Rácz Rita A SZUBSZIDIARITÁS-ELLENŐRZÉSI MECHANIZMUS A GYAKORLATBAN: MENNYIRE ÉS HOGYAN ÉLNEK ÚJ JOGOSÍTVÁNYUKKAL A NEMZETI PARLAMENTEK AZ UNIÓS DÖNTÉSHOZATALI ELJÁRÁSOKBAN? * A 2009. december 1-jén hatályba lépett Lisszaboni Szerződés egyik jelentős újítása, hogy olyan intézményi szereplőkkel bővítette az uniós jogalkotási mind a rendes, mind pedig a különleges jogalkotási eljárásokat, akik korábban az integráció történetében semmilyen formális jogot nem kaptak az uniós döntéshozatalban. Ezek az új szereplők a tagállamok nemzeti parlamentjei. A Lisszaboni Szerződés több teljesen új jogosítvánnyal is felruházta a nemzeti parlamenteket, amelyek közül jelen tanulmány kizárólag a szubszidiaritás 1 -ellenőrzési mechanizmussal (más néven előzetes figyelmeztetési rendszer) foglalkozik. Az ezen mechanizmusra vonatkozó legfőbb rendelkezéseket a Lisszaboni Szerződéshez csatolt, a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról szóló 2. sz. jegyzőkönyv tartalmazza, de maga az Európai Unióról szóló Szerződés (EUSZ) is deklarálja, hogy a nemzeti parlamentek a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról szóló jegyzőkönyvben meghatározott eljárással összhangban figyelemmel kísérik a szubszidiaritás elvének tiszteletben tartását. [EUSZ. 12. cikk b) pont]. A tagállamok egy részében a jelenlegi 27 tagállamból 15 tagállamban egykamarás nemzeti parlament, míg a többiben a jelenlegi 27 tagállamból 12 tagállamban kétkamarás nemzeti parlament működik, így összesen 39 nemzeti parlament kapott az uniós döntéshozatalban jogokat. Jelen tanulmányban először a szubszidiaritás-ellenőrzési mechanizmus lényegét tekintem át, majd pedig azzal a kérdéssel foglalkozom, hogy a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése óta hogyan kerül alkalmazásra a gyakorlatban. A szubszidiaritás-ellenőrzési mechanizmus: az ún. sárga lapos és narancssárga lapos eljárás lényege Az előzetes figyelmeztetési rendszer alapjául a 2. sz. jegyzőkönyv azon rendelkezése szolgál, mely szerint az uniós jogalkotási aktusok tervezeteit továbbítani kell a nemzeti parlamenteknek. 2 Röviden fogalmazva, jogalkotási aktus tervezetének a jogalkotási aktusok * A tanulmány közzététele a TÁMOP-4.2.2/B-10/1-2010-0008 jelű projekt részeként az Új Magyarország Fejlesztési Terv keretében az Európai Unió támogatásával, az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával valósult meg. 1 A szubszidiaritás elvének fogalommeghatározása: A szubszidiaritás elvének megfelelően azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, az Unió csak akkor és annyiban jár el, amikor és amennyiben a tervezett intézkedés céljait a tagállamok sem központi, sem regionális vagy helyi szinten nem tudják kielégítően megvalósítani, így azok a tervezett intézkedés terjedelme vagy hatása miatt az Unió szintjén jobban megvalósíthatók. [EUSZ. 5. cikk (3) bekezdés] 2 Azon kötelezettségnek való megfelelésre vonatkozó hivatkozásnak, hogy az uniós jogalkotási aktus tervezetét a nemzeti parlamenteknek továbbították, immár a másodlagos uniós jogi aktusok bevezető hivatkozásaiban is meg kell jelennie. 1
