JELENTÉS a gazdaságfejlesztés állami eszközrendszere működésének ellenőrzéséről 0802 2008. március
2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.1. Teljesítmény Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V-09-138/2007-2008. Témaszám: 866 Vizsgálat-azonosító szám: V0374 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Kemény Emil főigazgató-helyettes Az ellenőrzést vezette: Dr. Zöldréti Attila osztályvezető Az ellenőrzést végezték: Bank Lajos főtanácsadó Feketéné Hajkó Andrea számvevő Kapronczai Gabriella tanácsadó Temesváry Miklós számvevő Uram Ferenc számvevő tanácsos Czúcz Dénes számvevő Dr. Földvári Gábor számvevő Koczka Róbert Lászlóné számvevő Tóthné Kiss Katalin tanácsadó Vörös Katalin számvevő Fekete Gábor számvevő tanácsos Józsa Ferencné számvevő Szepes Béla számvevő Tukacs Éva számvevő tanácsos A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe Jelentés a személyi jövedelemadó bevallási és visszaigénylési rendszerének ellenőrzéséről Jelentés az Informatikai és Hírközlési Minisztérium működésének ellenőrzéséről Jelentés az Oktatási Minisztérium működésének ellenőrzéséről Jelentés a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről Jelentés a Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium működésének ellenőrzéséről Jelentés a társasági adó beszedésére kialakított rendszer működésének ellenőrzéséről sorszáma 0434 0532 0534 0540 0543 0549 Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatóak.
Jelentés a Területfejlesztés fejezet működésének ellenőrzéséről Jelentés a tartósan veszteségesen működő állami tulajdonú gazdasági társaságok gazdálkodásának ellenőrzéséről Jelentés a Miniszterelnökség működésének ellenőrzéséről Jelentés az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal működésének ellenőrzéséről Jelentés a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium működésének ellenőrzéséről Jelentés a Magyar Fejlesztési Bank Részvénytársaság működésének ellenőrzéséről Jelentés a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről Jelentés a Nemzeti Fejlesztési Terv végrehajtásának ellenőrzéséről Vélemény a Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetési javaslatáról Jelentés az autópálya beruházások finanszírozási megoldásainak összehasonlító ellenőrzéséről Jelentés az Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium működésének ellenőrzéséről Jelentés a 2006-ban befejeződő autópálya beruházások ellenőrzéséről Jelentés az elektronikus kormányzati szolgáltatások fejlesztésének ellenőrzéséről Jelentés a költségvetést megillető áfa-bevételek realizálásának ellenőrzéséről Jelentés az uniós támogatások hazai monitoring és ellenőrzési rendszere működésének ellenőrzéséről Jelentés a Magyar Köztársaság 2006. évi költségvetés végrehajtásának ellenőrzéséről Jelentés a közmunkaprogramok támogatására fordított pénzeszközök hasznosulásának ellenőrzéséről 0603 0611 0612 0616 0617 0619 0628 0636 0641 0645 0710 0712 0713 0717 0723 0724 0732
TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 13 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 17 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 34 1. A gazdaságfejlesztés feltételrendszerének helyzete 34 1.1. A gazdaságfejlesztés átfogó stratégiájának kialakítása, valamint a területi, regionális és ágazati stratégiák és ezen belül a gazdaságfejlesztési célú támogatások és adókedvezmények céljainak összhangja 34 1.2. A hazai gazdaságfejlesztés jogszabályi környezetének kialakítása 49 1.3. A gazdaságfejlesztési célú támogatások és adókedvezmények közvetítésének intézményi feltételei 52 1.4. A gazdaságfejlesztési célú támogatások és adókedvezmények tekintetében a tájékoztatás, a nyilvánosság és a partnerség érvényesítési rendszere 54 2. A gazdaságfejlesztési célú támogatások hasznosulása, valamint eredményes, hatékony tervezése és célba juttatása 56 2.1. A gazdaságfejlesztési célú támogatások alkalmazott tervezési gyakorlatának hozzájárulása a területi, ágazati gazdaságfejlesztési célok eléréséhez 59 2.2. A gazdaságfejlesztési célú támogatások célba juttatási gyakorlatának hatékonysága és a gazdaságfejlesztési célok teljesülése 67 2.3. A gazdaságfejlesztési célú támogatások célba juttatásának adminisztratív, intézményi költségei 81 3. A gazdaságfejlesztési célú támogatások és adókedvezmények hasznosulását nyomon követő ellenőrzési, monitoring értékelési és jelentési rendszerek 82 3.1. A gazdaságfejlesztési célú támogatások és adókedvezmények hasznosulásának ellenőrzési rendszere kialakítása és működtetése 82 3.2. A gazdaságfejlesztési célú támogatásokkal és adókedvezményekkel elérni kívánt célok teljesítésének nyomon követése, a monitoring rendszer kialakítása és működtetése 88 3.3. Az egyes gazdaságfejlesztési célú támogatások és adókedvezmények elemzése, átfogó értékelése 94 3.4. A gazdaságfejlesztési célú támogatások és adókedvezmények egységes hazai jelentési rendszerének kialakítása és működtetése 98 1
3.5. A gazdaságfejlesztési célú támogatások és adókedvezmények uniós jelentési rendszer kialakítása és működtetése 101 MELLÉKLETEK 1.a. sz. 1.b. sz. 1.c. sz. 1.d. sz. A Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter észrevétele A pénzügyminiszter észrevétele A gazdasági és közlekedési miniszter észrevétele Az önkormányzati és területfejlesztési miniszter észrevétele 2. sz. Fejlesztési jellegű államháztartási kiadások 2004-2006 3. sz. A fejlesztési jellegű kiadások aránya az államháztartási kiadásokhoz viszonyítva 4. sz. Fejlesztés jellegű, strukturális kiadások előrejelzése 2011-ig 5. sz. Teljesítménymutatók és a hozzá tartozó kritériumok a gazdaságfejlesztés állami eszközrendszere működésének értékeléséhez 6. sz. EUROSTAT jelentés az EU 27 tagállam GDP alakulásáról és az államháztartási hiányról 7. sz. Állami támogatás a GDP %-ában 2005-ben 8. sz. Kivonat az Országos Fejlesztési Koncepcióból a felkészülés 2007-ig érvényesítendő feladatairól 9. sz. A központi költségvetés bevételi szerkezetének alakulása 10. sz. Az egyedi kormányzati döntésen alapuló támogatások évenkénti alakulása 2004-2007. 