A TELJESÍTMÉNYELVŰ ÖNKORMÁNYZATI PÉNZÜGYI MENEDZSMENT 2. kötet Dr. Szegvári Péter A helyi önkormányzatok gazdálkodása Tréning kézikönyv. Budapest, 2014.
A sorozat szerkesztői: Benedek István Dr. Kovács Róbert A sorozat szerzői (zárójelben a vonatkozó kötet sorszámok) Dr. Barati Izabella (9.) Dr. Bánhegyi Gabriella (10.) Dr. Kovács Róbert (5., 6., 7., 8.) Ongjerth Richárd (8.) Dr. Szegvári Péter (1., 2., 3., 4.) Dr. Szuper József (7., 8.) Dr. Szuchy Róbert (7., 8.) Kiadói információ: HELYI OBSZERVATÓRIUM készült a projekt keretében 2
2. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK GAZDÁLKODÁSA 3
TARTALOMJEGYZÉK 2.1 Erősödő közpolitikai szerepek a helyi gazdaságban az államháztartás felértékelődése 5 2.2 Önkormányzati gazdálkodás és pénzügyi stratégiai tervezés... 14 2.3 Az önkormányzatok gazdálkodása... 22 2.4 Az önkormányzatok gazdálkodásának forrásai... 27 Tanulási segédlet... 35 Felhasznált források és jogszabályok... 37 4
2.1 ERŐSÖDŐ KÖZPOLITIKAI SZEREPEK A HELYI GAZDASÁGBAN AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS FELÉRTÉKELŐDÉSE A helyi önkormányzatok államháztartáson belüli helyét, szerepét elsősorban a következő tényezők határozzák meg: - Az országok mérete, történelmi hagyományai. - Az ország állammodellje. - A politikai és közigazgatási kultúra, a meghatározó politikai erők preferenciái. - Az ország gazdasági ereje, helyzete, a közszektor nemzetgazdasági súlya, a pénzügypolitika mozgástere. A történelmi fejlődés különböző történelmi útjai, az országok méretkülönbségei az államberendezkedés a kormányzati szintek különböző variációit hozta létre, amelyek három nagy európai önkormányzati modellben összegezhetők: - a rajnai modell - mediterrán modell - skandináv modell 1 Lényeges különbséget mutat ugyanis a rajnai modell az államszerkezet szempontjából föderális berendezkedésű önkormányzati rendszer, az unitárius államszerkezetre épülő és település- 1 Az államháztartási rendszerek bemutatásánál alapvetően a helyi önkormányzatok feladat-ellátási rendszerének tipizálásából indultunk ki. /Vö.: Lóránt Varga, 2010./ 5
orientált napóleoni, más néven mediterrán modell, vagy az északi típusú, integrált önkormányzati rendszert alkalmazó skandináv modell, amely számos megoldásában hasonlít az angolszász rendszerre. Általános tendenciának tekinthető az l960-as évektől a helyi feladatellátás integrálódása. Ez részben a kötelező társulási formák elterjedésével (tipikus példája Franciaország), vagy az önkormányzatok méretének növelésével (rajnai modell, skandináv modell) valósult meg. Az állami feladatellátással kapcsolatos, az 1970-es években bekövetkezett váltás eredményeként elkezdődött a közfeladatok erős decentralizációja. Ez egyfelől erősítette a már elindult helyi integrációt, másfelől pedig az állami szerepvállalás visszafogásából adódó konfliktusok decentralizálását valósította meg. Az Európai Közösség (később Európai Unió) keretei között speciális fejlődési útként bontakozott ki az 1980-as évek végétől a regionalizáció. Ez az unitárius állam modell átalakulásával kvázi háromszintű kormányzati rendszer kialakulását jelenti, amelyben a központi és helyi szint között fiskális autonómiával rendelkező regionális szint jött lére. Tipikus példája ennek Spanyolország, de hasonló folyamatok láthatók Belgiumban, Franciaországban és Lengyelországban. A rajnai modellt követő országokban a föderális berendezkedés következtében a többszintű igazgatási rendszerhez igazodó, meglehetősen hierarchizált kormányzati feladatellátásirendszer és ehhez igazodó államháztartási szisztéma jött létre. Bevételeik saját díj- és adójellegű bevételekből, valamint a kormányzat magasabb szintjeiről érkező felhasználási célhoz kötött transzferekből, valamint vagyonuk hasznosításából származó bevételekből tevődnek össze. A mediterrán modell országait általánosságban a centralizált (unitárius) államberendezkedés és az elaprózott településszerkezet jellemzi. A centralizáltság az államháztartási rendszerben a helyi önkormányzatok különböző szintjeinek központosított finanszírozásában, a működés előzetes, folyamatos és utólagos pénzügyi ellenőrzésében ölt testet. A legmarkánsabb példa Franciaország, de idesorolható a dél-európai országok csaknem mindegyike. A már említett elaprózódottság és meglehetősen centralizált finanszírozási rendszer mellett a települési önkormányzatok viszonylag szűk feladatellátási felelőssége jellemző. 6
