Reformtempó összehasonlításban A Gyurcsány-Bajnai és az Orbán-kormány jogalkotása számokban 2015. április
Bevezető A Policy Solutions Törvénygyártók című projektjének célja, hogy felmérje a jogalkotás sebességét parlamenti ciklusok között és ciklusok közben. A projekt egyik alapvetése, hogy a törvényhozás tempója kihatással van az törvények minőségére, illetve az elfogadási folyamat transzparenciájára. Az ellenzék, a civil társadalom és a nyilvánosság csak akkor tudják követni a törvényhozás munkáját, illetve csak akkor tudják demokratikus jogaikat és kötelezettségeiket gyakorolni, ha erre a folyamat teret és időt biztosít. Bár nyilván nem a sebesség az egyetlen dimenziója a fenti lényeges szempontoknak, egy szükséges tényező azok érvényesüléséhez. Többek között kiemelten érdemes vizsgálni és nyomon követni, hogy milyen változások következnek be e téren, hogy mely kormányok pörgetik a törvényhozást, milyen típusú törvényekkel siet a törvényhozás, mik az eljárási szabályok, és milyen a folyamat kiemelt szereplőinek a hatása (főleg a Köztársasági Elnöké). Épp a jelenség komplexitására való tekintettel nem akarjuk azt állítani, hogy van egy konkrét helyes törvényhozási idő, amelynek betartása jó demokratikus gyakorlatnak minősül. De a radikális változások nyilvánvalóan hatással vannak a törvényhozási munkára, ezeket érdemes figyelemmel kísérni, megérteni, és vitát folytatni a változás okairól és indokairól, azok megalapozottságáról és demokratikus legitimációjáról. Ezért mindenképpen fontosnak tartjuk az e téren bekövetkező változások folyamatos nyomonkövetését és vizsgálatát, illetve a demokratikus közvélemény tájékoztatását a fent említett tényezők alakulásáról. A két korábban megjelent, a 2006-2010-es, illetve a 2010-2014-es ciklus áttekintő adatait vizsgáló elemzésünk alapján az alábbiakban a két ciklus összehasonlítására vállalkozunk, kizárólag az elfogadás idejére vonatkozó adatok tekintetében. Megnézzük például, hogy milyen különbségek vannak a ciklus egyes évei között, hogyan változott egy átlagos törvény átfutási ideje, mi történt az egyéni indítványokkal, hogyan használták a sürgősségi eljárást, illetve milyen hatással járt a sürgősségi eljárás bevezetése a legutóbbi teljes ciklusban. Bizonyos tekintetben a két ciklus ideális összehasonlítási alapot nyújt, hiszen mindkettő radikális reformprogrammal, ambiciózus átalakítási célokkal indult. Míg a Gyurcsánykormány a rendszerváltást követő időszak legnagyobb szabású átalakítását célozta meg, de a rendszer keretein nem kívánt, illetve tudott volna változtatni, addig a Fidesz messze túl akart lépni minden kereten, amit az előző kormányok, ideértve az első Orbán-kormányt, valamint a két Gyurcsány kormányt, mind elfogadtak 1990-2010 között. Nézzük tehát, hogy milyen különbségekre derül fény az adatok áttekintése révén. 2
A 2006-2010-es és a 2010-2014-es országgyűlési ciklus összehasonlítása a törvények elfogadási sebességének tekintetében Talán a legszembetűnőbb különbség a két ciklus között az egyik legalapvetőbb adat: a 2006-2010-es ciklusban 30%-kal kevesebb törvényt fogadtak el (599), mint a 2010-2014-es ciklusban (860). Az eltérés azonban nem csak abból ered, hogy nagyon felpörgött a jogalkotás a második Orbán-kormány alatt - vagy hogy lassabbak voltak az előző kormányok, ha úgy tetszik -, hanem jelentős részben abból is, hogy míg az Orbán-kormány alatt nagyjából egyenletesen intenzíven működött az Országgyűlés, az azt megelőző ciklusban jelentős ingadozások voltak a koalíciós kormányzás szétesésének, illetve a kisebbségi kormányzás alatti lassulásnak köszönhetően. Ez egyértelműen megnyilvánul a törvényhozási tevékenység időbeli összehasonlításában is (lásd az 1. táblázatot). 1.táblázat: Elfogadott számának összehasonlítása, 2006-2010 és 2010-2014 Év Elfogadott száma Év Elfogadott száma Az adott időszakban előterjesztésesek száma az előző ciklus azonos periódusában százalékában 2010 160 2006 86 186% 2011 214 2007 185 115% 2012 228 2008 122 187% 2013 247 2009 174 142% 2014 11 2010 32 34% 2010-2014 összesen 860 2006-2010 összesen 599 144% 3
