2 Intézet a Demokratikus Alternatíváért Ősszel viszi az Országgyűlés elé Áder János Magyarország új választójogi törvényjavaslatát. A választási rendszer átalakítására vonatkozó kérdésekről eddig napvilágra került információk alapján egyelőre csak a lehetőségek számbavételével foglalkozhatunk, a választókerületek határai és a kompenzáció módja még nem ismert. Az Országgyűlés létszámának európai viszonylatban példátlan csökkentése azonban már önmagában olyan helyzetet eredményezhet, amelyet empirikus tapasztalatok hiányában egy elméleti modell segítségével megérthetünk. A létszámcsökkentés alapjául szolgáló köbgyök-szabály alkalmazása ugyanis a leendő parlamenti pártok számára és a kormányzás stabilitására nézve egyaránt logikailag megjósolható következményekkel jár. Az Intézet a Demokratikus Alternatíváért (IDEA) az alábbi elemzésében arra kereste a választ, hogy a kormányzati kommunikációban célként megjelölt hatékonyság és kormányzati stabilitás megvalósítható-e a kétszáz fős parlamenttel. Mivel a választójogi reform jövője attól is függ, hogy az milyen lehetőségeket biztosít a következő választásokon a törvény megváltoztatásához szükséges parlamenti kétharmad megszerzéséhez, az elemzés kitér arra is, hogy a reform milyen hatalomtechnikai stratégiákat eredményezhet a Fidesz-KDNP frakció munkájában. A képviselői testület létszámának kétszáz főben való meghatározásával a Fidesz egy régi ígéretének tesz eleget. 1 Ennek teljesítése közjogi értelemben jelentős változást hozhat, várhatóan a jelenleginél kevésbé arányos, a kisebb pártok számára kedvezőtlenebb feltételekkel járó rendszer jön létre. Az arányos képviselet, az eltérő vélemények és érdekek ütköztetésén alapuló törvényhozás elveit felválthatják a hatékonyság és a kormányzati stabilitás fideszes politikusok által megjelölt szempontjai. 2 Az elemzés a választójogi törvény körvonalazódó tervezetét ezért az utóbbi szempontok mentén vizsgálja. 1 Régi adósság a kisebb parlament. Elérhető: http://www.fidesz.hu/index.php?cikk=150534 2 Gulyás Gergely, a Fidesz országgyűlési képviselője szerint a választójogi rendszer legfontosabb értékmérője nem az arányosság, hanem a kormányzati stabilitás. Elérhető: http://www.valasztasirendszer.hu/?p=1939637
Megrajzolt választások 3 A hatékony törvényhozás és az arányosság csökkenése Rein Taagepera 3, az úgynevezett köbgyökszámítás kidolgozója kutatásaiban arra a kérdésre kereste a választ, hogyan lehet logikai úton meghatározni egy parlament ideális létszámát úgy, hogy az a lehető leghatékonyabban képviselje és koordinálja a társadalmon belüli, illetve a politikailag aktív választópolgárok között létrejött kommunikációs csatornák végtelennek tűnő rendszerét. A modell 4 értelmében a törvényhozáshoz szükséges hatékony képviselőszámot a politikailag aktív lakosság 5 számából köbgyököt vonva kapjuk meg. Ebből az általánosan elfogadott modellből az következik, hogy Magyarországon pontosan 171 fős parlamenttel működne leghatékonyabban a törvényhozás. 6 A modell szerint számolt parlamenti létszám azonban csak iránymutatást adhat, a gyakorlatban ritkán alkalmazzák. A 2. táblázat adataiból megállapítható, hogy az Európai Unió 27 tagállama közül egyetlen országban sem ragaszkodtak pusztán a hatékonysági szemponthoz. Tordai Csaba alkotmányjogász a választási rendszer reformjáról írt elemzésében 7 öt szempontot javasol a parlamenti létszám meghatározásához. Az első az ország lakossága és a képviselők száma közötti szükségszerű korrelációra hívja fel a figyelmet. Az Európai Unió korábbi tagállamai ennek megfelelően a demográfiai változások figyelembevételével fokozatosan igazították a képviselők számát. A második szempont a testületi döntéshozatalt érinti: A nagyobb népességű államoknak arányaiban, az egy főre jutó lakosok számára vetítve kisebb parlamentjüknek kell lennie. 