kezdeményezésére a Szerződés értelmében jogosult uniós intézmények javaslata minősül, és ezek mindegyikét meg kell küldeni a tagállamok nemzeti parlamentjeinek. Látható, hogy ez a kötelezettség csak a jogalkotási aktusok tervezete vonatkozásában terheli az uniós intézményeket, vagyis amely tervezeteket a rendes vagy valamely különleges jogalkotási eljárás keretében kell elfogadni. Természetesen azonban ez alól is kivételt képeznek az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozó területeken előterjesztett tervezetek, hiszen azok elfogadása magától értetődően az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozik, így fel sem merülhet a szubszidiaritás elve alkalmazásának kérdése. Továbbá az előbbiekből következően a nem jogalkotási aktusok (az EUMSZ. 290. cikke szerinti felhatalmazáson alapuló aktusok, valamint az EUMSZ. 291. cikke szerinti végrehajtási aktusok) tervezeteit sem kötelesek az uniós intézmények a nemzeti parlamentek számára továbbítani. A nemzeti parlamentek munkáját segítendő, a 2. sz. jegyzőkönyv azt is előírja, hogy az uniós jogalkotási aktus tervezetének egy külön részletes feljegyzés keretében tartalmaznia kell mindazon adatokat, amelyek a tervezetnek a szubszidiaritás (és arányosság) elvével való megfelelés megítéléséhez szükségesek. A jegyzőkönyv értelmében ezen feljegyzéseknek többféle adatot is tartalmazniuk kell: így a tervezet előrelátható pénzügyi hatásaira vonatkozó adatokat, valamint irányelv esetében a tagállamok, illetve adott esetben a régiók által a tervezet végrehajtására elfogadandó jogszabályok hatásaira vonatkozó adatokat. A szubszidiaritás elvének tiszteletben tartását, vagyis azt, hogy az adott tervezet által elérni kívánt cél az Unió szintjén jobban megvalósítható, minőségi és amennyiben lehetséges mennyiségi mutatókkal kell alátámasztani. A szubszidiaritás-ellenőrzési mechanizmus keretében a jogalkotási aktus tervezetének az Unió hivatalos nyelvein való továbbításától számított nyolc héten belül 3 bármely nemzeti parlament indokolt véleményt küldhet az Európai Parlament, a Tanács vagy a Bizottság elnökének, amelyben ismerteti mindazon indokokat, amelyek miatt az adott jogalkotási javaslatot nem tartja összeegyeztethetőnek a szubszidiaritás elvével. Csak sürgős esetekben tehető kivétel ezen nyolc hetes határidőre vonatkozó szabály alól, ebben az esetben pedig az indokokat a jogi aktusban meg kell jelölni. A Lisszaboni Szerződés ahhoz, hogy az előzetes figyelmeztetési rendszer alkalmazása következményekkel járjon, vagyis hogy a nemzeti parlamentek indokolt véleményei valamilyen joghatással bírjanak, meghatározott szavazatküszöböket állított fel. A jegyzőkönyv értelmében a nemzeti parlamentek által gyakorolt előzetes figyelmeztetési rendszer a megkövetelt szavazati küszöb és a kiváltott joghatás alapján két esetre, két mechanizmusra osztható, amely mechanizmusokat az uniós szakzsargon immáron bevett módon sárga lapos és narancssárga lapos eljárásnak nevezi. A jegyzőkönyv értelmében minden egyes nemzeti parlamentnek két szavazata van: kétkamarás nemzeti parlament esetén mindkét kamara egy-egy szavazattal bír, míg egykamarás nemzeti parlament esetén értelemszerűen az egyetlen kamara bír két szavazattal. Vagyis jelenleg a 27 tagállamú Európai Unióban a nemzeti parlamentek összesen 54 szavazattal bírnak az előzetes figyelmeztetési rendszer alkalmazása tekintetében. A sárga lapos eljárás akkor kerül alkalmazásra, ha az indokolt véleményeknek a nemzeti parlamentek részére biztosított szavazatok együttes összegének legalább egyharmadát képviselő része azt állapítja meg, hogy egy adott uniós jogalkotási aktus tervezete nincs összhangban a szubszidiaritás elvével. (E szavazatküszöb az EUMSz. 76. cikke alapján előterjesztett, a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térségre vonatkozó jogalkotási aktusok tervezete esetén a nemzeti parlamenteknek biztosított összes 3 A nyolc hetes időtartam kezdetének időpontjáról, illetve az időtartam meghosszabbodásáról és megrövidítéséről lásd bővebben: Philipp KIIVER: The conduct of subsidiarity chechs of EU legislative proposals by national parliaments: analysis, observations and practical recommendations. Elérhető: http://ssrn.com/abstract=1968354 (Letöltve: 2012.8.6.) 2
