5 Petrétei József, egyetemi tanár Pécsi Tudományegyetem Állam-és Jogtudományi Kar, Alkotmányjogi Tanszék A köztársasági elnök egyéb feladat-és hatáskörei 1 Az Alaptörvény a köztársasági elnök számára az eddig vizsgáltakon túlmenően, és a különleges jogrend ideje alatt gyakorolható kompetenciák mellett egyéb feladat- és hatásköröket is megállapít. Ide sorolható az országos népszavazással, a különböző választások kitűzésével, egyes területszervezési kérdésekkel, az állampolgárság megszerzésével és megszűnésével, továbbá törvény által a hatáskörébe utalt ügyekkel, valamint hivatala szervezetének kialakításával összefüggő feladat- és hatáskörök. A) Az országos népszavazással összefüggő feladat- és hatáskörök Az Alaptörvény az országos népszavazással kapcsolatban két feladat- és hatáskört állapított meg a köztársasági elnök számára: egyfelől a népszavazás kezdeményezésének lehetőségét, másfelől az országos népszavazás időpontjának kitűzését. 2 1 A kutatást az OTKA (K 109319.) támogatta. 2 A parlamentáris köztársaságok államfőinek a népszavazással összefüggő feladat- és hatásköreire az egyes alkotmányok különböző szabályozást tartalmaznak. Az államfő általi népszavazáskezdeményezés nem ismert, de pl. az osztrák alkotmány 46. cikk (3) bekezdése szerint [a] népszavazást a szövetségi elnök rendeli el. A népszavazás kitűzésének jogát több alkotmány is nevesíti, mint pl. a cseh alkotmány 62. cikk l) pontja, (amely szerint a köztársasági elnök kitűzi a népszavazást a Cseh Köztársaság Európai Unióhoz való csatlakozásáról, és kihirdeti annak eredményét ), a lengyel alkotmány 144. cikk (3) bekezdésének e) pontja, az olasz alkotmány 87. cikk (6) bekezdése, és a szlovák alkotmány 102. cikk n) pontja. Vannak azonban olyan alkotmányok is, amelyek nem állapítanak meg a népszavazással összefüggésben államfői jogokat, mint pl. az észt, a litván és a szlovén alkotmányok. I. Az országos népszavazás kezdeményezése Az Alaptörvény szerint a köztársasági elnök országos népszavazást kezdeményezhet. 3 E rendelkezés szoros összefüggésben áll azzal az alkotmányi előírással, amely az országos népszavazás intézményét konstituálta, és alapvető kérdéseit szabályozta. 4 A köztársasági elnök kezdeményezési joga tehát csak az Alaptörvény 8. cikkének előírásaival összhangban értelmezhető, mivel részben e rendelkezések konkretizálják ennek a közvetlen hatalomgyakorlást biztosító intézménynek az alkotmányi szabályait. 5 Az országos népszavazás ugyanis a nép hatalmának közvetlen gyakorlását teszi lehetővé, amely a képviseleti hatalomgyakorláshoz képest kivételes jellegű. 6 Az Alaptörvény szerint Magyarország legfőbb népképviseleti szerve az Országgyűlés, 7 ebből következően a népszuverenitást főszabály szerint a parlament juttatja kifejezésre: az a demokratikus jogállami elv érvényesül, amely szerint a néptől eredő hatalmat az alkotmányos, mindenekelőtt a képviseleti szerveken keresztül gyakorolják, 8 vagyis a nép mint a közhatalom forrása a hatalmát az Alaptörvény keretei között, elsősorban választott képviselői útján fejtheti ki. 9 Az 3 Alaptörvény 9. cikk (3) bekezdés d) pont 4 Alaptörvény 8. cikk 5 Az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdés 2. mondata szerint [a] köztársasági elnök, a Kormány vagy százezer választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés országos népszavazást rendelhet el. 6 Alaptörvény B) cikk (4) bek. Bár Alaptörvénynek ez a rendelkezése nem határozza meg, hogy a közvetlen hatalomgyakorlásnak milyen tényleges formái alkalmazhatók, viszont a 8. cikkben szabályozott országos népszavazás intézménye a kivételes közvetlen hatalomgyakorlás alaptörvényi konkretizálásaként fogható fel. 7 Alaptörvény 1. cikk (1) bek. 8 Halmai Gábor: Népszavazás és képviseleti demokrácia. In: Ünnepi kötet Sári János egyetemi tanár 70. születésnapja tiszteletére (Szerk. Dezső Márta Kukorelli István) Rejtjel Kiadó, Budapest 2008. 108. o. 9 Az Alkotmánybíróság már a korábbi Alkotmány rendelkezéseiből levezette, hogy az Országgyűlés által történő hatalomgyakorlás az általános, ehhez képest a népszavazással való döntés kivételes. Megállapította egyben azt is, hogy a népszavazás hasonlóan más
6 alaptörvényi szabályozás következtében a nép általi közvetlen hatalomgyakorlás nem lehet tetszőleges: e jogintézmény is csak az alkotmányi keretek között, az alaptörvényi előírásoknak megfelelően vehető igénybe és gyakorolható. 10 Ez a köztársasági elnök népszavazást kezdeményező feladat- és hatáskörére is irányadó. Az országos népszavazás a közvetlen hatalomgyakorlás kivételes jellege következtében szükségszerűen csak a hatalom képviseleti gyakorlásának a kiegészítésére, befolyásolására irányulhat, tehát másodlagos, komplementer (kiegészítő) jellegű. 11 Ennek indoka, hogy a nép döntése és a népképviseleti szerv döntéshozatala között strukturális különbség van: a nép a szavazási aktusával akaratát csak adott kérdésben mondhatja ki, vagyis alkalmi jellegű és korlátozott terjedelmű, míg a népképviseleti szerv munkája folyamatos, döntései potenciálisan bármikor, bármilyen kérdést érinthetnek. 12 A nép döntésének kivételes, kiegészítő jellege egyfelől azzal is alátámasztható, hogy országos népszavazás tárgya csak az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés lehet, 13 de nem bármely ilyen kérdésben lehet népszavazást tartani, mert az Alaptörvény bizonyos tárgykörökben nem engedi meg a közvetlen, népszavazás általi döntéshozatalt. 14 Ezek az ún. tiltott (kizárt) tárgykörök az Országgyűlés kizárólagos döntési hatáskörébe tartoznak. Másfelől viszont az érvényes és eredményes népszavazáson parlamentáris államok alkotmányos rendszeréhez az Alkotmány keretei között a parlamenti hatalomgyakorlás kiegészítésére, annak befolyásolására szolgáló intézmény. Vö. a 2/1993. (I. 22.) AB határozattal. ABH 1993. 33, 36 és köv. 10 A közvetlen demokrácia formái a népet sem mentesítik az alkotmány betartása alól. Herbert Küpper: A közvetlen demokrácia Magyarországon és Németországban I. Jura 2009. 1. szám 77. o. 11 Vö. a 2/1993. (I. 22.) AB határozattal. ABH 1993. 33, 36 és köv. 12 Herbert Küpper: A közvetlen demokrácia Magyarországon és Németországban II. Jura 2009. 2. szám 107. o. 13 Alaptörvény 8. cikk (2) bek. A népképviseleti szerv hatásköréhez való igazodásból adódik az is, hogy a végrehajtó és az igazságszolgáltatási hatalmak hatáskörébe tartozó kérdésekben a népszavazásnak nincs helye. Küpper: i.m. I. 76. o. 14 Alaptörvény 8. cikk (3) bek. hozott döntés az Országgyűlésre kötelező, 15 vagyis a közvetlen hatalomgyakorlás mint a népszuverenitás megvalósulásának kivételes formája megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll, vagyis korlátozza a képviseleti hatalmat, mert olyan jogi kötelezettséget eredményez, amelynek következtében az Országgyűlés a nép akarata végrehajtójának szerepébe kerül. 