11. sz. A társasági adóalanyok által igénybevett adókedvezmények alakulása és megoszlási aránya 2004-2006. 12. sz. Beruházási/fejlesztési adókedvezményt igénybevevők költségvetési kapcsolatainak alakulása 2004-2006. 13. sz. Kimutatás a fejlesztéspolitika megvalósításának koordinálására létrehozott testületekről, bizottságokról 14. sz. Kimutatás a főbb tervezési dokumentumokról és azok elfogadásának módjáról 15. sz. A területfejlesztésre vonatkozó jogszabályok alakulása 16. sz. Az OTMR-ben évenként lekérdezett 100 legnagyobb támogatott projekt megoszlása 17. sz. A strukturális alapok végrehajtásának helyzete az EMIR 2007. november 9-i adatai alapján 18. sz. Összes igénybevett adókedvezmény megoszlása megyei bontásban 19. sz. A ROP első két prioritásának alakulása a prioritás indikátorok alakulása tükrében 20. sz. Turisztikai régiók 2
FÜGGELÉKEK 1. sz. Az önkéntes válaszadók vélemény-felmérésének eredményei a gazdaságfejlesztésről 2. sz. A kis- és középvállalkozások részére nyújtott társasági adókedvezmények eredményességének és hatékonyságának ellenőrzése az EUROSAI adókedvezmények témakörében folytatott párhuzamos ellenőrzése keretében 3. sz. Összefoglaló tanulmány a NATURA 2000 témájú, az EUROSAI WGEA, a Francia Számvevőszék és az ECA által koordinált nemzetközi párhuzamos ellenőrzéshez 3
RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE Áht. AIR APEH ÁPV Rt. ÁROP Art. AVOP BC CÉDE EKD EKOP eks EMIR EMOGA EMVA ERFA ESzA EU EU KTF FEUVE FMM FVM GDP GFC GKM GOP GVOP HEFOP IH IHM IIER IIT INTERREG III. IT ITDH Kht. JEREMIE program KC KEHI Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. tv. Agrár Környezetvédelmi Információs Rendszer Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Részvénytársaság Államreform Operatív Program Az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. tv. Agrár- és Vidékfejlesztési Operatív Program Beruházás-ösztönzési célelőirányzat Helyi önkormányzatok fejlesztési és vis major feladatainak támogatása területi kötöttség nélkül előirányzat Egyedi kormánydöntésen alapuló támogatások Elektronikus Közigazgatás Operatív Program Elektronikus Kormányzat Stratégia Egységes Monitoring Információs Rendszer Európai Mezőgazdasági Orientációs Garancia Alap Európai Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Alap Európai Regionális Fejlesztési Alap Európai Szociális Alap Európai Unió Európai Unió Kutatás és Technológiai Fejlesztés Keretprogramja Folyamatba épített előzetes és utólagos vezetői ellenőrzés Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium Gross Domestic Product Bruttó Nemzeti Termék Gazdaságfejlesztési Célelőirányzat Gazdasági és Közlekedési Minisztérium Gazdaságfejlesztési Operatív Program Gazdasági Versenyképesség Operatív Program Humánerőforrás-fejlesztési Operatív Program Irányító Hatóság Informatikai és Hírközlési Minisztérium Integrált Igazgatási és Ellenőrzési Rendszer Infokommunikációs Irányító Testület A négy közösségi kezdeményezés közül a határokon átnyúló, nemzetek és régiók közötti együttműködést támogatja Információs Társadalom Magyar Befektetési és Kereskedelemfejlesztési Kht. Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises Kereskedelemfejlesztési Célelőirányzat Kormányzati Ellenőrzési Hivatal 5
KEKKH Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatala KEOP Környezet és Energia Operatív Program KITKH Kormányzati Informatikai és Társadalmi Kapcsolatok Hivatala KKC Kis- és középvállalkozói Célelőirányzat KKV Mikro-, kis- és középvállalkozás Kkv tv. A kis- és középvállalkozásokról, fejlődésük támogatásáról szóló 1999. évi XCV. és a 2004. évi XXXIV. törvény KMB Központi Monitoring Bizottság KMOP Közép-magyarországi Operatív Program KÖZOP Közlekedés Operatív Program KSaK Kormányzati Stratégia-alkotási Követelményrendszer KSH Központi Statisztikai Hivatal KSZ Közreműködő Szervezet KTK Közösségi Támogatási Keret KTK IH Közösségi Támogatási Keret Irányító Hatóság KvVM Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium LEKI Leghátrányosabb helyzetű kistérségek felzárkóztatásának támogatása MAG Zrt. Magyar Gazdaságfejlesztési Központ Támogatásközvetítő Zrt. MÁK Magyar Államkincstár MB Monitoring Bizottság MeH Miniszterelnöki Hivatal MFB Rt. Magyar Fejlesztési Bank Részvénytársaság MITS Magyar Információs Társadalom Stratégia MPA Munkaerőpiaci Alap MTRFH Magyar Terület- és Regionális Fejlesztési Hivatal(2005. szeptember 1-től Országos Területfejlesztési Hivatal) MVf. Kht. Magyar Vállalkozásfejlesztési Közhasznú Társaság NBC Nemzeti Beruházás-ösztönzési Célelőirányzat NFH Nemzeti Fejlesztési Hivatal (2006. július 1-től Nemzeti Fejlesztési Ügynökség) NFT I. Nemzeti Fejlesztési Terv I. NFÜ Nemzeti Fejlesztési Ügynökség NKP II. program Nemzeti Környezetvédelmi Program II NVT Nemzeti Vidékfejlesztési Terv OFK Országos Fejlesztési Koncepció OGY Országgyűlés OM Oktatási Minisztérium OP Operatív Program OTH Országos Területfejlesztési Hivatal (2006. július 31.-ével megszűnt) OTK Országos Területfejlesztési Koncepció 6
OTMR ÖTM ÖTM TFF PEJ PIR PkD PM Ptk. RAT RFÜ ROP RTK SzMM SZTP SzVP TÁMOP Tao. Tao. tv. TAP TC TEHU TEKI TEÚT TIOP TKVT TRFC ÚMFT ÚMVP ÚMVST VT Országos Támogatási Monitoring Rendszer Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium Területfejlesztési Főosztály Projekt Előrehaladási Jelentés Pénzügyi Információs Rendszer Program-kiegészítő Dokumentum Pénzügyminisztérium A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. tv. Regionális Akció Terv Regionális Fejlesztési Ügynökség Regionális Operatív Program Regionális Támogatásközvetítő Kht. Szociális és Munkaügyi Minisztérium Széchenyi Turizmusfejlesztési Program Széchenyi Vállalkozásfejlesztési Program Társadalmi Megújulás Operatív Program Társasági és osztalékadó A társasági adóról és az osztalékadóról szóló 1996. évi LXXXI. tv. Tematikus Akció Program Területfejlesztési célelőirányzat Települési hulladék közszolgáltatás fejlesztésének támogatása Területi kiegyenlítést szolgáló önkormányzati beruházások támogatása Települési önkormányzati szilárd burkolatú belterületi közutak burkolat-felújításának támogatása Társadalmi Infrastruktúra Operatív Program Tőzsdei bevezetésre készülő vállalkozások támogatása Terület- és régiófejlesztési célelőirányzat Új Magyarország Fejlesztési Terv Új Magyarország Vidékfejlesztési Program Új Magyarország Vidékfejlesztési Stratégiai Terv Vállalkozásfejlesztési Tanács 7
ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR Adóerő-képesség Alkalmazásban álló Foglalkoztatott irányító hatóság kedvezményezett kifizető hatóság Közösségi Támogatási Keret A személyi jövedelemadónak és az iparűzési adóból elérhető bevétel meghatározott hányadának az egy főre eső együttes összege. (a Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről szóló 1998. évi XC. törvény 20. ) Munkaviszonyban álló, 2004-től a további munkaviszonyban állókat is itt veszik számba Munkaviszonyban, vagy bármilyen munkavégzéssel járó jogviszonyban álló személy Az operatív program irányító hatóság, az EQUAL program irányító hatóság, a Közösségi Támogatási Keret (a továbbiakban: KTK) irányító hatóság és a Kohéziós Alap irányító hatóság. (A Nemzeti Fejlesztési Terv operatív programjai, az EQUAL Közösségi Kezdeményezés program és a Kohéziós Alap projektek támogatásainak fogadásához kapcsolódó pénzügyi lebonyolítási, számviteli és ellenőrzési rendszerek kialakításáról szóló 360/2004. (XII. 26.) Korm. rendelet 2. (1) bek. 11. pontja, valamint az Európai Unió strukturális alapjaiból és Kohéziós Alapjából származó támogatások hazai felhasználásáért felelős intézményekről szóló 1/2004. (I. 5.) Korm. rendelet melléklete) A projektet, illetve a központi programot végrehajtó, a támogatási szerződést kedvezményezettként aláíró szervezet, vagy magánszemély. (Az Európai Unió strukturális alapjaiból és Kohéziós Alapjából származó támogatások hazai felhasználásáért felelős intézményekről szóló 1/2004. (I. 5.) Korm. rendelet 2. (1) bek. e) pontja) kifizető hatóság: a tagállam által kijelölt egy vagy több, országos, regionális vagy helyi hatóság vagy szerv, amelynek feladata a kifizetés iránti kérelmek készítése és benyújtása, valamint a Bizottságtól érkező kifizetések fogadása. A tagállam meghatározza a kifizető hatósággal való kapcsolattartására, illetve az e szerv és a Bizottság közötti kapcsolattartásra vonatkozó részletes szabályokat. (A strukturális alapokra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló, a Tanács 1999. június 21-i 1260/1999/EK rendelete 9. cikk o) pontja) A Magyar Köztársaság által benyújtott Nemzeti Fejlesztési Terv alapján kidolgozott és az Európai Bizottság által jóváhagyott dokumentum, amely tartalmazza a strukturális alapok és a Magyar Köztársaság által megvalósítandó tervet és prioritásokat, azok céljait és a hazai, illetve európai uniós pénzügyi forrásait. (Az Európai Unió strukturális alapjaiból és Kohéziós Alapjából származó támogatások hazai felhasználásáért felelős intézményekről szóló 1/2004. (I. 5.) Korm. rendelet 2. (1) bek. j) pontja 9
BEVEZETÉS központi program közreműködő szervezetek Lisszaboni célkitűzések maastrichti kritériumok monitoring Olyan program, amelynél a támogatott programok, illetve projektek kiválasztása pályáztatás nélkül, előre meghatározott feltételrendszer szerint történik. A feltételrendszer közzététele a program-kiegészítő dokumentumban megnevezett végső kedvezményezettek közvetlen megkeresésével valósul meg. (Az Európai Unió strukturális alapjaiból és Kohéziós Alapjából származó támogatások hazai felhasználásáért felelős intézményekről szóló 1/2004. (I. 5.) Korm. rendelet 2. (1) bek. k) pontja) A strukturális alapok és a Kohéziós Alap kezelése során eljáró szervezet, a strukturális alapok esetén az irányító hatóság által átruházott hatáskörben; (az Európai Unió által nyújtott egyes pénzügyi támogatások felhasználásával megvalósuló, és egyes nemzetközi megállapodások alapján finanszírozott programok monitoring rendszerének kialakításáról és működéséről szóló 102/2006. (IV. 28.) Korm. rendelet 2. (1) bek. f) pontja) K+F és innováció, Környezetfejlesztés, Üzleti környezet dinamizálása, Piacnyitás az energia szektorban, Infrastruktúra fejlesztése és versenyelvű szabályozás erősítése. Az Európai Unióról Szóló Szerződés és az Európai Közösséget Létrehozó Szerződés 104. cikk (2) a) a tervezett vagy tényleges költségvetési hiánynak a bruttó hazai termékhez viszonyított aránya túllép-e egy meghatározott referenciaértéket, kivéve ha: - az arány jelentős mértékben és folyamatosan csökkent, és elért egy, a referenciaértékhez közeli szintet; vagy - a referenciaérték túllépése csak kivételes és átmeneti, és az arány közel marad a referenciaértékhez; b) az államadósságnak a bruttó hazai termékhez viszonyított aránya túllép-e egy meghatározott referenciaértéket, kivéve ha az arány elegendő mértékben csökken, és kielégítő ütemben közelít a referenciaértékhez. A referenciaértékeket az e szerződéshez csatolt, a túlzott hiány esetén követendő eljárásról szóló jegyzőkönyv határozza meg. A források felhasználásának (pénzügyi monitoring), az eredményeknek és a teljesítményeknek (szakmai monitoring) mindenre kiterjedő többek között szabályossági, hatékonysági és célszerűségi vizsgálata rendszeres jelleggel projekt, illetve program szinten (Az Európai Unió által nyújtott egyes pénzügyi támogatások felhasználásával megvalósuló, és egyes nemzetközi megállapodások alapján finanszírozott programok monitoring rendszerének kialakításáról és működéséről szóló 102/2006. (IV. 28.) Korm. rendelet 2. (1) bek. g) pontja) 10