szavazat egynegyede). 4 Fontos megjegyezni, hogy a jegyzőkönyv mind a rendes, mind pedig a különleges jogalkotási eljárásokra nézve alkalmazni rendeli ezt az eljárást. Ilyen esetben az egyetlen jogkövetkezmény, hogy az adott jogalkotási tervezetet annak az uniós intézménynek, amelyik javasolta a tervezetet, felül kell vizsgálnia. A jegyzőkönyv értelmében a felülvizsgálat tényében ki is merül a jogkövetkezmény, hiszen a felülvizsgálatot követően az uniós intézmény, amelytől az adott jogalkotási aktus tervezete származik (a legtöbb esetben ez ugyebár a Bizottság), szabadon dönthet arról, hogy a javaslatot fenntartja, módosítja vagy visszavonja. Az egyetlen követelmény csupán annyi, hogy az adott uniós intézménynek a javaslat sorsáról hozott döntését vagyis az eredeti javaslat fenntartását, módosítását vagy visszavonását indokolnia kell. 5 Ezt az eljárást azért nevezi az uniós szakzsargon sárga lapos eljárásnak, mert ezzel kívánja érzékeltetni, hogy a mechanizmus az adott javaslatot elkészítő uniós intézményt csak felülvizsgálatra kötelezi, de a javaslat visszavonására vagy módosítására semmilyen esetben sem. A narancssárga lapos eljárás akkor alkalmazandó, ha az indokolt vélemények nemzeti parlamentek részére biztosított szavazatoknak legalább az egyszerű többségét 6 vagyis legalább a szavazatok felét plusz egy szavazatot képviselő része azt állapítja meg, hogy a jogalkotási aktus tervezete nincs összhangban a szubszidiaritás elvével. A narancssárga lapos eljárás alkalmazásához tehát magasabb szavazati küszöb (egyszerű többség) van előírva, mint a sárga lapos eljárásnál. További fontos feltétel, hogy ez az eljárás kizárólag abban az esetben alkalmazandó, ha az uniós jogalkotási javaslat a rendes jogalkotási eljárás keretében a Bizottságtól származik. Amennyiben rendes jogalkotási eljárás keretében a Bizottságtól származó adott javaslat tekintetében a nemzeti parlamenteknek biztosított szavazatok legalább fele szerint az adott javaslat a szubszidiaritás elvébe ütközik, az első jogkövetkezmény ez esetben is az, hogy a Bizottságnak felül kell vizsgálnia a javaslatot. Csakúgy, mint a sárga lapos eljárás esetén, a Bizottság a felülvizsgálatot követően szabadon dönthet arról, hogy fenntartja, módosítja vagy visszavonja a javaslatát. A sárga lapos eljáráshoz képest azonban egy fontos további jogkövetkezménnyel bővül ez az eljárás. Ugyanis amennyiben a Bizottság úgy dönt, hogy fenntartja az eredeti javaslatot, egy indokolt véleményben pontosan alá kell támasztania, hogy álláspontja szerint miért felel meg a kérdéses javaslat a szubszidiaritás elvének, és ezt az indokolt véleményt a nemzeti parlamentek indokolt véleményeivel együtt az uniós jogalkotó, vagyis minthogy rendes jogalkotási eljárásról lehet csak szó az Európai Parlament és a Tanács elé kell terjesztenie. Az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak pedig még a jogalkotási aktus tervezete első olvasatának lezárása előtt meg kell vizsgálnia a nemzeti parlamentek és a Bizottság indokolt véleményét, és dönteniük kell kifejezetten abban a kérdésben, hogy az adott uniós jogi aktus tervezete összeegyeztethető-e a szubszidiaritás elvével. Amennyiben pedig a Tanács tagjainak 55%-át képező többség, vagy az Európai Parlamentben leadott szavazatok többsége alapján az adott jogalkotási aktus tervezete megsérti a