16 Az Alaptörvény a népszavazásnak két formáját intézményesítette: 17 egyfelől a kötelezően elrendelendő népszavazást, másfelől a nem kötelezően elrendelendő, vagyis az ún. fakultatív népszavazást. A közvetlen hatalomgyakorlást a maga teljességében a kötelezően elrendelendő népszavazás valósítja meg: az, amikor legalább kétszázezer választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlésnek országos népszavazást kell elrendelnie 18 mert az Országgyűlés ebben az esetben az elrendelést nem mérlegelheti, és az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező. 19 A nem kötelezően elren- 15 Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdés 3. mondat 16 Vö. az 52/1997. (X. 14.) AB határozattal. ABH 1997. 331 17 A korábbi Alkotmány e két forma mellett ismerte még egyfelől a véleménynyilvánító népszavazás intézményét [Alk. 28/C. (1) bek.] is, amelyet mások mellett elvileg a köztársasági elnök is kezdeményezhetett, mert a parlament döntésétől függött, hogy ha elrendelte a fakultatív népszavazást, akkor arról is döntött, hogy az ügydöntő vagy véleményező legyene. Ezt a formát azonban az Alaptörvény megszüntette. Jakab András szerint a véleménynyilvánító népszavazás megszüntetésének oka az, hogy [n]em racionális ugyanis ilyen drága, a választópolgárokat megmozgató eseményt tartani, ha az eredmény eleve nem kötelezhet semmire (erre elég egy sokkal olcsóbb közvélemény-kutatás is). Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest 2011. 245. o. Másfelől lehetőség volt ún. megerősítő népszavazásra [Alk. 26. (6) bek.], amelyet azonban az Alaptörvény szintén megszüntetett, így ezt a köztársasági elnök sem kezdeményezheti. 18 Vö. az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdés 1. mondatával. 19 Az Alkotmánybíróság szerint e hatalomgyakorlási formában az országos népszavazás mindegyik eleme az érdekelt választópolgárok befolyása alatt áll: a kezdeményezés, a kérdés megfogalmazása és a kikényszeríthetőség is (azzal, hogy megfelelő számú támogató gyűlik össze). Az ügy ura a közvetlen hatalomgyakorlás mindegyik ismérvét tekintve maga a
7 delendő (fakultatív vagy mérlegelésen alapuló) népszavazásnál a közvetlen hatalomgyakorlás egyik szükségképpeni eleme, a népszavazás megtartásának kikényszeríthetősége hiányzik: minden esetben az Országgyűlés mérlegelésén múlik, hogy elrendeli-e a népszavazást, vagy sem, az elrendelést kikényszeríteni semmilyen formában sem lehet. 20 Ha viszont a parlament elrendelte a kötelező vagy a fakultatív népszavazást, az érvényes és eredményes népszavazáson hozott döntés az Országgyűlésre kötelező, ennyiben tehát a parlament hatalmát ez a közvetlen hatalomgyakorlási forma is korlátozza. 21 A népszavazás elsődleges célja tehát az, hogy döntési, törvényhozási valamely tárgyban törvény megalkotására vagy törvény hatályon kívül helyezésére irányuló kötelezettséget határozzon meg az Országgyűlés számára. A népszavazás azonban arra is irányulhat, hogy meghatározott tartalmú jogalkotástól való tartózkodást írjon elő. 22 nép : az Országgyűlésnek nincs lehetősége sem a kezdeményezés, sem a kikényszeríthetőség befolyásolására. Ellenkezőleg: köteles minden kiszolgáló, megvalósító cselekményt teljesíteni a szavazás megtartására, majd pedig annak eredménye szerint eljárni. E kötelessége nemcsak a szükséges eljárási tennivalókra terjed ki, hanem magában foglalja a tartózkodást is minden olyan döntéstől vagy mulasztástól, amely befolyásolná vagy meghiúsítaná a független és közvetlen hatalomgyakorlás megvalósítását, s köteles más szerveket is távoltartani ettől. 52/1997. (X. 14.) AB határozat. ABH 1997. 331, 340 20 Vö. az 52/1997. (X. 14.) AB határozattal. ABH 1997. 331, 340. Az Alkotmánybíróság szerint [e]z az intézmény sokkal inkább a közvetlen és a képviseleti hatalomgyakorlás közötti együttműködést jelenti, ami a képviseleti oldal igényei szerint alakítható, tipikus esetben utólagos legitimációt szolgáltatva a képviseleti hatalomgyakorlás intézményein belüli döntésekhez. Uo. 21 A népszavazás nem»önvégrehajtó«, joghatása csupán annyi, hogy jogalkotási (vagy más intézkedési) kötelezettséget keletkeztet a parlament számára. A népszavazás eredményét tehát nem maga a népszavazás, hanem az az alapján meghozott országgyűlési aktus teljesíti be. Csink Lóránt: Közvetlen demokrácia. In: Bevezetés az alkotmányjogba. Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei. (Szerk. Trócsányi László Schanda Balázs) HVG-ORAC Budapest 2012. 151. o. 22 Az Alkotmánybíróság szerint a törvény megalkotásának megakadályozására irányuló népszavazási kezdeményezés is akkor felel meg a népszavazás alkotmányos rendeltetésének, ha a képviseleti hatalomgyaa) Az országos népszavazás kezdeményezése lehetőséget ad a köztársasági elnöknek, hogy valamely kérdésben az alaptörvényi keretek között közvetlenül a néphez, pontosabban a választópolgárokhoz 23 forduljon, vagyis a népképviseleti szerv döntése helyett, érvényes és eredményes népszavazás esetén az Országgyűlést kötelezve, érvényesíthesse adott kérdésben a saját elképzeléseit. Az államfő az országos népszavazást kezdeményező hatáskörét önállóan gyakorolhatja: egyéni mérlegelése alapján hoz döntést arról, hogy mely kérdésben, mikor él, illetve egyáltalán él-e ezzel a joggal, és e kezdeményezése nincs ellenjegyzéshez sem kötve, ezért ebben az értelemben nem kötött hatáskörnek minősül. 24 Ez azonban az alkotmánybírósági értelmezés szerint nem jelenti azt, hogy a köztársasági elnök kezdeményezése önálló politikai döntés volna, mert a népszavazás elrendelése már nem az ő hatáskörébe tartozik: a döntési láncban az Országgyűlés határozata következik, amely a köztársasági elnököt is kötelezi. 25 Így kezdeményezése csak a fakultatív jellegű népszavazásra vonatkozik mert a parlament döntésétől függ, hogy az államfő által megjelölt kérdésben elrendeli-e a népszavazást, a kötelezően elrendelendő formát nem kezdeményezheti, 26 vagyis Alaptörvény maga korlás befolyásolását szolgálja. A népszavazás ezt a funkcióját pedig akkor tudja betölteni, ha a népszavazásra bocsátott kérdés tényleges törvényhozási törekvések elé állít korlátot. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a törvény megalkotásának megakadályozása abban az esetben képezheti népszavazás tárgyát, ha a törvény megalkotására valódi kormányzati, törvényhozási akarat fogalmazódott meg, és az formalizált módon is megjelenik, vagyis a törvény előkészítés alatt áll, a tárgyban törvénytervezet készült, illetőleg törvényjavaslatot nyújtottak be. Vö. a 130/2008. (XI. 3.) AB határozattal. ABH 2008. 1052, 1064-1065 23 Az Alaptörvény XXIII. Cikk (7) bekezdése szerint [m]indenkinek joga van országos népszavazáson részt venni, aki az országgyűlési képviselők választásán választó. 24 Vö. Kovács Virág: A köztársasági elnök. In: Az Alkotmány kommentárja I. (Szerk. Jakab András) Századvég Kiadó, Budapest 2009. 1041. o. 25 Vö. a 48/1991. (IX. 26.) AB határozattal. ABH 1991. 189, 202 26 Erre az Alaptörvény 8. cikk (1) bekezdésének 1. mondata szerint legalább kétszázezer választópolgárnak van joga.