monitoring rendszer Munkanélküli Nemzeti Fejlesztési Terv operatív program prioritás program strukturális alapok A monitoring tevékenység folytatása céljából létrehozott intézmények, szervezetek és eszközök, valamint ezek működtetése érdekében foganatosított intézkedések összessége. (Az Európai Unió által nyújtott egyes pénzügyi támogatások felhasználásával megvalósuló, és egyes nemzetközi megállapodások alapján finanszírozott programok monitoring rendszerének kialakításáról és működéséről szóló 102/2006. (IV. 28.) Korm. rendelet 2. (1) bek. j) pontja) Munkanélküliként 2005. november 1-től nyilvántartott, álláskeresőként regisztrált személy, nem tartozik ide az, aki valamilyen okból nem regisztráltatja magát. Helyzetelemzést, stratégiát a tervezett fejlesztési területek prioritásait, azok konkrét céljait és a hozzájuk kapcsolódó pénzügyi források megjelölését tartalmazó dokumentum, amelyet a Magyar Köztársaság készít az Európai Unió programozási irányelveinek, célkitűzéseinek megfelelően a fejlődésben lemaradó régiók fejlődésének és strukturális átalakulásának elősegítésére a kiemelt szükségletekre figyelemmel. (Az Európai Unió strukturális alapjaiból és Kohéziós Alapjából származó támogatások hazai felhasználásáért felelős intézményekről szóló 1/2004. (I. 5.) Korm. rendelet 2. (1) bek. p) pontja Az Európai Bizottság által jóváhagyott és a Közösségi Támogatási Keret végrehajtására vonatkozó, több évre szóló intézkedésekhez kapcsolódó prioritások egységes rendszerét tartalmazó dokumentum. (Az Európai Unió strukturális alapjaiból és Kohéziós Alapjából származó támogatások hazai felhasználásáért felelős intézményekről szóló 1/2004. (I. 5.) Korm. rendelet 2. (1) bek. n) pontja A közösségi támogatási kerettervben vagy támogatásban elfogadott stratégia valamely prioritása; ehhez rendelik hozzá az alapokból és egyéb pénzügyi eszközökből, valamint a tagállam megfelelő pénzügyi forrásaiból származó hozzájárulást, továbbá a meghatározott célok összességét. (A strukturális alapokra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló, a Tanács 1999. június 21-i 1260/1999/EK Rendelete 9. Cikk h) pontja) Meghatározott célrendszer érdekében végrehajtandó feladatok és azok végrehajtására kidolgozott keretfeltételek egysége. (Az Európai Unió által nyújtott egyes pénzügyi támogatások felhasználásával megvalósuló, és egyes nemzetközi megállapodások alapján finanszírozott programok monitoring rendszerének kialakításáról és működéséről szóló 102/2006. (IV. 28.) Korm. rendelet 2. (1) bek. s) pontja) A Tanács strukturális alapokra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló 1999. június 21-ei 1260/1999/EK rendeletében meghatározott alapok. 11
BEVEZETÉS Új Magyarország fejlesztési Terv végső kedvezményezett Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA), Európai Szociális Alap (ESZA), Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap orientációs részlege (EMOG)A, Halászati Orientációs Pénzügyi Eszköz (HOPE) (Az Európai Unió strukturális alapjaiból és Kohéziós Alapjából származó támogatások hazai felhasználásáért felelős intézményekről szóló 1/2004. (I. 5.) Korm. rendelet 2. (1) bek. r) pontja) Az Új Magyarország Fejlesztési Terv elfogadásáról szóló 1103/2006. (X. 30.) Korm. határozat mellékletében elfogadott dokumentum. Olyan jogi személy, jogi személyiség nélküli gazdasági társaság, amely a projekt hasznosítója, és a projekt megvalósításának fizikai, műszaki vonatkozásaival foglalkozik. SAPARD esetében az a természetes vagy jogi személy, illetve jogi személyiség nélküli gazdasági társaság, egyéni vállalkozó, amely a projektek végrehajtásáért felelős. (Az Európai Uniós előcsatlakozási eszközök és az Átmeneti Támogatás felhasználásának pénzügyi tervezési, lebonyolítási, számviteli és ellenőrzési rendjéről szóló 119/2004. (IV. 29.) Korm. rendelet 2. 27.) pontja) 12
BEVEZETÉS JELENTÉS a gazdaságfejlesztés állami eszközrendszere működésének ellenőrzéséről BEVEZETÉS A gazdaságfejlesztés kifejezést a köz- és szaknyelv általánosan használja, ugyanakkor fogalmát a hazai szakirodalom és a jogszabályi környezet nem definiálja. Egyértelmű meghatározás hiányában értelmezése és tartalma nem egységes. Jelenleg nem áll rendelkezésre meghatározás (jogszabályban, stratégiában stb.) az állam, a Kormány gazdaságfejlesztési feladatairól 1, illetve azok ellátásáról. A gazdaságfejlesztés egységes definíciójának, illetve az ahhoz kapcsolódó állami feladatok meghatározásának hiánya miatt nem ismert az ellátandó állami feladatok egyértelmű tartalma és a szükséges, valamint a rendelkezésre álló források pontos mennyisége sem. A Magyar Köztársaság éves költségvetései rendre tartalmaznak olyan kiadási előirányzatokat (pl. vállalkozások támogatásai, autópálya beruházások), amelyek vitathatatlanul gazdaságfejlesztési célokat szolgálnak. Az államháztartás működési rendjéről szóló kormányrendelet szerint 2 a fejlesztési kiadások a fejezeti kezelésű előirányzatok között találhatók, ahol ugyanakkor logikailag össze nem tartozó kiadások is találhatók. A fejezeti kezelésű előirányzatok között a kiadások szinte minden típusa megtalálható: társadalmi szervezetek egyedi támogatása, normatív szociális támogatás, költségvetési szervek felújítási kiadásai, támogatási programok, fogyasztók támogatása stb. Ezek alapján a fejlesztési források nem azonosíthatóak teljes körűen. A költségvetésből nem derül ki, hogy mekkora hazai fejlesztési forrás áll rendelkezésre adott évben, mivel a fejlesztési és a működési források nem különültek el, továbbá a korábbi évek kötelezettségvállalásainak determinációja és a szabad kötelezettségvállalási keret sem különült el. 3 1 Az ÁSZ 2007. április 11-én nyilvánosságra hozott A közpénzügyek szabályozásának tézisei -ből a IV. tézis indoklása szerint A közpénzügyek szabályozásának sarokköve a közfeladatok pontos meghatározása. 2 A 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet 2. 55. pontja szerint szakmai fejezeti kezelésű előirányzat: a fejezet költségvetésében központosítottan megtervezett szakmai-ágazati, területfejlesztési célokat szolgáló előirányzat, melynek forrása döntő részben költségvetési támogatás;. 3 A költségvetés tervezésének hiányosságaira mutat rá az ÁSZ a 0736 sz. véleményében a Magyar Köztársaság 2008. évi költségvetési javaslatáról a következő megállapításában: A tervezés előkészítése során költségvetési irányelv készült, a tervezőmunkában azonban nem hasznosult. 13