A skandináv modellben az önkormányzati alapegységek viszonylag nagyok, feladatellátásuk széles körű, és az előzőeknél nagyobb gazdálkodási önállóságuk van. Ezen országokban az önkormányzati szektor az államháztartás második legnagyobb alrendszere. E modellben a helyi bevételek döntő szerepet játszanak a feladatellátás finanszírozásában. A központi kormányzat feladatai, a központi közjavak biztosításán túl, a különböző területi különbségek kezelésére szorítkozik, s főként ehhez igazodó állami támogatásokban jelenik meg. A rendszerváltás során Magyarországon az integráció irányába fejlődő és bajor mintákat követő megreformált tanácsi rendszert a település-orientált, politikai és jogi értelemben erősen decentralizált modell váltotta fel, amely pénzügyi értelemben ténylegesen a korábbi rendszernél centralizáltabbá vált. A magyar modell az elaprózottság tekintetében a mediterrán modellre, széles feladatkörét tekintve pedig a skandináv modellre emlékeztetett. 1990-től fokozott problémát jelentett a közfeladat-ellátás optimálishoz közeli kereteinek megtalálása. 1999 után a hazai közpolitika alakítói körében is megfogalmazódott az integráció iránti igény, de ennek a lehetősége közjogi szervezeti intézkedésekkel megoldhatatlannak bizonyult, ezért a korrekció kizárólag fiskális eszközökkel (és ezért sokszor diszfunkcionálisan) történhetett. A XXI. század elején, a gazdasági válságok, terrorizmus, és a katasztrófák időszakában nyilvánvalóvá vált, hogy az állam a polgárait csak úgy tudja megvédeni, ha erős közpolitikai szerepeket vindikál magának és a közigazgatási rendszerben megjelenő önkormányzatoknak, és ennek megfelelően hatékony államháztartási rendszert működtet. Így adódik, hogy hazánkban, Magyarországon is meg kellett erősíteni a közpolitikai intézményrendszer (a központi kormányzat és az önkormányzatok) szerepét a gazdaságban. A ránk tört válság a reálszféra és az egyre kevésbé szabályozott és ellenőrzött spekulatív pénzügyi piacok egymástól való ésszerűtlen elszakadásának következményeként, beigazolódott, hogy a piaci szereplők túlzott önállósága, tevékenységük ellenőrizetlenül hagyása nem vezethet a tartós piaci egyensúly kialakulásához. Az önállósult, autonóm piaci szereplők nem képesek arra, hogy önszabályozónak vélt mechanizmusaik révén a válságból kivezető utat megtalálják. A gazdaság, és a társadalom reorganizációjához hatékony 7
közpolitikai szabályozásra, keresletélénkítő, tudatos kormányzati és önkormányzati befolyásra van szükség. Egyidejűleg felértékelődnek a központi kormányzat és a helyi önkormányzati rendszer közhatalmi funkciói, szociális-társadalompolitikai intézkedései, és főleg a dekonjunktúra ciklus hatásait tompítani hivatott gazdasági beavatkozások. A gazdasági értelemben aktív közszektor képes arra, hogy a válság hatásainak mérséklése után a további piaci kudarcok elkerülése érdekében szabályozza a piacokat, társadalmilag elfogadható, méltányos jövedelemelosztást valósítson meg, és lehetővé tegye a társadalom tagjai számára a tulajdonszerzést, a tisztességesen megszerzett vagyon és jövedelem megtartásához pedig hatékony, a központi és a helyi adóztatás eszközeivel betartható közteherviselést és piaci teret működtessen. A cél érdekében erősítse az állami és önkormányzati ellenőrzést, és kikényszerítse a piaci versenyt, mérsékelje ezzel a gazdasági monopóliumok versenyt korlátozó lehetőségeit. Az aktív állami és önkormányzati rendszer kijelöli a hazai kis- és középvállalkozások, nemzetközi vállalatok, pénz- és tőkepiaci szereplők mozgásterét. A társadalom, a fenntartható fejlődés érdekében újra szabja működésük határait, közteherviselésük módját, mértékét. Környezeti szempontból is fenntartható fejlődésre törekszik, a vállalkozások társadalomra, élővilágra gyakorolt elfogadható terhelését megszabja, működésüket környezetvédelmi szempontból is ellenőrzi. A 2007 tavaszán kirobbant válsággal kezdődően az állami és önkormányzati szerepvállalás újragondolása, és cselekvő alkalmazása folyamatosan jelen van a fejlett piacgazdaságok kormányzásában, illetve a közbeszédben. 