselekvési lehetôségei a kizárólagos hatáskör, a megosztott hatáskör, a gazdaság- és foglalkoztatási politika összehangolása, a közös kül- és biztonságpolitika körébe tartozó kérdésekhez képest a legszûkebb körûek, az Unió kötelezô erejû jogi aktusai ezen a téren nem eredményezhetik a tagállamok jogszabályainak harmonizációját. A Római Szerzôdéshez képest, amely a közigazgatást egészében nemzeti ügynek nyilvánította, az Alkotmány lényeges változtatást vezetett át, amennyiben közös érdekû ügynek, azaz közösségi ügynek nyilvánítja a nemzeti közigazgatásnak az uniós jog végrehajtását végzô részét, amellett, hogy a tagállamok kötelezettségét az uniós jog végrehajtására továbbra is fenntartja. Az alaptétel tehát az, hogy elsôdlegesen a nemzeti közigazgatás kötelessége az uniós döntések végrehajtása, ám az Unió a tagállamok közigazgatásának ezt a vetületét különleges módon kezeli. Ez az uniós jog végrehajtásához szükséges igazgatási kapacitások javítására irányuló támogatásokban jut kifejezésre. A támogatások legszelídebb formáit nevezi meg az Alkotmány: az információk és a köztisztviselôk cseréjének megkönnyítése, valamint a képzési programok támogatását. A közigazgatás nemzeti kompetenciába való tartozását erôsítendô kiemeli: a támogatás igénybevételére egyik tagállam sem kötelezhetô, s e tekintetben nem szükséges semmilyen harmonizáció. Az Alkotmány végül is a tényleges állapotokat rögzíti: a brüsszeli, 25 ezer fônyi, központi európai uniós igazgatási személyzet csupán a bizottsági, tanácsi döntések elôkészítésére ideértve az ehhez szükséges információk begyûjtését, elemzését, a döntések nyilvántartására, közlésére, a végrehajtás ellenôrzésére képes, magára a végrehajtásra nem. A végrehajtás, a szó szoros értelmében vett közigazgatás a tagállamok köztisztviselôinek feladata, akik államuk alkalmazottai, a nemzeti jogrend keretei között végzik tevékenységüket. A közigazgatás felépítésére, eljárására, mûködésére az Uniónak nincs jogosítványa, amit tehet, nem több, mint a kapacitás növelésére irányuló erôfeszítések támogatása általában, különösen pedig a végrehajtást végzôk cseréjének megkönnyítése és a képzési programok támogatása. Meg kell azonban jegyezni, hogy az igazgatási kapacitás növelésének célkitûzését a 10 új tagállam felvételekor az Európai Unió maga sem vette túlságosan komolyan, a 2002-es értékelése az országok állapotáról az elôrébb tartó államok tekintetében is komoly elmaradásokat rögzített, ám ez a legkevésbé befolyásolta a csatlakozást. 4. Az igazgatási kapacitás növelésének támogatása olyan általános elv, ígéret és kötelesség, amelynek tartalma távolról sincs kibontva, értelmezésében is csupán néhány adalékra támaszkodhatunk. A már említett, a tagjelölt országok számára kidolgozott kritériumok fôként a személyi állományra vonatkoztak, a köztisztviselôk sajátos jogállását kifejezô törvény kidolgozását, a karrier-elv érvényesítését a törvényben (Magyarország már 1992-ben eleget tett a két követelménynek), s végül a köztisztviselôk képzésének megjavítását, illetményük jelentôs megemelését célozták. Szerepelt továbbá a kritériumok között, de már egészen általános formulával, a közkiadások hatékonyabb ellenôr-