A második Orbán-kormány azonnal nagy tempóval indított, az első pár hónapban majdnem kétszer annyi törvényt fogadott el, mint a második Gyurcsány-kormány a ciklusa azonos időszakában. Az első teljes évben azonban jelentősen lecsökkent a különbség, részben azért, mert az Orbán-kormány nem tartotta fenn az első pár hónap tempóját, részben pedig azért, mert a Gyurcsány-kormány felpörgött 2007-re. Ezekben a számokban nyilvánvalóan megjelenik az is, hogy mindkét kormány nagyszabású reformfeladatok letéteményeseként látta magát. A fennmaradó különbség magyarázható egyfelől a Fidesz még ambiciózusabb célkitűzésével (vö. fülkeforradalom, az eddigi politikai rendszer meghaladása, stb.), valamint a kétharmad nyújtotta procedurális előnyökkel. Nagyon feltűnő különbség emellett, hogy míg ha viszonylag kis mértékben is az Orbánkormány alatt évről évre nőtt az Országgyűlés munkaterhe, addig a 2006-2010-es ciklusban egy látványos visszaesés következett be az MSZP-SZDSZ koalíció felbomlásának évében. Míg 2007-ben, a gyurcsányi reformláz csúcsévében kimagasló, majdnem a Fidesz tempójához fogható számú előterjesztést fogadott el az MSZP-SZDSZ koalíció, 2008-ban jelentős lassulás következett be. Ez persze egybecsengett a Gyurcsány Ferenc által meghirdetett reformstoppal, valamint azzal a külső kényszerrel is, hogy koalíciós partner nélkül a kisebbségi kormány nehezebben tudta érvényesíteni közpolitikai elképzeléseit. Ezzel szemben 2009-ben, amikor az év nagyobb részében Bajnai Gordon vezette a kormányt, ismét felpörgött az Országgyűlés, és a kormányzati viszony stabilizációja valamint a válságkezelés jegyében telt időben jelentősen csökkent a különbség a Fidesz-kormány azonos időszakában végzett jogalkotási munkához képest. Érdekes különbség, hogy a tavaszi ülésszak során jóval több törvényt fogadtak el 2010-ben, mint 2014-ben, bár erre magyarázat lehet, hogy 2010-ben a baloldali kormánypárt és parlamenti partnere érezhették, hogy hosszú ideig nem kerülhetnek a hatalom közelébe, míg a Fidesz-kormány jelentős optimizmussal indult a 2014-es kampánynak. Felgyorsuló törvényhozás Már a fentebb tárgyalt áttekintő adatokból is kiderül, hogy 2010 és 2014 között összességében nőtt az Országgyűlés munkájának tempója, hiszen jóval több törvényt fogadtak el, illetve módosítottak, mint a 2006-tól 2010-ig terjedő ciklusban. Ebből azonban nem derül ki, hogy mennyi idő alatt "végzett" a Parlament egy adott előterjesztéssel, hiszen elvileg elképzelhető, hogy azért fogadtak el kevesebb előterjesztést a korábbi ciklusban, mert több időt fordítottak a törvényhozásra. Az alábbiakban tehát azt vizsgáljuk, hogy az egyes átlagának tekintetében változott-e az Országgyűlés munkájának sebessége, illetve azt is, hogy a különböző 4
típusú eltérő bánásmódban részesültek-e (milyen hatással voltak a rendkívüli tárgyalási eszközök, stb.). Fontos kiemelni, hogy ennek alapján még nem fogjuk tudni, hogy átlagosan mennyit dolgoztak a képviselők az adott en. A képviselők szabadon rendelkeznek idejükkel, és nem kötelesek elszámolni azzal, hogy tanulmányozták-e az adott előterjesztés tartalmát, mielőtt szavaztak róla, illetve hogy tisztában vannak-e annak várható hatásaival. Emellett nyilván befolyásolja az egy-egy előterjesztésre fordított idő elégséges voltának elbírálását az is, hogy az milyen hosszú, illetve hány módosítót adtak be hozzá. Mindazonáltal az kiderül az alábbi adatokból, hogy átlagosan hány napot hagyott az egyes képviselőnek az Országgyűlés arra, hogy tanulmányozza az et (nem számítva, hogy persze adott esetben az átlagidő mást jelentett egy erősen túlterhelt, mint egy alapvetően nyugodt időszakban). Ahogy a 2. táblázatból is kiderül, felgyorsult a törvényhozás 2010-2014 között: az összes törvény átlagában két héttel gyorsabban jutottak el az az elfogadásig, mint a 2006-2010-es ciklusban. Sőt, ha figyelmen kívül hagyjuk a nemzetközi szerződések ratifikációját, akkor jelentősen, majdnem 19 napra nő a különbség a két ciklus között. 2. táblázat: Az benyújtása és elfogadása közt eltelt idő, a 2006-2010-es és a 2010-2014-es ciklusokban Előterjesztés típusa Összes törvény Napok száma benyújtástól elfogadásig, 2010-2014 Napok száma benyújtástól elfogadásig, 2006-2010 33,17 47 Összes törvény nemzetközi szerződések ratifikálása nélkül Egyéni képviselők által benyújtott Sürgős törvények (nemzetközi szerződések ratifikálása nélkül) Kivételesen sürgős törvények (nemzetközi szerződések ratifikálása nélkül) 35,89 55,1 30,6 57,13 29,7 44,5 4,1 NA 5