2010 nyaráig a magyar kormány részére is adott volt a fizetőképes kereslet mesterséges növelésének lehetősége, akár költségvetési hiány terhére történő finanszírozással is, azonban hazánkban az előző időszak kormányai változatlan módon restrikciós, megszorításos gazdaságpolitikát alkalmaztak. 2010 nyarára a költségvetési hiány terhére történő állami beavatkozás, a fiskális expanzió lehetőségei azonban kimerültek, így a kormány a megváltozott nemzetközi helyzetben a fiskális élénkítés lehetőségével már nem tudott élni. 2010 nyarától az új kormány a költségvetés bevételi 8
oldalának megerősítésével, válságadók kivetésével, a közteherviselés alapjainak, körének, és mértékének kiszélesítésével próbálja a magyar gazdaság védekező erejét növelni. Aktív állami és önkormányzati gazdaságpolitikai befolyáson keresztül egyidejűleg kell az ország elmúlt nyolc évben megroppant pénzügyi stabilitását, és a gazdasági növekedési pályát megteremteni. A közhatalmi rendszer újjászervezése, az állam és az önkormányzatok gazdaságszervező szerepeinek kiterjesztésén keresztül több területen, több fázisban zajlik. Az Új Széchenyi Terv hazánk fejlesztéséhez nyújt stratégiát és biztosít anyagi forrásokat. A Széll Kálmán Terv az ésszerűtlen és adósság növelő, éppen ezért fenntarthatatlan tercier ágazati rendszert formálja át. A Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program a közigazgatás megújításának ad keretet, meghatározza a célokat, és a célok eléréséhez szükséges beavatkozási területeket és intézkedéseket. A Magyary Program eredményes végrehajtása szempontjából fontos, hogy illeszkedjen az Új Alaptörvényhez. A Kormány a jó állam megteremtése érdekében három jelentős igazgatási programot indított el 2011-ben. Az önkormányzati reform a Magyary Program területi államigazgatási részével áll a legszorosabb összefüggésben, hiszen átszabásra került az államigazgatási feladatok elintézésének szervezeti és eljárási rendje, és ezzel összefüggésben átértékelésre került a helyi közügyek rendszere. Az önkormányzati reform ezen túl a szolgáltatási feladatellátás és az egészségügyi, oktatási, szociális, kulturális, környezetvédelmi intézményfenntartás kérdéseit rendezte a Széll Kálmán Terv által kijelölt módon. A reformok megvalósításához szükséges önkormányzati fejlesztési terveknek pedig elsősorban az Új Széchenyi Terv ad keretet. Magyarország valamennyi versenyképességi területen súlyos krízisbe került, így a változások iránti igény elemi erővel tört a felszínre 2010 tavaszára. A 2010 előtti időszakban már jól látszottak azok a prioritási szempontok, melyek mentén a gazdaságpolitikai irányvonal korrekciója elvégezhető lesz. Magyarország gazdasági felzárkózása és társadalmi felemelkedése akkor sikerülhet, ha megtalálja a XXI. századi modelljét. Ez azonban nem lehet azonos az angolszász szabadpiaci modellel, de az európai szociális piacgazdaság tiszta modelljével sem. Ennek nyilvánvaló oka: a szabad versenyes piaci modell az állami és önkormányzati szabályozás gyengeségei miatt rendre válságokhoz vezet, míg a szociális 9