8 Ez a szempont indokolja Németország, Franciaország vagy az Egyesült Királyság törvényhozói testületének a köbgyökszámítás alapján ajánlott mérettől való eltérését. Egy több tízmilliós lakosságú országban az ideálisnál több állampolgár jut egy képviselőre, melyet a tartományi vagy önkormányzati rendszer erősítésével lehet egyensúlyozni. A 3 Rein Taagepera 1933-ban született Észtországban, tanulmányait Marokkóban, az Egyesült Államokban és Kanadában végezte. A fizikusi doktori fokozata megszerzését követően politológiát tanult. Jelenleg a Kaliforniai Egyetemen (Irvine) a kvantitatív prediktív modellek társadalomtudományok területén történő alkalmazásával, továbbá választási-és pártrendszerekkel foglalkozik. 4 Taagepera, Rein (1972): The Size of National Assemblies. In: Social Science Research, Vol. 2. 5 Az eredeti modell a politikailag aktívak számát a teljes lakosság ötven százalékában határozza meg 6 Érdekes módon a legtöbb elemzésben a köbgyök-szabály alapjaként a regisztrált szavazók számát adják meg. Ezt azonban torzíthatja a választási regisztrációs infrastruktúra fejlettsége, ezért itt az eredeti modell szerint számoltunk. 7 Tordai Csaba: A választási rendszer reformja. Elérhető: http://www.hazaeshaladas.hu/ftp/ fundamentum-10-3-cikk.pdf 8 I. m.: 27.
4 Intézet a Demokratikus Alternatíváért parlament létszáma ugyanakkor túl alacsony sem lehet, hiszen az állami feladatok ellátásához bizonyos számú képviselőre szükség van. Kérdéses tehát, hogy a kétszáz fős törvényhozás milyen módon tudja ellátni az eddigi teendőket. 9 Az valószínűnek tűnik, hogy a változtatás csökkenti majd a törvényhozói munka differenciáltságát, illetve újabb korlátot jelent majd az eltérő vélemények figyelembe vétele szempontjából. Tordai Csaba említi még a törvényhozás szerkezete és a választási rendszer szempontjait is. Az optimális képviselői létszám meghatározásánál ugyanis figyelembe kell venni, hány kamarás parlament működik, továbbá hogy a választókerületek adott száma mellett milyen lehetőségek kínálkoznak az arányosság választótörvényen keresztüli biztosítására. Ahogyan arra Tordai Csaba is rámutatott, a vegyes választójogi rendszert alkalmazó országokban csökkenthető a legkevésbé a parlamenti létszám az arányosság fenntartása mellett. Ha ehhez hozzávesszük a második választási forduló eltörlését, akkor kijelenthető, hogy a jelenlegi javaslat, még a kompenzáció módjának ismerete nélkül is, a magyar választójogi rendszer többségi elemét erősíti. Végül ki kell térni a parlamenti képviselők, mint a képviseleti demokrácia révén a választópolgárok által megbízottak kérdésére. Annak ellenére, hogy napjaink telekommunikációs fejlődése is csupán az állampolgárok töredéke számára biztosít lehetőséget arra, hogy képviselőjével közvetlenül vagy akár közvetett módon kapcsolatot tartson, az országgyűlés létszámának meghatározásakor érdemes figyelembe venni, hogy e szempontból milyen lehetőségeket kívánnak biztosítani az állampolgári részvételhez. A hatékonysági szempont érvényesüléséhez a gyakorlatban a fenti elméleti modellen kívül számos tényezőt kell még figyelembe venni (a demográfiai változásokat, a testületi döntéshozatalt, a kamarák számát, a választási rendszer sajátosságait, a kommunikációs technológiákat vagy a közvetlen demokráciát), és az ideális parlamenti létszám meghatározását érdemes folyamatosan napirenden tartani. A legnagyobb hatékonyságot ugyanis csak akkor lehet fenntartani, ha a szabályozás lehetővé teszi a rendszer finomhangolását, az alkalmazkodást a változó körülményekhez. Ellenkező esetben ahogy azt a jelenlegi, tervezett reform kapcsán is láthatjuk a választási rendszer 9 Ezért lehet elgondolkodtató az ellenzéki pártok kritikája, mely szerint, ha kisebb lesz a törvényhozói testület, akkor a jelenlegi közjogi feladatok ellátásához a képviselők munkáját segítő szakértők számát kell növelni.
