JELENTÉS. az államháztartás központi alrendszerének adóssága és éven túli kötelezettségvállalásának ellenőrzéséről. 1294 2012.

JELENTÉS az államháztartás központi alrendszerének adóssága és éven túli kötelezettségvállalásának ellenőrzéséről 1294 2012. augusztus

Állami Számvevőszék Iktatószám: V-2013-063/2011-2012. Témaszám: 1031 Vizsgálat-azonosító szám: V0570 Az ellenőrzést felügyelte: Makkai Mária felügyeleti vezető Az ellenőrzést vezette: Dede Katalin ellenőrzésvezető Az ellenőrzést végezték: Burenzsargal Narantuja számvevő tanácsos Farkas László számvevő tanácsos Jenei Zoltán Béláné számvevő Major Lászlóné számvevő tanácsos Dr. Dicső Ildikó számvevő Gaálné Izsó Éva számvevő tanácsos Kádár Kriszta számvevő Massányi Tibor számvevő tanácsos Éva Katalin számvevő tanácsos Gergely Tilda számvevő Lucza Anikó számvevő tanácsos Villányi Antal számvevő tanácsos A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe Jelentés az államháztartás adóssága kezelésének, alakulásának ellenőrzéséről sorszáma 0604 Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatóak.

TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 9 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 13 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 28 1. A központi alrendszer adósságának alakulása 28 2. A maastrichti adósságmutató alakulása 33 3. Az államadóssággal kapcsolatos döntéshozatali rendszer értékelése 35 4. Az adósságfinanszírozás kockázati tényezői kezelésének értékelése 43 4.1. Az adósságkezelés kereteit meghatározó stratégiák, finanszírozási tervek 45 4.2. Az adósságkezelés eredményessége érdekében tett intézkedések kockázatai 46 4.3. Az államadósság piaci finanszírozása 52 4.4. Az államadósság finanszírozására felvett hitelek 55 4.5. Az államadósság kamatkiadásai és egyéb költségei 57 5. Az éven túli kötelezettségvállalások alakulása és nyilvántartásuk szabályozási kockázatai 58 6. Utóellenőrzés 62 MELLÉKLETEK 1. számú A központi alrendszer adósságának változása (2006-2011. évek) 2. számú A belföldi állampapírhozamok alakulása a 2006-2011. években 3. számú A belföldi állampapírok közvetítése értékesítési csatornák szerint a 2006-2011. években 4. számú A 2006-2011. években kibocsátott devizakötvények jellemzői 5. számú Az IMF-től és az EB-től lehívott hitelek felhasználása 6. számú A kezesség- és garanciavállalások alakulása a 2006-2011. években 7. számú A hosszú távú kötelezettségvállalások jellemzői 8. számú A nemzetgazdasági miniszter észrevétele 9. számú Észrevételre adott válasz a nemzetgazdasági miniszter részére 10. számú Az ÁKK Zrt. vezérigazgatójának észrevétele 11. számú Észrevételre adott válasz az ÁKK Zrt.-nek 12. számú A Magyar Államkincstár elnökének észrevétele 1

RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE Áht 1 Áht 2 ÁKK Zrt. ÁSZ CDS EB EDP EDR EIB EMU ESA 95 EU EUROSTAT FB GDP Gt. IMF KESZ KF tv. Kincstár KKJ köztulajdoni tv. KSH KTJ MÁV Zrt. MFB Zrt. MNB OGY OTP MÜPA NGM NYRA PM PMÁK Posta PPP az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény Államadósság Kezelő Központ Zrt. Állami Számvevőszék Credit Default Swaps (nemfizetési kockázatot jelző felár) Európai Bizottság Excessive Deficit Procedure (Az Európai Unió Túlzott Hiány Eljárása) Egységes Digitális Rádiótávközlési Rendszer European Investment Bank (Európai Beruházási Bank) Economic and Monetary Union of the European Union (Gazdasági és Monetáris Unió) Nemzeti számlák európai rendszere Európai Unió az Európai Unió statisztikai hivatala Felügyelő Bizottság éves bruttó hazai össztermék a gazdasági társaságokról szóló 2006. évi IV. törvény International Monetary Fund (Nemzetközi Valutaalap) Kincstári Egységes Számla a takarékos állami gazdálkodásról és a költségvetési felelősségről szóló 2008. évi LXXV. törvény Magyar Államkincstár Kamatozó kincstárjegy a köztulajdonban álló gazdasági társaságokról szóló 2009. évi CXXII. törvény Központi Statisztikai Hivatal Kincstári takarékjegy Magyar Államvasutak Zrt. Magyar Fejlesztési Bank Zrt. Magyar Nemzeti Bank Országgyűlés OTP Bank Nyrt. Művészetek Palotája Nemzetgazdasági Minisztérium Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alap Pénzügyminisztérium Prémium Magyar Államkötvény Magyar Posta Zrt. Public Private Partnership (köz- és magánszféra együttműködésén alapuló program) 3

SDR stabilitási tv. SZMSZ TB Special Drawing Rights (Különleges Lehívási Jogok), a Nemzetközi Valutaalap hiteleszköze Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény Szervezeti és Működési Szabályzat Társadalombiztosítás 4

ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR államadósság: államkötvény: állampapír: árfolyamkockázat: bázispont: bruttó állampapír-piaci kibocsátás: denomináció: determináció: diszkont kincstárjegy: duration: devizakitettség: EDP jelentés: elsődleges egyenleg: elsődleges piac: 2007. január 1-jéig minden olyan hitelviszonyon alapuló fizetési kötelezettség, amely az államháztartás valamelyik alrendszerét terheli. Ezt követően az államháztartás központi alrendszerének konszolidált adóssága. 2012. január 1-től az államháztartás központi alrendszerének, az államháztartás önkormányzati alrendszerének és a kormányzati szektorba sorolt egyéb szervezetek egymással szembeni kötelezettségek kiszűrésével számított (konszolidált) adóssága. Jelen ellenőrzés során államadósságként definiáltuk az államháztartás központi alrendszerének adósságát. 1 évnél hosszabb futamidejű, fix vagy változó kamatozású állampapír. Az állam által kibocsátott, tőke- és kamat-visszafizetési garanciával rendelkező értékpapír. A devizában fennálló adósság abból eredő kockázata, hogy az árfolyam változása miatt az állomány forintban kifejezett értéke megváltozik. A százalékpont század része, ahol 100 bázispont egyenlő 1%-kal. Célja, hogy a százalékban megadott adatok különbségét (változását) egyértelműen meg tudják határozni. Egy 5%-os kamatláb 200 bázispontos növekedése eredményeként a kamatláb 7%-os lesz. Az évente kibocsátott összes állampapír. Magában foglalja a költségvetés hiányának fedezésére és egyéb célokra kibocsátott állampapírokat, valamint az ugyanezen időszak alatt lejáró korábbi állampapírok visszafizetéséhez szükséges mennyiséget. a pénzügyi követelések, tartozások devizaneme pénzügyi elkötelezettség Egy éven belüli lejáratú, névérték alatt kibocsátott állampapír, lejáratkor a névértéket fizeti ki a kibocsátó. az állampapírok hátralévő átlagos futamideje a külföldi devizában fennálló tartozások, illetve az ezekhez kapcsolódó (árfolyam- és kamat) kockázatok összessége Az EU Túlzott Hiány Eljárása keretében történő, évente kétszeri adatszolgáltatás a kormányzati szektor hiányáról és adósságának alakulásáról. A központi költségvetés kamatterhek nélküli kiadásainak és bevételeinek különbsége, amely megmutatja, hogy mekkora volna a központi költségvetési hiány, ha nem létezne államadósság. Az állampapírok kibocsátást követő forgalomba hozatalának (első adásvételének) helyszíne. 5

