62 Franczel Richárd, megbízott előadó (ELTE ÁJK Politikatudományi Intézet); Jogi és stratégiai referens (Miniszterelnökség) A második Orbán-kormány kormányzati struktúrája három év távlatából 1 Három év telt el a 2010-es magyarországi kormányváltás óta. Ez az időtáv lehetőséget ad arra, hogy összefoglaljuk és értékeljük a magyar kormányzati rendszer átalakulását, eddigi tapasztalatait. Előadásomban kitüntetetten a magyar kormányzati struktúra szerkezeti jellemzőit, 2010 óta bekövetkezett módosulásait kívánom röviden bemutatni. A miniszteriális és államtitkári rendszerben lezajlott folyamatok, az állami politikai és szakmai vezetői struktúrában megfigyelhető tendenciák, trendek, fontosabb létszámbeli, személyi és szervezeti változások, a kormányzati fluktuáció vizsgálata során hangsúlyt kívánok fordítani a magyar parlamentáris-kancellári kormányzati rendszerben kitüntetett helyet elfoglaló miniszterelnöki funkcióra és intézményre, kiváltképp a magyar miniszterelnök munkaszervezete, a Miniszterelnökség főbb szervezeti és személyi változásaira, fontosabb jellemzőire. I. A kormányzati struktúra átalakítása 1. A minisztériumok számának csökkenése A kormányzati struktúra 2010-es átalakításának legfőbb alapja a minisztériumok számának csökkentése volt, melynek keretében a korábban átlag tizenhárom tárcával működő kormányokhoz képest mindössze nyolc minisztériummal kezdte meg működését a má- 1 Jelen írás a Magyar Politikatudományi Társaság XIX. Vándorgyűlésén, Kolozsvárott, 2013. május 31- én a szerző által tartott előadáson elhangzottakat tartalmazza. A téma bővebb kifejtéséről lásd a szerző Kormányzati viszonyok és állami vezetők I. és II. c. tanulmányait a Közjogi Szemle 2013/3-4. számaiban. sodik Orbán-kormány. A három klasszikus kormányzati terület (belügy, külügy, honvédelem) önálló tárcát kapott, a korábban önálló miniszteriális megjelenítést kapó ágazatok pedig kvázi alágazatokká válva integrálódtak egy-egy nagyobb minisztérium alá. A sajtó ezeket a minisztériumokat némi pejoratív felhanggal a csúcs jelzővel illette, a szakirodalom pedig az ún. integrált minisztériumok kategóriát alkalmazza. 2 Az átalakítás egyértelmű célja a kormányzati struktúra egyszerűsítése, és ezáltal könnyebb működtetésének reménye volt. A miniszteriális reform kivitelezői jól beazonosítható előnyökkel és hátrányokkal számolhattak. A pozitívumok közé sorolható az egységesebb és hatékonyabb kormánypolitika megteremtésének lehetősége, a bürokrácia csökkentése, de talán ezektől is nagyobb motiváló erővel bírt a hagyományos lobbiérdekek kordában tartása. Egyes szerzők a minisztériumok számának csökkentésében az ágazati érdekek ütközésének kormány alatti szintre szorítását és ebből fakadóan a miniszterelnök tehermentesítését vélik felfedezni. 3 Ugyanakkor lehetséges hátrányként lehetett számolni azzal, hogy a több különböző ágazati területet magába olvasztó tárcák működtetése nehézkessé válik, a korábban önálló miniszteriális kiemelést élvező ágazatok némiképp leértékelődnek, továbbá bizonytalanná válik a miniszterek és a szakpolitikai államtitkárok viszonya, ami elmosódottabbá teszi a miniszteri felelősség kontúrjait, hiszen kérdéses, hogy miként viseli a felelősséget egy integrált minisztérium tárcavezetője az egyes alá tartozó államtitkárok által vezetett szakterületekért. Érdekes kérdésként merül fel például, hogy ha egy adott szakterületen (oktatás, kultúra, sport, stb.) valamilyen botrány történik, ami után az adott szakpolitikáért felelős államtitkár menesztésre kerül, miként érvényesíthető a miniszteri felelősség az 2 Gallai Sándor Molnár Balázs: Átalakítás alatt zavartalanul? A második Orbán-kormány szerkezete. Working Papers in Political Science 2012/3. 7-8. o. 3 Gallai S. Molnár B.: i. m. 8. o., illetve Szalai András: Hatékonyság és diszfunkcionalitás a magyar minisztériumi struktúrában a minisztériumok vezetése az elmúlt húsz évben. Pro Publico Bono Online Támop Speciál 2011. 12. o.