piacgazdasági modell a túlzott állami szabályozás miatt veszít a versenyképességéből. Az egyik túl kevés, a másik túl sok állami szabályozást alkalmaz. Új közgazdasági koalícióra van szükség a piac és a közszektor, verseny és szolidaritás, tőke és munka, profit és társadalmi haszon között. Új koalícióra van szükség a gazdasági versenyképesség és a társadalmi igazságosság között. Az aktív közszektor szerepvállalása jegyében az 1998-2002 között működő Széchenyi Nemzeti Fejlesztési Terv a gazdaságban kijelölte a fejlesztések irányait, ehhez állami eszközökkel pénz, forrás rendelődött, és a belső fizetőképes kereslet állami eszközökkel történő, részben a beruházások kivitelezéséből, részben a minimálbér-emelések, és a velük járó bérkorrekciók hatására jelentősen megemelkedett. Ez a megoldás egy a növekedés céljaihoz alternatív exporthelyettesítő, mondhatni, belső erőforrás vezérelt gazdaságpolitika mintájául szolgált. Az Új Széchenyi Terv az aktív közszektor szerepvállalása jegyében folytatott gazdaságpolitika integráns részeként új munkahelyek létesítésére épít, amely növekedési fordulaton keresztül a vállalkozók a nemzeti jólét megteremtői lehetnek. A növekedéspárti gazdaságpolitika megvalósításához dinamikus, fenntartható gazdasági növekedés kell, amelynek indikátorait a közszektor tartja kézben. Az Új Széchenyi Fejlesztési Tervnek az alappillérei: Gyógyító Magyarország Egészségipar, Megújuló Magyarország Zöld gazdaságfejlesztés, Otthonteremtés Lakásprogram, Vállalkozásfejlesztés Üzleti környezet fejlesztése, Tudomány Innováció Növekedés, Közlekedés Tranzitgazdaság, amely programelemek új, és kiszámítható jövedelmet garantáló munkahelyekben öltenek testet. Az önkormányzatok gazdasági programja és fejlesztési projektjei is ezekhez az alappillérekhez illeszkedve játszanak szerepet a helyi gazdaság fejlesztésében, amelyekhez állami támogatási rendszer párosulhat. A 2010 nyarára rosszabbodó európai uniós, és nemzetközi pénzügyi helyzet a kormány gazdaságpolitikáját a növekedés orientáltság mellett a pénzügyi egyensúly helyreállítása felé is terelte. A költségvetés stabilitását szolgáló terv jelenti az egészségügyi és oktatási intézmények racionalizálását, párhuzamos kapacitások felszámolását. Az államháztartás konszolidációja és az adósságteher fokozatos leküzdése nem teszi lehetővé az állami forrásokból folyó látványos kapacitásbővítés folytatását. Mindezek a tényezők az önkormányzatok közfeladat ellátásában 10
és költségvetési gazdálkodásában is hasonló kihívást jelentenek a pénzügyi menedzsmenttervezés számára. 2010 után a gazdasági növekedést orientáló intézkedések, a szolgáltatási kapacitások ésszerű szűkítésével előálló költségvetési egyenlegjavulás, továbbá a közteherviselés körének, szereplőinek szélesítése a közszektor tudatos, aktív gazdaságpolitikai mozgásterének kiemelt hármas követelménye, amelyhez a helyi önkormányzatok gazdasági programjának és pénzügyi stratégiai tervezésének is igazodni kell. Az államháztartás és az annak részeként működő helyi önkormányzati alrendszer ezzel a gazdaságpolitikai iránnyal összhangban történő finanszírozásának megszervezése ugyancsak az állam és az önkormányzatok feladata. A gazdaságpolitikai irány kijelölése, és pénzügyi hátterének szervezése, a gazdasági folyamatok ellenőrzése, szabályozása a központi kormányzat és a helyi önkormányzatok új típusú gazdaságpolitikáját jelenti. Az önkormányzati rendszer kialakításakor a legnagyobb hangsúlyt a demokratikus működés, az önkormányzati autonómia kapta. Kiépült egy település-centrikus, nagy autonómiával rendelkező, széles felelősségre épülő rendszer, amely már ekkor magában hordozott több olyan ellentmondást, mint az elaprózott településszerkezet és a széles feladatrendszer közötti feszültséget, amely később működési zavarokhoz vezetett. A kialakított nagyfokú politikai és jogi önállóság ellenére szűkült az önkormányzatok gazdasági mozgástere, a helyi közszolgáltatások biztosítása egyre nagyobb erőfeszítéseket igényelt. Az önkormányzati rendszer belső ellentmondásainak, működési zavarainak feloldása, valamint a nagy ellátórendszerek elmaradt reformjai miatt az állam szerepvállalásának tisztázása, továbbá a gazdasági stabilitás folyamatos biztosítása érdekében az önkormányzati rendszer átfogó megújítása indult el 2011-től, mely jelentősen megváltoztatta az önkormányzatok gazdálkodási rendjét. Az önkormányzati rendszer megújításának az önkormányzati gazdálkodásra is kiható legfontosabb alapelvei: az alapjogok érvényesülésének biztosítása Európai Önkormányzati Charta szerint; 11