BEVEZETÉS A fejlesztési források felhasználásának átláthatóságát a program alapú költségvetés bevezetése fogja javítani, mivel abban mint az Európai Unió támogatási programjainak költségvetésében elkülönítetten jelennek meg a fejlesztési források 4. Az államháztartás információs rendszeréből annak jellege miatt sem nyerhetők ki a szóban forgó adatok, mivel nem áll rendelkezésre olyan egységes nyilvántartási és monitoring adatbázis, amelyből az összes fejlesztési jellegű kiadás (uniós és hazai, strukturális és mezőgazdasági kiadás, az államháztartás négy alrendszerére) teljes körűen megállapítható. A résznyilvántartások nem tartalmaznak gazdaságfejlesztés célú legyűjthetőséget. Az egységes nyilvántartás mellett az egységes nyilvántartási elvek hiánya az, amely nem csak az átláthatóságot és nyomon követhetőséget korlátozza, hanem az eredmények számba vételére irányuló elemző, értékelő munkát is akadályozza. Az ellenőrzés során a Pénzügyminisztériumtól kapott adatokra támaszkodtunk. Az adatokat a költségvetési tervek és a fejezeti beszámolók adatainak pótlólagos feldolgozásával állította elő a Pénzügyminisztérium. A fejlesztési jellegű kiadások körének lehatárolását az Európai Bizottsággal, majd a kiadások minisztériumonkénti megoszlását valamennyi tárcával részletekbe menően egyeztette a 2004-2006-os időszakra. A 2007-2013-as időszakhoz kapcsolódó adatgyűjtést a korábbi időszakra kialakított struktúra szerint végezte el. A fejlesztési jellegű államháztartási kiadások 2004-ben 1280 Mrd Ft-ot, 2005- ben 1490 Mrd Ft-ot, 2006-ban 1833 Mrd Ft-ot tettek ki. (2. sz. melléklet) A fejlesztési összegek az államháztartási kiadásoknak a 14,8-15,7%-át tették ki a 2004-2006-os években. A kiadások forrását tekintve az összes fejlesztési forráson belül 2004 és 2005 években még alacsony volt az uniós támogatás aránya. Pénzforgalmi szemléletben, az elszámolt kiadásokat figyelembe véve 2004-ben a kiadások 3,4%-a, 2005-ben 12,4%-a származott uniós forrásból. 2006-tól az egyes években jelentősen emelkedett az uniós fejlesztési források aránya az öszszes fejlesztési forráson belül. 2006-ban a kiadások 26,8%-a, a 2007-ben 30,2%- a és 2008-ra a kiadások 41,4%-a származik uniós forrásból a tervek szerint. A fejlesztési jellegű kiadások arányát az államháztartási kiadásokhoz viszonyítva a 3. sz. melléklet, a 2011-ig tervezett kiadásokat a 4. sz. melléklet tartalmazza. Az uniós források tényleges és a következő évekre tervezett az összes fejlesztési forráson belüli arányának alakulását a következő táblázat szemlélteti. 4 A PM-től a jelentéstervezet egyeztetése során kapott tájékoztatás szerint: a Kormány 2007. december 12-én fogadta el a közfeladatok ellátásával kapcsolatos további feladatokról szóló 2233/2007. (XII. 12.) sz. Korm. határozatot, amelynek 4. pontja kimondja, hogy a pénzügyminiszternek 2008. december 31-ig ki kell dolgozni a program alapú költségvetésre való áttérés koncepcióját. A tervezetnek ki kell terjednie többek között: a tényleges és összehasonlítható ráfordításokat és bevételeket szakfeladatonként kimutató számviteli rendszer; a feladat alapú finanszírozási rendszer; a mérhető és auditálható teljesítménymutatókkal jellemzett állami programok; a szakértői személyi felelősségen alapuló programvégrehajtás; a költségvetési dokumentumok programszemléletű parlamenti prezentációja; és a mindehhez szükséges információtechnológia kérdéseire. 14
BEVEZETÉS Az EU forrás aránya az összes fejlesztési jellegű kiadáson belül 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% 2004 tény 2005 tény 2006 tény 2007 terv 2008 terv A gazdaságfejlesztés különböző területeit érintően végeztünk ellenőrzéseket az elmúlt években, de az állami támogatások és a társasági, illetve helyi iparűzési adókedvezmények együttes hatásait még nem elemeztük. A jelenlegi ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy a gazdaságfejlesztés állami eszközrendszere eredményesen és hatékonyan támogatta-e Magyarország gazdaságfejlesztési célkitűzéseinek megvalósulását. Ennek során értékeltük, hogy: a gazdaságfejlesztés feltételrendszere lehetővé tette-e az ország gazdaságfejlesztési stratégiájának eredményes megvalósítását, ezen belül a területi, ágazati és országos gazdaságfejlesztési stratégia rendszerének egységét; a jogi-szabályozási és intézményi környezetet; a tájékoztatás, nyilvánosság és a partnerség elvének érvényesítését; a gazdaságfejlesztési célú támogatások és adókedvezmények hasznosultak-e, valamint azt, hogy a tervezés és célba juttatás módja hozzájárult e a támogatások és az adókedvezmények átlátható és nyomon követhető hasznosulásához, az eredményes és hatékony gazdaságfejlesztéshez; kialakították-e és működtették-e a támogatások és adókedvezmények alakulását nyomon követő ellenőrzési, monitoring és értékelési rendszereket, valamint a gazdaságfejlesztés eredményeit bemutató jelentési rendszer segítette-e a stratégiai célok teljesülésének megalapozott számba vételét. Jelen ellenőrzésünk során a gazdaságfejlesztés állami eszközrendszere alatt a fejlesztéspolitikai célkitűzéseket és az azokhoz rendelt pénzügyi eszközöket értettük, azon belül kiemelten a fejlesztési jellegű támogatásokat és adókedvezményeket ellenőriztük. Azokra a területekre, ahol az Állami Számvevőszék a közelmúltban önálló ellenőrzést végzett (pl. energetika, távközlés, egészségügy, autópálya programok, lakhatás, PPP programok, agrártámogatások, Munkaerőpiaci Alap, Kutatási és Technológiai Innovációs Alap), jelen ellenőrzés nem terjedt ki, de felhasználtuk a már elvégzett ellenőrzések megállapításait. Az adórendszer, illetve kedvezményei körében a vizsgált kört leszűkítettük, így az ellenőrzés nem terjedt ki az áfa, a jövedéki adó, a személyi jövedelemadó kedvezményeire, és az egyszerűsített vállalkozói adóra sem, mert az utóbbi bevezetését követően még nem állnak rendelkezésre összehasonlítást megalapozó 15