elsődleges forgalmazó: ESA híd: hitelminősítés: hozam: hozamfelár: kamatozó kincstárjegy: kezesség: Kincstári Egységes Számla: készenléti (stand-by) hitel: kockázati felár: kormányzati szektor: központi alrendszer: másodlagos piac: Mark-to-market: Az ÁKK Zrt.-vel az állampapírok forgalomba hozatalára, illetve forgalmazására vonatkozó megbízási szerződést kötött befektetési szolgáltatók. Az Áht 1 szerinti, valamint az EU statisztikai módszertana szerinti elszámolási szabályok alapján számított költségvetési egyenleg közti különbség levezetése. A nemzetközi hitelminősítő intézetek a hosszú lejáratú adósságoknál jelzik a hitelfelvevő kockázati besorolását. A besorolás iránytű annak meghatározásához, hogy a befektető mekkora felárat képezzen az adott befektetésnél. A befektetésen elérhető tényleges nyereség (kamat, árfolyam nyereség) éves szintre számítva. A fizetett hozam és az irányadó állampapír hozam vagy bankközi kamatláb közötti különbség. a lakossági megtakarításokat célzó állampapír Kezességi szerződéssel a kezes arra vállal kötelezettséget, hogy ha a kötelezett nem teljesít maga fog helyette a jogosultnak teljesíteni. Az MNB által a Kincstár részére vezetett, kamatozó, a likvid pénzeszközök elhelyezésére és a kincstári kör pénzforgalmának lebonyolítására szolgáló számla. Pénzügyi intézmény által kiállított ígérvény alapján meghatározott feltételek (hitelcélok) megvalósulása esetében folyósított hitel. Az irányadó ötéves futamidejű magyar állampapírok törlesztési leállására köthető határidős biztosítási csereügyletek (credit default swaps, CDS) díjszabása. A CDS 100 bázispontnyi (1%-pont) emelkedése azt jelenti, hogy 10 millió euró névértékű ötéves szuverén kötvénykötelezettségre köthető biztosítás ára 100 ezer euróval (1%-kal) nő. Az európai uniós szabványok által meghatározott szervezeti kör, amely magában foglalja az államháztartás alrendszereit, valamint azokat a szervezeteket, amelyek tevékenységük során közjavakat állítanak elő, a nemzeti jövedelem és a nemzeti vagyon elosztásában vesznek részt, irányításukat kormányzati szervek végzik és tevékenységük ellenértékében 50%-nál kisebb arányt képviselnek a piaci árbevételek. Az államháztartás egyik alrendszere, amely magában foglalja a központi költségvetést, a társadalombiztosítás pénzügyi alapjait és az elkülönített állami pénzalapokat. A már kibocsátott, piacon lévő állampapírok adásvételének színtere. Az ÁKK Zrt. és partnerei között létrejött swap ügyletek piaci értékének változása alapján a partnerek által az ÁKK Zrt.-nél, valamint az ÁKK Zrt. által a partnereknél elhelyezett betétek. Az ÁKK Zrt.-nél amennyiben a swap pozíciók értéke (árfolyamváltozás következtében) az ÁKK Zrt. javára változik a partnerek betétet helyeznek el. 6

nettó finanszírozási igény: növekedési ütem: országkockázati felár: piaci finanszírozás: repó ügylet: rulírozó hitel: swap ügylet: teljesítménymutató: Túlzott hiány eljárás (Excessive Deficit Procedure EDP): A központi alrendszer adott időszakra (pl. évre) vonatkozó összesített hiányának fedezéséhez az adott időszakban szükséges összeg, melyet módosítanak a privatizációs bevételek, az MNB tartalékfeltöltése, valamint az EU támogatások előfinanszírozása. A nettó finanszírozási igény nem tartalmazza a központ alrendszer által átvállalt adósságokat, valamint a központi alrendszer lejáró adósságai visszafizetéséhez szükséges összeget. az állomány évenkénti változása %-ban (előző év=100%) Az irányadó ötéves államkötvény magyar államkötvények nem teljesítővé válásának kockázatára köthető piaci biztosítási csereügyletek (CDS) középárfolyama. Jellemzően az állampapír-piaci forrásbevonás, amely során a bevont forrás felhasználási célja nem korlátozott, a felhasználás nincs követelményhez (pl. gazdaságpolitikai intézkedések megtételéhez) kötve. A finanszírozás költségét kizárólag a keresleti-kínálati viszonyok befolyásolják. Visszavásárlási kötelezettséggel történő állampapír eladás/vétel. Hitelkeret, amelynek terhére felvett kölcsön csökkenti a hitelkeretet, de a visszafizetett kölcsönt a jogosult a hitelkeret futamidején belül a hitelkeret felső határáig újból igénybe veheti. Kockázatkezelési eszköz, a jövőbeni pénzáramlások csere ügylete. A deviza swap ügyletek során devizát másik devizára, a kamat swap során fix kamatot változó kamatozásúra, FX swap esetén devizát Ft-ra cserélnek. A swap ügyletek rendszeres időközönkénti értékelése alapján az ÁKK Zrt., valamint partnerei az ügylet értékének megfelelően betétet (Mark-to-market) helyeznek el egymásnál. Az ÁKK Zrt.-nél az adósságkezelés során célként kitűzött referencia portfólió szerkezetét meghatározó mutatók öszszefoglaló elnevezése. Az 1992. évi maastrichti szerződés alapján az Európai Unió által folytatott eljárás, amennyiben a tagország GDP arányos hiánya magasabb, mint 3%, illetve ha államadósságának GDP-hez viszonyított aránya meghaladja a 60%-ot és nem mutat megfelelő ütemű csökkenő tendenciát. 7

JELENTÉS az államháztartás központi alrendszerének adóssága és éven túli kötelezettségvállalásának ellenőrzéséről BEVEZETÉS Az államadóssággal kapcsolatos alapfogalmakat 2011. december 31-ig az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (Áht 1 ) határozta meg. Az államadósságba az Áht 1 110. -a alapján 2007. január 1-jéig a központi alrendszer adóssága mellett az önkormányzati alrendszer adóssága is beletartozott. Ezt követően a 2011. december 31-ig hatályos Áht 1 2/A. (2) b) pontja értelmében az államadósság az államháztartás központi alrendszerének azaz a központi költségvetésnek, az elkülönített állami pénzalapoknak és a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak együttes 2010. január 1-jétől konszolidált adóssága. A 2012. január 1-jétől hatályos Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (stabilitási tv.) 2. -a alapján az államadósság fogalmába az államháztartás központi alrendszerének és az önkormányzati alrendszerének adósságán túl a kormányzati szektorba sorolt egyéb szervezetek konszolidált adóssága is beletartozik. A kormányzati szektorba sorolt egyéb szervezetek körét a Nemzetgazdasági Minisztérium (NGM) közleménye tartalmazza. Ellenőrzésünk során az államadósság alatt az államháztartás központi alrendszerének (központi alrendszer) adósságát értettük. Az Áht 1 szerint megállapított államadósság tartalmában és számítási módszerében eltér az ún. maastrichti adósság számításától, amely a kormányzati szektor 1 konszolidált bruttó adóssága névértéken. Magyarország a 2004. évi EU csatlakozáskor szerződésben vállalta a Gazdasági és Monetáris Unióhoz (EMU) való csatlakozás kritériumainak teljesítését, ennek keretében az uniós statisztikai követelményeknek megfelelő államadósság, a maastrichti adósság bemutatását. Az EMU-hoz való csatlakozás kritériumai közé tartozik a kormányzati szektor adóssága (maastrichti adósságmutató), amely az éves bruttó hazai össztermék (GDP) maximum 60%- a, illetve a kormányzati szektor hiánya, amely a GDP maximum 3%-a lehet. 1 Az európai uniós szabványok által meghatározott szervezeti kör, amely magában foglalja az államháztartás alrendszereit, valamint azokat a szervezeteket, amelyek tevékenységük során közjavakat állítanak elő, a nemzeti jövedelem és a nemzeti vagyon elosztásában vesznek részt, irányításukat kormányzati szervek végzik és tevékenységük ellenértékében 50%-nál kisebb arányt képviselnek a piaci árbevételek. 9