Megrajzolt választások 5 egymással szorosan összefüggő elemeit csak nem kívánt kompromisszumok árán lehet módosítani. Stabil kormányzás egypárti törvénygyár? Eddigi megszólalásai alapján a stabil kormányzás Áder János számára azt jelenti, hogy elkerülhetővé válik a soron kívüli parlamenti választások kiírása. 10 Más szavakkal: a kormányzati periódus hosszát kell maximalizálni. Taagepera második szabálya, a fordított négyzet szabály a kormányzati periódus várható hosszát igyekszik előrejelezni:, ahol C a kormányzati periódus hosszának középértékét, k egy állandó értéket, míg N a parlamenti pártok optimális számát jelöli. A konstans értékét Arend Lijphart harminchat ország politikai rendszerét vizsgáló munkája alapján 11 negyvenkettő évben határozta meg Taagepera. Általánosan elfogadott axióma, hogy minél több párt van a parlamentben, annál több konfliktus jelentkezhet kormányzás közben. Ebből kiindulva a kormányzati periódus maximalizálásához a parlamentbe kerülő pártok számát kell csökkenteni. Így válik érthetővé Áder János választójogi törvénnyel kapcsolatos kijelentése, amely csak a komoly támogatottságú pártok számára kíván parlamenti részvételt biztosítani. A Fidesz programjának megvalósításához, illetve az ehhez szükséges meghosszabbított kormányzáshoz az eltérő érdekeket képviselő pártok számának csökkentésére van szükség. A kisebb pártok választási szereplését a parlamenti küszöb változatlanul hagyásával, a második választási forduló eltörlésével és a listás helyek kiosztásának módszerével lehet befolyásolni. Az elméleti modell azonban ebben az esetben is csak további szempontok figyelembevételével alkalmazható. A pártok alacsony számának kormányzati stabilitásra gyakorolt hatását az alábbi táblázat adatai alapján elemezhetjük. 10 Stabilitás minden előtt. In: Heti Válasz Online, 2011.08.04. http://hetivalasz.hu/itthon /stabilitas-minden-elott-39847/ 11 Lijphart, A. (1999). Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. Yale University Press.
6 Intézet a Demokratikus Alternatíváért Ország Belgium Bolívia Csehország Görögország Magyarország Portugália Választási rendszer Képviselők száma 1. táblázat Legkisebb négyzetöszszeg* ENEP ** ENPP *** Parlamenti pártok (szövetségek) száma Soron kívüli választások (1989-2011) Listás, arányos 150 3,77 10,04 8,42 12 2 Vegyes, arányos 130 3,76 2,06 1,85 4 0 Listás, arányos 200 8,76 6,75 4,51 5 2 Listás, arányos 300 7,29 3,16 2,59 5 2 Vegyes, arányos 386 4,08 2,69 2,37 4 0 Listás, arányos 230 5,63 3,83 3,13 5 3 Listás, arányos 349 3,02 4,66 4,15 8 2 Svédország Forrás: Gallagher, M. and Mitchell, P.. (2008), The Politics of Electoral Systems, Oxford University Press * Least square index: a parlamenti helyek és a szavazatok közötti aránytalanság ** ENEP: a pártok hatékonysági szempontból ideális száma a választások során *** ENPP: a pártok hatékonysági szempontból ideális száma a törvényhozásban A kilenc és tizenegy millió fő közötti lakossággal rendelkező országok közül 1989 és 2011 között csak Magyarországon és Bolíviában nem írtak ki soron kívüli választásokat. Az elméleti alapvetéstől eltérően amely szerint a pártok száma meghatározza a kormányzás stabilitását a kormányok bukásában nem kizárólag a pártok száma volt meghatározó. Egy koalíciós kormány stabilitását, ami bár alapvetően a pártrendszer sajátosságainak például a választási küszöbnek és a kisebb pártok bejutási esélyeinek a függvénye, a politikai kultúra is jelentősen befolyásolja. Az 1. táblázatban szereplő országok közül Csehországban van a leginkább optimálishoz közelítő számú párt a törvényhozásban (ENPP). Utóbbi tény azonban nem akadályozta meg a soron kívüli választások kiírását, az optimálishoz közelítő pártstruktúra tehát az elméleti modell ellenére nem garantálja a hosszú kormányzati periódust. Az alábbi logikai modell támpontot adhat a pártok számának kormányzási periódusra gyakorolt hatásáról.