szubszidiaritás elvét, akkor az a továbbiakban már nem tárgyalható, vagyis a javaslatról nem születhet további döntés. Ezt az eljárást az uniós szakzsargon azért nevezi narancssárga lapos eljárásnak, mert ezzel kívánja érzékeltetni, hogy a mechanizmus a Bizottságot nemcsak az eredeti javaslatának felülvizsgálatára kötelezi, hanem amennyiben ezt követően a Bizottság továbbra is fenntartja a javaslatot kivéve a javaslat sorsáról való döntést a Bizottság kezéből, az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak kifejezetten abban a kérdésben kell határoznia, hogy az adott javaslat összhangban áll-e a szubszidiaritás elvével. A szubszidiaritás-ellenőrzési mechanizmus lényegét tekintve az alábbi gondolatokat érdemes kiemelni: 4 2. jegyzőkönyv, 7. cikk (2) bekezdés, első albekezdés 5 2. sz. jegyzőkönyv, 7. cikk, (2) bekezdés, második albekezdés 6 Az egyszerű többség gyakorlatilag valójában abszolút többséget jelent; jelenleg az EU-27 esetén a nemzeti parlamenteknek kiosztott 54 szavazatból tehát ehhez 28 szavazat szükséges. 3
a nemzeti parlamentek ellenőrzési joga kizárólag a szubszidiaritás elve betartására vonatkozik. Ebből következően ez a jog formailag még a szubszidiaritás elvéhez az Unió és a tagállamok közötti hatáskör-gyakorlás szempontjából szorosan kapcsolódó arányosság elve tiszteletben tartásának vizsgálatára sem terjed ki. 7 a nemzeti parlamentek által megfogalmazott indokolt vélemények vonatkozhatnak az adott uniós jogi aktus tervezetének akár egészére, akár egy meghatározott részére is; minden nemzeti parlament saját maga határozza meg, milyen belső eljárási rend alapján fogalmazzák meg és fogadják el az indokolt véleményeket, és hogy azokat milyen formában juttatják el az illetékes uniós intézménynek. a Bizottság önkéntesen kötelezettséget vállalt arra, hogy abban az esetben is, ha egy adott javaslatára vonatkozóan beérkezett szavazatok nem érnék el a meghatározott egyharmados (egynegyedes) küszöböt, akkor is írásban fog válaszolni minden egyes indokolt véleményre. 8 még abban az esetben is, ha a nemzeti parlamentek elérik a meghatározott szavazatküszöböt, és így élnek az új mechanizmus adta jogukkal, az arról való döntés, hogy a kérdéses uniós jogalkotási javaslat összeegyeztethető-e a szubszidiaritás elvével mind a sárga lapos és narancssárga lapos eljárás esetében nem kerül a nemzeti parlamentek kezébe, hanem továbbra is az uniós intézmények kezében marad. A szubszidiaritás-ellenőrzési mechanizmus révén tehát a nemzeti parlamentek nem kapnak közvetlen beleszólást az uniós döntéshozatali eljárásba, viszont a narancssárga lapos eljárás alkalmazása esetén közvetett beleszólást kapnak a rendes jogalkotási eljárás folyamatába. Éppen ezért a nemzeti parlamentek új szereplőként foghatók fel az uniós jogalkotási eljárásban, némiképp kiegészítve ezzel a Bizottság Tanács Európai Parlament alkotta intézményi háromszöget. A szubszidiaritás-ellenőrzési mechanizmus alkalmazása a gyakorlatban A következőkben azt vizsgálom meg, hogy élnek-e és hogyan élnek a szubszidiaritás elve ellenőrzésére vonatkozó új jogosítványukkal a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése óta a nemzeti parlamentek. E tekintetben elmondható, hogy 2009. december 1-je óta jelen tanulmány lezárásáig (2012 augusztusa) a nemzeti parlamentek még egyetlen alkalommal sem alkalmazták sem a sárga lapos, sem pedig a narancssárga lapos eljárást. Ez azonban egyáltalán nem jelenti azt, hogy egyetlen jogalkotási javaslatra vonatkozóan sem küldtek volna indokolt véleményt, amely szerint az adott javaslat megsérti