BEVEZETÉS A 2011. április 25-én elfogadott Magyarország Alaptörvénye a közpénzekről szóló fejezetben 2 a stabilitási tv. szerinti szervezeti kör (kormányzati szektor) adósságára vonatkozóan korlátozó normákat írt elő. 2012. január 1-jétől amíg az államadósság meghaladja a GDP felét, az Országgyűlés (OGY) csak olyan költségvetést fogadhat el, amely az államadósság GDP-hez viszonyított arányának csökkentését tartalmazza, továbbá a központi költségvetés végrehajtása során nem vehető fel olyan kölcsön és nem vállalható olyan pénzügyi kötelezettség, amely azt eredményezné, hogy az államadósság meghaladja a GDP felét. Ezektől a szabályoktól "csak különleges jogrend idején, az azt kiváltó körülmények okozta következmények enyhítéséhez szükséges mértékben vagy a nemzetgazdaság tartós és jelentős visszaesése esetén, a nemzetgazdasági egyensúly helyreállításához szükséges mértékben lehet eltérni". Ezt megelőzően, 2011. év végéig az államadósság növekedésének nem volt jogszabályi korlátja. Az államadósságból eredő kötelezettségek kezelése, teljesítése és nyilvántartása az államháztartásért felelős miniszter (2010. május 28-ig a pénzügyminiszter, azt követően a nemzetgazdasági miniszter) feladata. Ennek keretében a miniszter gondoskodik a központi költségvetés fizetőképességének biztosításáról, az állam átmenetileg szabad pénzeszközeinek kezeléséről és az adósságállomány mértékének negyedévenkénti nyilvánosságra hozataláról. Az államadósság kezelés körébe tartozó feladatait az államháztartásért felelős miniszter az Áht 1 rendelkezése szerint az Államadósság Kezelő Központ Zrt. (ÁKK Zrt.) útján és a Magyar Államkincstár (Kincstár) bevonásával végzi. Az ÁKK Zrt. cégbíróságon bejegyzett egyszemélyes részvénytársaság, kizárólagos tulajdonosa a magyar állam, a tulajdonosi jogokat az államháztartásért felelős miniszter gyakorolja. Az ÁKK Zrt. tevékenysége során elkészíti a központi költségvetés finanszírozási tervét, kidolgozza az államadósság finanszírozási stratégiát, a költségvetési törvény keretében szervezi a központi költségvetés adósságát képező állampapírkibocsátásokat, hitelfelvételeket és hitelátvállalásokat, gondoskodik az államadósság terheinek kifizetéséről. Tevékenysége 2011-ben kibővült a Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alapról, és a szabad nyugdíjpénztár-választás lebonyolításával összefüggő egyes törvénymódosításokról rendelkező 2010. évi CLIV. törvénnyel létrehozott Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alap (NYRA), valamint az Országos Betétbiztosítási Alap kezelési feladataival. A forint állampapírok forgalmazásában az ÁKK Zrt.-vel megbízási szerződést kötött hitelintézetek és befektetési vállalkozások (ún. elsődleges forgalmazók) vettek részt. Az állampapírok lakossági befektetők részére történő értékesítésében a Kincstár és a Magyar Posta Zrt. (Posta) működött közre. Az államadósság alakulását, mint potenciális költségvetési kiadásokat befolyásolják a több évre szóló éven túli kötelezettségvállalások 3, vagyis az állami ke- 2 36-37. cikk 3 Éven túli kötelezettségvállalásként definiáljuk a költségvetés közép- és hosszú távú mozgásterét szűkítő, több évet érintő az Áht 1 12/B. és 33. -ai szerinti elkötelezettségeket. 10

BEVEZETÉS zesség- és garanciavállalások, illetve a hosszú távú kötelezettségvállalások 4, melyek a hiányon keresztül közvetett módon gyakorolnak hatást a központi alrendszer adósságára. A Kormány feladata a többéves elkötelezettséggel járó kiadások későbbi évekre vonatkozó hatásainak bemutatása az Áht 1 előírásai [12/C. (7), 36. (1) bekezdés b), c)] szerint. Az Állami Számvevőszék (ÁSZ) az éves költségvetések végrehajtásának ellenőrzése során rendszeresen ellenőrizte/ellenőrzi az államadósság és a kamatkiadások nagyságának alakulását, valamint a központi költségvetés terhére vállalt kezességeket és viszont garanciákat, azok beváltásait és az adósságátvállalásokat. Ezek az ellenőrzések a pénzügyi műveletek szabályszerűségének megítélésére irányultak. Az ÁSZ visszatérő megállapítása volt az éven túli kötelezettségvállalásokkal kapcsolatban, hogy sem az éves költségvetési, sem az azok végrehajtásáról szóló törvényjavaslatok nem mutatták be összefoglalóan, illetve fejezetenként a kötelezettségvállalásokból adódó évenként várható kifizetéseket. Az ÁSZ 2006-ban átfogóan vizsgálta a 2000-2005 közötti időszak adósságkezelését törvényességi, célszerűségi és eredményességi szempontból. A jelentés 5 az adósságfinanszírozás kockázataira (a külső adósság hitelbesorolásának romlása, az adósság vissza nem fizetésének kockázata, a finanszírozási kiadások növekedése) hívta fel a döntéshozók figyelmét. Jelen ellenőrzés kitért az államadósság alakulásának, finanszírozási szerkezetének, a kamatkiadások és a hosszú távú kötelezettségvállalások alakulásának elemző bemutatására, az adósságkezelési tevékenységgel kapcsolatos döntéshozatali rendszer és az adósságkezelési tevékenység eredményességének átfogó értékelésére. Ellenőrzésünk során célszerűnek tekintettük, ha a különböző döntési szinteken meghozott intézkedések összhangban voltak a kitűzött célokkal. Az adósságkezelési rendszer kialakítását eredményesnek minősítettük, ha működtetése megfelelő biztosítékot adott a kitűzött célok megvalósításához. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy a központi költségvetés adósságállományának nagysága, összetétele, valamint az adósságszolgálat miként alakult; a központi költségvetés adóssága kezelését végző szervezetek egymás közötti feladatmegosztása segítette-e a hatékony adósságfinanszírozást; eredményesek voltak-e azok az intézkedések, amelyek az adósságfinanszírozás kockázati felárának csökkentését szolgálták, és hogyan változott az ország nemfizetési kockázata; 4 Az Áht 1 12/B. (1) bekezdése szerint szolgáltatásvásárlásra, lízingre, eszközüzemeltetésre és karbantartásra, illetve bérlésre irányuló, több évre szóló, az állami költségvetés terhére vállalt és fizetési kötelezettséget jelentő szerződések, megállapodások. 5 Az államháztartás adóssága kezelésének, alakulásának ellenőrzéséről szóló 0604 sz. ÁSZ jelentés. 11