Megrajzolt választások 7 1. ábra Rein Taagepera kvantitatív prediktív logikai modellje 12 A koalíciós kormányok stabilitását a legtöbb szavazatot nyerő párt és a koalíciós partner(ei) közötti különbség befolyásolja (s1, az előző táblázatban: legkisebb négyzetösszeg). Ha kicsi a különbség, akkor a koalíciós partner kiesése megingathatja a kormányzóképességet. Ha egy párt egyedül képes többséget szerezni, akkor a kormányzóképességre nyilvánvalóan nincs hatással a parlamenti pártok száma. Ha az előző részben említett arányosságcsökkenéshez hozzávesszük az európai viszonylatban magas, ugyanakkor az újonnan csatlakozott kelet-közép-európai országok (Csehország, Észtország, Lengyelország, Románia, Szlovákia) körében népszerű öt százalékos parlamenti küszöb megtartását, akkor megállapítható, hogy az Áder János szavaiból körvonalazódó reform a jelenlegi parlamenti pártok esélyeit növeli a 2014-es választásokon. Ha ugyanis az új választójogi törvény a parlamenti pártok számának növekedését támogatná, az a kétszáz fős létszámmal elért hatékonyságot csökkentené. Végül a közjogi szempontokon túl meg kell említeni a pártpolitikai érdekeket is. Az őszi ülésszak alatt megszavazásra kerülő sarkalatos törvények ugyanis olyan kötöttségeket jelentenek a jövőbeni kormányok számára, amelyeket csak az alkotmányozó többséget célul kitűző választási stratégiákkal lehet megszüntetni. Ezért a kormányzati periódus maximalizálásához a Fidesz-KDNP kormánynak saját hatalmát kell biztosítania. Ezt a választókerületek saját szavazótáborához való igazításával, illetve az alkotmányozó többség megszerzését korlátozó elemekkel is elősegítheti. 12 Taagepera, Rein (2008): Making Social Sciences More Scientific. Oxford University Press: 131.