a szubszidiaritás elvét. Ehelyett egész egyszerűen arról van szó, hogy egyetlen uniós javaslat vonatkozásában sem érte el az indokolt vélemények száma legalább a sárga lapos eljárás aktiválásához szükséges (egyharmados) szavazatküszöböt. Elmondható, hogy míg 2010-ben, a Lisszaboni Szerződés hatálybalépését követő első teljes évben összesen 34 indokolt véleményt fogalmaztak meg és küldtek el a Bizottság elnökének a nemzeti parlamentek (ezek túlnyomó többsége 34-ből 30 az év utolsó három hónapjában érkezett), 9 addig 2012-ben ez a szám már 64-re nőtt. 10 A legelső indokolt 7 Bár a szubszidiaritás elvéhez hasonlóan az arányosság elvét csakúgy, mint a hatáskör-átruházás elvét is az EUSZ. 5. cikke tartalmazza, valamint a Lisszaboni Szerződéshez csatolt 2. sz. jegyzőkönyv is a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról címet viseli. 8 Lásd a Bizottság elnöke és alelnöke (Barroso és Wallström) által 2009. december 1-jén a nemzeti parlamenteknek küldött hivatalos levelet. Elérhető: http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/relations/relations_other/npo/docs/letter_hu.pdf (Letöltve: 2012.8.9.) 9 A Bizottság jelentése: 2010. évi éves jelentés az Európai Bizottság és a nemzeti parlamentek közötti kapcsolatokról, COM(2011) 345 végleges, 2011.6.10. 4
véleményt, amelyben formális aggályok fogalmazódtak meg a szubszidiaritás elvének betartásával kapcsolatban nevezetesen a Frontex-rendelet felülvizsgálatáról szóló bizottsági javaslatra vonatkozóan 2010. április 29-én a lengyel Szenátustól kapta a Bizottság. Érdekes kérdés, hogy a nemzeti parlamentek milyen témájú uniós jogalkotási javaslatokra vonatkozóan fogalmaztak meg indokolt véleményeket. Ami a 2010-es évet illeti, elmondható, hogy a beérkezett indokolt vélemények többsége az alábbi uniós jogalkotási területekre vonatkozó javaslatokra vonatkozott: mezőgazdaság (13 indokolt vélemény), belügy (9), belső piac és szolgáltatások (7). 11 2010-ben az idénymunkásokról szóló irányelvtervezetre 12 vonatkozóan fogalmazták meg a legtöbb indokolt véleményt a nemzeti parlamentek, szám szerint kilencet. Ami pedig a 2011-es évet illeti, a következő bizottsági javaslatokra nézve érkeztek a legnagyobb számban indokolt vélemények: a közös konszolidált társasági-adóalap 13 (9 indokolt vélemény), a belső határokon történő határellenőrzés kivételes körülmények közötti ideiglenes visszaállítása 14 (6), a közös európai adásvételi jog 15 (5) és a bejegyzett élettársi közösségek vagyonjogi hatásaival kapcsolatos ügyekben a joghatóság, az alkalmazandó jog valamint a határozatok elismerése és végrehajtása 16 (4). A 2011-ben beérkezett indokolt vélemények egyébként összesen 28 uniós jogalkotási javaslatra vonatkoztak. 17 A fenti esetek közül jelenleg röviden csak a közös konszolidált társasági-adóalapra vonatkozó bizottsági javaslatot érintő indokolt véleményeket emelem ki. A beérkezett 9 indokolt vélemény mindegyike szerint a javaslat sérti a szubszidiaritás elvét, hiszen az Unió ezáltal tagállami hatáskörbe tartozó területet kíván szabályozni. A nemzeti parlamentek érvelésének lényege, hogy a javaslat egyértelműen hátrányosan érintené a tagállamokat, mivel a továbbiakban nem alkalmazhatnák a társasági adót a növekedés és a foglalkoztatás fellendítésének eszközeként. Továbbá, az uniós szinten meghatározott közös konszolidált társasági-adóalap közvetett módon hatással bírna a nemzeti adókulcsokra, ami negatívan befolyásolná a nemzeti költségvetéseket és csökkentené az adóbevételeket. Az indokolt véleményekben felvetett aggályokra a Bizottság