8 pontosítja a köztársasági elnök kezdeményezési jogát. 27 Az államfői kezdeményezés csupán annyiban köti az Országgyűlést, hogy érdemben tárgyalni köteles az erre irányuló indítványt, továbbá határoznia kell az elrendelésről, vagy ennek elutasításáról, de csak akkor, ha a kezdeményezés a parlament elé került. Amennyiben a parlament nem rendeli el az államfő kezdeményezésére a népszavazást, úgy megakadályozhatja a köztársasági elnök ilyen irányú törekvését. 28 Az államfőnek ugyanis semmilyen lehetőség sincs arra, hogy a parlament elutasító döntését megváltoztassa, vagy e döntéssel szemben jogorvoslattal éljen. 29 b) Az Alaptörvény egyértelművé teszi, hogy a köztársasági elnök tisztségéből adódóan csak országos népszavazást kezdeményezhet, 30 helyi népszavazást mint Magyarország államfője azonban nem. 31 A köztársasági elnök kizárólag olyan tárgykörben kezdeményezhet népszavazást, amely az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozik, más kérdésben ő sem jogosult a kezdeményezésre. Emellett rá is vonatkoznak a kizárt tárgykörökből adódó korlá- 27 Vö. Tilk Péter: Gondolatok a köztársasági elnök feladat- és hatásköreiről. In: Tanulmányok Ádám Antal professor emeritus születésének 80. évfordulójára. (Szerk. Chronowski Nóra Petrétei József) PTE ÁJK, Pécs 2010. 364. o. Az Alaptörvény 9. cikk (3) bekezdés d) pontját tehát a 8. cikk (1) bekezdése pontosítja. 28 Az elnöki kezdeményezésben foglaltak tehát a parlament többségének döntésétől függenek. Tilk: i.m. 365. o. 29 Vö. Tilk: i.m. 365. o. és Csink: i.m. 157. o. 30 A korábbi Alkotmány 30/A. (1) bekezdés g) pontja azt a rendelkezést tartalmazta, hogy a köztársasági elnök népszavazást kezdeményezhet. Ennek alapján nem volt teljesen világos, hogy ez kizárólag az országos, vagy akár a helyi népszavazásra is vonatkozik-e. A szakirodalomban azonban egyértelmű volt, hogy a köztársasági elnök csak országos népszavazást kezdeményezhet, helyi népszavazást azonban nem. Tilk Péter szerint sem az elnök hatásköreire vonatkozó alkotmányi szabályok, sem az államszervezetben elfoglalt helye és szerepe nem teszi lehetővé, hogy helyi népszavazás kezdeményezésére az Alkotmány alapján igényt tarthasson. Tilk: i.m. 365. o. 31 Helyi népszavazás kezdeményezésében való részvételére az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdésében biztosított alapvető jog gyakorlójaként van lehetősége akkor, ha egyébként a törvényi feltételeknek megfelel de ez nem tisztségéből adódik. tozások, 32 vagyis az ilyen tárgykörbe ütköző népszavazást nem kezdeményezhet. Figyelembe kell vennie továbbá azt is, hogy ez a közvetlen hatalomgyakorlási forma kivételes jellegű, ami önmagában is visszafogottságra készteti: nem élhet vissza ezzel a jogával, ekkor is tiszteletben kell tartania az államszervezetben elfoglalt helyét és a parlamentáris kormányzati rendszerből adódó sajátosságot, nevezetesen azt, hogy önálló politikaalakításra csak rendkívül korlátozottan van lehetősége, illetve indokolatlan kezdeményezésekkel ne okozzon zavart az Országgyűlés munkájában. Mindezekre tekintettel a köztársasági elnök népszavazást kezdeményező jogának inkább szimbolikus, figyelemfelhívó jelentősége van, érdemben nem korlátozza, legfeljebb befolyásolhatja az Országgyűlés tevékenységét: az államfő a népszavazási kezdeményezésével a törvénykezdeményezési jogához hasonlóan felhívja a figyelmet olyan körülményre, amely a kormányzat látókörén kívül esik, 33 így a parlamentnek legalább az indítvány érdemi tárgyalása értelmében foglalkoznia kell a kérdéssel. Érdemi korlátozást azonban nem jelent, mert a parlament esetleges elutasító döntése a köztársasági elnökre is kötelező. 34 c) Az Alaptörvény az országos népszavazás eljárási kérdéseit nem szabályozza, így nem rendelkezik arról sem, hogy a köztársasági elnök a kezdeményezési jogát konkrétan hogyan gyakorolhatja. Az Alaptörvény arra sem utal, hogy az országos népszavazás intézményéről törvényt kellene alkotni, de ez az alkotmányi rendelkezések konkretizálása érdekében fel- 32 Az ún. tiltott tárgykörök meghatározásánál figyelembe kell venni, hogy a közvetlen demokrácia intézményei nem helyettesíthetik a többpártrendszerre épülő modern képviseleti rendszereket, 32 ezért nem lehet bármely kérdés népszavazás tárgya. Vö. Kukorelli István: Az Országgyűlés. In: Az Alkotmány magyarázata. KJK-KERSZÖV, Budapest 2003. 358. o. 33 Vö. Csink: Mire jó az ellensúly? In: Az államfő jogállása I. (Szerk. Csink Lóránt és Szabó István) Pázmány Press, Budapest 2013. 21. o. Ennyiben a kormányzat bizonyos politikai ellensúlya lehet. 34 Ennek is szerepe van abban, hogy a köztársasági elnökök nem éltek a népszavazást kezdeményező jogukkal.
