A KÖZIGAZGATÁSI BÜNTETŐJOG ALAPFOGALMAI, A KÖZIGAZGATÁSI BÜNTETŐHATALOM ELMÉLETEK Dr. Christián László, PPKE-JÁK 2014.
Közigazgatás Az állami szuverenitás, mint hatalom birtokában végzett működés. Bővebben: A végrehajtó hatalom részeként (de a szűkebb értelemben vett kormányzástól megkülönböztetve), az állami közhatalmat közvetlenül érintő, komplex (jogalkotó/jogalkalmazó, döntés-előkészítő, döntéshozó, végrehajtó, ellenőrző, szervező)
Közigazgatás folytatás igazgatási (mások magatartását befolyásoló) tevékenység, amely a törvényeknek alávetetten, elkülönült szervezetrendszer által közszolgáltatások nyújtásának megszervezésével, illetve az állami impérium birtokában végzett igazgatással az állam feladatainak tényleges megvalósítását eredményezi.
Közigazgatási jog Azon normák összessége, amelyek a jogalanyok és az állam közötti viszonyokat szabályozzák és megalkotásukban és érvényesülésükben a közigazgatási szervek szerepet játszanak. Három szabályozási területe: Anyagi jog (jogalanyok befolyásolása) Szervezeti jog Alaki jog (kikényszerítés módja, működés rendje)
A közigazgatási felelősség típusai vétkességi / objektív felelősség [büntetőjog és közigazgatás] Btk. 160. (1) Aki mást megöl, bűntett miatt öt évtől tizenöt évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő. a gépjármű üzemeltetője az 1. mellékletben meghatározott összegű bírságot köteles fizetni, ha a gépjárművel a megengedett legnagyobb sebességet túllépték [410/2007. (XII. 29.) Korm. rendelet 2. (1)] fegyelmi felelősség [munkajog] Kttv. 155. (1) Fegyelmi vétséget követ el a kormánytisztviselő, ha kormányzati szolgálati jogviszonyból eredő kötelezettségét vétkesen megszegi. kárfelelősség [polgári jog] Ptk. 6:519. Aki másnak jogellenesen kárt okoz, köteles azt megtéríteni. Mentesül a felelősség alól a károkozó, ha bizonyítja, hogy magatartása nem volt felróható.
A közigazgatási büntetőjog fogalma! Azon normák összessége, amelyek a közigazgatási szervek hatáskörébe adott büntető szankciók alkalmazásának feltételeit határozzák meg.
A szankció I. Jogi norma, jogszabály = hipotézis (tényállás) + Btk. 166. (1) Aki nem nyújt tőle elvárható segítséget sérült vagy olyan személynek, akinek az élete vagy testi épsége közvetlen veszélyben van diszpozíció (magatartás) + vétség miatt szankció (joghatás, joghátrány). két évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.
A szankció II. Jogszabályok szankció szerinti csoportosítása: lex imperfecta olyan jogszabály, amelyhez sem polgári jogi, sem büntetőjogi szankció nem fűződik A részes államok elismerik, hogy a fogyatékossággal élő nők és lányok többszörösen hátrányos megkülönböztetésnek vannak kitéve, erre való tekintettel olyan intézkedéseket hoznak, amelyek biztosítják számukra valamennyi emberi jog és szabadság teljes és egyenlő élvezetét. (Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény 6. cikk) lex minus quam perfecta a jogszabállyal ellentétes magatartás érvényes, de büntetendő pl. engedély nélküli árusítás. A szerződés létrejön és érvényes, de közigazgatási jog bünteti a tevékenységet.
A szankció III. lex perfecta olyan jogszabály, amely megsértésének jogkövetkezménye csak az érvénytelenség Ptk. 2:14. (1) A cselekvőképtelen kiskorú jognyilatkozata semmis; nevében a törvényes képviselője jár el. lex plus quam perfecta az ezzel ellentétes magatartás nemcsak érvénytelen, de büntetendő is Ptk. 4:13. (1) Érvénytelen a házasság, ha a házasulók valamelyikének korábbi házassága fennáll. Btk. 214. Aki házasságának fennállása alatt újabb házasságot köt, vagy aki házas személlyel házasságot köt, bűntett miatt három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.