63 adott szakpolitikai alágazat kapcsán? Kimerül(het)-e a miniszteri felelősség az adott szakpolitikai államtitkár menesztésében? 4 2010-ben több korábban folyamatosan működő minisztérium megszűnt, illetve több új, illetve új elnevezésű tárca és funkció került visszaállításra. A miniszteriális struktúrát érintő, két legjelentősebb változás a Pénzügyminisztérium és a Miniszterelnöki Hivatal megszűntetése volt. Előbbivel szemben az első Orbán-kormány időszakában megfigyelhető tendenciákhoz hasonlóan a gazdasági tárca kapott prioritást, utóbbi esetében pedig egy új, mintegy húsz éve tartó gyakorlatot felváltó struktúra kialakítására került sor. Ami a visszaállításokat illeti, a legfontosabb a 2006-2010 között kiiktatott Belügyminisztérium reaktiválása volt, emellett pedig a rendszerváltással megszüntetett miniszterelnök-helyettesi funkció visszahozatala emelhető még ki, mellyel voltaképp újabb eszközt és lehetőséget adtak a miniszterelnök tehermentesítésére. 5 2. Kiemelkedés a kormányzati struktúrában A kormányzati szerkezet és működés jogi alapja és a működés eddigi tapasztalatai alapján két koordinációs hatalmi tényező emelhető ki, eltérő súllyal. Az egyik a ciklus során relatíve csökkenő befolyással bíró, a szakmai koordinációért és összkormányzati koordinációért felelős közigazgatási és igazságügyi miniszter, akinek hatalmi pozícióját ugyanakkor miniszterelnök-helyettesi minősége megerősít. Ettől is lényegesebb a tárca miniszterének és közigazgatási államtitkárának a közigazgatási minőségpolitikáért és személyzetpolitikáért felelős minőségükből fakadó észrevételezési és kifogásolási jogköre a közigazgatásban dolgozó meghatározott vezetők megbízatásának keletkezésében. Az 4 Franczel Richárd: A kormányzati struktúra reformja. Méltányosság Politikaelemző Központ, 2010. 4-5. o., illetve Müller György: A kormányzati viszonyok változásai 2010-ben. Közjogi Szemle 2010/3. 15. o. 5 Franczel Richárd: A miniszterelnök alaptörvényi szabályozása. Jog Állam Politika 24-26. o. ebből fakadó hatalmi súly, mint potenciális lehetőség akkor is meghatározó tehát, ha a gyakorlatban e hatáskörükkel nem feltétlenül élnek e vezetők. A másik koordinációs hatalmi tényezőt furcsa módon a kormányon kívüli szereplőben, nevezetesen a Miniszterelnökséget vezető államtitkárban, illetve magában a Miniszterelnökségben találhatjuk meg, hangsúlyozottan a 2012. június 2-ai személycserétől kezdődően. Az államtitkár ekkortól hangsúlyozottabb politikai koordinációt valósít meg, mely jelentős kihatással van a kormány döntéshozatali mechanizmusaira is. A funkcióban egyes szerzők már a kormány megalakulásakor egyfajta szociológiai értelemben vett kvázi miniszterelnök-helyettesi lehetőséget láttak. 6 A kormányzati struktúrában csak szimbolikus hatalmi tényezőként jelenik meg a kisebbik szövetséges kormánypárt vezetője által betöltött, általános, vagy politikai miniszterelnök-helyettesi tisztséggel kitüntetett tárca nélküli miniszter, aki a nemzetpolitikát szimbolikusan is kiemelt kormányzati (nemzeti) üggyé teszi. A miniszterelnök akadályoztatása esetén kivéve a kormányüléseket, ahol bár a helyettesítésnek a gyakorlatban nincsen hagyománya, a kormány ügyrendje szerint a közigazgatási és igazságügyi miniszter helyettesíti a kormányfőt az általános miniszterelnök-helyettes látja el a miniszterelnöki teendőket, tehát a pozíciónak a szimbolikus mezőn túlmenően is van azért politikai-hatalmi jelentősége. Végül az egyes minisztériumok szerepe, jelentősége, illetve az alájuk tartozó nagyszámú szakterületekből fakadóan mérete okán ki kell emelni a nemzetgazdaság, a nemzeti fejlesztés és az emberi erőforrások komplex területeit (utóbbit különösen mérete miatt), amelyek relatíve számottevő hatalmi súllyal rendelkeznek. A bel- és külügy, honvédelem és vidékfejlesztés területei pedig az összkormányzat szempontjából az említettekhez képest relatíve kisebb hatalommal bírnak, noha a miniszter személye, befolyása 6 Müller Gy.: i. m. 12. o.
64 jelentékenyen növelheti az adott tárca tekintélyét (belügyminiszter). 3. Állami vezetői modellváltások Magyarországon, a 2010 utáni államtitkári struktúra A rendszerváltás utáni magyar kormányzati működésben három nagy korszak különíthető el az állami vezetői modellek tekintetében. 1990-2006 között a vonatkozó jogi szabályozás különbséget tett az állami vezetők körében politikai és szakmai vezetők között, előbbiekhez sorolva a miniszterelnököt, a minisztert és a politikai államtitkárokat, utóbbihoz pedig a közigazgatási és helyettes államtitkárokat. Ezt a hosszú ideig, mintegy tizenhat évig fennálló konstans modellt írta felül a második Gyurcsány-kormány, amikor is minden állami vezető politikai kinevezett lett, a szakmai és politikai testet elválasztó korábbi lefejező vonal eltűnt a rendszerből. Az új rendszerben a miniszterelnök és miniszter mellett a ciklus elején minisztériumonként erőteljesen, majd a ciklus közepétől némileg enyhébben limitált létszámmal immáron (jelző nélküli) államtitkárok, illetve szakállamtitkárok kerültek kinevezésre. A közigazgatási államtitkári pozíció megszűnt, ezáltal a minisztériumok szakmai vezetése is a politikai kinevezett szakmai miniszterekhez került. Egyes vélekedések szerint ez a struktúra háttérbe szorította a szakmai szempontokat, és nyíltan átpolitizálta a minisztériumok működését. Más vélekedések például Pesti Sándor a Kommentár folyóiratban akkoriban megjelent elemzése szerint viszont végre nem a gyakorlatot próbálták a naiv szabályokhoz igazítani, hanem épp fordítva, a ténylegesen meglévő gyakorlatot ültették át jogi formába, realizálva ezzel az addig megfigyelhető tendenciákat. 