9 tétlenül szükséges. 35 A törvényi szabályozás szerint 36 a köztársasági elnöknek az általa kezdeményezett népszavazásra javasolt kérdést hitelesítés céljából a Nemzeti Választási Bizottsághoz (NVB) személyesen vagy postai úton kell benyújtania, 37 ami az általa kezdeményezett népszavazás első eljárási lépésének minősül. Az államfői kezdeményezésnél tehát nem elegendő a szóbeli bejelentés, az eljárás jogi megindításához a javasolt kérdést írásban kell eljuttatnia az NVB-hez. A benyújtás időpontjának a kérdés Nemzeti Választási Irodánál történő érkeztetése számít. 38 Ennek abból a szempontból is jelentősége van, hogy a kérdés benyújtását követően a törvényben meghatározott ideig 39 nem nyújtható be azonos tárgyú kérdés, amely a köztársasági elnök általi kezdeményezésre is vonatkozik, ennyiben korlátozza az államfő általi kezdeményezést is. A törvény szerint két kérdés abban az esetben tekintendő azonos tárgyúnak, ha azok akár részben azonos vagy egymást kizáró kötelezettséget rónának az Országgyűlésre. 40 A köztársasági elnök kezdeményezésére további törvényi korlátok is fennállnak: a népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmaznia, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni (választópolgári egyértelműség), továbbá a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség). 41 Mind a 35 Mivel az Alaptörvény erről nem rendelkezik, így az országos népszavazásról szóló törvény nem számít sarkalatosnak. Megjegyzendő azonban, hogy azok a törvénnyel szabályozott kérdések, amelyek az Alaptörvény szerint sarkalatosnak minősülnek, ebben az esetben is irányadóak. 36 Lásd a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvényt (Nktv.). 37 Vö. az Nktv. 5. és 6. -aival. 38 Nktv. 6. (2) bek. A kérdés benyújtását követő munkanapon a Nemzeti Választási Iroda nyilvánosságra hozza a benyújtott kérdést, a benyújtás időpontját, valamint a szervező (jelen esetben a köztársasági elnök) nevét. Vö. a Nktv. 7. -ával. 39 Vö. az Nktv. 8. (1) és (2) bekezdéseivel. 40 Nktv. 8. (3) bek. 41 Vö. a Nktv. 9. (1) bekezdésével. Emellett a (2) bekezdés szerint [a] népszavazásra javasolt kérdés választópolgári, mind a jogalkotói egyértelműségnek a kérdés hitelesítése szempontjából van kiemelt jelentősége, mert az országos népszavazás a közvetlen hatalomgyakorlás intézménye, mégpedig azzal az alkotmányos céllal, hogy az ország sorsát érintő legfontosabb, és egyben az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben a nép mint a közhatalom forrása közvetlenül hozzon döntést. Ezért csak olyan népszavazási kérdés tekinthető alkotmányosan megengedhetőnek, amely nem áll ellentétben a népszavazásnak az alkotmányos berendezkedésben betöltött szerepével. 42 A nép sem hozhat olyan döntést, amelyet a népképviseleti szerv sem hozhatna: a nép nem alkothat alkotmányellenes törvényt és nem hozhat jogellenesen más döntést sem. 43 Mivel a köztársasági elnök a népszavazás kezdeményezésével közvetlenül a néphez fordul, vagyis nem saját maga dönthet ezekben a kérdésekben, ezért a nép közvetlen hatalomgyakorlásának alaptörvényi korlátai az államfő kezdeményezési jogának gyakorlását is meghatározott feltételek közé szorítják. d) Az NVB a kérdés hitelesítéséről vagy annak megtagadásáról a benyújtásától számított harminc napon belül dönt, 44 vagyis a köztársasági elnök kérdésének a parlamenti döntést megelőzően e szerv szűrőjén is át kell mennie, mert hitelesítés hiányában a népszavazásról az Országgyűlés sem dönthet. 45 Az nem tartalmazhat szeméremsértő vagy más módon megbotránkoztató kifejezést. 42 Vö. a 26/2007. (IV. 25.) AB határozattal. ABH 2007. 332, 337 43 Küpper: i.m. I. 77. o. 44 Nktv. 11.. Megjegyzendő, hogy az Nktv. 10. (1) bekezdése szerint, ha a köztársasági elnök kezdeményezése az országos népszavazás jogintézményének alkotmányos céljával és rendeltetésével nyilvánvalóan ellentétes, vagy nem felel meg az Nktv. 6. -ban megállapított benyújtási feltételeknek, továbbá a 8. (1) bekezdésében foglalt az azonos tárgyú kérdés benyújtási tilalma feltételének, a Nemzeti Választási Iroda elnöke a kérdést a benyújtásától számított öt napon belül határozattal elutasítja, és nem terjeszti a Nemzeti Választási Bizottság elé. Az elutasító határozat tartalmára és közlésére a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (Ve.) 46., 47., 48. (3) bekezdése és 50. rendelkezéseit kell alkalmazni. 45 Vö. Kovács: i.m. 1042. o.
10 NVB a kérdést akkor hitelesíti, ha az az Alaptörvényben, valamint a népszavazásról szóló törvényben a kérdéssel szemben támasztott követelményeknek megfelel, 46 tehát alkotmányossági és törvényességi kontrollt gyakorol a köztársasági elnök kezdeményezése felett. E kontroll célja annak vizsgálata, hogy csak olyan kérdés kerüljön az Országgyűlés elé mérlegelésre, amely már eleget tesz a népszavazásra mint közvetlen hatalomgyakorlása megállapított jogi követelményeknek. Az NVB a kérdés hitelesítéséről szóló határozatát nyolc napon belül a Magyar Közlönyben közzéteszi. 47 A köztársasági elnök által benyújtott kérdés hitelesítéséről az NVB elnöke a kérdést hitelesítő döntés elleni jogorvoslati határidő eredménytelen elteltét jogorvoslat esetén a Kúria hitelesítő határozatot helybenhagyó vagy a kérdést hitelesítő döntésének a Magyar Közlönyben való közzétételét követő öt napon belül tájékoztatja az Országgyűlés elnökét. A tájékoztatást követően a népszavazási eljárás átkerül a parlamenti szakaszba. 46 Nktv. 11.. Az Nktv. 12. -a szerint, [h]a a kérdés szeméremsértő vagy más módon megbotránkoztató kifejezést tartalmaz, a Nemzeti Választási Bizottság érdemi vizsgálat nélkül visszautasítja a kezdeményezést. 47 Ennek a jogorvoslat gyakorlása szempontjából van jelentősége. Az NVB-nek a kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni felülvizsgálati kérelmet a Kúriának címezve úgy kell benyújtani, hogy az a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül megérkezzen az NVB-hez. Ha a határidő utolsó napja nem munkanapra esik, a határidő csak az azt követő legközelebbi munkanapon jár le. Az NVB a felülvizsgálati kérelmet a beérkezését követő öt napon belül megküldi a Kúriának. A Kúria a felülvizsgálati kérelmet kilencven napon belül bírálja el, és a NVB határozatát helybenhagyja, vagy azt megváltoztatja. A Kúria döntése ellen további jogorvoslatnak helye nincs. A Kúria az NVB-nek a kezdeményezés visszautasításáról hozott határozata ellen benyújtott felülvizsgálati kérelmet harminc napon belül bírálja el. A Kúria az NVB-nek a kezdeményezés visszautasításáról hozott határozatát helybenhagyja, vagy a NVB-t új eljárásra utasítja. A Kúria döntése ellen további jogorvoslatnak helye nincs. Ha a Kúria az NVB-t új eljárásra utasítja, az NVB a Kúria döntésétől számított harminc napon belül dönt a kérdés hitelesítéséről vagy annak megtagadásáról. Vö. az Nktv. 28-30. - aival. e) Az Országgyűlés elnöke a kezdeményezést tájékoztatás kézhezvételét követő legközelebbi ülésnapon bejelenti. A kezdeményezésről az Országgyűlés a bejelentést követő harminc napon belül dönt, 48 vagyis a népszavazás elrendelése azaz lebonyolíthatóságáról való döntés a parlament hatáskörébe tartozik. 49 Ha az Országgyűlés úgy határoz, hogy a népszavazást nem rendeli el, akkor az eljárás ezzel az aktussal befejeződik, ami a köztársasági elnökre is kötelező, és e döntés ellen ahogyan erről már volt szó nincs lehetőség jogorvoslatra sem. A köztársasági elnök a népszavazás elrendeléséig visszavonhatja az általa benyújtott népszavazási kezdeményezést, 50 ezt követően azonban erre már nem jogosult: a kezdeményezése kikerül a rendelkezési köréből, és az Országgyűlés elrendelő határozata rá nézve is kötelező. Ha a parlament a népszavazást elrendelte, akkor az erről szóló határozatának tartalmaznia kell a népszavazásra bocsátott kérdést, továbbá rendelkeznie kell a népszavazás költségvetéséről. A kérdést a kezdeményezésben megfogalmazott formában kell népszavazásra bocsátani. 51 Az elrendelésről szóló határozatot a Magyar Közlönyben közzé kell tenni, és az Országgyűlés elnöke az elrendeléséről tájékoztatja a köztársasági elnököt. 52 A hivatalos lapban történő megjelentetés azért szükséges, mert az Országgyűlés elrendelő határozatával szemben bárki az Alkotmánybíróság felülvizsgálatát kezdeményezheti, de csak az elrendelés Alaptörvénnyel való összhangja és törvényessége kérdésében. 53 Az Alkotmánybíróság nem vizsgálja érdemben azt az indítványt, amelyben az indítványozó a népszavazási kérdés tartalmát illető, illetve a hitelesítéssel összefüggő alkot- 48 Nktv. 25. (2) bek. A határidő számításánál az ülésszakok közötti szünetet, valamint az elnapolás időtartamát figyelmen kívül kell hagyni. Uo. 49 Alaptörvény 8. cikk (1) bek. 1. és 2. mondat 50 Nktv. 26. 51 Vö. az Nktv. 27. -ával. 52 Vö. a Nktv. 27. (2) bekezdésével. 53 Vö. az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (Abtv.) 33. (1) bekezdésével. Az indítványnak az Országgyűlés határozatának közzétételét követő tizenöt napon belül be kell érkeznie, és a testület az indítványt harminc napon belül vizsgálja felül. Uo.