A közigazgatási szankció Szervi definíciós kísérlet Közigazgatási szervek által kiszabott szankció Probléma: más jogági szankciók kiszabására is jogosultak Normatív definíciós kísérlet A tiltást szabályozó norma alapján határozza meg. Nem csak közigazgatási szankciója lehet egy közigazgatási jogi szabálynak (pl. a KRESZ súlyos megszegése a közlekedési bűncselekmények körébe tartozik)
A közigazgatási szankció fogalma! A közigazgatási szankció a közigazgatás-ellenes, azaz a közigazgatás működését zavaró vagy akadályozó magatartással szembeni joghátrány. Két típusa: Közigazgatási anyagi jogi szankció (anyagi jogi jogsértéssel szemben, ügydöntő határozatban) Egyéb közigazgatási szankciók (eljárási kényszerintézkedés, helyszíni rendészeti típusú intézkedés, mulasztási bírság, rendbírság, késedelmi pótlék, stb.)
A közigazgatási szankció objektív elemei! A közigazgatási szankció: mindig jogellenességre reagál, mindig hátrányt okoz, mindig kikényszeríthető és mindig az arra jogszabályban felhatalmazott szerv szabja ki. A hátrány lehet!: Vagyoni (pl. bírság) A jogsértő személyi szabadságának korlátozása Szabálysértési elzárást csak bíróság szabhat ki! Közigazgatási szerv alkalmazhat pl. kényszerintézkedést (előállítás, őrizetbe vétel stb.) A jogsértő jogi státuszában okozott hátrányos változás (pl. valamely jog megvonása, korlátozása)
A közigazgatási szankció szubjektív elemei (bűnfelelősség vs. objektív)! A büntetőjogban a szubjektív oldal jelenti a bűnösség valamilyen fokozatának (szándékosság vagy gondatlanság) meglétét. A közigazgatásnál ez az oldal nem ilyen egyértelmű. Európában általában megkövetelik legalább a gondatlanságot a szankció kiszabásához. Itthon ezt csak a szabálysértéseknél. Európában a bűnfelelősség elve érvényesül, hazánkban pedig az objektív (vétkességre tekintet nélküli) felelősség => nem lényegesek a szubjektív elemek, a szankció kizárólag az objektív elemeken nyugszik.
Szankciótan A közigazgatási szankcióknál azonban előfordulnak szubjektív oldalra utaló elemek (pl. vétkesség, felróhatóság), külön definíció nélkül => nehezíti a joggyakorlatot. Európában a szabálysértéseken kívül is a vétkességi elv az általános. Magyarország és Görögország áll egyedül az objektív felelősség alapján. Az objektív felelősség nem áll ellentétben az Egyezmény rendelkezéseivel (az ártatlanság vélelmével), a tagállamoknak ugyanis megfelelő jogi garanciák megléte esetén lehetőségük olyan valóságos vagy objektív tényeket büntetni, amelyeket nem bűnös szándékkal vagy hanyagsággal idéztek elő. (az EEJB döntése a Salabiaku-ügyben)
A közigazgatási szankció fajtái Szubjektív és objektív szankciók A jogsértő jogsértéshez való tudati viszonya szerint. Szabálysértési tv. 209. (1) Aki nem közösségi árut a vámellenőrzés alól elvon, vagy a vámtartozás, a nem közösségi adók és díjak, illetve a biztosíték megállapítása vagy beszedése szempontjából lényeges körülmények tekintetében valótlan nyilatkozatot tesz, feltéve, hogy a vagyoni hátrány a százezer forintot nem haladja meg, úgyszintén, aki e cselekmények bármelyikét megkísérli, szabálysértést követ el. [szándékos alakzat] (2) Aki az (1) bekezdésben meghatározott cselekményt a vagyoni hátrány mértékére tekintet nélkül gondatlanul követi el, szabálysértést követ el. Represszív és nem represszív szankciók A represszív szankciók célja a büntetés. A nem represszív szankciók közül a reparatív szankciók a leggyakoribbak, ahol az in integrum restitutio, vagyis az eredeti állapot helyreállítása a cél.