ezúttal is viszonylag részletesen válaszolt, hangsúlyozva azt a jogalapot és azokat a jogi tényeket, amelyek miatt a kérdést uniós szinten érdemes szabályozni, tehát a szubszidiaritás elvének tiszteletben tartását. Ezek között a Bizottság kiemelte, hogy a közös konszolidált társasági-adóalap bevezetése előreláthatóan megtakarításokat fog jelenteni a vállalkozásoknak, és nem csupán a már működő multinacionális vállalatok országhatárokon túli terjeszkedését fogja elősegíteni, hanem a tisztán hazai vállalatokét is, főleg az olyan kis- és középvállalkozásokét, amelyek jelen pillanatban nem engedhetik meg maguknak egy másik tagállamban való működést is. Ráadásul a javaslat nem érinti a tagállamok adószuverenitását, hiszen az egyedi adókulcsokat továbbra is nemzeti jogszabályok keretében kell majd szabályozni. 18 A javaslattal az Európai Parlament módosításokat követően egyetértett (ebben az eljárásban konzultációs jog illeti meg), és azt jelenleg a Tanács tárgyalja, amelynek egyhangúlag kell majd elfogadnia a javaslatot. A javaslatra nézve egyébként saját kezdeményezésre a Régiók Bizottsága is megfogalmazta véleményét, amely szerint anélkül, hogy közvetlenül megkérdőjelezné az 10 A Bizottság jelentése: 2011. évi éves jelentés az Európai Bizottság és a nemzeti parlamentek kapcsolatairól, COM(2012) 375 végleges, 2012.7.10. 11 Lásd mint fent: COM(2011) 345 végleges. 12 COM(2010) 379. 13 COM(2011) 121. 14 COM(2011) 560. 15 COM(2011) 635. 16 COM(2011) 127. 17 A Bizottság jelentése a szubszidiaritásról és az arányosságról (a jogalkotás minőségének javítása 2011. 19. jelentés), COM(2012) 373 végleges, 2012.7.10. 18 Lásd mint fent: COM(2012) 373 végleges. 5
irányelv alapelvét, úgy véli, hogy a javaslatot újra át kellene gondolni, figyelembe véve, hogy szükség van (a) megfelelő mennyiségi és minőségi mutatókra, hogy teljes mértékben értékelni lehessen egy ilyen jellegű határokon átnyúló javaslat szubszidiaritási vetületét, (b) több adatra a KKTA teljes alkalmazásával kapcsolatban és (c) egy elemzésre arról, hogy a javaslat milyen hatással van a helyi és regionális önkormányzatokra. 19 Az indokolt véleményeket megfogalmazó nemzeti parlamentek száma is vegyes képet mutat. Míg ugyanis vannak olyan nemzeti parlamentek, amelyek évente több tervezetre vonatkozóan is küldenek indokolt véleményt, jópár olyan nemzeti parlament is akad, amelyek eddig egyetlen véleményt sem fogalmaztak meg. 2010-ben összesen csak 17, míg 2011-ben már 28 nemzeti parlament nyújtott be legalább egy indokolt véleményt. 2010-ben a legaktívabb a lengyel Senat volt (4 indokolt vélemény), míg 2011-ben a svéd Riksdag (11 indokolt vélemény). E tekintetben megjegyzendő, hogy a magyar Országgyűlés eddig egyetlen indokolt véleményt sem küldött az uniós jogalkotó intézmények felé. A szubszidiaritás-ellenőrzési mechanizmus eddigi alkalmazása hiányának legfőbb indokai Végül azzal a kérdéssel érdemes foglalkozni, hogy mik lehetnek az indokai annak, hogy a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése óta eltelt több mint két és fél év során eddig egyetlen egy alkalommal sem került alkalmazásra sem a sárga lapos, sem pedig a narancssárga lapos eljárás. Ennek legfőbb indokaiként a következőket látom: a szubszidiaritás elvét elsősorban maguknak az uniós jogalkotó intézményeknek kell tiszteletben tartaniuk. Ezt a követelményt a 2. sz. jegyzőkönyv is deklarálja: (v)alamennyi intézmény biztosítja a szubszidiaritás és az arányosság elvének folyamatos tiszteletben tartását az Európai Unióról szóló szerződés 5. cikkében meghatározottak