11 mányossági aggályokra hivatkozik, 54 mert ezeket a problémákat a jogbiztonság érdekében korábban, az NVB hitelesítő eljárásakor, illetve az ehhez kapcsolt jogorvoslatnál kellett feltárni és eldönteni, erre később az eljárás e szakaszában már nincs lehetőség. Az Alkotmánybíróság kétféle döntést hozhat: egyfelől az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy pedig az Országgyűlés határozatának megsemmisítése mellett a parlamentet új határozat meghozatalára hívja fel. 55 A testület döntése az Országgyűlésre is kötelező. 56 Ha helybenhagyó határozat születik, akkor lehetőség van a népszavazás megtartására, és a köztársasági elnöknek döntést kell hoznia az országos népszavazás kitűzéséről. II. Az országos népszavazás időpontjának kitűzése a) Az Alaptörvény úgy rendelkezik, hogy a köztársasági elnök kitűzi az országos népszavazás időpontját. 57 E rendelkezésből az következik, hogy a köztársasági elnök jogosult minden olyan országos népszavazás kitűzésére, amelyet az Országgyűlés elrendelt. Elrendelés hiányában azonban az államfő a kitűzésről nem határozhat, vagyis a parlament pozitív döntése feltétele e feladat- és hatásköre gyakorlásának. A kitűzésről a köztársasági elnök helyett más szerv az általános helyettesítés esetét leszámítva nem rendelkezhet, és e feladatés hatásköre törvénnyel sem vonható meg tőle. Az országos népszavazás kitűzésének időpontja az államfő Alaptörvényből eredő, a népszavazási döntés konkrét meghozatalát 54 Abtv. 33. (3) bek. Az Abtv. 33. (2) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság az elrendelő határozat érdemében csak akkor folytat vizsgálatot, ha az aláírásgyűjtő ív hitelesítése és a népszavazás elrendelése között a körülményekben olyan lényeges változás következett be, amelyet a kérdés hitelesítéséről, illetve az azzal szembeni felülvizsgálati kérelemről hozott döntés során az NVB, illetve a Kúria nem vehetett figyelembe, és a döntést érdemben befolyásolhatja. E szabály azonban a köztársasági elnök kezdeményezésénél nem értelmezhető, mert ebben az esetben nincs aláírásgyűjtés. 55 Vö. az Abtv. 41. (4) bekezdésével. 56 Vö. az Abtv. 39. (1) bekezdésével. 57 Alaptörvény 9. cikk (3) bek. e) pont a szavazatok leadásának pontos, napra meghatározott idejét kijelölő feladat- és hatáskörének minősül. A köztársasági elnöknek ez a saját mérlegelésén alapuló döntése nincs ellenjegyzéshez kötve, de ennek ellenére nem tekinthető önálló politikai döntésnek, mert bár az időpontot felülbírálhatatlanul és politikai felelősség nélkül maga határozhatja meg, mérlegelési lehetősége azonban ebben az esetben nem az ügy érdemére vonatkozik: 58 a népszavazást köteles kitűzni, ennek elmaradásáért felelősségre vonható. b) Az Alaptörvény nem tartalmaz rendelkezést arra, hogy az országos népszavazást mikorra, illetve milyen időtartamon belül kell az államfőnek kitűznie. Bár az Alaptörvény e kérdés szabályozására a törvényhozás számára kifejezett felhatalmazást nem adott, de ennek a kiemelkedő alkotmányos intézménynek az érvényesülése érdekében a törvényi szabályozás feltétlenül indokolt: egyfelől azért, hogy a népszavazás egyáltalán gyakorolható legyen, másfelől pedig azért, hogy lebonyolítása ne okozzon zavart más, a nép általi választásoknál. Erre tekintettel a törvényi szabályozás előírja, hogy a köztársasági elnök a népszavazás időpontját a népszavazást elrendelő országgyűlési határozat elleni jogorvoslati határidő eredménytelen elteltét jogorvoslat esetén annak elbírálását követő tizenöt napon belül tűzi ki, vagyis ebben az időintervallumban kell meghoznia a határozatát arról, hogy pontosan melyik napot jelöli meg a népszavazás megtartására. Az azonban saját mérlegelésétől függ, hogy a törvényi időtartamon belül mikor hozza meg a kitűzésről szóló határozatát. A népszavazást akkor is ki lehet tűzni, ha más kérdésben a köztársasági elnök már korábban népszavazást tűzött ki, annak időpontjáig legalább ötven nap van hátra, és az újabb kérdésben történő népszavazás egyidejű megtartása a szavazás lebonyolításának törvényességét nem veszélyezteti. 59 A népszavazási törvény kifejezetten nem tartalmazza, hogy a népszavazást a szavazás napja előtt legkésőbb mikor kell kitűzni, és azt sem, hogy a parlament elrendelő határo- 58 48/1991. (IX. 26.) AB határozat. ABH 1991. 189, 203 59 Nktv. 67. (2) bek.
