SZAKMAI JAVASLATOK KORRUPCIÓELLENES INTÉZKEDÉSEKHEZ Transparency International Magyarország 2010. május 6. ÖSSZEFOGLALÓ A korrupciós kockázatok csökkentése nélkül Magyarország versenyképessége és gazdasági mutatói nem fognak javulni. A korrupció megfékezése strukturális reformok, bizonyos intézmények esetében a jelenlegi vezetés cseréje valamint a legfelsőbb szint példamutató elkötelezettsége nélkül nem megvalósítható. Tekintettel arra, hogy a Fidesz Magyar Polgári Szövetség és a Kereszténydemokrata Néppárt rendelkezik a strukturális reformok megvalósításához szükséges parlamenti többséggel, minden lehetőség adott a hatékony korrupció elleni fellépés biztosításához. KIEMELT TERÜLETEK Párt és kampányfinanszírozás reformja Pártok és kampányok pénzügyei jelenleg nem átláthatók. A Fidesz parlamenti többsége lehetővé teszi a Fidesz által benyújtott törvényjavaslat frissítését megfelelő átláthatósági és ellenőrzési intézmények (kampányszámla, hirdetések regisztrációja, Állami Számvevőszék szerepének erősítése) beemelésével, és esélyt ad a valóságnak megfelelő, ésszerű kampányköltési határ bevezetésére. Közbeszerzési rendszer átalakítása A tenderek 65-75%-a korrupcióval érintett és a rendszerszerű korrupció 25%-kal drágítja a beszerzéseket. i 2008-ban a közbeszerzések összértéke 1600 md forint volt. ii Korrupciómentes működés esetén 400 md Ft, azaz, a GDP 1,5%-a lett volna megspórolható. Javaslat: új közbeszerzési törvény és az azt felügyelő intézményrendszer reformja. Bűnüldöző szervek kapacitásának megerősítése Nagy korrupciós botrányok felderítése és példaértékű szankciója mindeddig elmaradt. A rendőrség és az ügyészség korrupciós ügyek felderítésével foglalkozó egységeinek megerősítése és befolyásmentes működésük biztosítása eredményezhet előrelépést a korrupciós esetek felderítésében. Igazságszolgáltatási rendszer átláthatóságának és számonkérhetőségének biztosítása A jogegység, a következetes és átlátható jogalkalmazás a korrupció elleni fellépés kulcsfontosságú láncszeme. Az igazságszolgáltatási rendszerben felmerülő problémák szervezeti változásokkal, a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló törvény módosításával orvosolhatók. Nyilvánosság erősítése A nyilvánosság a korrupció elleni fellépés legegyszerűbb és sokszor leghatékonyabb eszköze. Itt az idő, a szükség és a lehetőség, hogy Magyarország megteremtse a nyilvánosság sokkal magasabb, az Európai Unióban ilyen szempontból élen járó államokban a skandináv országokban és Észtországban kiépített fokát. Szükséges az államszervezet működésének szinte teljesen átláthatóvá tétele, az erre vonatkozó jogszabályok végrehajtásának javítása, a vagyonnyilatkozatok rendszerének felülvizsgálata, a pártállami idők titkosszolgálati múltjával kapcsolatos dokumentumok nyilvánosságra hozatala. RÉSZLETES JAVASLATOK I. HELYZETELEMZÉS A Transparency International Korrupció érzékelési indexe (CPI) szerint Magyarország korrupciós helyzete az utóbbi tíz évben nem változott, míg a régiós átlag fokozatosan javult. iii Az ország korrupciós szintje fordított arányban áll versenyképességével, iv így a hosszú távú előrejelzések azt mutatják, hogy amennyiben nem történik komoly fellépés a korrupció ellen, tovább romolhat régióbeli gazdasági pozíciónk. 1
A korrupciós index Oriens IM által készített elemzése azt mutatja, hogy a korrupció mértékét három fő tényező befolyásolja: az ország általános gazdasági fejlettsége, a vállalkozások szabadságának (freedom of doing business) mértéke, valamint a kormányzás minősége és hatékonysága. v Magyarország 2009-ben mért, 5,1 vi értékű korrupciós mutatója nagyjából megfelel az ország gazdasági fejlettségének és az üzletvitel egyszerűségének. Ugyanakkor a magyarországi kormányzati kiadások mértéke és aránya a GDP-hez mérve, a jelenleginél sokkal hatékonyabb kormányzást feltételezne. A probléma gyökere tehát a kormányzás gyenge minőségében, alacsony hatékonyságában található. vii Másképpen szólva, amiben Magyarország nemzetközi összehasonlításban alulteljesít, az a közszféra ( állami és önkormányzati szektor) működése: az adórendszer és a szabályozások diszfunkcionalitása