BEVEZETÉS az éven túli kötelezettségvállalások mértéke hogyan viszonyul a tervezetthez, és a költségvetés jövőbeni kiadásait miként determinálja; megoldott-e az éven túli kötelezettségvállalások nyilvántartása, átláthatósága, egyértelmű szabályozottsága; hasznosultak-e a korábbi számvevőszéki ellenőrzések javaslatai. Az ellenőrzést az ÁSZ 2011. évi ellenőrzési terve alapján, a számvevőszéki ellenőrzés szakmai szabályai 6 szerint, a teljesítmény-ellenőrzés módszerével végeztük. A részletes ellenőrzési szempontokat előtanulmánnyal alapoztuk meg. Az ellenőrzés végrehajtása során alkalmaztuk az ellenőrzési kritériumokat és kérdéseket, a tanúsítványi adatszolgáltatást, azok elemzését, valamint a helyszíni interjúk készítését. A Nemzetgazdasági Minisztériumnál, az ÁKK Zrt.-nél és a Kincstárnál lefolytatott helyszíni ellenőrzés a 2006-2011. évekre terjedt ki, kitekintéssel az ellenőrzés befejezéséig (2012. május) tartó időszak releváns folyamataira. A jelentés az államadósság növekedés legnagyobb tétele, a költségvetési hiány kialakulásának gazdaságpolitikai döntési hátterét részleteiben nem minősítette. Az államadósság növekedés felelősének feltárását az OGY Számvevőszéki és költségvetési bizottsága által 2011 februárjában létrehozott a 2002-2010 közötti államadósság növekedés okait vizsgáló albizottság tűzte ki célul. A bizottsági vizsgálat az államadósság növekedésével kapcsolatban a tendenciák alakulása mellett a döntéshozatali rendszer működését vizsgálta, részjelentését 2011. júliusban tette közzé. Az államháztartás központi alrendszerének adóssága nem tartalmazza az önkormányzati alrendszer adósságát, így arra jelen ellenőrzésünk nem terjedt ki. Ellenőrzésünk során az uniós módszertan szerinti maastrichti adósságot nem elemeztük, mindössze annak alakulását mutatjuk be. Az ÁSZ a 2011. évi LXVI. törvény 29. -a szerint a jelentést megküldte a nemzetgazdasági miniszternek, az ÁKK Zrt. vezérigazgatójának, valamint a Magyar Államkincstár elnökének. A beérkezett észrevételeket és az arra adott válaszokat a jelentés 8-12. számú mellékletei tartalmazzák. Az ellenőrzés végrehajtásának jogszabályi alapját az Állami Számvevőszékről szóló 2011. évi LXVI. törvény 5. (3) és a 25. (3) bekezdéseiben és az Áht 1 120/A. (1) bekezdésében foglaltak képezték. 6 11/2008. sz. ÁSZ Elnöki utasítás a teljesítmény-ellenőrzés módszertanáról. 12

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A 2006-ban tett megállapításunk fő üzenete az volt, hogy: Az államadósságnak a jelentős külső finanszírozási hányada miatt a szuverén államadósság leminősítése egy kedvezőtlen befektetői reakció kialakulásának lehetőségét hordozza magában. Az adósságállomány további növekedése, különösen ha az párosul az adósság finanszírozásánál a hozamok (kamatok) emelkedésével, a kamatkiadások abszolút összegének emelkedését, és egyben a költségvetés mozgásterének a jelenleginél is nagyobb beszűkülését okozhatja. 7. A 2000-2005 közötti időszak államadóssága kezelésének, alakulásának ellenőrzéséről készült ÁSZ jelentésben jelzett kockázatok kezelésére a pénzügyminiszter és az adósságkezelési rendszer nem készült fel, azok az ellenőrzött időszakban bekövetkeztek. Az ellenőrzött időszakban az államadósság folyamatos és nagymértékű növekedése magas kockázatot jelentett annak finanszírozhatósága szempontjából. A magas adósságszint növelte hazánk pénz- és értékpapír-piaci kiszolgáltatottságát. Az adósságkezelés 2007-2008-ban (a válságot megelőző években) előnyben részesítette az alacsonyabb kamatozású deviza forrásbevonást, erős forint-euró árfolyam mellett növelte a devizakötvények állományát. Az adósság portfolió átlagos hátralévő futamideje a nemzetközi átlaghoz képest alacsony volt, ami kedvezőtlen az államadósság finanszírozásának biztonsága szempontjából. A kialakított portfolió a piaci sokkhatások kivédésére nem volt alkalmas. A 2008-2009. évi finanszírozási válság során bekövetkeztek az adósságportfolió magas finanszírozási-, kamat-, és árfolyamkockázatai és azok részleges kezelése csak nem piaci eszközökkel (hitelfelvétellel) volt lehetséges. Az adósságkezelésért felelős szervezetrendszer a 2008-2009. évi likviditási és pénzügyi válság bekövetkeztekor nem alkalmazkodott a szabályozási környezet módosításával (pl. az adósságcsökkentési célokat határozottan és következetesen érvényesítő jogszabályokkal, új alapokra helyezett államadósság-kezelési stratégiával). A kormányzati és adósságkezelési intézkedések az ország nemfizetési kockázatát jelző CDS felár, illetve a hozamfelár trendszerű növekedését nem tudták megfordítani. A 2008. októberre 600 bázispont fölé emelkedő, majd a válság előtti szintnél tartósan magasabb CDS felárat 8 követte a kötvények hozamfelára, amely mint kockázati felár beépül a fizetett kamatokba, így az államadósság emelkedő kamat- és költségszintek mellett volt finanszírozható. 7 0604. sz. jelentés az államháztartás adóssága kezelésének, alakulásának ellenőrzéséről 8 Az 5 éves államkötvényekre megfigyelt CDS felár, illetve a kockázat-mentes hozamhoz képesti hozamfelár változó mértékben épül be a különböző lejáratú állampapírok hozamába: a hosszú lejáratú államkötvényeket jobban, a rövid lejáratú állampapírokat kevésbé drágítja. 13