12 zata közzétételétől kilencven napon belüli időpontra kell kitűzni, 60 de utaló szabállyal az országos népszavazási eljárásra is a választási eljárásról szóló törvény általános részét rendeli alkalmazni. 61 Eszerint az országos népszavazást úgy kell kitűzni, hogy a magyarországi szavazás napja a kitűzés napját követő hetvenedik és kilencvenedik nap közé essen. 62 Az országos népszavazással összefüggésben a törvény azt is rögzíti, hogy [a]z országgyűlési képviselők, az Európai Parlament tagjai, valamint a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános választásának napjára, továbbá az azt megelőző és követő 41 napon belüli időpontra nem tűzhető ki országos népszavazás. Ha az országos népszavazást emiatt nem lehet kitűzni, az országos népszavazást a választást követő 131 napon belüli időpontra kell kitűzni. 63 E rendelkezések tehát meghatározzák azt az időtartamot, amelyen belül a köztársasági elnök mérlegelheti a népszavazás kitűzését, vagyis a szavazás konkrét napjának kijelölését. Döntését saját belátása szerint hozhatja meg, konzultációs kötelezettség nincs számára előírva, de ennek lehetőségét törvény nem is zárja ki. Az államfő döntése semmilyen jóváhagyáshoz sincs kötve, de a törvényekben megállapított feltételek betartása kötelező a számára, ezek megsértéséért alkotmányjogi felelősséggel tartozik. c) A törvény előírja, hogy a népszavazás időpontjának kitűzéséről szóló határozatot a Magyar 60 A korábbi, a választási eljárásról szóló az 1997. évi C. törvény 122. (2) bekezdése előírta, hogy [a] népszavazást legkésőbb 43 nappal a szavazás napja előtt, az azt elrendelő országgyűlési határozat közzétételét jogorvoslat esetén az annak elbírálását követő 90 napon belüli időpontra kell kitűzni. 61 Az Nktv. 1. (1) bekezdése szerint [a]z e törvény hatálya alá tartozó eljárásokra a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: Ve.) Általános részét az e törvényben foglalt eltérésekkel alkalmazni kell. 62 Ve. 6. (1) bek. A (2) bekezdés úgy rendelkezik, hogy [a] szavazást vasárnap kell megtartani. A (3) bekezdés szerint pedig [a] szavazás napja nem eshet a munka törvénykönyve szerinti munkaszüneti napra, továbbá húsvét- vagy pünkösdvasárnapra. 63 Nktv. 67. (3) bek. Közlönyben közzé kell tenni. 64 Ebből következően a köztársasági elnöknek az időpont kitűzéséről egyedi határozatot kell hoznia, a szóban történő időpontkitűzés nem elegendő. A határozatnak amely mindenkire nézve kötelező állami aktus nélkülözhetetlen tartalmi eleme a szavazás napjának pontos megállapíthatósága, amely a választópolgári joggyakorlás szempontjából is szükséges. Az országos népszavazást a köztársasági elnök által meghatározott napon kell megtartani. 65 Az államfő határozatával kapcsolatban jogorvoslati lehetőség nincs biztosítva. A határozat hivatalos lapban történő közzététele biztosítja mindenki számára a szavazás napjának nyilvánvaló megismerhetőségét. B) A különböző választások kitűzésével kapcsolatos államfői feladat- és hatáskörök Az Alaptörvény szerint a köztársasági elnök az országgyűlési képviselők általános választása mellett kitűzi a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános választását, valamint az európai parlamenti választás időpontját. 66 E rendelkezésnél figyelmet érdemel, hogy míg a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános választásánál a köztársasági elnök magát a választást, addig az európai parlamenti választásnál ennek időpontját tűzi ki. 67 E különbségtétel indoka az lehet, hogy a helyi választás kitűzésénél ez az államfői döntés egyúttal az országgyűlési képviselők választásához hasonlóan a szavazás elrendelését is jelenti, addig az európai parlamenti választásnál csak az időpont kitűzése tartozik az államfő feladatés hatáskörébe, mert a választás elrendelésé- 64 Nktv. 67. (4) bek. Megjegyzendő, hogy e bekezdés ismételten előírja: a népszavazás elrendeléséről szóló határozatot a Magyar Közlönyben közzé kell tenni, amelyet azonban a 27. (2) bekezdése már tartalmaz. 65 Ez alól a levélben történő szavazás jelent kivételt. Vö. a Nktv. 65. -ával és a Ve. 279. -ával. 66 Vö. az Alaptörvény 9. cikk (3) bekezdés e) pontjával. 67 Vö. Tilk: i.m. 361. o.
13 ről nem a köztársasági elnök, hanem az Európai Unió illetékes szerve dönt. a) Az Alaptörvény úgy rendelkezik, hogy Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek. 68 A helyi önkormányzat feladat- és hatásköreit a képviselőtestület gyakorolja, amelyet a polgármester vezet. 69 A helyi önkormányzati képviselőket és polgármestereket a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással, a választók akaratának szabad kifejezését biztosító választáson, sarkalatos törvényben meghatározott módon választják. 70 Az Alaptörvény azt is előírja, hogy a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános választását a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek előző általános választását követő ötödik év október hónapjában kell megtartani. 71 Az Alaptörvény tehát az általános választás pontos napját nem határozza meg, de az államfői döntést annyiban behatárolja, hogy erre kizárólag a korábbi választás után öt év múlva, októberben kerülhet csak sor, más alkalommal általános helyi választást nem lehet kitűzni és megtartani. 72 A rendelkezésből az is követ- 68 Alaptörvény 31. cikk (1) bek. A helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény határozza meg. Alaptörvény 31. cikk (3) bek. 69 Vö. az Alaptörvény 33. cikk (1) és (2) bekezdésével. Megjegyzendő, hogy a polgármester a képviselőtestület ülését vezeti. 70 Alaptörvény 35. cikk (1) bek. Az Alaptörvény ezen túlmenően azt is tartalmazza, hogy a nagykorú magyar állampolgárok mellett az Európai Unió más tagállamának magyarországi lakóhellyel rendelkező minden nagykorú állampolgárának joga van ahhoz, hogy a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán választó és választható legyen [Alaptörvény XXIII. cikk (1) és (2) bek.], vagyis aktív és passzív választójogot biztosít a számukra. A Magyarországon menekültként, bevándoroltként vagy letelepedettként elismert minden nagykorú személynek joga van ahhoz, hogy a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán választó legyen [Alaptörvény XXIII. cikk (3) bek.], azaz e személyek aktív választójoggal rendelkeznek, de passzívval (választhatóság) nem. 71 Alaptörvény 35. cikk (2) bek. 72 Erre csak az Alaptörvény megváltoztatásával van csak lehetőség. A korábbi Alkotmány 44. (2) bekezdése szerint a képviselő-testület tagjainak és a polkezik, hogy a köztársasági elnök csak a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános választását tűzi ki, az időközi választás kitűzése nem tartozik a feladat- és hatáskörei közé. 73 Az általános választást azonban más szerv nem tűzheti ki, ez a köztársasági elnök kizárólagos jogosítványa, amelyet az általános helyettesítés esetét leszámítva maga, egyeztetési kötelezettség és jóváhagyás nélkül gyakorolhat. E feladat- és hatáskör ugyanis nincs ellenjegyzéshez kötve, az államfő önálló mérlegelés alapján határozhat, de a köztársasági elnök az Alaptörvényben meghatározott időt figyelembe véve köteles kitűzni a választásokat. A konkrét időpontot ezen belül felülbírálhatatlanul és politikai felelősség nélkül saját maga határozza meg, de mérlegelési lehetősége nem az ügy érdemére vonatkozik. 74 Mivel az Alaptörvény azt is előírja, hogy helyi önkormányzati képviselőket és polgármestereket a választópolgárok sarkalatos törvényben meghatározott módon választják, 75 ezért a választások kitűzésének szabályait az erről szóló sarkalatos törvény konkretizálhatja. Eszerint a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános választását úgy kell kitűzni, hogy a szavazás napja a kitűzés napját követő nyolcvanadik és századik nap közé essen. 76 Irányadó továbbá az a törvényi rendelkezés is, hogy a szavazást vasárnap kell megtartani, és a szavazás napja nem eshet a munka törvénykönyve szerinti munkaszüneti napra. 77 A köztársasági elnöknek tehát e szabályok által megállapított időintervallumon belül és feltételek között van mozgástere arra, hogy a szavazás konkrét napját kitűzze, amely egyúttal gármesternek a választását az időközi választás kivételével az előző általános választást követő negyedik év október hónapjában kellett megtartani. Az Alaptörvény ezt a négyéves ciklust változtatta meg öt évre. 73 A Ve. 302. (2) bekezdése szerint [a] települési önkormányzati képviselők és a polgármester időközi választását a helyi választási bizottság, a megyei, illetve a fővárosi közgyűlés és a főpolgármester időközi választását a területi választási bizottság tűzi ki. 74 Vö. a 48/1991. (IX. 26.) AB határozattal. ABH 1991. 189, 203 75 Alaptörvény 35. cikk (1) bek. 76 Ve. 302. (1) bek. 77 Vö. a Ve. 6. (2) és (3) bekezdéseivel.