a közszolgáltatások színvonalának emelése; a hatékony működést biztosító, költségtakarékos, feladat-orientált rendszer kiépítése; az öngondoskodás, az önfenntartó képesség erősítése. A fenti alapelvek figyelembe vételével az önkormányzatok gazdálkodását érintő követelmények: a helyi közfeladatok ellátásának pénzügyi megalapozása; az önkormányzati bevételek, valamint a kötelező és az önként vállalt közérdekű feladatokkal kapcsolatos kiadások összehangolása; az önkormányzati költségvetés egyensúlyban tartása. Az önkormányzati rendszer megújításának önkormányzati gazdálkodást és a pénzügyeket is érintő legfontosabb céljai: az állami és önkormányzati feladatok újraszabályozása; az önkormányzati feladatok differenciáltabb meghatározása; a működőképesség fenntartása és az ehhez kapcsolódó kiegészítő állami támogatási rendszer átalakítása; az önkormányzatok pénzügyi-gazdasági helyzetének megszilárdítása; a normatív alapú finanszírozás helyett a feladat-finanszírozási rendszer kialakítása; az önként vállalt feladatokhoz kapcsolódó állami támogatási rendszer átalakítása; az állami támogatások célhoz kötött felhasználásának garanciális biztosítása; a meglévő adósságállomány kezelése és a növekedésének megállítása; 12
a törvényességi felügyelet és gazdasági ellenőrzés eszközrendszerének megújítása. 13
2.2 ÖNKORMÁNYZATI GAZDÁLKODÁS ÉS PÉNZÜGYI STRATÉGIAI TERVEZÉS A helyi gazdaságban betöltött szerepét, az önkormányzat gazdasági felelősségét a gazdasági programban kell rögzíteni. Az önkormányzatok kötelesek gazdasági programot készíteni a képviselő-testület megbízatásának idejére vagy az azt meghaladó időszakra. A gazdasági program az önkormányzatok részére helyi szinten meghatározza mindazon célkitűzéseket, feladatokat, amelyek a költségvetési lehetőségekkel összhangban, a helyi társadalmi, környezeti, gazdasági adottságok átfogó figyelembevételével a térségi területfejlesztési koncepciókhoz illeszkedve az önkormányzatok által nyújtandó kötelező és önként vállalt feladatok biztosítását, fejlesztését szolgálják. A gazdasági program tartalmazza különösen: a fejlesztési elképzeléseket; a munkahelyteremtés feltételeinek elősegítését; a településfejlesztési politika céljait; az adópolitika célkitűzéseit; az egyes közszolgáltatások biztosítására, színvonalának javítására vonatkozó megoldásokat; a befektetés-ösztönzés eszközeit és módjait; a helyi szociális támogatás-politika elveit; a település-üzemeltetés módszereit és eszközeit. A helyi önkormányzat gazdasági programja ugyanakkor figyelemmel kell, hogy legyen az államháztartási követelményekre. Az önkormányzatok gazdálkodása akkor tekinthető 14
kiegyensúlyozottnak, ha összhang van a bevételei és a kiadásai között. A gazdasági program kialakításában és megtartásában elsődleges felelőssége van a képviselő-testületeknek és a választott tisztségviselőknek, akik felelősek a gazdálkodás feltételeinek alakítására vonatkozó döntésekért. 2 A kiegyensúlyozott önkormányzati gazdálkodásban a pénzügyi stratégiai tervezés és a pénzügyi menedzsment összefüggése nem csak az egyes részterületeken áll fenn: ez az összefüggés alapvető meghatározó kerete, minőségi determinánsa az önkormányzati tevékenység egészére irányuló tervezésnek, stratégiaalkotásnak. 3 A pénzügyi stratégiai tervezés forrásfedezetének a bekapcsolása a tervezésbe nem lehet utólagos. Légvártervezésnek nevezhető lényegében minden olyan megközelítés, amely egyfelől az egyes részterületeken alkot meg koncepciókat, dolgoz ki a szakmai tartalomra, megoldásokra nézve terveket, majd ezeket egymás mellé sorakoztatva elégedetten állapítja meg, hogy programot, stratégiát alkotott, mintegy a részekből rakva össze az egészet. Ez a pénzügyi stratégiai tervezési megoldás a tartalmilag kész részterületi vagy szakpolitikai önkormányzati programhoz igyekszik azután a forrásokat előteremteni. Az igazi problémát az ilyen típusú pénzügyi stratégiai