a bevételi oldalon, a bürokrácia elburjánzása és alacsony hatékonysága valamint a közbeszerzések átláthatatlansága a kiadási oldalon. A feketegazdaság mértéke az IMF becslései szerint a GDP 30%-át teszi ki. Az adókerülés oka egyrészt a kis-és középvállalkozások számára megfizethetetlen adóterhekben, az inadekvát szabályozásban, másrészt a kontrollintézmények nem hatékony működésében keresendő. A fekete- és a szürkegazdaság kifehérítése lehet az egyik leghatékonyabb antikorrupciós stratégia, ami egyben az ország versenyképességét is növeli. Az adómorál és a korrupció között közvetlen kauzális összefüggés van: ahol kevesen fizetnek sok adót, ott nagyobb a korrupció, mint ahol sokan fizetnek kevesebb adót. Az adórendszer reformja ezért kulcskérdése nemcsak a közszféra modernizálásának, a szürkegazdaság kifehérítésének, hanem az antikorrupciós stratégiának is. II. JAVASLATOK Az utóbbi két évben több átfogó antikorrupciós javaslatcsomag készült: Nemzeti integritás tanulmány viii, Korrupció elleni stratégia ix, Szárny és teher x. A tanulmányok tudományos módszertani megalapozottsága változó, az általuk megfogalmazott ajánlások azonban nagyrészt megegyeznek, a bűnüldözés hatékonyságát növelő ajánlások kivételével. Míg a Szárny és teher egy új antikorrupciós ügynökség felállítását tartja a megoldás kulcsának, addig a Transparency International és az Antikorrupciós Koordinációs Testület ajánlásai a meglévő bűnüldöző szervek kapacitásának és függetlenségének erősítésére és a hatékony koordinációjára helyezik a hangsúlyt. Párt- és kampányfinanszírozás A párt-és kampányfinanszírozásra vonatkozó betarthatatlan szabályozás legitimálja a korrupciós tranzakció-sorozatban résztvevők jogellenes vagyongyarapodását, és erkölcsi felmentést ad az összes magyar állampolgár kisebb-nagyobb mindennapi korrupciós gyakorlatára. A választási kampányok során átláthatatlanul elköltött forrás csupán töredéke annak az összegnek, ami a kampánykiadások megszerzése és fedezése érdekében fenntartott tranzakciós láncban résztvevők magánzsebeibe vándorol. xi Három törvényjavaslat készült a helyzet rendezésére (Fidesz, MSZP, Freedom House-Transparency International). Az átláthatóságot és a kontrollt növelő intézkedések bevezetésében minden javaslat egyetért, míg a költési limit emelésében és a kereskedelmi médiában folyó hirdetések korlátozásának mikéntjében nem sikerült egyezségre jutni. A Fidesz parlamenti többsége lehetővé teszi a Fidesz által benyújtott törvényjavaslat frissítését megfelelő átláthatósági és ellenőrzési intézmények (kampányszámla, hirdetések regisztrációja, Állami Számvevőszék szerepének erősítése) beemelésével, és esélyt ad a valóságnak megfelelő, ésszerű kampányköltési határ bevezetésére. Közbeszerzések A tenderek 65-75%-a korrupcióval érintett és a rendszerszerű korrupció 25%-kal drágítja a beszerzéseket. xii 2008-ban a közbeszerzések összértéke 1600 md forint volt. xiii Korrupciómentes működés esetén 400 md Ft, azaz, a GDP 1,5%-a lett volna megspórolható. A közbeszerzési törvény bonyolultsága miatt betarthatatlan, a jogorvoslati rendszer nem nyújt valódi kompenzációt. A törvény rendszeres (átlagosan évente öt alkalommal történő), általában egy-egy üzleti érdekcsoport érdekeit szem előtt tartó módosítása jogbizonytalanságot eredményez. A közbeszerzéseket felügyelő intézményrendszer (Közbeszerzések Tanácsa, Közbeszerzési Döntőbizottság) csak formálisan független, a valóságban komoly gátja a rendszer megváltoztatásának. Egyéni rövid távú érdekek (törvény folyamatos módosítása következtében adódó oktatási, tanácsadási 2