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az államadósság mértéke a válság utáni, mérsékelt fejlődési lehetőséget biztosító gazdasági környezetben egyre nagyobb finanszírozási kiadást, a befektetői környezetnek fokozott kiszolgáltatottságot jelent. Az adósságkezelésben részt vevő szervezetek, az ÁKK Zrt. és az adósságkezelési tevékenységért felelős államháztartásért felelős miniszter 9 együttműködése, továbbá a kialakított irányítási és a döntéshozatali rendszer nem segítette teljes mértékben a hatékony adósságfinanszírozást. Az államadósság kezelésével kapcsolatos szakmai irányítás a 2010. évi kormányváltásig egyes döntési jogkörök alacsonyabb szintre delegálásával történt. A stratégiai döntéseket (adósságkezelési stratégia, finanszírozási terv és a teljesítménymutatók jóváhagyása) szakállamtitkár, a finanszírozási terv meghatározott kereteken belüli évközi módosításának jóváhagyását 2007-től az ÁKK Zrt. igazgatósága, a devizafinanszírozással kapcsolatos döntéseket 2007-től az ÁKK Zrt. vezérigazgatója (és Finanszírozási Bizottsága) gyakorolta 10. A finanszírozás végrehajtásáért ugyanakkor az Áht 1 113/A. (1) bekezdés b) pontjában foglaltak és a pénzügyminiszter feladat- és hatásköréről szóló statútum 11 szerint is a pénzügyminiszter volt a felelős. Ennek értelmében szakmailag is elvárható, hogy e felelősséggel összhangban a stratégiai döntéseket az államháztartásért felelős miniszter gyakorolja. A stratégiai döntések szakállamtitkárhoz való delegálása a pénzügyminiszter által 2006. július 14-én kiadott felhatalmazással történt. Abban hivatkozási alapként az állam tulajdonában lévő vállalkozói vagyon értékesítéséről szóló 1995. évi XXXIX. törvény mellékletét 12, a pénzügyminiszter feladat- és hatásköréről szóló 140/2002. (VI. 28.) Korm. rendeletet és a Pénzügyminisztérium (PM) Szervezeti és Működési Szabályzatát (SZMSZ) jelölték meg. A PM SZMSZ-re történő hivatkozás nem volt helytálló, mivel a felhatalmazás létrejöttének idején hatályos PM utasításban 13 nem szerepelt sem az adósságkezelést, sem az ÁKK Zrt.-t érintő jogkörök delegálása. A pénzügyminiszter a felelősségi körébe tartozó stratégiai döntéseket utólagos tájékoztatás mellett delegálta, ugyanakkor azt a pénzügyminiszter nem követelte meg, nem állt rendelkezésre a beszámolás megtörténtét igazoló dokumentum. A döntési hatáskörök delegálására vonatkozó rendelkezésekkel nem aktualizálták sem a PM SZMSZ-ét, sem az ÁKK Zrt. igazgatósági ügyrendjét és sem az ÁKK Zrt. SZMSZ-ét. A szakállamtitkár amellett, hogy a pénzügyminiszter nevében gyakorolta a stratégiai döntéseket, tagja volt az igazgatóságnak is, 9 A 2010. évi kormányváltásig pénzügy-, majd nemzetgazdasági miniszter. 10 A devizakötvény kibocsátásokra egyedi pénzügyminiszteri felhatalmazás alapján került sor, azonban a bevonandó forrás végleges összegéről, devizaneméről, futamidejéről az ÁKK Zrt. döntött. 11 169/2006. (VII. 28.) Korm. rendelet a pénzügyminiszter feladat- és hatásköréről 12 A tulajdonosi jogokat gyakorló miniszter kijelölését tartalmazza. 13 a PM Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 6/2006. (MK 94.) PM utasítás 14

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK azaz egy személyben gyakorolta az irányítói és végrehajtói feladatokat 14. A tulajdonosi/irányítási kontroll nem érvényesült. A szakmai feladatellátásnak, így a központi alrendszer adósságnövekedése indokoltságának és szükségszerűségének, illetve tényleges felhasználásának PM, illetve az NGM Ellenőrzési Főosztálya általi felügyeleti (tulajdonosi) ellenőrzésére 2006-2011 között nem került sor, arra a Felügyelő Bizottság (FB) hatásköre 15 sem terjed ki. A deviza forrásbevonási műveletekkel kapcsolatos döntési hatáskört az ÁKK Zrt. igazgatósági határozata rendelte 2007 januárjától az ÁKK Zrt. vezérigazgatójához. Az ÁKK Zrt. SZMSZ-e ugyanakkor a vezérigazgató szakmai feladat- és hatásköreként mindössze a belföldi állampapír kibocsátások engedélyezését rögzítette, a deviza forrásbevonásra nem tartalmazott rendelkezéseket. A deviza forrásbevonási döntést az ÁKK Zrt. belső szabályozással részben tovább delegálta: a devizakötvény kibocsátások részletfeltételeire vonatkozó döntés az ÁKK Zrt. Finanszírozási bizottsága hatásköre volt. A döntési felelősség nem egyértelmű, mivel a feladatok és hatáskörök nem tisztázottak. Ez kockázatot jelent a döntések átláthatósága és számon kérhetősége tekintetében. A nemzetgazdasági miniszter 2010 decemberétől módosította az ÁKK Zrt. irányítási rendszerét, amelynek következtében a vezérigazgató az operatív működésért felelős és nem lehet tagja az igazgatóságnak. Ez előremutató változás volt az irányítási és döntéshozatali struktúra, valamint a szakmai irányítás szempontjából. Ugyanakkor a deviza forrásbevonási döntéseket továbbra is az ÁKK Zrt. vezérigazgatója gyakorolja. Az államháztartás központi alrendszerének adóssága (államadósság), az ÁKK Zrt. nyilvántartása szerint 2006 januárjától a 2011. év végéig 64,2%-kal (12 765,6 Mrd Ft-ról 20 955,5 Mrd Ft-ra) nőtt. Az államadóssághoz kapcsolódó finanszírozási kiadás 2006-2011 között 6582,9 Mrd Ft volt. Az államadósság növekedésének 80,4%-át tették ki a meglévő adósságra fizetett kamatok, jutalékok. Az államadósság növekedési üteme 2006-ban (15,2%) és 2008-ban (16,2%) kiugró volt, a többi évben 4,6-6,0% között alakult. A nagyobb arányú növekedést 2006-ban a magas központi költségvetési hiány (a végleges hiány 1961,6 Mrd Ft volt, amely 430,5 Mrd Ft-tal lépte túl a tervezettet), 2008-ban a Nemzetközi Valutaalaptól (IMF 16 ) lehívott első hitelrészlet (1561,3 Mrd Ft) devizabetétként való elhelyezése okozta. 14 Az alapítói hatáskörbe tartozó kérdésekben való döntések delegálása megítélésünk szerint nem egyenértékű az ÁKK Zrt. igazgatóságában történő ügyvezetési jellegű feladatok ellátásával. 15 Az Áht 1 18/F. (6) bekezdése alapján az FB hatásköre nem terjedt ki a stratégia, teljesítmény-mutatók és finanszírozási terv véleményezésére. 16 International Monetary Fund 15