7 A 2010-ben megalakuló új kormány visszatért a 2006 előtti felálláshoz, és az állami vezetőkön belül ismételten különbséget tesz politikai és szakmai vezetők között, előbbihez sorolva a miniszterelnököt, minisztere- 7 Pesti Sándor: A kormányzati reform. Kommentár 2006/5. 93-94. o. ket, illetve az ugyancsak jelző nélküli államtitkárokat, utóbbihoz pedig a közigazgatási és a 2006-ig miniszter által történő kinevezéssel szemben immáron miniszterelnök által kinevezett helyettes államtitkárokat. Fontos változás, hogy az államtitkári pozíción belül, noha törvényi szinten nem differenciál a jogalkotó, funkcionális értelemben mégis egyértelműen elkülöníthetőek a parlamenti (korábbi szóhasználattal élve: politikai), illetve az egyes (al)ágazatokért felelős szakpolitikai vagy szakterületi államtitkárok. A minisztériumok számának lecsökkentése következtében különálló miniszteriális minőségét elvesztő egyes ágazatokért a kvázi junior minisztereknek tekinthető szakpolitikai államtitkárok lettek felelősek. Ami az állami vezetői létszámot illeti, nagy mozgásteret jelent a miniszterelnök számára, hogy a közigazgatási államtitkárokat leszámítva akikből minden minisztériumban egy lehet nincs törvényi korlátja a kinevezhető államtitkároknak, illetve helyettes államtitkároknak. Müller György szerint ezzel a kormány szervezeti önállósága, illetve a miniszterelnök kinevezési mozgástere is bővült a 2006-2010 közötti állapothoz képest. 8 Érdemes szemügyre venni a jogi terminus szerint jelző nélküli államtitkárokon belüli funkcionális különbségeket. Megállapítható, hogy a parlamenti államtitkárok feladatköre elsősorban továbbra is a miniszterek parlamenti helyettesítésére irányul, számukat tekintve pedig az a konvencionális szabály érvényesül, hogy a közigazgatási államtitkárokhoz hasonlóan minden minisztériumban egy működik. A közigazgatási államtitkárokkal ellentétben ugyanakkor alájuk nem, vagy csak kivételesen tartozik helyettes államtitkár, mint például a Vidékfejlesztési Minisztérium parlamenti államtitkára alá tartozó parlamenti, társadalmi és nemzetközi kapcsolatokért felelős helyettes államtitkár. A kvázi alminiszterek, vagy junior miniszterek, vagyis a szakpolitikai államtitkárok olyan (al)ágazatokért felelnek, amelyek korábban gyakorta különálló miniszteriális 8 Müller Gy.: i. m. 14. o.
65 minőségben voltak. Ezen politikai vezetők közvetlen irányítása alatt már több, általában egy-két, vagy akár több (pl.: a KIM igazságügyért felelős államtitkára alatt három) helyettes államtitkár működik. A helyettes államtitkárok nagyobb számban a közigazgatási államtitkárok alatt fordulnak elő, közülük is kiemelkedik a KIM közigazgatási államtitkára, aki alá 2012. október 15-ig öt, ezt követően négy helyettes államtitkár is tartozik. Látható tehát, hogy helyettes államtitkárok a közigazgatási, a szakpolitikai és kivételesen a parlamenti államtitkárok alatt is működhetnek. Ha már vizsgáltuk a kormányzaton belüli kiemelkedéseket, érdemes ebből a szempontból is górcső alá venni az államtitkárokat. A széles értelemben vett államtitkári struktúrán belül igazodva az intézményi síkon is megfigyelhető viszonyokhoz ugyancsak két szereplő emelhető ki. Egyfelől a KIM közigazgatási államtitkára, aki a kormányszervezeti törvényben 9, a közszolgálati tisztviselőkre vonatkozó törvényben 10, valamint az egyes miniszterek tevékenységét meghatározó kormányrendeletben 11 lefektetett szabályok alapján az egész kormányzati struktúrára vonatkozó személyzetpolitikai befolyással bír, noha e jogkörével ezidáig nem igazán élt. Másfelől a 2012 nyarától kibontakozó és egyre nagyobb hangsúlyt kapó politikai kormányzás előtérbe helyezte a Miniszterelnökséget vezető államtitkár pozícióját, melyhez szervesen hozzájárult az ekkor végbement személycsere következtében kinevezett új államtitkár meghatározó és karizmatikus személye. Némileg talán meglepő, de az új államtitkári struktúrában a miniszteri szint alatt funkciójukat tekintve gyakorlatilag hétféle kategóriával is találkozhatunk. A politikai vezetők 9 A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény. 10 A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény. 11 Az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről szóló 212/2010. (VII. 1.) Korm.rendelet. között funkciójukat tekintve megkülönböztethető a parlamenti, a szakpolitikai államtitkár, továbbá a Miniszterelnökség szervezeti egysége vonatkozásában a később még említett Miniszterelnökséget vezető, illetve Miniszterelnökségen működő államtitkár. A szakmai vezetők vonatkozásában pedig elkülöníthető a közigazgatási államtitkár, helyettes államtitkár és a kormányszervezeti törvény szerint külön nevesített Miniszterelnökségen működő helyettes államtitkár. 