A mai közigazgatási szankciórendszer Szabálysértés Bírság Anyagi bírság (közigazgatási bírság) Eljárási bírság Egyéb, intézkedés jellegű szankciók sajátosan közigazgatási jellemzők bírság helyett / mellett anyagi jogi szabályban meghatározott. 1 2
A szabálysértési jog Erős büntetőjogi hatás => a közigazgatási jog és a büntetőjog határán áll Büntetőjogi elemek Kriminális színezetű tényállások Dogmatika Büntetőeljárási típusú eljárás Közigazgatási jogi elemek Nagyon sok közigazgatási érdeket érvényesítő tényállás A kerettényállások kitöltő szabályai szinte mind közigazgatási szabályok A szabálysértéseket érvényesítő fórumrendszert a közigazgatás adja Teljes körű ténybeli és jogbeli bírósági felülvizsgálati rendszer
(Anyagi jogi) bírságok Ø egységes szabályozás és dogmatika Olyan közigazgatási szervek által kiszabott bírságok, amelyek valamely ágazati törvényben vagy annak végrehajtási rendeleteiben foglalt kötelezettség megszegését szankcionálják, de nem tekinthetők a Ket. végrehajtási bírságainak. Objektív alapúak, gyakran nagyobb hátrányt helyeznek kilátásba a büntetőjogi büntetéseknél is (pl. az örökségvédelmi bírság 250M Ft-ig terjedhet).
Egyéb közigazgatási szankciók (a teljesség igénye nélkül) Engedély felfüggesztése határozott / határozatlan időre (lehet feltételes felfüggesztés-megszüntetés is) Engedély visszavonása, érvénytelenné nyilvánítása Intézmény működésének korlátozása, működésének felfüggesztése Intézmény bezáratása Elkobzás Eredeti állapot helyreállítására kötelezés Kedvezmény, szolgáltatás igénybevételéből való kizárás Kitiltás meghatározott helyről, intézményből, távoltartás (ideiglenes formái) Közbeszerzési kizárás, állami támogatásból kizárás A szankcionáló határozat nyilvánosságra hozatala stb.
A közigazgatási jogi szankció szabályozástörténete Magyarországon XIX. századtól a XX. század közepéig trichotóm büntetőjogi szabályozás Csemegi-kódex (1878.): bűntett, vétség, kihágás Büntetési forma: főleg pénzbüntetés vagy elzárás Kbtk. (1879.): kihágások (bagatell) Büntetési forma: pénzbüntetés Ágazati szabályokban: áthágások Büntetési forma: pénzbüntetés
50-es évek: 1950: Btá. => vétségek megszüntetése 1953: szabálysértési tényállások 1955: kihágási jog megszüntetése A szocialista korszakban a szabálysértési jogot kívánták az államigazgatási jog általános szankciójává tenni. Kriminalizálás: szabálysértéseknél a rendőrség által alkalmazható önálló elzárás büntetési forma. 1968. az első Szabálysértési törvény Az ágazati szankciók azonban továbbra is léteztek a szabálysértések mellett.
Rendszerváltozás: Megváltozott funkciórendszer, megváltozott társadalom: újrakodifikálás 1999. évi LXIX. Törvény a szabálysértésekről Általános és Különös Rész Szabálysértés, mint társadalomra csekély mértékben veszélyes cselekmény. Sok rendszeridegen elem Nem tudták a szabálysértési jogot a közigazgatási anyagi jogi szankciók helyébe léptetni, az ágazati nem-szabálysértési közigazgatási büntetőjog továbbra is megmaradt, sőt szélesedett. Az egységes közigazgatás-védelem koncepciójának bukásához: 1. A szabálysértési jog szankciórendszerét az elmélet nem engedte súlyosabbá és differenciáltabbá tenni. Az ágazati jogalkotásnál nem volt ilyen fék. 2. A szabálysértési jogi felelősség a közigazgatás számára büntetőjogias, merev és szűk. 3. A szabálysértési fórumrendszer merev az ágazati specifikumok érvényesítésére.