tervezésben a rendszerelvű megközelítés alapvető hiánya okozza, amikor az önmagukban racionálisnak tetsző megoldások a kezeletlen összefüggések hálójában csupán időleges érvényűnek bizonyulnak, vagy éppen kioltják egymást. E fő követelmény érvényesítése nélkül az önkormányzatok működését jobbára a sodródás jellemzi. Az önkormányzati kiegyensúlyozott gazdálkodás szempontjából az önkormányzati pénzügyi stratégiai tervezésnek három fő funkciót kell teljesíteni: Tükör/reflektor funkció; Érték-vezérelt feladatmeghatározás funkció; 2 A gazdasági program készítésének metodikájáról lásd részletesebben: Sabján, 2010: 21-26. 3 A kiegyensúlyozott önkormányzati gazdálkodás pénzügyi stratégiai tervezésének követelményeinél alapvetően Atkári János gondolatmenetét vettük alapul. /Vö.: Atkári, 2010: 9-16./ 15
Gazdálkodási egyensúly fenntarthatóságának a funkciója. A tudatos döntéshozói irányítás meghatározó elemeinek összességét a stratégia fogalma alá rendezhetőnek véljük, ahol a pénzügyi stratégia (gazdasági program) legáltalánosabb meghatározása a tudatos cselekvés vezérfonala. A gazdasági program akkor felel meg a reáltervezés követelményének, ha minden elemében az anyagi lehetőségek, a gazdasági mozgástér relációjában, a belátható időtávon belüli gyakorlati megvalósítás igényével fogalmazza meg a helyi önkormányzat pénzügyi stratégiáját. Nézzük egyenként az önkormányzati pénzügyi stratégiai tervezés (gazdasági program) három funkcionális összetevőjét! A tükör/reflektor funkció figyelembe vételével a feladat forrás egyensúly helyzetét valóságosan bemutatni képes pénzügyi stratégia (gazdasági program) a következő követelményeket kell, hogy érvényesítse: Komplexitás, vagyis az egyensúlyi működés összes releváns tényezőjének egyenrangú megjelenítése. A folyó kiadások mellett mindenekelőtt a valós élettartamoknak megfelelő amortizációs kulcsokkal számított felújítási szükséglet maradéktalan beépítése. Fenntarthatóság, ahol figyelembe veendők az egyensúlyi adaptációs szükségletek, beleértve a fenntarthatósági elemeket is, legyenek azok működési vagy felhalmozási kiadásokat igénylők. E nélkül az önmagában egyensúlyi működést felmutatni képes önkormányzat is a változó környezetben változatlansága miatt versenyhátrányba kerül ez tehát a dinamikus egyensúly lényegi feltétele a statikus gazdasági egyensúllyal szemben. Magába kell foglalnia továbbá a függő kötelezettségeket, illetve a költségvetésen kívüli tételeket (pl. a kezességvállalásokat), továbbá a releváns kockázatokat megfelelően beárazva. Konszolidáltság, azaz az önkormányzat gazdasági társaságokban való 16
részesedésével összefüggő összes olyan releváns adat beépítése, amelynek közvetlenül vagy közvetve, ténylegesen vagy potenciálisan kihatása van az önkormányzat költségvetésére, illetve vagyonára (azaz más feladatok ellátására). Homogenitás, a valós ráfordítások homogén alapon értékelhető tényezőkre is kiterjedő megjelenítése. A különböző kedvezményeket, mentességeket pénzbeli támogatásként kell könyvelni, illetve költségként (befagyott költségként) kell értékelni a forgalmi értékkel vagy potenciális hozamtermelő képességgel rendelkező vagyonelemek ilyen jellegű hasznosításának elmaradását. Tehát a közvetlen közpénz mellett a közvetett közpénz is számításba veendő. Eredmény-elvűség a pénzforgalmi megközelítés helyett tágabb értelemben. Folyamatszerűség, ahol az időtáv a folyamatszabályozás alapját képező gazdálkodási tükör, amelynek segítségével folyamatként modellezhető a források, a tevékenységek és a hozzájuk kapcsolt finanszírozás alakulása. Ennek egyik leglényegesebb feltétele a középtávú legalább másfél politikai ciklusra kiterjedő előretekintés (hasonló időtávú visszatekintéssel, a tényadatok birtokában), ami valós mértékében teszi felmérhetővé az eseti, átmeneti és ciklikus tényezőknek, illetve a tartós, strukturális tényezőknek a folyamatok egészére gyakorolt közvetlen és halmazati hatását összességében a valós folyamatok, azaz a valóság megragadását. A fenti követelményeknek megfelelő stratégiai pénzügyi menedzsment-tervezéssel elfogadott gazdasági program alapvető funkcionális elemei: A folyamatszabályozás elemi feltételét, az időtávos megközelítést tartalmazza. A működés szinten tartását rendszerszerűen jeleníti meg. A feladatellátáshoz szükséges vagyonelemek szinten tartásának amortizációs követelményét tartalmazza, valódi képet ad arról, hogy egyensúlyban van-e az önkormányzat 17