4. Állami vezetői fluktuáció 2010-2013 között Ami a különféle szempontból megközelített kormányzati, állami vezetői fluktuációt illeti, mindenekelőtt érdemes először is meghatározni a kormány(zat) létszámát, illetve annak három év utáni változását, melynek tekintetében érdemes elhatárolni egymástól a kormányt, illetve a tág értelemben vett kormányzatot. Előbbi létszáma, illetve annak elmúlt három évben történő változása kapcsán említhető, hogy a megalakulásakor 10 fős kormány miniszterelnökből, illetve 9 miniszterből állt, melyből két egy tárcavezető és egy tárca nélküli miniszter egyúttal miniszterelnök-helyettesi kijelölést is kapott. Másfél évvel a megalakulás után 11 főre nőtt a kormány létszáma, 2011 decemberében ugyanis kibővült egy újabb tárca nélküli miniszteri pozícióval. 2013. március 7-től a kormány ismét 10 főből áll, az említett, 2011 decemberében létrehozott tárca nélküli miniszteri pozíció ugyanis megszűnt, pontosabban összevonásra került a gazdasági tárcával. Ami a teljes összkormányzati állami vezetői létszámot illeti (politikai és szakmai vezetők együtt) a Magyar Közlönyben megjelent adatok alapján a kormány megalakulását követően 2010. június 10-én összesen 111 állami vezető, 44 politikai és 67 szakmai vezető kezdte meg munkáját. A 10 fős kormány mellett 34 államtitkár (8 parlamenti, 26 szakpolitikai, utóbbiból egy a Miniszterelnökséget vezető államtitkár), illetve 8 közigazgatási és 59 helyettes államtitkár. Három
66 évvel később, 2013. június 10-ei állapot szerint 28-cal több, összesen 129 állami vezető, 3-mal több, összesen 47 politikai és 15-tel több, összesen 82 szakmai vezető tevékenykedik. Az aktuálisan ugyancsak 10 fős kormány mellett 37 államtitkár (8 parlamenti, 29 szakpolitikai, utóbbiból egy a Miniszterelnökséget vezető, illetve ott működő két államtitkár), illetve 8 közigazgatási és 74 helyettes államtitkár van hivatalban. Ami a kormányon belüli állami (politikai) vezetői fluktuációt illeti, a korábbi gyakorlathoz képest lecsökkentett létszámmal működő kormányban a megalakulás óta eltelt három évben relatíve sok, összesen hat változás, ezen belül négy személycserére történt. Elsőként az NFM élén történt személycsere 2011 decemberében, Fellegi Tamást Németh Lászlóné váltotta. Ezzel párhuzamosan új taggal, az egyes nemzetközi pénzügyi szervezetekkel való kapcsolattartásért felelős tárca nélküli miniszterrel bővült a kormány, mely tisztség betöltője Fellegi Tamás lett. A harmadik változás (egyben második személycsere) az EMMI élén történt, 2012 májusában Réthelyi Miklóst Balog Zoltán váltotta. A negyedik változásra (egyben harmadik személycserére) 2012 júniusában került sor, ekkor az említett tárca nélküli minisztert, Fellegi Tamást Varga Mihály addigi Miniszterelnökséget vezető államtitkár váltotta e poszton. Az ötödik változás (egyben negyedik személycsere) az NGM vonatkozásában 2013 márciusában zajlott le, amikor is az MNB élére távozó Matolcsy Györgyöt Varga Mihály addigi tárca nélküli miniszter váltotta fel. Az ebből fakadó hatodik változás az említett tárca nélküli miniszteri tisztség egyidejű megszüntetése, pontosabban gazdasági miniszterhez történő telepítése volt. A három év során egyes minisztériumok állami vezetőinek vonatkozásában jelentős mértékű fluktuáció figyelhető meg, más tárcáknál viszont relatíve konstans az állapot. A legnagyobb mértékű változás a Nemzetgazdasági Minisztériumban következett be, itt a három év alatt két tucat személyi változásra került sor. Hasonlóan nagy volt a fluktuáció a Nemzeti Fejlesztési Minisztériumban is, itt tizenhat személyi konzekvenciával járó változás mutatható ki. A többi minisztérium vagy közepesen, vagy csak alacsonyan fluktuált. 12 5. A minisztériumok és a Miniszterelnökség összlétszáma A minisztériumok összlétszáma, illetve annak változása kapcsán a vonatkozó kormányhatározatot (1166/2010. (VIII. 4.) Korm.határozat) és annak módosításait érdemes segítségül hívni. A kormány megalakulását követően nem sokkal, 2010 augusztusában közzétett kormányhatározat szerint a Miniszterelnökséggel együtt 5.764 fő volt a minisztériumi összlétszám, a legnagyobb minisztérium a KIM (1086 fő), a legkisebb a BM (346 fő) volt. Az induláskori létszámot követően átlagosan két-három havonta módosult hol emelkedett, hol csökkent az egyes minisztériumok, és így a teljes kormányzat összlétszáma is. 2010 augusztusától 2011 júniusáig több minisztérium (KIM, HM, KÜM, NFM), illetve a Miniszterelnökség esetében enyhe bővülés figyelhető meg. Ezt követően viszont két nagy hullámban is létszámcsökkentésre került sor. Az egyik 2011. július elején ment végbe, ekkor jelentős, 237 fős apadás következett be, amely szinte minden minisztériumot érintett (NFM, BM és Miniszterelnökség kivételével, utóbbi kettőnél ekkor enyhe növekedés történt), leginkább a KIM-et és az NGM-et. A másik karcsúsításra egy évvel később 2012 nyarán került sor, ekkor 247 fővel csökkent a keret, ami ugyancsak szinte minden tárcát főként a KIM-et érintette, kivéve az EMMI-t és a Miniszterelnökséget, ahol a kormányzati átszervezéseknek megfelelően jelentős létszámbővülés történt, előbbi 63 fővel, utóbbi 141 fővel növekedett. Azóta számottevő változás nem történt. Összességében megállapítható, hogy a kormány megalakulása után három évvel, mintegy 158 fővel csökkent a teljes minisztériumi összlétszám, amely 2013 nyarán már csak 5.606 fő. 12 Lásd erről a Magyar Közlönyben megjelent kinevező/felmentő határozatokat.