2010 után: Új államfelfogás: erős és centralizált állam => kiemelt szerep a közigazgatási büntetőjognak (pl. helyi önkormányzatok szabálysértés statuálási joga) 2012. évi II. törvény a szabálysértésekről => erős büntetőjogi közeledés
A közigazgatási szankcionálás jogrendszerbeli helye és kettős szerkezete Közigazgatásvédelem Büntetőjogi represszió Büntetőjogi szankciók dekriminalizáció Közigazgatási represszió, Bírságok és intézkedések KETTŐS SZERKEZET BÍRÓSÁGOK Ágazat-specifikus anyagi jogi bírságok és intézkedések Szabálysértési büntetések és intézkedések
A közigazgatási büntetőhatalomra vonatkozó főbb elméletek Van-e joga a végrehajtó hatalmat megtestesítő közigazgatásnak önálló szankciókat alkalmazni, vagy a közigazgatási jogérvényesítést is a bíróságokon átszűrve szabad gyakorolni? Mikor és mire használhatja a közigazgatás büntetőhatalmát? Ha gyakorolhat a közigazgatás büntetőhatalmat, azt milyen anyagi és eljárási garanciarendszerrel kell biztosítani? Milyen funkciókat tölthet be a közigazgatási büntetőhatalom? Milyen a viszonya a büntetőjogi szankciókhoz?
A különbség-elméletek (XIX. sz. vége XX. sz. közepe) minőségi irányzat (jogsértés eltérő minősége) Gunzert; J. Goldschmidt; Wolf A közigazgatás-ellenesség elkülönül a bűncselekménytől => Rechtsordnung és Verwaltungsordnung A közigazgatás-ellenesség a klasszikus jogellenességtől abban különbözik, hogy az pusztán jogot sértett (formális oldal), de az emberek erkölcsi érzékét nem (materiális oldal). A közigazgatási büntetőjog csak formális értelemben büntetőjog, materiális értelemben közigazgatási jog. Túlhaladott elmélet: a büntetőjog ellenes és a közigazgatásellenes cselekmény között a védendő jogi tárgyak (érdekek) oldaláról nincs minőségi különbözőség.
Fokozati különbség elmélete Király Tibor; Angyal Pál Az elhatárolásban a társadalomra veszélyesség foka a kritérium. A büntetőjog és a szabálysértések közötti összehasonlításban elfogadott ma is. DE! a közigazgatási büntetőjog több mint a szabálysértési jog => más közigazgatási anyagi jogi szankciónál nem érvényesül az elv. A szabálysértéseket a csekély fokú társadalomra veszélyesség alapján különítették el. DE! csekély fokban veszélyes módon a bűncselekményeket is el lehet követni.
Szintetizáló elméletek (XX. sz. második fele) Bittó Márta A szabálysértések többrétűen kapcsolódnak a büntetőjoghoz Helyesebb a (1) bagatell-bűncselekmények, (2) igazgatásellenes bűncselekmények helyett (a) kriminális tényállások, (b) kriminálisan színtelen tényállások csoportosítást alkalmazni. A közigazgatás büntetőhatalma tény => alkotmányos eljárási garanciákat kell kiépíteni
A visszaterelési elmélet Szamel Lajos A közigazgatási és a bírósági tevékenység szétválasztott, így a közigazgatásnak nem lehet büntetőhatalma. A büntetőjogi trichotómia visszaállítását szorgalmazza, tehát hogy a szabálysértések közül a bagatell-bűncselekményeket rekriminalizálják. Fontos azonban, hogy ez az elmélet is csak a szabálysértésekkel foglalkozott, az ágazati szankciórendszerekkel nem.