BEVEZETÉS adatok. A támogatások ellenőrzését az adókedvezmények oldaláról a társasági és a helyi iparűzési adókedvezmények 5 vizsgálatával egészítettük ki. Az ellenőrzést a teljesítmény-ellenőrzés módszerével hajtottuk végre, az értékelés alapját képező teljesítmény kritériumokat az ellenőrzöttek bevonásával határoztuk meg. (5. sz. melléklet) Az ellenőrzés során összevetettük és elemeztük az állami gazdaságfejlesztés különböző szintű terveiben foglalt célkitűzéseit a ténylegesen realizált eredményekkel. A rendszeralapú és a közvetlen megközelítési módok kombinációjával alakítottuk ki az ellenőrzési megközelítési módot. Ennek keretében meghatároztuk az ellenőrzési szempontok azon körét, amelyek megválaszolásában felhasználtuk az elsődleges adatforrások értékelését is. Az ellenőrzés mellett önkéntes alapú vélemény-felmérés végrehajtását is tartalmazta az ellenőrzési program. A felmérés célja az volt, hogy felmérjük és értékeljük a támogatásokat és adókedvezményeket igénylők, ill. igénybe vevők véleményét az ellenőrzött terület működéséről. A vélemény-felmérés eredményeit - amelyek nem tartalmaznak ellenőrzési megállapításokat, hanem a válaszadók véleményét tükrözi az 1. sz. függelékben foglaltuk össze. Az ellenőrzési időszak az uniós tagságunk kezdetét jelentő 2004. évtől 2006. december 31-ig terjedt ki, kitekintéssel a 2007-2013 időszak programozására és indulási eredményeire. Jelen ellenőrzés eredményeit több, nemzetközi együttműködés keretében zajló vizsgálatban hasznosítottuk. Az EUROSAI VI. kongresszusa által kezdeményezett párhuzamos ellenőrzés keretében a kis- és középvállalkozások társasági adókedvezményeinek hatékonyságát és eredményességét értékeltük. Az eredményeket amelyeket előzetesen a Pénzügyminisztériummal egyeztettünk a 2. sz. függelékben foglaltuk össze. A gazdaságfejlesztés környezetvédelemmel összefüggő kérdéseinek azon belül a NATURA 2000 program hazai értékelését az EUROSAI WEGA Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoporttal való együttműködés keretében végeztük el. Az eredményeket, amelyeket egyeztettünk a KvVM-el, a 3. sz. függelékben foglaltuk össze. Az ellenőrzés jogalapját az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. (4)-(5)-(6)-(9) és az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 120/A. (1) bekezdései képezték. A jelentést 8 napos egyeztetésre megküldtük a pénzügyminiszter, a Miniszterelnöki Hivatalt vezető, a gazdasági és közlekedési, valamint az önkormányzati és területfejlesztési miniszter uraknak. Válaszleveleik másolatát az 1.a., 1.b., 1.c. és 1.d. számú mellékletek tartalmazzák. 5 A fizetendő társasági adó mértékéig, a 2004-től engedélyezett, illetve a bejelentett fejlesztési adókedvezmény esetében a fizetendő adó 80%-áig, a térségi és egyéb adókedvezmények esetében annak 70%-áig igénybe vehető társaságiadó-kedvezmény az állami támogatás egyik formája. A települések gazdasági fejlődésében játszik szerepet a helyi iparűzési adó, amelynek összegét 2004-ben 25%-ban, 2005-ben 50%-ban, 2006- tól 100%-ban levonhatják a vállalkozások a társasági, illetve személyi jövedelemadó alapból. 16
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A Magyar Köztársaság éves költségvetési törvényei az elmúl években anélkül irányoztak/irányoznak elő közel 1500 Mrd Ft összegben gazdaságfejlesztési jellegű államháztartási kiadásokat, hogy meghatározták volna hazánk közép- és hosszú távú társadalmi-gazdasági fejlesztésének átfogó stratégiáját. A társadalmi-gazdasági viszonyokhoz illeszkedő, az állami szerepvállalást megalapozó, az állami eszközök és fejlesztési erőforrások felhasználását rendszerező és szabályozó törvényi szintű szabályozás hiányára vezethető vissza, hogy nem megoldott a fejlesztési célokat szolgáló erőforrások összhangja, teljes körű számbavétele, felhasználásának kiértékelése. Nem valósult tehát meg a gazdaságfejlesztés területére irányuló állami eszközök és erőforrások alkalmazásának szabályozott harmonizációja, ami össztársadalmi szempontból hátrányos, mert nincs mód haszonmaximalizálásra. A tervezés törvényi szintű szabályozásának szükségességére már az Országos Fejlesztéspolitikai Koncepcióról szóló 96/2005. (XII. 25.) OGY határozat is rámutatott. A tárcák közötti koordinált feladatmegosztáson túl a finanszírozási párhuzamosságok kiküszöbölésére is szükség van azért, hogy egyensúlyi növekedési pályán maradjon a gazdaság, és legyen forrás az Európai Unió által nem finanszírozott célok megvalósítására is. Ehhez az összes európai uniós és hazai állami forrást figyelembe vevő, egységes fejlesztéspolitika kialakítására van szükség, s ennek megfelelően kell kidolgozni a fejlesztési források államháztartási tervezési és lebonyolítási rendjét. Ezért egységes, törvényi szinten szabályozott támogatási rendszert kell kidolgozni, ami mindenekelőtt az államháztartásról szóló törvény és végrehajtási rendeletének módosítását igényli. Az elmúlt években a magyar költségvetés több lépést tett ebbe az irányba (célelőirányzatok, elkötelezettségek bemutatása a költségvetés mellékletében, összevont támogatási előirányzat a Közösségi Támogatási Keretterv mögött), az átláthatóság követelménye azonban további lépéseket tesz szükségessé. A fejlesztési jellegű államháztartási kiadások a 2004-2006 közötti időszakban elérték összesen a 4603,5 Mrd Ft-ot, amelynek szektorok szerinti megoszlását az 1. sz. ábra szemlélteti. A felhasználás hasznosulása az átfogó stratégia és a cél- és eredménymutatók rendszerének hiányában nem értékelhető. Termelőszektor ; 13% A kiadások alakulása a 2004-2006. években Mezőgazdaság fejl. jell.; 13% Egyéb; 5% Emberi erőforrás; 21% Alapinfrastruktúra; 49% 1. sz. ábra 17