67 A fenti számadatokat érdemes összevetni a korábbi ciklusok hasonló adataival. Az előző (Medgyessy- és Gyurcsány) kormányok miniszteriális összlétszámához képest a jelenlegi számarányok kifejezetten alacsonynak mondhatóak, a kormány felállásakor 2002- ben 8.743 főben, 2006-ban 6.203 főben volt megállapítva a létszámkeret, ami a ciklus végére relatíve csökkent, de nem ment a mostani szint alá. 13 Ugyanakkor az igazgatási és igazgatási jellegű tevékenységet ellátó központi költségvetési szervek összlétszáma tekintetében már kedvezőtlenebb a helyzet. Noha a kormány megalakulásakor 59.975 fős keret került megállapításra (szemben például a 2006-os kormány felállásakor megállapított 63.469 fős kerettel), 2013 nyarára viszont már mintegy tízezerrel többre, 70.758 főre bővült ez a létszám. 14 II. A miniszterelnök munkaszervezete: a Miniszterelnökség Az előadás második felében külön is kitérek a kormányzati struktúrában kitüntetett helyet betöltő miniszterelnök mögötti háttérapparátus, a Miniszterelnökség főbb jellemzőire, valamint szervezetének és tevékenységének néhány sajátosságára. 1. A Miniszterelnökség létrehozása: lehetőségek és megoldások 2010 óta a miniszterelnök munkaszervezete a Miniszterelnökség, mely egy önálló jogi személyiséggel rendelkező, önállóan gazdálkodó központi államigazgatási szerv, s noha nem minisztérium, mögöttes szabályként 13 A minisztériumokban foglalkoztatott köztisztviselők és munkavállalók létszámáról szóló 2242/2002. (VIII. 12.) Korm. határozat, illetve a Miniszterelnöki Hivatalban, a minisztériumokban, az igazgatási és az igazgatási jellegű tevékenységet ellátó központi költségvetési szerveknél foglalkoztatottak létszámáról szóló 2117/2006. (VI. 30.) Korm. határozat. 14 A Miniszterelnökségen, a minisztériumokban, az igazgatási és az igazgatás jellegű tevékenységet ellátó központi költségvetési szerveknél foglalkoztatottak létszámáról szóló 1166/2010. (VIII. 4.) Korm.határozat és módosításai. mégis a minisztériumra vonatkozó szabályok vonatkoznak rá, tehát egyfajta kvázi minisztérium. 15 A kormányzati struktúra egyik legfontosabb újításaként a korábbi Miniszterelnöki Hivatal helyett a miniszterelnök háttérapparátusa feladatainak addig egy szervezeten belüli ellátására két külön szervezet jött létre. Az egyik a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium (KIM), mely a kormányzaton belüli szakmai-közigazgatási koordinációért felel, és többek között a korábbi MeH jogutódjaként feladatainak nagy részét, az igazságügyi területet, illetve a területi igazgatás egyes feladatait fogja össze (2011 őszéig a kormányzati kommunikáció összefogása, 2012 nyaráig az egyházügyek, illetve az esélyegyenlőség, roma integráció, társadalmi felzárkózás területei is ide tartoztak). A másik a Miniszterelnökség, mely tehát a miniszterelnök közvetlen munkaszervezeteként a MeHen belül működő korábbi Miniszterelnöki Kabinetiroda jogutódja, s főként 2012 nyarától hangsúlyozottan is a politikai koordináció letéteményese. E duális struktúra kialakítói számára a szakirodalomból is ismert két lehetséges modell szolgálhatott kiindulópontul. Az egyik az ún. titkársági típusú modell, melyben a miniszterelnök munkaszervezete csak a kormány titkársági feladatait, az ülések előkészítését és a döntések végrehajtásának szervezését, ellenőrzését látja el. Az ilyen típusú hivatal vezetése nem igényel politikai szerepkört, azt sokkal inkább valamilyen vezető köztisztviselő (szakmai államtitkár) tölti be. A másik a kancellária típusú modell, melyben a miniszterelnök apparátusa kifejezetten összkormányzati koordinációt valósít meg és a titkársági típusú feladatokon túl ellátja a kormányzati működés szempontjából kiemelt fontosságú ágazatközi feladatok menedzselését is. E struktúra már politikailag motivált vezetőt (miniszter, politikai államtitkár) kíván meg. A rendszerváltás előtt, a Minisztertanács Titkársága elnevezés alatt 15 1/2012 (VIII. 31.) ME utasítás a Miniszterelnökség Szervezeti és Működési Szabályzatáról, 1-2 -ok.