gazdálkodása a pénzforgalmi mérleg (időleges) egyensúlyán túl is, vagy pedig folyamatos vagyonfelélésben, programozott ellehetetlenülésben van, illetve milyen mértékűben. Rendszerszerűen, kiszámíthatóan tartalmazza az adaptációs szükségletek fedezetét. Alapvetően eredményszemléletű, ezért a várható helyzet, különösen pedig a feladatellátásban bekövetkezett és végrehajtott, vagy tervezett változtatások anyagi hatásának megítélésére alkalmas. Konszolidált, azaz integrálja a gazdasági társaságok keretében végzett önkormányzati feladatellátás releváns adatait és követelményeit. Kockázatelemzéssel dolgozik és beépíti annak számszerűsíthető adatait a gazdasági programba, ezért valós képet ad a gazdasági kilátásokról. Összességében és az egyes részterületek, projektek, programok tekintetében is alkalmas reális alternatív gazdálkodási forgatókönyvek megalapozására. Költségként számol a kedvezmények, mentességek sokaságával, a szektorsemlegesség követelményével, a versenyszférával való korrekt összevetés lehetőségével, és ennek megfelelően a korrekt hatékonyságértékelés alapja. A stratégiai pénzügyi menedzsment tervezés keretében a tükör/reflektor funkció figyelembe vételével meghatározható az önkormányzati gazdálkodás modellje, aminek a nyers (akár becsléseket is tartalmazó) változatának előállítása néhány hónap alatt elvégezhető, és már ebben az idővel nyilván finomítható állapotában is alkalmas a továbbiakban jelzett stratégiai lépések megalapozására. Az érték-vezérelt feladatmeghatározás funkció megmutatja azokat a kereteket, amelyek között a jogszabályokban előírt, valamint az önkormányzat értékrendjét tükröző önként vállalt 18
feladatok reálisan tervezhetők. Ez a stratégiai pénzügyi menedzsment technika a tisztánlátást szolgálja az önkormányzat alapvető feladatellátásához kapcsolódó legfontosabb gazdálkodási feltételeit illetően. Ez a funkció a feladatok és a források tartós egyensúlyára fókuszál. Az erre alapozott pénzügyi stratégia annak a fő követelménynek a jegyében tűzi ki az értékrendjének megfelelő célokat, hogy az e célok megvalósítására választott megoldások összességükben és külön-külön is fenntarthatók legyenek a stratégia időtávján belül. Ezért a fő követelmény a feladatok és források közötti egyensúly megteremtése és fenntartása. A feladatok és a források közötti egyensúly megteremtése abszolút követelmény a pénzügyi politikával szemben, amit egy politikai ciklusra vonatkozó vagy annál hosszabb időtávon, nem pedig egyetlen költségvetési éven belül kell biztosítania a pénzügyi stratégiai menedzsmentnek a gazdasági program tervezésekor. A pénzforgalmi egyensúly jogi-formai követelményét betartva az önkormányzat menedzsmentje mindig meghozza azokat a feladatszűkítő döntéseket, amelyekkel a mindenkori forrásokhoz igazítja a tevékenységét. A feladatszűkítés akkor felel meg a stratégiai pénzügyi menedzsment tervezés funkciójának, amennyiben tudatos, célirányos döntés eredménye, s ennek megfelelően az önkormányzat gazdasági programja áttekinthető, átlátható, a valós szándékokat, a követni kívánt értékeket, a megfogalmazott koncepciókat tükröző. Ha technikailag nem kényszerítően tudatosul, hogy minden pozitív forrásbiztosítási döntés egyben negatív forrásbiztosítási döntés minden más rivális igény szempontjából, akkor a mozgástér a ténylegesnél nagyobbnak látszik, és nem tudatos feladatcsonkítások tömege zajlik le minden pozitív döntés folyományaként. A tudatosan kialakított egyensúly hiánya a valódi értelemben vett gazdálkodás lehetetlenségét jelenti. Ugyanis reálisan gazdálkodni csak egyensúlyi viszonyok 19