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az állami fejlesztéseket az államháztartási hiányt növelve, az államadósság terhére is finanszírozták. A központi költségvetés éves hiánya a 200-as 732 Mrd Ft-ról 1 962 Mrd Ft-ra emelkedett 2006-ben, majd a 2007-ben várható (előzetes tény), illetve a 2008-ra tervezett hiány már csökkenő tendenciát mutat. Eközben a GDP csökkenő mértékben nőtt. A fejlesztési jellegű kiadások és azon belül az EU források, valamint a központi költségvetés hiányának tendenciáit a 2. sz. ábra szemlélteti 6. Adatok: Mrd Ft-ban, folyó áron Évek 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. tényleges tényleges tényleges tényleges várható tervezett A központi költségvetés hiánya 732,4 904,5 547,8 1 961,6 1 389,9 1 117,6 Fejlesztési jellegű kiadások összes 1 280,2 1 490,4 1 832,9 1 838,1 1 908,3 Fejlesztési jellegű kiadásokból EU forrás 43,1 185,4 492,0 555,7 790,8 tényleges tényleges tényleges mezőgazd. becsült tervezett A központi költségvetés hiánya és a fejlesztési jellegű kiadások alakulása Milliárd Ft 2 500,0 2 000,0 1 500,0 1 000,0 500,0 0,0 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. A központi költségvetés hiánya Fejlesztési jellegű kiadások összes Fejlesztési jellegű kiadásokból EU forrás 2. sz. ábra A makrogazdasági mutatók alakulása különösen fontos 7 Magyarország számára, mivel az Európai Tanács 1084/2006. rendeletének 4. cikke alapján 6 Kimutatásaink folyó áras kiadásokat tartalmaznak, mert ezek tükrözik az adott évi tényleges kiadásokat. Az államháztartási adatokat ezért tartalmazzák a költségvetési dokumentumok folyó áron. 7 Az EUROSTAT 2006. évi adatai alapján Magyarország miként azt az EUROSTAT jelentése külön szövegesen is kiemeli negatív rekordot tart a 9,2 %-os GDP arányos államháztartási hiányával, mivel az utána következő Olaszország (4,4 %), Portugália (3,9 %) és Lengyelország ( 3,8%) adataihoz képest is kiugróan magas ez az érték. A jelentés szerint Magyarország államadóssága 65,6% volt a GDP arányában. Az EU országok a 2006. évben mind a GDP arányos államháztartási hiány, mind a GDP arányos államadósság tekintetében javulási folyamatot indítottak el az elmúlt években, miközben Magyarországon tovább romlott ez a két mutató. (6. sz. melléklet) 18
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK túlzott deficit esetén a Kohéziós Alap támogatása felfüggeszthető, illetve az államháztartási egyensúly tartós felborulása esetén részlegesen el is veszíthető. A gazdaságfejlesztési célú állami források hasznosulásának eredményességét kedvezőtlenül befolyásolta a makrogazdaságban kialakult helyzet, amelyben az uniós források hasznosítása mellett az addicionalitás követelményéből adódó hazai forrású fejlesztési követelményt kellett a konvergencia programmal összehangolni 8. Az aktualizált konvergencia program makrogazdasági célkitűzései és intézkedései 9, valamint a gazdaságfejlesztésre fordított uniós és hazai források céljai, a GDP-re gyakorolt hatásuk tekintetében nem voltak koherensek. A világgazdasági versenyben alkalmazható állami eszközöket (milyen célokra, milyen területeken nyújtható támogatás állami forrásból, beleértve az adó- és kamatkedvezményeket is) egyértelműen meghatározza az Európai Unió versenyjoga. A közösségi versenyjog elismeri, hogy szükség lehet a nemzeti vállalatoknak és iparágaknak nyújtott támogatásokra, de tilt minden olyan tagállami forrásból nyújtott támogatást, amely torzítja a versenyt és meghatározza azokat a területeket is ahol szabályozott szintű támogatás megengedett. Ezek pl. a foglalkoztatás javítására, képzésre, energia-megtakarításra, regionális célokra, környezetvédelemre, kutatás és fejlesztésre, valamint kis- és középvállalatok részére nyújtott támogatások lehetnek 10. Az IMD World Competitiveness Yearbook, 2000-2007. Lausanne adatai alapján a világgazdasági versenyben elfoglalt helyünk szerint, Magyarország a világ versenyképességi rangsorában 2007-ban 8 hellyel kedvezőtlenebb pozícióval rendelkezett, mint 2000-ben, és ugyanezen időszak alatt a 27 európai ország között is 3 hellyel csúszott lejjebb, miközben az EU Bizottság 2006. évre kiadott jelentése szerint Magyarország, Málta és Litvánia mögött a harmadik helyet 8 A strukturális alapokból származó hozzájárulások nem helyettesíthetik a tagállam közkiadásait, vagy annak megfelelő strukturális kiadásokat. A Bizottság és a tagállamok meghatározzák a köz-, vagy azzal egyenértékű strukturális kiadások szintjét, amelyet a tagállamnak fenn kell tartania az aktuális programozási időszak folyamán. (A Tanács 1083/2006/EK rendelete, 15. cikk). Mindezekből az a feladat származott, hogy a konvergencia programot és azzal együtt a maastrichti kritériumokat a programozási időszak alatt fenntartott, hazai forrásokra épülő strukturális fejlesztési szint mellett kell megvalósítani. 9 Az aktualizált konvergencia program szerint nem lehet egyszerre jelentős egyensúlyjavítást és ugyanakkor az eddigiekhez hasonlóan magas növekedést elérni. 10 Az Európai Gazdasági Közösséget létrehozó Szerződés (Római Szerződés) 87. cikkének (1) bekezdése tartalmazza az állami támogatások engedélyezésének rendjét A hazai szabályozásban az állami támogatásokkal kapcsolatos eljárásról és a regionális támogatási térképről szóló 85/2004. (IV. 19.) Korm. rendelet határozza meg az eljárási rendet. 19