68 működő intézmény nevében is jelezte e működés jellegét, a rendszerváltáskor kialakított Miniszterelnöki Hivatal pedig már kialakításakor (noha az első két ciklusban még csak közigazgatási államtitkár vezette), majd még inkább 1998-tól, amikor már politikai kinevezett miniszter vezette a hivatalt (amit a kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 1997-es törvény tett lehetővé), egyre egyértelműbben és erőteljesebben az utóbbi modellt valósította meg. 16 A 2010-ben létrehozott Miniszterelnökség első két évében noha politikai kinevezett államtitkár, Varga Mihály vezette valamelyest mégis közelebb állt a miniszterelnököt csak titkársági szempontból kiszolgáló apparátus modelljéhez. A működés kezdeti elgondolása sokkal inkább szakmai és igazgatási szerepet szánt a miniszterelnök mögötti stábnak, illetve az ekkori államtitkár személyisége, vezetési stílusa is ehhez illeszkedett. A munkaszervezet az első két évben tehát kevéssé töltött be hangsúlyos összkormányzati koordinációt. A 2010-2012 közötti tapasztalatok, a kormányzati működésben jelentkező problémák és diszfunkcionalitások viszont egyértelművé tették, hogy a hatékonyság növelése érdekében a miniszterelnököt körülvevő apparátus nem tudja nélkülözni a kormányzati összműködés dinamikus felügyeletét és ellenőrzését. Ennek érdekében 2012 nyarától, Lázár János államtitkár kinevezésével egyértelmű elmozdulás következik be a kancellári típusú modell irányába. Bár klasszikus értelemben vett, német típusú kancellária ekkor sem jött létre ez nem is volt cél, de a Miniszterelnökség innentől kezdve egyre erőteljesebben a politikai koordináció központjává válik, az inkább a közigazgatási reform megvalósítására koncentráló KIM kormányzati koordinációs hatóköre pedig érezhetően csökken, tevékenysége a közigazgatási koordináció és adminisztráció irányába tolódik el. Noha a Miniszterelnökség keretében a korábbi MeH-re jellemző tükörreferatúra, vagy kife- 16 Fazekas Marianna Ficzere Lajos (szerk.): Magyar közigazgatási jog Általános rész. Osiris Kiadó, Budapest, 2006. 149-150. o. jezetten ilyen szerepet betöltő szervezeti egység nincs, az apparátus a Parlamenti Ügyekért Felelős és a Stratégiai és Tájékoztatási Helyettes Államtitkárság, miként a szervezet SZMSZ-ben is olvasható politikai és szakmai szempontból is véleményezi a minisztériumok felől érkező, kormány elé kerülő döntési javaslatokat, kormányelőterjesztéseket. 17 2. A Miniszterelnökség struktúrája: a szervezet állami vezetői Mint említettem, a Miniszterelnökség 2010- es létrehozatalakor kevéssé volt a kormányzati koordináció letéteményese, ehhez igazodott kezdeti szervezeti felépítése és létszámadatai. Az elmúlt három év alatt struktúrája, feladatai és létszáma is jelentősen változott. Konstansnak tekinthető, hogy a Miniszterelnökséget a miniszterelnök irányítja és a Miniszterelnökséget vezető államtitkár vezeti. A szervezet vezetését befolyásolta, hogy 2012 nyarán személycserére és további két új vezetői funkció létrehozatalára és e funkciókat betöltő személyek kinevezésére is sor került. 2010 nyarától a Miniszterelnökségen ugyanis egy, a szervezetet vezető államtitkár tevékenykedett Varga Mihály személyében, 2012. június 2-án Lázár János mellett pedig két további új államtitkár is kinevezésre került. Ennek alapjaként június hónapban módosításra került a kormányszervezeti törvény, melynek értelmében megkülönböztetendő a Miniszterelnökséget vezető államtitkártól a jogalkotó létrehozta az ún. Miniszterelnökségen működő államtitkár kategóriáját. 18 A két új kinevezett közül Győri Tibor, a Miniszterelnökség jogi ügyekért, Szijjártó Péter addigi miniszterelnöki szóvivő pedig a Miniszterelnökség kül- 17 Lásd erről: 1/2012. (VIII. 31.) ME utasítás a Miniszterelnökség Szervezeti és Működési Szabályzatáról, 17. (1) bekezdés b) pont, illetve 23. (1) bekezdés d) pont. 18 A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvényt módosító 2012. évi LXXIII. törvény 6. (1) bekezdése.