szerint. Megállapítható, hogy csakúgy mint a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése előtt az uniós jogalkotó intézmények nagyon is komolyan veszik és szigorúan betartják a szubszidiaritás elvét, és ezen kötelezettségüknek nemcsak új jogalkotási aktusok elfogadásakor, hanem a már hatályban lévő aktusok módosítása során is igyekeznek teljes mértékig eleget tenni. A Bizottság ennek a kötelezettségének már a fontosabb javaslatok kidolgozása előtt elvégzendő hatásvizsgálat során is messzemenően törekszik megfelelni: minden hatásvizsgálat során körbejárja azt a kérdést, hogy miért is indokolt a tervezett aktus által szabályozandó kérdést uniós szinten szabályozni. A hatásvizsgálatoknak egyébként a Bíróság megítélése szerint is rendkívül fontos szerepük van: azokat a Bíróság felhasználhatja a szubszidiaritás elvének való megfelelés vizsgálata során. 20 Emellett, a legfőbb jogalkotási intézményeket illetően elmondható, hogy a Tanácsban az Állandó Képviselők Bizottsága (Coreper) biztosítja az elv tiszteletben tartását, 21 az Európai Parlament eljárási szabályzatának A szubszidiaritás elvének tiszteletben tartására irányuló vizsgálat címmel bíró cikke pedig előírja, hogy az egyes jogalkotási dossziékért felelős parlamenti bizottságok (a Jogi Bizottsággal közösen) ellenőrzik a szubszidiaritás elvének való megfelelést. A Tanács és az Európai Parlament tehát saját eljárási rendet alakított ki a szubszidiaritás elve betartásának garantálása érdekében. Az uniós döntéshozatali eljárást tekintve még a Régiók Bizottsága érdemel kiemelést, ami tanácsadó szerv lévén vagy a vele kötelezően folytatandó konzultáció során, vagy pedig a 19 A Régiók Bizottsága véleménye: Közös konszolidált társaságiadó-alap (KKTA), 2011. december 14-15-i plenáris ülés, ECOS-V-018 20 Lásd főképp a Bíróság C-176/09. sz., Luxemburgi Nagyhercegség kontra Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsa ügyben 2011. május 12-én hozott ítélet (az EBHT-ban még nem tették közzé) 65. pontját. 21 A Tanács eljárási szabályzatának elfogadásáról szóló 2009/937/EU tanácsi határozat (HL L 325., 2009.12.11., 35. o.) 6
saját kezdeményezésére előterjesztett véleményben fogalmazhatja meg a szubszidiaritás elvének megsértésével kapcsolatos aggályait. A Régiók Bizottsága 2010-ben akként módosította az eljárási szabályzatát, hogy előírásra került, hogy minden egyes véleményben konkrétan is hivatkozni kell a szubszidiaritás (és arányosság) elvének alkalmazására. 22 (A Régiók Bizottsága 2011-ben egyetlen jogalkotási javaslat kapcsán sem fogalmazta meg a szubszidiaritás elvének sérelmét.) 23 A Régiók Bizottsága szubszidiaritás elvének biztosítására irányuló tevékenységének legújabb kézzel fogható eredménye a REGPEX honlap 24 2012 februárjában való életre hívása, amelynek a Szubszidiaritás-ellenőrzési hálózat (Subsidiarity Monitoring Network (SMN) részeként célja, hogy megfelelő információt nyújtson a jogalkotói hatáskörrel bíró régiók (regionális parlamentek és kormányok) számára a szubszidiaritás-ellenőrzési mechanizmusban való részvételük érdekében, és hogy lehetővé tegye az információcserét. 