14 alkotmányjogi kötelessége is, amelyért felelősséggel tartozik. Az államfőnek a szavazás napját megelőző nyolcvanadik napig írásban meg kell hoznia a kitűzésről szóló egyedi határozatát, a szóbeli bejelentés nem elegendő. A szavazás konkrét napját úgy kell meghatároznia, hogy a szavazásra a kitűzéstől számított nyolcvanadik és századik nap között kerülhessen sor. A határozatot amely kötelező állami aktus a Magyar Közlönyben közzé kell tenni, mert egyfelől a választási cselekmények szempontjából jogkövetkezmények kapcsolódnak hozzá, 78 másfelől a nyilvánosság és a választópolgárok számára is egyértelművé kell válnia, hogy melyik napon kerül sor a szavazásra. A kitűzésről szóló határozattal szemben ebben az esetben sincs lehetőség jogorvoslatra. b) Mivel Magyarország az Európai Unió tagállama, 79 ezért a magyar állampolgárok mint minden tagállam állampolgárai is uniós polgárok, 80 és az uniós polgárok választásra jogosultak és választhatók a lakóhelyük szerinti tagállam európai parlamenti választásán, ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárai. 81 Az Alaptörvény ezzel összhangban az európai parlamenti képviselők választásáról csak annyit mond, hogy a nagykorú magyar állampolgárok mellett az Európai Unió más tagállamának magyarországi lakóhellyel rendelkező minden nagykorú állampolgárának joga van ahhoz, hogy az európai parlamenti képviselők választásán választó és választható legyen, 82 továbbá rögzíti, hogy a köztársasági elnök kitűzi az euró- 78 Pl. a Ve. 309. (1) bekezdése szerint [a] nemzetiségi önkormányzati képviselők általános választását a Nemzeti Választási Bizottság legkésőbb a szavazás napja előtti hetvenötödik napon, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános választásának napjára tűzi ki. 79 Vö. az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdésével. 80 Vö. az Európai Unióról szóló szerződés (EUsz.) 20. cikk (1) bekezdésével. 81 Vö. az EUsz. 20. cikk (2) bekezdés b) pontjával és a 22. cikkével. 82 Vö. az Alaptörvény XXIII. cikk (1) és (2) bekezdésével. Emellett még a választójogból való kizárásra állapít meg rendelkezéseket. Vö. az Alaptörvény XXIII. cikk (6) bekezdésével. pai parlamenti választás időpontját, 83 de e választásról más rendelkezést nem tartalmaz. Az Európai Unióról szóló szerződés szerint az Európai Parlament tagjait közvetlen és általános választójog alapján, szabad és titkos választásokon, ötéves időtartamra választják. 84 A választás eljárási kérdéseivel kapcsolatban a magyar törvényi szabályozás előírja, hogy a választást az Európai Unió által meghatározott időszakon belüli vasárnapra kell kitűzni. Ha az Európai Unió által meghatározott időszakon belüli vasárnap a munka törvénykönyve szerinti munkaszüneti napra, húsvét- vagy pünkösdvasárnapra esik, az Európai Parlament tagjainak választását az Európai Unió által meghatározott időszakon belüli másik napra kell kitűzni. 85 E törvényi rendelkezés határozza meg tehát a köztársasági elnöknek az európai választás kitűzésével kapcsolatos feladat- és hatásköre gyakorlásának keretét. A köztársasági elnöknek következésképpen a választás időpontját úgy kell kitűznie, hogy az feleljen meg az Unió által meghatározott időszaknak, ettől az államfő nem térhet el, csak ezen belül illeti meg önálló mérlegelési mozgástér. A köztársasági elnök e feladat- és hatásköre értelemszerűen akkor válik gyakorolhatóvá, ha az európai választás időszakát az Unió már megállapította. Ezt követően a köztársasági elnök jelöli ki azt a napot, amikor az európai parlamenti képviselőkről történő szavazásra sor kerül. Nincs akadálya annak, hogy az Európai Parlament tagjainak választása és az országgyűlési képviselők általános választása ugyanazon a napon történjen, de ez csak akkor következhet be, ha a szavazás napja az Unió által meghatározott időszak keretébe esik. 86 A köztársasági elnöknek az európai parlamenti választások kitűzéséről is egyedi határozatot kell hoznia, amely nincs sem ellenjegyzéshez, sem egyeztetési kötelezettséghez 83 Vö. az Alaptörvény 9. cikk (3) bek. e) pontjával. 84 EUsz.) 14. cikk (3) bek. A magyar anyagi jogi szabályozást az Európai Parlament tagjainak választásáról szóló 2003. évi CXIII. törvény tartalmazza. 85 Ve. 332. (2) bek. 86 Országos népszavazást azonban ahogyan erről már volt szó az általános választás napjára, továbbá az azt megelőző és követő 41 napon belüli időpontra nem lehet kitűzni. Vö. a Nektv. 67. (3) bekezdésével.
15 vagy más jóváhagyáshoz kötve, és ezzel kapcsolatban jogorvoslatra sincs lehetőség. E határozatát is amely szintén mindenkire kötelező állami aktusnak minősül közzé kell tenni a Magyar Közlönyben. Mivel az európai parlamenti képviselők választásának kitűzését az Alaptörvény sorolja a köztársasági elnök feladat- és hatáskörébe, ezért ennek az államfő köteles eleget tenni, és jogszerű gyakorlásáért alkotmányjogi felelősséggel tartozik. C) Egyes területszervezési ügyekkel összefüggő feladat- és hatáskörök Az Alaptörvény szerint a köztársasági elnök dönt a feladat- és hatáskörébe tartozó területszervezési kérdésekben, 87 de az Alaptörvény maga nem határozza meg, hogy mely területszervezési kérdések tartoznak az államfő hatáskörébe. 88 A tárgyi szabályozás hiánya ellenére azonban a területszervezési kérdésekben való államfői döntés alaptörvényi szintű feladat- és hatáskörré vált, aminek következtében a törvényi szabályozás számára kötelező területszervezési kérdésekben köztársasági elnöki döntést biztosítani, mert különben ennek elmaradása alaptörvénysértést jelent, alkotmányos mulasztásnak minősül, mivel kiüresíti ezt az alkotmányos államfői jogosítványt. Azt azonban, hogy melyek ezek a kérdések, a törvényhozás az alaptörvényi keretek között szabadon állapíthatja meg, lényegében bármely területszervezési kérdésekben való döntést ide sorolhat, azaz ezeknek az ügyeknek a köre törvénnyel bővíthető, illetve szűkíthető, de a döntés joga ezekben az ügyekben az államfőtől nem vonható meg. 89 A területszervezési kérdések megállapítása feltételezi a területszervezés fogalmának a meghatározását. Ehhez 87 Alaptörvény 9. cikk (4) bek. h) pont 88 A korábbi Alkotmány külön nem nevesített ilyen államfői feladat- és hatáskört, a területszervezési kérdésekkel kapcsolatos államfői döntés lehetőségét a külön törvény által a hatáskörébe utaltnak tekintette. Vö. az Alk. 30/A. (1) bek. m) pontjával. 89 Mivel az Alaptörvény kérdésekben való döntésről rendelkezik, a nyelvtani értelmezés szerint az államfő számára a törvényhozásnak legalább két ilyen hatáskört kell biztosítania. elsőként az alkotmányban található, az állam területét érintő rendelkezéseket indokolt röviden áttekinteni. Az Alaptörvény ugyanis rögzíti Magyarország területi tagozódását, amely szerint Magyarország fővárosa Budapest, az ország területe pedig fővárosra, megyékre, városokra és községekre tagozódik, továbbá a fővárosban és a városokban kerületek alakíthatók. 