69 ügyi és külgazdasági ügyekért felelős államtitkára lett. A Miniszterelnökség további állami vezetői közül a szakmai vezetőkkel folytathatjuk a sort. A minisztériumokhoz képest fontos különbség, hogy ebben a szervezetben nem működik közigazgatási államtitkár, tehát a szervezet szakmai vezetése is az államtitkár kezében összpontosul. A helyettes államtitkárok megbízatása tekintetében ugyancsak eltérés figyelhető meg a minisztériumokhoz képest, ugyanis az ebbe a szervezetbe kinevezendő helyettes államtitkárokat a Miniszterelnökséget vezető államtitkár javasolja a miniszterelnök számára, és e javaslattétel kivételt képez a KIM közigazgatási államtitkára által a minisztériumokba kinevezendő helyettes államtitkárokkal szembeni kifogásolási jogát tekintve, vagyis e személyek esetleges megvétózására nincs lehetőség. Ami a Miniszterelnökség szakmai vezetőinek számát illeti, a kormányzati struktúrát tekintve talán ebben a tekintetben figyelhető meg a legnagyobb mértékű állami vezetői létszámbővülés. A 2010-es induláskor ugyanis összesen mindössze két helyettes államtitkár(ság) működött, 2013 júniusára ez a szám mintegy hatszorosára emelkedett. (2013. július 31-től pedig a helyettes államtitkárságok száma hétszerezésre növekedett). 19 Az állami vezetők mellett a Miniszterelnökség szervezetéhez tartoznak egyes, a kormány(fő) munkáját segítő személyek is. Az egyik ilyen funkció a miniszterelnöki biztos, akit a miniszterelnök normatív utasításával a feladatkörébe tartozó feladat ellátására nevezhet ki, a másik a kormánybiztos, akit a Kormány normatív határozatával miniszter vagy kormányhivatal feladatkörébe nem tartozó vagy kiemelt fontosságú feladat ellátására nevezhet ki. A miniszterelnök továbbá megbízást adhat diplomáciai, személyes tanácsadói vagy egyéb eseti jellegű feladat ellá- 19 Lásd erről a Magyar Közlönyben megjelent, helyettes államtitkárokat kinevező egyes határozatokat. tására is, mely kategóriát a törvény miniszterelnöki megbízottként határozza meg. 20 A miniszterelnök tanácsadóinak egy része miniszterelnöki megbízottként, más részük pedig (normál) megbízási szerződés keretében látják el tevékenységüket. Végül a Miniszterelnökség létszámát tekintve a vonatkozó kormányhatározat és módosításai alapján megállapítható, hogy kezdetben, 2010 augusztusától meglehetősen kevés, mindössze 94 fős létszám volt meghatározva. Ez a szám 2010. december közepétől 102-re, 2011. február végétől 128-ra, júliustól pedig 134-re emelkedett. Arányait tekintve a legnagyobb mértékű változásra 2012. június végétől került sor, ekkor mintegy duplájára, 275 fősre nőtt a létszám. Az induláskori állapothoz képest 2013 nyarára tehát 181 fővel emelkedett a létszám. 21 (A Miniszterelnökség 2013. október 19-től hatályos SZMSZ-e 282 fős létszámot említ, ami épp háromszorosa a 2010. augusztusi 94 fős létszámnak.). 3. A Miniszterelnökség főbb feladatai és változása Végezetül a Miniszterelnökség főbb tevékenységeiről, illetve azok elmúlt három évben megfigyelhető bővüléséről szólnék. A Miniszterelnökség klasszikus feladatai közé tartozik többek között a miniszterelnök munkájának közvetlen támogatása, segítése, a hagyományos igazgatási, illetve összkormányzati politikai koordináció, a kormányzati politika kialakításában, végrehajtásában, ellenőrzésében való közreműködés, illetve a politikai stratégiaalkotás és elemzés. Az elmúlt három év során számos elemmel bővült a Miniszterelnökség tevékenységi köre. Az eddig bekövetkezett szakmai pro- 20 A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény, 31-33. -ai. 21 A Miniszterelnökségen, a minisztériumokban, az igazgatási és az igazgatás jellegű tevékenységet ellátó központi költségvetési szerveknél foglalkoztatottak létszámáról szóló 1166/2010. (VIII. 4.) Korm.határozat és módosításai.
70 filbővülés jellegét és irányait tekintve különbözik a korábbi ciklusok ezirányú tendenciáitól, ugyanis az ide kerülő feladatok elsősorban univerzális és nem partikuláris jellegűek. Azaz nem, vagy nem csak önálló ágazati érdekeltséggel bíró szakpolitikai területek, hanem az egyes szakpolitikai területek egy részét vagy egészét horizontálisan átfogó, döntően összkormányzati érdekeltséggel és hatásokkal bíró feladatok. Az ilyen feladatkörök közül elsőként a kormányzati kommunikáció említhető, mely több szakaszban, fokozatosan került át a KIM-ből a Miniszterelnökséghez. E területért 2011 őszétől a Miniszterelnökségen működő, Giró-Szász András miniszterelnöki biztos által vezetett Kormányszóvivői iroda felel, melynek elnevezése a Miniszterelnökség 2013. február 1-jei hatállyal módosított SZMSZ-e szerint Kormányzati Információs Központ (KIK) lett. A kormányszóvivő közvetlen irányítása alá először két (a kormányszóvivő tájékoztatást segítő stratégiai, illetve igazgatási), majd 2012 őszétől három (Miniszterelnöki Sajtóirodát vezető, nemzetközi sajtókapcsolatokért felelős, illetve kormányzati internetes kommunikációért felelős) helyettes államtitkárság tartozik. (Az előadást követően 2013. június 30-a után az utóbbi helyettes államtitkár megbízatása megszűnt.) A másik fontos terület a kormányzati ellenőrzés, amit külön ellenőrzési szerv, a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal (KEHI) végez, és amelynek irányítását a miniszterelnök a Miniszterelnökségen működő jogi ügyekért felelős államtitkár útján látja el. A