Ám az is kiderül, hogy a törvényhozás sebességének jelentős (a nemzetközi szerződések nélkül számolt másfélszeres) felgyorsítása önmagában még nem volt elég tempós a Fidesz-KDNP-nek, és így került sor a viszonylag alacsony esetszámban alkalmazható (eddig 26 törvényt fogadtak el ebben a tárgyalási módban) kivételesen sürgős tárgyalási mód bevezetésére, amelynek keretében viszont már a korábbi ciklus átlagához képest több mint 12-szer gyorsabban fogadnak el törvényeket, és a korábbi sürgős tárgyalásmódhoz képest is több mint 7-szeresen pörgették fel a jogalkotást. Az egyéni képviselők által benyújtott ről kapcsán kiemelhető: nagy változás, jelentős gyorsulás következett be, hiszen 57 napról majdnem a felére, nem egész 30 napra csökkent ezek átlagos elfogadása ideje. Figyelembe véve, hogy ezek a 2010-2014-es ciklusban a teljes jogalkotási tevékenység nagyobb hányadát (32% a 21%-hoz képest) alkották, terjedelmüket tekintve jelentősen hosszabbak lettek (átlagosan 7 oldal helyett 12 oldalasak) és jóval több módosító is érkezett ezekhez (átlagosan 9 a korábbi 3 helyett), felmerül mint kérdés, hogy a kétszeres tempó mellett sikerül(hetet)t-e kellően körültekintően törvénykezni. És persze mindezek a kvantitatív mutatók még nem veszik figyelembe, hogy sok esetben kiemelkedően fontos et nyújtottak be, illetve fogadtak el ily módon, ami szintén nem volt jellemző a 2006-2010-es korszakra. Amikor a sürgős sem elég sürgős Érdemes egy pillantást vetni arra is, hogy miként éltek a sürgős eljárás eszközével a két ciklusban. Annyi rögtön szembetűnő, hogy a Gyurcsány-kormány idején sem spóroltak az eszköz használatával, hiszen az összes előterjesztés arányában a Fidesznél is nagyobb mértékben alkalmazták. A kormányzati időszak végefelé azonban mindkét ciklusban jelentősen alábbhagyott a sürgős eljárások száma, az összes előterjesztés százalékában a Fideszkormány alatt a 2010-es, 34%-os szintről 9%-ra esett vissza a ciklus utolsó teljes, 2013-as évében, míg az MSZP vezette, illetve az általa támogatott kormány esetében a 2006-os 38%-ról 7%-ra esett 2009-ben. Ám 2012-től az igazán érdekes a kivételesen sürgős eljárás lett, ami mint fentebb láthattuk, a korábbinál sokkal inkább gyorsította fel az eljárást. Bár ez eddig mindössze 26 törvényt érintett, de a hatása azok esetében annál hangsúlyosabb volt, hiszen ahogy fentebb kiemeltük, ez már nagyságrendekkel, több mint 6
tízszeres szorzóval gyorsította fel az érintett elfogadását a korábbi ciklus átlagához képest. 3. Táblázat: A sürgős eljárásban tárgyalt összehasonlítása a 2010-2014-es és a 2006-2010-es ciklusokban Év Sürgős eljárásban tárgyalt előterjeszté sek száma* Az adott időszakban összes előterjeszt és %-ában Év Sürgős eljárásban tárgyalt előterjesztése k száma* Az adott időszakban összes előterjeszt és %-ában Az adott időszakban sürgős (és kivételesen) sürgős eljárásban tárgyalt száma az előző ciklus azonos periódusában sürgős előterjesztés %- ban 2010 55 34% 2006 33 38% 60% 2011 59 28% 2007 70 38% 119% 2012 23 (11) 10% 2008 23 19% 100% 2013 21 (13) 9% 2009 13 7% 62% 2014 2 (2) 18% 2010 7 22% 350% 2010-2014 összesen 160 19% 2006-2010 összesen * Zárójelben a kivételesen sürgősek száma 146 24% 91% Bár az összes előterjesztés arányában egy árnyalattal ritkábban használták a sürgős et (abszolút számban többet) a Fidesz alatt, de az egyéni vonatkozásában gyakrabban éltek ezzel az eszközzel, mint az előző ciklus kormánypártja, illetve kormánypártjai. A 270 egyéni előterjesztésből ugyanis 32-öt, azaz 12%-ot kiemelt sebességgel tárgyaltak, és ebből nyolc kivételesen sürgősnek minősült. Ezzel szemben az azt megelőző ciklusban nem csak jóval kevesebb, mindössze hét sürgősen tárgyalt egyéni előterjesztés volt, de ráadásul ezekből négy fideszes, illetve Fidesz-KDNP-s képviselők által került beterjesztésre, és egy ötödik többpárti együttműködés keretében. Tehát kijelenthető, hogy az egyéni keretében a 2006-2010-es ciklusban a kormánypártok lényegében nem is éltek a sürgős eljárás eszközével. 7
Policy Solutions Politikai Elemző és Tanácsadó Intézet Budapest, 1065, Révay utca 10. (1) 4-748-748 info@policysolutions.hu www.policysolutions.hu