90 Magyarország mint állam területi tagozódása ennek megfelelően kétszintű: a területi beosztás alapszintje a település, amely főváros, város, vagy község lehet, 91 a területi egység pedig amely több várost és községet foglal magában a megye. A felsorolásban történő megnevezés következtében ezeknek az egységeknek a számára az alaptörvényi rendelkezés garanciát jelent, mert biztosítja a főváros, a városok, a községek és a megyék létét, de csak az egységek mint kategóriák léte garantált. 92 A nevesített területi egységek az alaptörvényi szabályozás következtében közjogi státuszt kapnak: mint közhatalom alatt álló, közjogi egységek a jogi szabályozás tárgyaként kerülnek meghatározásra, és részesülnek alkotmányi védelemben. 93 Az Alaptörvényben azonban nincs 90 Alaptörvény F) cikk 91 Megjegyzendő, hogy a települések közjogi státuszának meghatározása bizonyos értelemben hiányosnak tekinthető, mivel az Alaptörvény említi ugyan a városokat és községeket, de nem szól a megyei jogú városokról, a járásszékhely városokról és a nagyközségekről, pedig ezek is közjogi kategóriák, és a települések sajátos típusát jelentik. Elfogadható azonban az az érvelés, hogy e három utóbbi kategória tulajdonképpen város vagy község, ezért önálló nevesítésük az Alaptörvényben szükségtelen. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) 3. (2) bekezdése szerint [t]elepülési önkormányzatok a községekben, a városokban, járásszékhely városokban, megyei jogú városokban és a fővárosi kerületekben működnek. 92 Herbert Küpper: Az önkormányzati területi egységek. In: Az Alkotmány kommentárja. II. (Szerk. Jakab András) Századvég Kiadó, Budapest 2009. 1483. o. A rendelkezésből nem vezethető le garancia egyetlenegy megye, város vagy község létezésére sem. Uo. Mindössze a főváros esetében vezethető le konkrét intézményi garancia. Ez az egyes számból adódik: csak egy főváros létezik. Ennélfogva a kategória és a konkrét egység azonosítható. Küpper: i.m. 1484. o. 93 Az Alaptörvényben nevesített területi egységek alkotmányjogi intézmények, ami biztosítja működőképességüket és védi őket a törvényi úton történő
16 olyan előírás, hogy konkrét település milyen feltételek esetén és melyik alaptörvényi kategóriába sorolható, illetve konkrét megye területe mi alapján jelölhető ki, illetve változtatható meg. Az állam területi tagozódását vagyis a területi kereteket és az egyes egységeket érintő alakítás és változtatás a területszervezés fogalmával jelölhető, amely egyfelől az Alaptörvényben meghatározott kategóriákba sorolásnak, másfelől adott települési, területi egység módosításának lehetőségét jelenti. A területszervezés tehát általános értelemben a különböző kategóriáknak megfelelően a községek, a városok és a megyék, továbbá a fővárosi és a városi kerületek kialakítását, megváltoztatását, átalakítását és megszüntetését öleli fel. 94 a) Az Alaptörvény közvetlenül nem határozza meg, hogy az állami területi beosztásának változásával kapcsolatos egyes területszervezési intézkedéseket milyen törvényben kell szabályozni. Azt azonban tartalmazza, hogy Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek, 95 vagyis a helyi önkormányzatokat alkotmányi intézményként konstituálja. Mivel a területi tagozódás az állami szervezetalakítás és szervezeti tagolás egyik meghatározó tényezője mert az államszervezet felépítésének területi alapját jelenti, ezért a helyi önkormányzatok rendszerét, szervezeti struktúráját is az állam területi beosztása determinálja. Az Alaptörvény a helyi önkormányzatokkal összefüggésben azt írja elő, hogy a rájuk vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény határozza meg, 96 így a területszervezési kérdéseket szintén ennek a törvénynek indomegszüntetéstől, illetve alkotmányjogi intézményekként egyszersmind alkotmányjogi értéket is jelentenek. Küpper: i.m. 1485. o. 94 A főváros meghatározása vagy megváltoztatása nem tartozik ebbe a körbe, mert erről az Alaptörvény kifejezetten rendelkezett: Magyarország fővárosa Budapest [Alaptörvény F) cikk (1) bek.], vagyis alaptörvény-módosítás nélkül más település nem lehet főváros, illetve Budapestnek fővárosnak kell lennie. A fővárosról lásd Petrétei József: Magyarország alkotmányjoga I. Alapvetés, alkotmányos intézmények. Kodifikátor Alapítvány, Pécs 2013. 82. o. 95 Alaptörvény 31. cikk (1) bek. 96 E törvény a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.). kolt rendeznie. 97 E törvény határozza meg ugyanis, hogy mely területi és települési egységek rendelkeznek az önkormányzás jogával: a helyi önkormányzás joga a települések (települési önkormányzatok) és a megyék (területi önkormányzatok) választópolgárainak közösségét illeti meg. 98 Következésképpen a helyi önkormányzás területi kerete az egyes területi, települési egységekhez kötődik, a területszervezés pedig mint ezeknek az egységeknek az alapítása, létesítése, megváltoztatása, átalakítása vagy megszüntetése az önkormányzás térbeli alapjának alakítását jelenti. 99 A köztársasági elnöknek tehát a területszervezési kérdésekben ezzel összefüggésben kell a feladat- és hatáskörébe tartozó döntési jogot kapnia. b) A törvényi szabályozás szerint a köztársasági elnök dönt az érintett helyi önkormányzatok kezdeményezésére az ország területének közigazgatási tagozódásával, valamint területszervezéssel kapcsolatosan előkészített városi cím adományozásáról, továbbá a község alakításáról, egyesítéséről, a községegyesítés megszüntetéséről, a város, község elnevezéséről. 100 E rendelkezés konkretizálja tehát, hogy melyek a köztársasági elnök feladat- és hatáskörébe tartozó területszervezési ügyek. Következésképpen megállapítható, hogy nem minden területszervezési kérdés tartozik az államfő feladat- és 97 A helyi önkormányzatok az egységes állami szervezetrendszer részeként hozzájárulnak az Alaptörvényben foglalt államcélok megvalósításához, elősegítik a jogszabályi kötelezettségek teljesítését. Mötv. preambuluma 98 Mötv. 3. (1) bek. A (2) bekezdés szerint [t]elepülési önkormányzatok a községekben, a városokban, járásszékhely városokban, megyei jogú városokban és a fővárosi kerületekben működnek. A (3) bekezdés pedig rögzíti, hogy [a] fővárosi önkormányzat települési és területi önkormányzat. 99 Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy [a]z állami területi beosztás meghatározása, így annak megállapítása is, hogy mely település rendelkezik községi jogállással az állam arra feljogosított szerveinek községalakítás esetén a köztársasági elnöknek a hatáskörébe tartozik. 1044/B/1997. AB határozat. ABH 2004. 1160, 1170 100 Mötv. 126. a) pont. A Mötv. 97. (1) bekezdése szerint [a] község, a város nevét úgy kell megállapítani, hogy ne lehessen összetéveszteni az országban lévő más helység nevével.