25 (Jelen tanulmányban az Európai Unió Bírósága által gyakorolt ex post ellenőrzésre nem térek ki.) a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése előtt sokan felvetették, hogy a nemzeti parlamentek rendelkezésére álló 8 hetes időtartam valószínűleg túl rövidnek fog mutatkozni, és így emiatt nem igazán várható a mechanizmus hatékony gyakorlása. Ezzel kapcsolatban azonban egyértelműen leszögezhető, hogy maguk a nemzeti parlamentek elegendőnek ítélik meg ezt az időtartamot. gyakran felvetődik azon érv is, mely szerint még a sárga lapos eljárás aktiválásához szükséges egyharmados/egynegyedes szavazatküszöb is túl magas, nem is beszélve a narancssárga lapos eljárás megindításához szükséges egyszerű többségről. Éppen ezért már a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése előtt is leginkább azt jósolták a téma szakértői, hogy nagyon kevés olyan eset várható, ahol a nemzeti parlamentek elérik majd a meghatározott szavazatküszöböt. Ennek egyik nyomós okaként pedig épp az hozható fel, hogy a nemzeti parlamentek nem kapták meg a piros lap alkalmazásának jogát (mint vétójogot), hiszen a sárga lapos eljárás esetén az uniós jogalkotó minden további nélkül módosítás nélkül is elfogadhatja az eredeti javaslatot, teljes mértékig figyelmen kívül hagyva ezáltal a nemzeti parlamentek által felvetett aggályokat, a narancssárga lapos eljárásnál pedig szintén nem a nemzeti parlamentek döntenek az uniós javaslat további sorsáról, hanem az Európai Parlament és a Tanács. Ez a tény pedig értelemszerűen nem teszi olyannyira érdekeltté a nemzeti parlamenteket, mintha megkapták volna a piros lap alkalmazásának lehetőségét, melynek eredményeképpen ténylegesen és közvetlenül megakadályozhatnák a javaslat elfogadását. 26 a mechanizmus eddigi alkalmazása hiányának további okaként az is kimutatható, hogy a tagállamok nemzeti parlamentjei még mindig nem tudnak elég hatékonyan együttműködni. Bár az egyes nemzeti parlamentek által megfogalmazott indokolt vélemények elektronikus úton elérhetők (az IPEX honlapon 27 keresztül), továbbra is gyakorlati problémát jelent, hogy sok nemzeti parlament kizárólag a saját nemzeti nyelvén fogalmazza meg és teszi hozzáférhetővé azokat. végül nem szabad megfeledkezni arról, hogy a szubszidiaritás elve korántsem objektív, hanem nagyon is szubjektív, politikai tartalommal bíró fogalom. Éppen ezért az elv alkalmazása a politikai kontextustól függően az egyes tagállamokban eleve eltérő lehet. 22 Lásd a Régiók Bizottsága eljárási szabályzatának (HL L 6., 2010.1.9., 14) 51. cikkének (2) bekezdését. 23 Lásd mint fent: COM(2012) 373 végleges. 24 http://extranet.cor.europa.eu/subsidiarity/regpex/pages/default.aspx 25 Régiók Bizottsága: Report on the REGPEX Early Warning System File on the Revision of EU Legislation on Public Procurement (COM(2011) 895, 896, 897), 27.3.2012 26 Lásd pl.: Tapio RAUNIO: Destined for Irrelevance? Subsidiarity Control by National Parliaments. Elérhető: http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_eng/content?wcm_global_context=/elcano/el cano_in/zonas_in/europe/dt36-2010 (Letöltve 2012. augusztus 10-én.) 27 EU Interparliamentary Exchange : www.ipex.eu 7
Ennek köszönhetően könnyen előfordulhat, hogy míg egyes tagállamokban egy adott uniós jogalkotási javaslat komoly aggályokat vet fel a szubszidiaritás elvének tiszteletben tartása kapcsán, addig másokban ez fel sem merül. THE SUBSIDIARITY CHECK MECHANISM IN PRACTICE: TO WHAT EXTENT AND HOW DO NATIONAL PARLIAMENTS USE THEIR NEW RIGHTS IN THE UNION LEGISLATIVE PROCEDURES? This paper deals with the practical importance of the subsidiarity check mechanism (early warning system) introduced by the Lisbon Treaty. Firstly, the so-called yellow card and orange card procedures are described shortly. Then I examine to what extent the new procedures are applied in practice by national Parliaments of the Member States. Lastly, I try to determine those reasons which answer the question why the new mechanism has not been applied in practice so far. 8