lehetőségekből származó extra jövedelem), és átláthatatlan összefonódások következtében sem a Tanács, sem a Döntőbizottság gyakorlata nem következetes. Szükséges lépések: intézményrendszer teljes reformja; egyéni felelősség erősítése; jelenlegi közbeszerzési törvény hatályon kívül helyezése és új, a közpénzek átláthatóságát, és nem üzleti, magán- és politikai érdekeket szem előtt tartó, egyszerű, komplex technikai szakértelem nélkül is betartható törvény létrehozása; nyilvánosság erősítése a közbeszerzésekről szóló adatok egységes rendszerű, részletes nyilvántartásával; összeférhetetlenségek ellenőrzésének erősítése, különös tekintettel az off-shore tulajdonú ajánlattevők esetében; elektronikus közbeszerzés bevezetése. Bűnüldöző szervek A jogszabályok betartása és betartatása rendkívül hiányos Magyarországon. Évente mindösszesen 350 vesztegetéssel kapcsolatos esetben születik jogerős ítélet, melyek jelentős része kis értékű vesztegetés. Nagy korrupciós botrányok felderítése és példaértékű szankciója mindeddig elmaradt, aminek oka egyrészt a bűnüldöző szervek kapacitáshiányában, másrészt a nyomozó szervek politikai befolyásoltságában keresendő. A rendőrség és az ügyészség korrupciós ügyek felderítésével foglalkozó egységeinek megerősítése és befolyásmentes működésük biztosítása eredményezhet előrelépést a korrupciós esetek felderítésében. Igazságszolgáltatás A jogegység, a következetes és átlátható jogalkalmazás a korrupció elleni fellépés kulcsfontosságú láncszeme. Magyarországon az igazságszolgáltatási rendszer olyannyira független a többi hatalmi ágtól, hogy a függetlenség az átláthatóság és a számonkérhetőség hiányát eredményezi. Az igazságszolgáltatás csúcsán álló Országos Igazságszolgáltatási Tanácsban a megyei bíróságok elnökeinek többsége saját egyéni érdekeik védelmében a reformintézkedések gátja. Az igazságszolgáltatási rendszerben felmerülő problémák szervezeti változásokkal, a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló módosításával orvosolhatók: OIT összetételének megváltoztatása civil/tudományos szakértők bevonásával; bírák kiválasztási, előmeneteli, teljesítménymérési rendszerének objektív kritériumokra helyezése; kötelező kreditrendszerű, folyamatos képzés bevezetése; fegyelmi eljárási szabályok erősítése és alkalmazásának átláthatóvá tétele; vagyonnyilatkozatok nyilvánosságának biztosítása. Átláthatóság erősítése A nyilvánosság a korrupció elleni fellépés legegyszerűbb és sokszor leghatékonyabb eszköze. Az információszabadságról és az elektronikus információszabadságról szóló törvények megfelelőek, ugyanakkor nem tartalmaznak a végre nem hajtásukra vonatkozó hatékony szankciókat, illetve bizonyos szervezetek esetében (közbeszerzések) pontosításra szorulnak. Szükséges a minősített adatok védelmére vonatkozó szabályok felülvizsgálata, mivel hiányoznak belőle megfelelő jogállami garanciák; a Magyar Fejlesztési Bank működése nyilvánosságának erősítése, a költségvetés átláthatóságának javítása; a pártállami titkosszolgálati dokumentumok nyilvánosságra hozatala, valamint a proaktív átláthatósági szabályok nem teljesítésének szankcionálása. Mind a központi közigazgatás, mind az önkormányzatok szintjén valamint egyéb állami szerveknél (lásd ügyészségek, bíróságok) szükséges lenne a (köz)tisztviselők információszabadság oktatása. A vagyonnyilatkozatok rendszere nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket: a nyilatkozók köre rendkívül széles, ugyanakkor nincs kapacitás a nyilatkozatokban foglaltak ellenőrzésére. Mindösszesen 6 esetben indult eljárás, melyek közül egy sem végződött szankcióval. Javasolt a vagyonnyilatkozatok rendszerének felülvizsgálata, különös tekintettel a nyilatkozatok tartalmára, az ellenőrzés tárgyára és módjára, valamint a szankcionálás rendszerére. Közérdekű bejelentők védelme 2010. április 1-jén lépett hatályba a tisztességes eljárás védelméről szóló törvény xiv azzal a céllal, hogy megfelelő védelmet biztosítson a közérdeksértő cselekményekről bejelentést tevő munkavállalók számára. 3
A törvény azonban nem biztosít megfelelő infrastruktúrát a bejelentések kezelésére, valamint hiányzik az április 1-től hatályos törvény végrehajtásáért felelős szerv is. Amint eldől, hogy az új kormány milyen antikorrupciós intézményrendszerben gondolkodik (önálló, új ügynökség vagy a meglévő szervek erősítése) érdemes a közérdekű bejelentőkkel kapcsolatos feladatok ellátására vonatkozó intézményt kijelölni. A jelenlegi struktúrában az Igazságügyi Hivatal alkalmas a bejelentők védelmével kapcsolatos feladatok ellátására. Önkormányzati korrupciós jelenségek A helyi önkormányzatok esetében leggyakrabban felmerülő korrupciós kockázatok: önkormányzati ingatlanok adás-vétele, telkek átminősítése, önkormányzati beruházások beszerzések és építési hatósági ügyek. Szükséges az összeférhetetlenségre vonatkozó jogszabályok szigorítása, az eljárásrendek automatizálása, a rendszeres rotáció bevezetése, a nyilvánosságra hozatali szabályok egységesítése, kontrollja, és nem teljesítésének szankcionálása. Az összeférhetetlenségi szabályok szigorításáról létezik törvényjavaslat, nem tárgyalta még a parlament. Szintén szükséges lenne az önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzés visszaállítása. Lobbizás A lobbitörvény jelenlegi formájában nem tölti be funkcióját, egyrészt túl szűk a lobbisták köre (a törvény személyi és tárgyi hatálya), másrészt az Igazságügyi Hivatalnak nem állnak rendelkezésére megfelelő szankciók a törvény betartatására. A lobbitörvény módosítására az Igazságügyi Hivatal előkészített egy javaslatot, melyet érdemes lenne egyeztetés után benyújtani a parlamenthez. Közszféra etikai szabályozása Az Európa Tanács ún. GRECO csoportja rendszeresen felméri a Tanács ajánlásainak megvalósulását a tagállamokban. Magyarország évek óta elmarasztalásban részesül a köztisztviselőkre és a közalkalmazottakra vonatkozó etikai kódex hiánya miatt. A közszféra egységes etikai szabályozása, és a végrehajtás intézményrendszerének kiépítése a korrupciós kockázatok megelőzésének záloga. Képviselők költségtérítése Az országgyűlési képviselők elszámolás nélküli költségtérítéses rendszere nem a jogosulatlanul felhasznált összegek mértéke, hanem a párt- és kampányfinanszírozáshoz hasonlóan azért problematikus, mert legitimálja az állampolgárok korrupciós gyakorlatait. A költségtérítések számla elleni kifizetése, a kifizetések számlákra lebontott, teljes nyilvánossága, és a nem jogosult kifizetések komoly szankciója szükséges. i A korrupció és a közbeszerzési korrupció Magyarországon, http://kozbeszerzes.hu/static/uploaded/document/korrupciós_közbeszerzési_kutatás_magyarországon_i._kötet.p df, p. 1. és p. 3., GKI Gazdaságkutató Zrt., 2009 ii http://kozbeszerzes.hu/static/uploaded/document/beszámoló%202008_elfogadott.pdf iii CPI értékek a régióban és Magyarországon, http://www.transparency.hu/cpi2009, Prezentáció, p.11., Transparency International Magyarország, 2009 iv http://www.transparency.hu/files/p/428/8889321771.pdf p. 7. v Key factors determining the level of corruption, http://www.bcch.com/content/ti- H%20presentation_BCCH.pdf, p. 4., Oriens IM, Transparency International, 2009 vi 1-10 skálán, ahol 1 a legfertőzöttebb, 10 a korrupcióval legkevésbé érintett országoknak jár. Transparency International Korrupció érzékelési index, 2009, http://www.transparency.hu/cpi2009 vii Recommended key focus of anticorruption efforts in Hungary, http://www.bcch.com/content/ti- H%20presentation_BCCH.pdf, p. 8. Oriens IM, Transparency International, 2009 viii Korrupciós kockázatok Magyarországon. Első rész. Transparency International, 2007. http://www.transparency.hu/files/p/390/4039100628.pdf és Korrupciós kockázatok az üzleti életben. Transparency International, 2008. http://www.transparency.hu/files/p/390/4039100628.pdf ix Korrupció elleni stratégia, http://irm.gov.hu/korrupcio_elleni_strategia/cikk/korrupcio_elleni_strategia_munkaanyagok_letoltheto.htm Antikorrupciós Koordinációs Testület, 2008. 4
x Szárny és teher, http://bolcsektanacsa.solyomlaszlo.hu/szarny_es_teher.pdf, 2010 xi Korrupciós kockázatok az üzleti életben, Transparency International 2008. http://www.transparency.hu/files/p/390/4039100628.pdf xii A korrupció és a közbeszerzési korrupció Magyarországon, http://kozbeszerzes.hu/static/uploaded/document/korrupciós_közbeszerzési_kutatás_magyarországon_i._kötet.p df, p. 1. és p. 3., GKI Gazdaságkutató Zrt., 2009 xiii http://kozbeszerzes.hu/static/uploaded/document/beszámoló%202008_elfogadott.pdf xiv A tisztességes eljárás védelméről, valamint az ezzel összefüggő törvénymódosításokról szóló 2009. évi CLXVIII. törvény. A kiadvány lezárásának időpontjában nem volt tisztázott, hogy a tisztességes eljárás sérelmével és a bejelentők védelmével kapcsolatos ügyekben mely intézmény jár el. 5