következő feladatkör a polgári hírszerzés, melynek kapcsán két szerv is említhető. Egyfelől a 2012 ősze óta a Külügyminisztériumtól a miniszterelnök irányítása alá került, főként az országhatárokon kívül tevékenykedő Információs Hivatal (IH), melynek irányításával összefüggő feladatokat a miniszterelnök a Miniszterelnökséget vezető államtitkár útján látja el. Másfelől ugyancsak a Miniszterelnökséget vezető államtitkár közvetlen irányítása alá tartozó Nemzetbiztonsági Iroda, illetve az irodát vezető helyettes államtitkár (Kádár Andrea Beatrix) kapcsolódik ehhez a területhez, akinek feladata többek között a miniszterelnök, illetve a munkaszervezetet vezető államtitkár külföldi vonatkozású programjainak figyelemmel kísérése, továbbá a kormány tagjai felől érkező információs igények koordinálása és továbbítása az Információs Hivatalhoz. A Miniszterelnökség tevékenységi körében 2012 nyarától domborodik ki a fejlesztéspolitika. 2012. június 1-jén jött létre a miniszterelnök vezetése alatt álló Nemzeti Fejlesztési Kormánybizottság (NFK), mely kormányszervnek a vezetőjén kívül tagja még két miniszter (NFM, NGM), illetve a Miniszterelnökséget vezető államtitkár. Az NFK dönt többek között minden olyan projektről, aminek támogatási igénye meghaladja az egymilliárd forintot. A 2012 nyarán bekövetkező nagyarányú személyi változások a fejlesztéspolitika területét is érintették, 2012. július 12-től ugyanis a Miniszterelnökséget vezető államtitkár közvetlen irányítása alatt kinevezést kapott a Fejlesztési Irodát vezető helyettes államtitkár (Homolya Róbert). 2012. november 1-től ugyancsak bővült a miniszterelnök munkaszervezetének fejlesztéspolitikai portfóliója, az NFM-től ugyanis ekkor került át a Széchenyi Programiroda Nonprofit Kft. (SZPI) működésének szakmai felügyelete, amit 2011 februárjában az Új Széchenyi Terv megvalósításának elősegítésére hozott létre a kormány. (Az előadást követően azóta bekövetkezett változás, hogy 2013. július 31-ei hatállyal az NFM-től a Miniszterelnökséghez került Csepreghy Nándor (kiemelt) fejlesztési programokért felelős helyettes államtitkár, továbbá 2013. augusztus 1-től 2014 nyaráig a miniszterelnök e feladat ellátása érdekében államtitkári megbízatása mellé kormánybiztosi kinevezést is kapó, Miniszterelnökséget vezető államtitkár útján irányítja a Nemzeti Fejlesztési Ügynökséget (NFÜ).) A Miniszterelnökség tevékenységei vonatkozásában felértékelődtek a külügyi és külgazdasági ügyek is, mely szakterületek profilju-
71 kat tekintve ugyan átfedésben vannak a nemzetgazdasági és a külügyi tárca ágazati tevékenységével, mégis azok átfogó, más szakterületekre is hatással bíró jelentősége miatt miniszterelnökségi kiemelést (is) kaptak. Ezt egyfelől jelzi, hogy a miniszterelnök korábbi szóvivője, Szijjártó Péter 2012. június 2-án külügyi és külgazdasági államtitkári megbízatást kapott, akinek útján a miniszterelnök ellátja a Nemzeti Külgazdasági Hivatal (HITA) irányítását. Az államtitkár közvetlen irányítása alatt 2012 júliusától külügyi (Magyar Levente), 2013. március 19-től pedig külgazdasági (Horváth Zsuzsanna) helyettes államtitkár is működik. Végül érdemes megemlíteni, hogy több szempontból is kiemelést kapott a Miniszterelnökség tevékenységében a(z) összefoglaló elnevezéssel nemzeti, történeti és kulturális örökség védelme és ápolása is. Bár e terület jellegét tekintve ugyancsak ágazati (az emberi erőforrásokért felelős tárca) érdekeltségébe tartozik, mégis a nemzetpolitika olyan átfogó, ágazati érdekeltségeken túlmutató jelentőséggel is rendelkezik, mely találkozik a kormányzat által kitüntetett figyelemmel kísért, a Nemzeti Együttműködés Programjában is megjelenő, erre vonatkozó nemzetstratégiai célkitűzéssel. Ezen átfogó tevékenységi kör három elemre bonható. Az egyik a nemzetpolitika, a határon túliak támogatása. Ennek jegyében a kormány 2012. december 12-ével létrehozta a Nemzetstratégiai Kutatóintézetet (NPKI), melyet a miniszterelnök irányít. A központi hivatal elsődleges feladata a magyar örökség korszerű újrafogalmazása, a nemzeti összetartozás erősítése, a külhoni magyarság erőforrásainak vizsgálata. A másik terület a nemzeti és kulturális örökség ápolása. Ehhez kapcsolódóan 2013 februárjától az EMMI felügyelete alól a Miniszterelnökséget vezető államtitkár irányítása alatt a Miniszterelnökséghez került a kulturális digitalizációval foglalkozó, 2011- ben létrehozott Magyar Nemzeti Digitális Archívum és Filmintézet (MaNDA). 2013. május 22-én pedig létrejött a nemzeti örökség ápolásával, védelmével foglalkozó Nemzeti Örökség Intézete (NÖRI) is, mely a miniszterelnök irányítása alatt álló központi hivatal. A NÖRI látja el többek között a Kormány döntési joggal rendelkező, szakmai véleményező és javaslattevő testülete, a Nemzeti Emlékhely és Kegyelet Bizottság működésének operatív és adminisztratív feladatait, melynek működési feltételeit 2010 óta ugyancsak a Miniszterelnökség biztosítja. A harmadik terület a történetkutatás, melyhez kapcsolódóan három, a Miniszterelnökséget vezető államtitkár irányítása alá tartozó intézmény is említhető. Egyfelől a 2013. március 22-vel létrehozott Rendszerváltás Történetét Kutató Intézet és Archívum (RETÖRKI), másfelől a 2013. június 12-ei határozattal felállítását elhatározó Molnár Tamás Kutató Központ (MTKK), továbbá a Veritas Történetkutató Intézet.