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az államháztartás központi alrendszere adósságának változását több tényező alakította, melynek főbb összetevőit a következő táblázat mutatja be 17 : Mrd Ft 2006. év 2007. év 2008. év 2009. év 2010. év 2011. év Év eleji adósságállomány 12 765,6 14 705,7 15 585,5 18 103,9 18 964,9 20 041,0 Központi alrendszer 1 626,6 1 249,4 909,3 931,8 889,5 1 495,5 adósság- átvállalás nélküli hiánya MNB tartalékfeltöltés 14,8 20,6 2,8 0,0 0,0 29,1 Privatizációs -268,7-67,3-3,1-1,1-30,1-36,7 bevételek EU támogatások 35,8-370,7 10,6-34,4 125,1-406,6 megelőlegezései Adósság-átvállalás 415,9 58,2 0,0 0,0 0,0 246,0 KESZ és egyéb 102,1-95,1-104,4 305,7-9,6 240,5 számla állományának változása IMF/EB hitel betét 0,0 0,0 1561,3-304,6-324,4-496,3 elhelyezés (+)/ felszabadítás (-) NYRA műveletek 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0-1 487,8 Árfolyamhatás -22,4 13,9 156,1 7,4 337,2 1 164,5 Egyéb műveletek okozta változás 36,0 70,8-14,2-43,8 88,4 166,4 Év végi adósságállomány 14 705,7 15 585,5 18 103,9 18 964,9 20 041,0 20 955,6 Az államadósság hat év alatti 8190,0 Mrd Ft növekedéséhez döntően (86,7%-ban) a központi alrendszer hiánya 18 járult hozzá. A hiány államadósság-növelő hatása annak ellenére volt magas, hogy a deficit csökkentésére irányuló intézkedések következtében az éves központi költségvetési hiány a 2006. évi 1961,6 Mrd Ft-ról 2010-re 853,9 Mrd Ft-ra csökkent, illetve az elsődleges egyenleg 2008-tól 2010-ig pozitívvá vált. 2011-ben a központi költségvetési hiány csökkenő trendje egyszeri intézkedések (MOL részvény vásárlása 19, áfa-visszatérítés) miatt 1481,1 Mrd Ft-ra nőtt. Az államadósság növekedéséhez az elszámolt adósság-átvállalások is hozzájárultak. A központi alrendszeren kívüli szervezetektől (autópálya-társaságok, Magyar Államvasutak (MÁV) Zrt., megyei önkormányzatok, Fővárosi Önkor- 17 A negatív érték azt jelzi, ha az adott tétel az adósság csökkenéséhez járult hozzá. 18 Az államadósságra fizetett kamatok a központi alrendszer kiadásai között jelennek meg, így növelik a hiányt. 19 A MOL részesedés szerzés a maastrichti hiánymutatót nem befolyásolta, mivel az Európai Unió statisztikai módszertana szerint a piaci értéken történő részesedésvásárlás nem számít hiánynövelő tényezőnek. 16

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK mányzat 20 ) átvállalt adósságok egyedi jelleggel 2006-2011 között 720,0 Mrd Ft-tal növelték az államadósságot. A magán-nyugdíjpénztárak által az NYRA részére átadott állampapírok bevonása 1407,1 Mrd Ft-tal, az átvett értékpapírok értékesítéséből származó bevétel 80,7 Mrd Ft-tal csökkentette az adósságállományt. Az ellenőrzött időszakban lényeges kockázati tényezőt jelentett a devizában fennálló adósság növekedése és az árfolyam változása (a Ft gyengülése), amely az államadósságot 1656,7 Mrd Ft-tal növelte. Az árfolyamveszteség öszszegét növelte, hogy a hat év alatt az államadósság-növekedés 80%-a devizában valósult meg, aminek következtében a devizaadósság aránya a 2006. évi 28,1%-ról 2011-re 48,5%-ra (a 2006. évi 3590,7 Mrd Ft-ról 2011-re 10 170,4 Mrd Ft-ra) nőtt a központi alrendszer adósságán belül. A devizaadósságot, illetve annak államadósságon belüli részarányát növelte a 2008-2009. években az IMF-től és az EB-től lehívott 3550,8 Mrd Ft hitel, valamint az éves devizakötvény kibocsátások duplájára emelése (a 2006. évi 2870,0 Mrd Ft-ról 2011-re 5712,3 Mrd Ft-ra). A devizakötvény kibocsátások 2006-2007-ben a devizaadósság részarányára vonatkozó teljesítménymutató tartása érdekében történtek. Az adósságkezelési stratégiában meghatározott 25-32%-os deviza részarány és az, hogy a Ft-ban lejáró adósságot is részben devizakötvény kibocsátás finanszírozta hozzájárult a devizakitettség növekedéséhez. 2008-ban a devizafinanszírozás negatív hatásai jelentkeztek: növekedett az árfolyamkockázat, romlott a befektetői megítélés, a hitelminősítés. Az IMF/EB hitel felvétel következtében a devizaadósság arányára meghatározott teljesítménymutatót az ÁKK Zrt. nem tudta tartani, és ahhoz a későbbiekben már nem tudott visszatérni. Mrd Ft 20 000 15 000 10 000 A központi alrendszer adósságának Ft-deviza összetétel szerinti alakulása 0,2% 28,1% 0,2% 28,0% 0,1% 0,4% 0,1% 1,1% 28,7% 37,4% 44,7% 44,1% 2,1% 48,5% 5 000 71,7% 71,8% 71,2% 62,1% 55,2% 54,8% 49,4% 0 2006.01.01 2006.12.31 2007.12.31 2008.12.31 2009.12.31 2010.12.31 2011.12.31 Forint adósság Devizaadósság Egyéb kötelezettségek 20 Az önkormányzatok adósság-átvállalása nem növelte sem az államháztartás teljes hiányát, sem a maastrichti hiányt. Szerkezeti átalakítást jelentett, az önkormányzati adósság központi szintre került. 17

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az IMF hitellel kapcsolatos szándéknyilatkozat aláírására úgy került sor, hogy annak lehívandó összegére, valamint a felhasználására vonatkozóan konkrét tervek nem, csak kijelölt gazdaságpolitikai célok 21 voltak. Az ÁKK Zrt. álláspontja szerint az államadósság-kezelés igénye nem indokolta az IMF hitel ilyen gyors felvételét. Az IMF hitelrészletek lehívásának időpontja és felhasználása alapján ezt az ellenőrzésünk is alátámasztja. A 2008 novemberében felvett hitel célok szerinti felhasználása 2009 áprilisától kezdődött. Addig a lehívott első részlet 4,9 Mrd eurós összegét a Magyar Nemzeti Banknál (MNB) helyezték el devizabetétként. Ebből közel 3 Mrd euró az állam finanszírozási/biztonsági tartalékát képezte. Az MNB által a devizabetétre fizetett kamat lényegesen elmaradt a forrásra fizetendő kamattól: a devizabetét 2008-2009. évi kamatbevétele 11,3 Mrd Ft, míg a lehívás 2009. évi kamatkiadása 22 30,0 Mrd Ft volt. Az IMF hitel lehívások időpontját, összegeit és a felhasználási jogcímeket az alábbi táblázat tartalmazza: Felvétel sorszáma időpontja Összege (M euró) célja Felhasználás összege (M euró) 1. lehívás 2008.11.12 4 953,0 hitelnyújtás a bankoknak 1 752,4 FHB tőkeemelés 108,6 forintadósság törlesztése 83,8 deviza swap 24,5 deviza- és a bankmentő csomagra elkülönített betétállomány 2 983,7 2. lehívás 2009.03.30 2 389,2 forintadósság törlesztése 2 389,2 3. lehívás 2009.06.25 1 404,5 MNB devizatartalék növelése 1 404,5 4. lehívás 2009.09.29 54,2 forintadósság törlesztése 54,2 A 10 537,5 M SDR összegű IMF készenléti hitelkeretből 6372,5 M SDR-t (7,4 Mrd euró), az Európai Bizottság (EB) által biztosított 6,5 Mrd euró összegű hitelkeretből 5,5 Mrd eurót hívott le a magyar állam. Ebből az IMF hitel 34,2%-át, az EB hitel 100%-át fordították lejáró forint adósságtörlesztésére. 21 Az IMF a pénzügyminiszter és a jegybank elnöke által aláírt szándéklevélben felvázolt gazdaságpolitikai célok (az állam finanszírozási igényének csökkentése és a költségvetési egyensúly hosszú távú fenntarthatóságának javítása, a hazai bankok megfelelő tőkeellátottságának és a belföldi pénzügyi piacok likviditásának fenntartása, valamint a bizalom megerősítése és a megfelelő külső finanszírozás biztosítása) alapján döntött a hitel folyósításáról. 22 2008-ban kamatkiadás nem merült fel. 18