között lehet, ennek híján a szabályozottság, tervszerűség, a strukturált működés a spontán folyamatok, a voluntarizmus áldozatává válik. A feladatok és források fenti értelemben tudatos összehangolásának hiánya következtében folyamatossá válik az önbecsapás, a túlvállalások tűzoltó jellegű, kézi vezérléses korrekciói, a halasztgatott, időben el nem végzett felújítások jóval költségesebb nagyberuházásokkal való végső pótlása, a tényleges lehetőségekhez képest túlméretezett beruházások lassítása. A pénzügyi stratégia menedzsment tervezés szempontjából egyedül az egyensúly követelménye kényszerítheti ki az egymással versengő szükségletek, érdekek és értékek egyidejű ütköztetésének a kényszerét. Az egyensúlyhiány e kényszer híján nem teszi lehetővé az érdekek, értékek valós, tiszta artikulálódását és nyílt megjelenését, ami a tudatosság hiánya mellett demokrácia deficithez, az önkormányzati autonómia eróziójához vezet. 4 A gazdaságos és fenntartható működés követelményeihez viszonyított mozgástér ismeretében merülhet fel tehát csupán a tudatos döntéshozói irányítás másik eleme, az érték-vezérelt feladatellátás követelménye, egyszersmind lehetősége. A helyi politikai értékek, a megalapozott feladatvállalás és anyagi mozgástér kizárólag egymás vetületében, mégpedig egyidejű vetítésben, tiszta választási kényszerek mellett képezheti a tudatos döntéshozói irányítás, a reálstratégia alkotóelemét. A feladatok szűréséhez a döntéshozóknak mérlegelniük kell, hogy az önkormányzat anyagi mozgásterébe milyen jelleggel, milyen mértékben és milyen színvonalon ellátott feladatok férnek bele, illetve a feladatok attribútumai hogyan korlátozandók. Ehhez a döntéshozóknak meg kell határozniuk az önkormányzat által ellátandó feladatok prioritási rendjét, valamilyen módon össze kell mérniük a feladatokat, továbbá a feladatrendszer mozgástérhez igazítására intézkedési csomagot kell kidolgozniuk. Ez szakmailag igényes, politikailag rendkívül kényes feladat. 4 A témával kapcsolatban bővebben lásd Varga-Győri, 2010. 20
A stratégiai pénzügyi menedzsment tervezés keretében az érték-vezérelt feladatmeghatározás funkció jegyében a feladat nyilvánvalóan ennek az elemnek a kidolgozása és végrehajtása. A feladatszűrés adatszükséglete, illetve zárt eljárásrendben meghozandó politikai döntések sorát is igénylő technikai lebonyolítása az első alkalommal legalább fél évet igényel, de az első költségvetési koncepció megalkotásáig, azaz egy éven belül befejezhető. A továbbiakban az éves költségvetések előkészítése keretében végrehajtandó felülvizsgálat, finomhangolás már nem jelent számottevő többletmunkát. A gazdálkodási egyensúly fenntarthatóságának a funkciója figyelembe vételével a stratégiai pénzügyi menedzsment tervezés során az önkormányzat gazdasági programjában a feladatok és a források egyensúlyának fenntartása mellett a gazdálkodási tartalékok feltárása, a hatékonyságnövelés szempontjai is számításba veendők. A megválaszolandó kérdés ebből a szempontból az, hogy látunk-e mozgósítható gazdálkodási tartalékokat az önkormányzat működésében? Gazdálkodási tartalékokat feltárni csak az önkormányzati gazdálkodás egyensúlyi működése mellett lehet eredményesen. A szisztematikus, paradigmatikus racionalizálás, a rendszerelvű, a kézi vezérlés kényszere nélküli megoldások érvényesítése enélkül valójában ábránd. Az értékprioritási rendben elfoglalt hely, az ennek megfelelő forrás-részesedés ismeretének híján nem alkotható reális, hatékonyan megvalósítható gazdasági program. A hatékonyság növelése legalább olyan fontos követelmény, mint a döntően feladatszűrésen alapuló azonnali egyensúlyteremtés, az alkalmazkodóképesség, az egyensúly változó körülmények között való fenntarthatósága, a versenyképesség megőrzése, illetve növelése céljából. A hatékonyságnöveléssel, a racionális részmegoldások (pl. szervezetfejlesztés) lehetőségeivel intenzíven és szisztematikusan csak a gazdálkodási egyensúly megteremtését követően javasolt foglalkozni. 21