Funkcionális szankcióelmélet Madarász Tibor Szemléletváltás: a közigazgatás oldaláról vizsgálták a szankciórendszert, az igazgatási szankció funkcióját keresték. A közigazgatás alkotmányos felhatalmazással rendelkezik a szankcionálásra, ugyanis feladatai ellátásához szükséges, hogy érvényesíteni is tudja azokat. A szabálysértéseket elkülönült szankciócsoportnak tekintették, amelyre jelentős hatással van a büntetőjogi dogmatika. A szabálysértés nem általános közigazgatási szankció, hanem annak egy része az igazgatási bírságok mellett.
A nemzetközi bíráskodás által kimunkált új elvek Az EEJE az anyagi jogi és eljárásjogi garanciák oldaláról történő megközelítést alkalmazza. Elvi garanciák keretei között a közigazgatás is gyakorolhat szankcionáló hatalmat. A büntetőhatalom fogalmi és elvi kereteit a kiszabható szankció jellemzői (cél és súly) alapján kell meghatározni. Öztürk v. Németország => szankció-teszt (!) a szankció büntető jellegét az ügy (1) jogi természetétől; (2) a szankció nemétől; (3) a szankció mértékétől kell függővé tenni. A közigazgatási jogi szankciók a teszt alapján többnyire büntető jellegűek. A közigazgatás a szükséges anyagi jogi és eljárási garanciarendszer biztosításával bármilyen természetű és súlyú jogsértésre büntetőhatalmat kaphat.
A közigazgatási büntetőhatalom a francia jogirodalomban Hatalmi ágak elválasztása Kisebb súlyú kihágásokban azonban a forradalom után is rendőrbírák jártak el. Hauriou: ha valamely kötelezettséget nem büntetőjogi szankcióval sújtanak, akkor a közigazgatásnak kell azt kikényszeríteni, akár szankcióval is. A közigazgatás büntetőhatalmának elvi határait a bírói gyakorlat alakította ki. Alkotmánytanács 1989. évi döntése: nincs alkotmányos akadálya annak, hogy a közigazgatási szerv közhatalmi jogkörében foglalt előírásainak keretei között közigazgatási szankciót alkalmazzon olyan személyekre is, akik nincsenek vele kapcsolatban. A szankció nem korlátozhatja a személyes szabadságot. Törvényben kell megállapítani az alkalmazott eszközöket és garanciákat.
A közigazgatási büntetőhatalom a német jogirodalomban Goldschmidt teremtette meg a német jogban Támadta a büntetőjogi trichotómiát: a kihágási jogot közigazgatási büntetőjognak kell nevezni, mert célja a közigazgatás által védett érdekek védelme.
A közigazgatási szankcionálás Európai Tanácsi elvei Az ET Miniszteri Bizottságának (91) 1 sz. ajánlása: a közigazgatási szankcionálás peremfeltételei határozza meg. Érvényesíteni kell azokat a főleg büntetőjogi és büntetőeljárási garanciákat, amelyek kiegyenlítik a közigazgatás a szankció címzettjének eljárásjogi helyzetét. Alkalmazási köre: közigazgatási aktusok (kivéve, amelyeket fegyelmi felelősség és a büntetőjogi felelősség érvényesítése miatt adtak ki) Közigazgatási aktusnak tekinti a quasi közigazgatási szervek által meghozott aktusokat is (pl. közszolgáltatás nyújtásával megbízott közvállalat vagy magánvállalat aktusa) Kizárólag az a közigazgatási aktus tekinthető szankciónak, amelynek alapvető és lényegi célja a büntetés. => a közigazgatási szankció szinte kizárólagos célja a represszió. A megsértett jogi norma bármely jogágba tartozhat, ha a jogszabály egy közigazgatási szervet jogosít fel aktus kibocsátására, mivel az közigazgatási szankciónak minősül.
A diák elkészítése során felhasznált irodalom Kis Norbert Nagy Marianna: Európai közigazgatási büntetőjog. HVG-Orac, Budapest, 2007. 7-24. Nagy Marianna: Quo vadis Domine?: Elmélkedések a szabálysértések helyéről a 2012. évi szabálysértési törvény kapcsán. Jogtudományi Közlöny, 2012/05. 217-226.