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az IMF hitel 3. részletét (1404,5 M euró) a magyar állam helyett az MNB hívta le a pénzügyminiszter 2009. június 23-ai döntése alapján. A döntés indoka az államadósság növekedésének minimalizálása volt, mivel a pénzügyminiszter úgy ítélte meg, hogy a szükséges finanszírozás más eszközök igénybevételével is megoldható 23. A lehívás indokoltságát a PM dokumentumokkal nem támasztotta alá. A magyar állam nevében a pénzügyminiszter ugyanakkor 2009 júliusában 500 M euró összegű, 5 éves futamidejű devizakötvény kibocsátásról döntött. Az ÁKK Zrt. igazgatósága a pénzügyminiszter döntése alapján a 27/2009. (07. 14.) határozatával felhatalmazta az ÁKK Zrt. vezérigazgatóját, hogy döntsön a devizakötvény kibocsátás időzítéséről, paramétereiről, valamint az 500 M euró összegű kibocsátás esetleges emeléséről. Az ÁKK Zrt. a felhatalmazás alapján az MNB javára lemondott hitellehívástól kedvezőtlenebb feltételekkel (3,95%-os hozamfelárral) 1000 M euró értékben bocsátott ki devizakötvényt. Az IMF hitel első lehívásából a bankmentő program keretében tőkeemelésre, illetve garancianyújtásra elkülönített, fel nem használt betétállomány (2072,4 M euró) mellett nem volt indokolt a devizakötvény kibocsátás. Az MNB által lehívott hitel nem növelte az államadósságot 24, az az MNB mérlegében szerepel az IMF-fel szembeni kötelezettségként a devizatartalékok között. Az MNB devizatartalékait a magyar állam által lehívott IMF/EB források is növelték 25, 2008-ban 6,9 Mrd euróval, 2009-ben 5,9 Mrd euróval. A hitelek ÁSZ elnök általi ellenjegyzésére nem került sor. A PM-nek az első lehívást követő utólagos ÁSZ részére adott tájékoztatása szerint a hitelek nem a központi költségvetés likviditásának biztosítását, hanem a fizetési mérleg finanszírozását szolgálják és a lehívott összegek az ország devizatartalékait növelik, tehát nem minősülnek államadósságnak. Az ÁSZ a PM utólagos tájékoztatását elfogadta és a korábbi gyakorlatnak megfelelően 26 az IMF és a magyar állam közötti hitelszerződést nem ellenjegyezte 27. A tájékoztatás nem felelt meg a való- 23 A pénzügyminiszter által a 2009. évre jóváhagyott finanszírozási terv a negyedévente lehívható keretek finanszírozásba való bevonásával számolt. 24 Az MNB nem tartozik a központi alrendszerbe és nem része az ESA95 módszertan szerinti kormányzati szektornak. Így az MNB általi lehívás összege nem növelte sem az államadósságot, sem a maastrichti adósságot. 25 Forrás: MNB éves jelentés. Az MNB számára a devizatartalék hozama eredménynövelő tényező, 2008-ban a vesztesége 11,1 Mrd Ft-tal 5,5 Mrd Ft-ra csökkent, míg 2009-ben 65,5 Mrd Ft volt az MNB nyeresége. Az eredménynek/veszteségnek a devizaértékpapírok piaci értékeléséből eredő részét, az ún. kiegyenlítési tartalékot, ha az negatív, az MNB tv. 17. (4) bekezdése alapján a költségvetés köteles megtéríteni. 26 Az ÁSZ elnöke 2011. december 31-éig az ÁKK Zrt. által a magyar állam részére felvett hiteleket, illetve hitelkeret-szerződéseket ellenjegyezte, míg a projektfinanszírozó hiteleket, illetve a különböző értékpapír kibocsátások (kötvény, diszkont-kincstárjegy) eredményeként keletkezett hitelviszonyok szerződéseit nem. 27 Az ellenjegyzés azt tanúsítja, hogy a hitelfelvétel megfelel a törvényi előírásoknak, a felvételre kerülő hitelek indokoltságát az ÁSZ nem ellenőrizte. 19

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK ságnak, mivel a bankmentő programra elkülönített betét növelte az államadósságot 28. Az IMF/EB hitel visszafizetésének ütemezését az alábbi tábla mutatja: Dátum IMF hitel EB hitel Összesen M deviza SDR EUR HUF EUR HUF EUR HUF 2011. év 2 000 537 400 2 000 537 400 2012. év 2 904 3 346 976 723 3 346 976 723 2013. év 3 186 3 652 1 071 631 3 652 1 071 631 2014. év 282 313 94 908 2 000 537 400 2 313 632 308 2016. év 1 500 403 050 1 500 403 050 Összesen 6 372 7 311 2 143 262 5 500 1 477 850 12 811 3 621 112 A hitelek finanszírozása a magas összegű és középtávú lejáratok, valamint a hitelminősítő intézetek leminősítései 29 miatt 2012-től kockázatot jelent(het). A devizaadósság átlagos hátralévő futamidejénél (6 év) rövidebb futamidejű hitelt lehívásonként nyolc részletben, 2012-2014 között negyedévenként kell törleszteni. Az EB keretből 2008-ban lehívott 2000 M eurót 2011-ben, a 2009-ben lehívott 3500 M eurót 2014-ben és 2016-ban kell törleszteni. 2011-2014 között éves szinten 2,0-4,0 Mrd eurónyi lejárat finanszírozása szükséges. Az államadósság emelkedése ellenére jogszabályi és egyéb szabályozó eszközök 2012-ig nem kényszerítették ki a folyamatok megfordítását. Az államadósság növekedésének korlátozására született jogszabályi előírásokat [a takarékos állami gazdálkodásról és a költségvetési felelősségről szóló 2008. évi LXXV. törvény (KF tv.) államadósságra vonatkozó rendelkezései, valamint az Alaptörvény] az ellenőrzött időszakban még nem kellett alkalmazni. Az államadósság változásának egyes tényezőit a korábbi gyakorlattól eltérően 2009-et követően a zárszámadáshoz kapcsolódó tájékoztató adatok már nem mutatták be, ezért az államadósság növekedésének okai, az adósságnövekedés kockázati tényezői a döntéshozók és a nyilvánosság számára nem (voltak) átláthatóak. (Pl. árfolyam-különbözet, az ÁKK Zrt. által végrehajtott pénzügyi műveletek eredménye, KESZ likviditásának változása, IMF hitelből képzett MNB betét állományának változása, az NYRA vagyonának változása.) Az adósságcsökkentési szabályt tartalmazó Alaptörvény végrehajtása érdekében a stabilitási törvény rögzítette az államadósság-mutató számításának kötelezettségét, azonban az államadósság tényleges alakulása okainak bemutatását, az átláthatóság biztosításának kötelezettségét nem írta elő. 28 Ezt a Magyar Állam és az MNB között az IMF hitel felvételében történő közreműködés tárgyában 2008. október 30-án létrejött megállapodás is tartalmazta. A megállapodás bevezető részében az áll, hogy az IMF-től érkező pénzügyi segítségnyújtás a központi költségvetést terhelő adósságnak, azaz államadósságnak minősül. 29 2008-tól mindhárom nagy nemzetközi hitelminősítő intézet többször rontott a magyar államadósság minősítésén. 20