8 Intézet a Demokratikus Alternatíváért Mindezzel a listákra leadott szavazatok alapján kiosztott mandátumszámítás módjának és a választókörzetek határainak ismerete nélkül is megfogalmazhatjuk azokat az állításokat, amelyek a választójogi reform valódi mozgatórugóiról informálhatnak. A parlamenti létszámcsökkentés pártrendszerre gyakorolt hatásai Ha abból indulunk ki, hogy a törvényhozásban a Fidesz csak komoly támogatottságú pártokat látna szívesen, továbbá, hogy a hatékony kormányzás szempontját hangsúlyozza, akkor Taagepera korábban felvázolt logikai modellje alapján következtetéseket vonhatunk le a parlamenti helyet szerző pártok számáról (N0). Mivel a bejutási küszöb változatlansága mellett a kisebb apparátussal rendelkező, a választókerületekben kevésbé beágyazott pártok a reform után kisebb eséllyel indulhatnak a választásokon, a parlamentben várhatóan a jelenleginél nem lesz több párt. A második választási forduló eltörlése és várhatóan a kompenzáció szerepének csökkenése a többségi választási rendszer felé való elmozdulást jelenti, ami elméletileg a jelenleginél könnyebbé teszi a kétharmados többség megszerzését. A Fidesz-KDNP kormányzásához elegendő lesz a minősített többséget megszereznie, az ellenzéki pártoknak azonban a sarkalatos törvények megváltoztatásához szükséges kétharmados többséget célul kitűző választási szereplésre lesz szüksége. A jelenlegi közvéleménykutatási adatok ismeretében egyelőre azt lehet mondani, hogy az ellenzéki pártoknak egy ilyen eredményhez választási szövetséget kell kötnie. A koalícióskényszer azonban, mint az ideális pártszám meghatározásánál láthattuk, gyengíti a kormányok stabilitását. Így kijelenthető, hogy a hatékonyság és a stabilitás kormánypárti szempontjai nem a magyar politikai rendszer hatékonyságát és stabilitását szolgálják, hanem a Fidesz KDNP-kormány rendszerváltó törekvéseinek támogatását és kormányzati periódusának meghosszabbítását. A képviselők számának csökkentéséről tizenöt éve tartó vita lezárása érdekében a Fidesz-kormány a reform járulékos elemeit (a választókörzetek meghatározását, a választójogi törvényt, stb.) a parlamenti létszámnak alárendelt független változókként kezeli, mindezt a hatékonyság és a kormányzati stabilitás szempontjaival indokolva. De nem elég csupán a lakosság, illetve a politikailag aktív népesség száma alapján kijelölni az ideális méretet, figyelembe kell venni a demográfiai változások, a testületi
Megrajzolt választások 9 döntéshozatal, a választójogi rendszer és a technológiai lehetőségek adta feltételeket is. A stabilitás szempontjából pedig pont ezek a járulékos elemek a meghatározók. Összességében ahogy arra Taagepera is felhívta a figyelmet a politikai rendszer egyes elemei ugyan logikai kapcsolatban állnak egymással, azonban viszonyuk nem alárendelt, hanem egymást kölcsönösen meghatározó. Amennyiben a stabilitás és hatékonyság szempontjai a Fidesz KDNP kormányon maradását és intézkedéseinek bebetonozását szolgálják, akkor a reform eddig nyilvánosságra hozott elemei beteljesítik feladatukat. A demokratikus kormányzáshoz azonban a hatékonyság és a kormányzati stabilitás helyett az arányosság szempontját kellene hangsúlyozni. Ennek elmulasztásával a választójogi reform olyan kényszerpályára került, amelyet a kormány hatalmi törekvései és egy laboratóriumi körülmények között kidolgozott hatékonysági modell félreértése határoz meg.
10 Intézet a Demokratikus Alternatíváért 2. táblázat Ország Képviselők száma Lakosságszám Köbgyök Eltérés az optimálistól (fő) Hollandia 150 16847007 203-53 Spanyolország 248 46754784 286-38 Belgium 150 10431477 173-23 Szlovénia 90 2000092 100-10 Lettország 100 2204708 103-3 Luxemburg 60 503302 63-3 Ciprus 80 1120489 82-2 Szlovákia 150 5477038 140 10 Málta 69 408333 59 10 Észtország 101 1282963 86 15 Litvánia 141 3535547 121 20 Ausztria 183 8217280 160 23 Csehország 200 10190213 172 28 Írország 166 4670976 133 33 Dánia 179 5529888 140 39 Portugália 230 10760305 175 55 Finnország 200 5259250 138 62 Bulgária 240 7093635 153 87 Románia 334 21904551 222 112 Görögország 300 10760136 175 125 Svédország 349 9088728 166 183 Lengyelország 460 38441588 268 192 Magyarország 386 9976062 171 215 Franciaország 577 65312249 320 257 Németország 622 81471834 344 278 Olaszország 630 61016804 312 318 Egyesült Királyság 650 62698362 315 335 Forrás: International Institute for Democracy and Electoral Assistance