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A kormányzati szektorba tartozó szervezetek konszolidált, névértéken kifejezett adósságára, annak tervezett GDP-hez viszonyított arányára, az ún. maastrichti adósságmutatóra az 1992. évi Maastrichti Egyezmény az euróövezethez való csatlakozás kritériumaként maximum 60%-ot írt elő a GDP százalékában. A magyar kormányzati szektor adóssága az ellenőrzött időszakban a 60%-os konvergencia kritérium értékét jelentősen meghaladta. 2008. III. negyedévig az adósságráta kiegyensúlyozottan alakult, értéke akkor 65,9% volt. A gazdasági visszaeséssel járó válságot követően azonban erőteljesen növekedett, 2011. év végén 80,6% 30 volt. Az adósságmutató 2009. I. negyedév végén volt a legmagasabb (83,4%), amit részben a Ft gyengülése, részben az IMF/EB hitel lehívása, illetve annak egy részének az államadósság-törlesztésre való fel nem használása okozott. Az államadósság 64,2%-os növekedése ellenére a központi alrendszer finanszírozása 2006-2011 között minden évben, ezen belül a 2008. évi pénzügyi, finanszírozási válság alatt is biztosított volt. A központi költségvetési hiányt és az összesen törlesztendő, megújítandó 2811,0 Mrd Ft deviza- és 36 576,5 Mrd Ft forintadósságot az ÁKK Zrt. 7735,8 Mrd Ft deviza és 39 190,8 Mrd Ft forint forrásbevonással finanszírozta alapvetően (88,1%-ban) piaci alapon, kisebb részben (11,9%-ban) hitelfelvételekkel. Az IMF/EB hitelek 2009-től 31,6%-ra növelték a nem piaci finanszírozás arányát. Az éves forrásbevonások szerkezetét (Ft-deviza arány, fix-változó kamatösszetétel, lejárat) az ÁKK Zrt. alakította ki a pénzügy-, illetve a nemzetgazdasági miniszter által évente jóváhagyott főbb céljait és eszközeit tekintve nem módosított államadósság-kezelési stratégia és teljesítménymutatók figyelembevételével. A finanszírozás stratégiai célok szerinti, hosszú távon minimális költséggel és elfogadható kockázatokkal történő biztosítása mellett az ÁKK Zrt. elsődleges célja a teljesítménymutatók szerinti adósságszerkezet kialakítása és a KESZ likviditásának biztosítása volt. Az ÁKK Zrt. által kidolgozott stratégiák struktúrája nem változott, nagyobb részben általános adósságkezelési célokat és követelményeket tartalmaztak. Nem tértek ki ugyanakkor a stratégiák a célok megvalósításához szükséges konkrét lépésekre, felelősökre és nem alakították ki a feladatok végrehajtásának monitoring rendszerét sem. 2011-től a stratégia kiegészült az éves finanszírozási terv megalapozásához kapcsolódó aktuális adósságkezelési információkkal (pl. nyugdíjrendszer átalakításának hatásai az államadósságra, annak kezelésére). A stratégiákban megjelölt államadósság-kezelési célok 2006 és 2008 első féléve között látszólag teljesültek. A forintban fennálló adósság átlagos hátralévő futamidejére a stratégiában meghatározott cél teljesült, azonban a nemzetközi átlagtól (2,5-5 év) 31 alacsonyabb célérték (2-3 év) a gyakori megújítási kényszer 30 Adatforrás: Magyarország EDP jelentése, 2012. 04. 18. 31 2009-ben a nemzetközi adatok 2,6-9,9 év között alakultak. Forrás: ÁKK Zrt., 2011. évi stratégia az államadósság-portfólió futamidő mutatóinak alakulása c. melléklete. 21

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK miatt a finanszírozási- és a kamatkockázatot 32 megnövelte. Az államadósság szerkezete az alapító által jóváhagyott teljesítménymutatóknak megfelelt, ugyanakkor a kialakított portfólió nem biztosította a stratégia szerinti, válsághelyzetekre kevésbé érzékeny (elfogadható kockázatok melletti költséghatékony) adósságszerkezetet. Az IMF/EB hitelfelvételt követően, az adósságállomány összetétele kedvezőtlen irányban változott és 2009-től a devizafinanszírozás negatív hatásai jelentkeztek. A finanszírozási kockázatot növelte a külföldiek felé fennálló kötelezettség növekvő aránya, az államadósság alacsony átlagos hátralévő futamideje, a belföldi állampapírpiac gyenge teljesítménye, a Ft árfolyam alakulása és az államadósság lejárati szerkezete: 2012- ben 4000 Mrd Ft, 2013-2014-ben évente 3000 Mrd Ft körüli a lejáró forint- és devizaadósság 33. Mrd Ft 4200 A központi alrendszer adósságának lejárati szerkezete a 2011. december 31-i állapot szerint 3600 3000 2400 1800 1200 600 0 2012. év 2013. év 2014. év 2015. év 2016. év 2017. év 2018. év 2019. év 2020. év 2021. év 2022. év 2023. év 2041. év Forint adósság Deviza adósság Az államadósság nettó (kamatbevételek figyelembe vételével számított) kamatkiadásainak éves mértéke 2006-2011 között 13,2%-kal nőtt. Az emelkedés a devizában fennálló adósságra jutó költségekhez kapcsolódott. A devizában fennálló államadósság kamatkiadásai az állomány bővülése, a kamatszintek, az állampapír-piaci felárak emelkedése, valamint az árfolyamváltozás következtében több mint duplájára, a 2006. évi 150,1 Mrd Ft-ról 2011-re 304,5 Mrd Ft-ra emelkedtek. Ugyanezen időszakban a forintban fennálló adósság nettó kamatkiadásai évente a 2008. évi 865,3 Mrd Ft kivételével 700-750 Mrd Ft körül alakultak. A 2008. évi magas értéket az államkötvények hozamemelkedése és az emelkedő hozamszint miatti aukciós árfolyamveszteség okozta. A nettó kamatkiadásoknak az államadósságnál kisebb növekedési ütemét a kedvező kamatkondíciójú, nem piaci finanszírozású hitelek nagyságának és arányának markáns emelkedése okozta. Az adósságkezelés tágan értelmezett költségeibe beletartozik az árfolyamkockázat következtében előálló árfolyamveszteség is. 32 Rövid hátralévő futamidő mellett a kamatváltozások közvetlenül hatnak a kamatkiadásokra. 33 A IMF/EB hitel törlesztését 2011-től kezdte meg a magyar állam. A törlesztés piaci finanszírozása nagyságrendileg többszöröse a korábbi években végrehajtott deviza kibocsátásoknak. 22