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK foglalta el, a tagállamok által nyújtott állami támogatások GDP-hez mért aránya 11 alapján (7. sz. melléklet). A gazdaságfejlesztés feltételrendszerében tapasztalható hiányosságokat mutatja, hogy a kormányzati ciklusokon átívelő hosszú távú társadalmi gazdasági stratégia hiányában az állam szerepét, eszközeit és forrásai felhasználását érintő koncepcióváltások eredményeként a fejlesztési meglódulások, megtorpanások és azok szakadásai váltogatták egymást. A fejlesztési főirányokról, Magyarország jövőképéről folytatandó társadalmi vita elmaradása azt eredményezte, hogy nincs konszenzuson alapuló egységes elképzelés arról, hogy milyen irányba és miből lehet az országot fejleszteni a felzárkózás érdekében. Ennek eléréséhez mit kell tennie az államnak, milyen gazdasági teljesítményre van szükség, és milyen kihívásoknak kell a társadalom tagjainak szembenézni, illetve megfelelni. Az elkészített ágazati és egyéb részstratégiák kronológiája azt mutatja, hogy azok nem a kívánatos sorrendben készültek el. A 25-50 évre szóló Nemzeti Fenntartható Fejlődési Stratégia (és célindikátorai) kormányzati szintű elfogadása nélkül készültek el pl. a 2007-2013. évekre kiterjedő Új Magyarország Fejlesztési Terv (továbbiakban: ÚMFT), az Új Magyarország Vidékfejlesztési Stratégiai Terv (továbbiakban: ÚMVST), az operatív programok és a második Nemzeti Környezetvédelmi Program 12. A részstratégiák közötti összhangot nem teremtették meg, mivel a stratégiák más időpontban, más célhierarchiával és módszertannal készültek, egymástól eltérő mutatókat alkalmazva. Az átfogó stratégia hiányában az egyes eszközök (pl. támogatások, adókedvezmények, foglalkoztatáshoz kapcsolódó kedvezmények, szakoktatási támogatások stb.) harmonizációja nem volt teljes körű. A stratégiai megközelítés hiánya nem csak a támogatások rendszerében, hanem az adórendszerben is megmutatkozott. A vizsgált időszakban hiányzott a hosszú távú, a fejlesztési célokat támogató átfogó adóstratégia 13, amelynek része az elérni kívánt célokhoz szükséges adókedvezmények köre és mértéke 14. 11 A magas támogatási arányt tükrözi az Eurostat 2006. évi kimutatása is, amelyben a kormányzati kiadások funkcionális osztályozásban Magyarország kiadásai a gazdasági funkció területén meghaladják az EU átlagot. 12 Hasonlóan alakult a helyzet a Nemzeti Akcióprogram esetében is és a stratégiai tervezés késedelme mutatkozott az alapinfrastruktúra fejlesztés területén is, ahol az állami fejlesztések az Egységes Közlekedésfejlesztési Stratégia hiánya ellenére folytak. Előrelépést mutat, hogy az Országgyűlés 100/2007. (XI. 14.) határozatában meghatározta a hosszú távú fenntartható fejlődéssel kapcsolatos tervezési és egyeztetési feladatokat. 13 A PM álláspontja szerint stratégia csak az adórendszer egészét érintő átalakítás mellett képzelhető el, amely a vizsgált időszakban nem volt napirenden. 14 A MEH tájékoztatása szerint a gazdaságfejlesztési célú adókedvezmények, ezen belül kiemelten a kis- és középvállalkozások támogatásának átgondolása az adórendszer átalakításának előkészítése keretében folyamatban van. A Kormány várhatóan 2008 tavaszán foglalkozik a kidolgozott javaslatokkal. 20
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Voltak kezdeményezések a fejlesztési jellegű kiadások tervezési rendszerének 15 változtatására, de ezek nem jártak a kívánt eredménnyel. Az NFH egy koncepciót készített A fejlesztési kiadások középtávú költségvetési rendszerére 2005 áprilisában, de ez munkaanyag maradt, és nem került megtárgyalásra a Pénzügyminisztériummal, vagy más intézménnyel. A MeH készített egy módszertani útmutatót, a Kormányzati Stratégia-alkotási Követelményrendszert (KSaK) a stratégiai tervezéshez a minisztériumok számára 2004 végén, a minisztériumok tervezőmunkájának megkönnyítésére. Ennek alkalmazása azonban nem volt előírt és kikényszeríthető. Az ellenőrzési tapasztalat azt mutatta, hogy a minisztériumoknak csak szűk köre (GKM, OM, KVVM ) alkalmazta azt, és csak közel két éves késedelemmel. A tárcáknak nem volt általános stratégiaalkotási kötelezettsége, így bár az egyes szakterületekre számos stratégiai jellegű dokumentum született, a konzisztencia hiánya miatt nem tudtak megfelelő hátteret nyújtani egy országos gazdaságfejlesztési program megalapozásához. Az uniós tagságra való felkészülés és a tagság ideje alatt elkészültek a különböző programokhoz kapcsolódó részstratégiák 16, amelyek az egyes uniós források, illetve forráscsoportok hasznosításának stratégiái, így azok nem tekinthetők az ország átfogó közép távú társadalmi-gazdasági stratégiájának. Ezek hazai elfogadására az uniós tervezési és programozási szabályozásban előírt társadalmi vitát követően került sor. 2005-ben elfogadták az Országos Fejlesztési Koncepciót (továbbiakban: OFK), valamint az Országos Területfejlesztési Koncepciót (továbbiakban: OTK). A rövid távú célkitűzéseket az éves költségvetési törvényekben határozták meg. A Csatlakozási Szerződésben vállalt kritériumok elérésére kidolgozták, és többször aktualizálták a konvergencia programot. A magyar gazdaság, és különösen a közszektor az uniós tagsággal egy hét éves periódusokra tervezett környezetbe került. Ez utóbbi pozitív hatásait a követelményekhez történő igazodással lehetett volna kiaknázni. A meghirdetett és végrehajtott jogharmonizációs törekvések és eredmények ellenére a mai napig nem épült be teljes körűen a hazai tervezési módszertanba az uniós tervezés követelményrendszere és gyakorlata, annak ellenére, hogy az OFK 2007-ig elvégzendő feladatként tartalmazta azt (8. sz. melléklet). A tervezési harmonizáció 17 hiányosságai miatt a gazdaságfejlesztés állami eszközrendszere hazai tervezési gyakorlatában nem alkalmazták a forrásfelhasz- 15 Az OFK 2007-ig elvégzendő feladatként határozta meg, az átfogó tervezési mechanizmus kialakítását, de ez, az OFK szerinti értelmezésben nem valósult meg jelen vizsgálat lezárásáig. 16 Nemzeti Akcióprogram, Nemzeti Fejlesztési Terv (továbbiakban: NVTI.), Nemzeti Vidékfejlesztési Terv (továbbiakban: NVT), ÚMFT, UMVST, Nemzeti Környezetvédelmi Program stb. 17 A jelentés egyeztetése során a PM tájékoztatása szerint 2008-tól működik az ÖTM vezetésével egy olyan tárcaközi szakértői bizottság, ami a többi hazai forrás felhasználását is az EU források harmonizációjára készíti elő. 21
I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK nálás hatékonyságának tervezési eszközeit 18. A pénzügyi tervezéssel nincs egyensúlyban a teljesítménytervezés. Nem indult el a program alapú költségvetési tervezés gyakorlata. A költségvetés bevételi szerkezete a vizsgált időszakban döntően nem változott (9. sz. melléklet). A szerkezeten belül nőtt a gazdálkodó szervezetek és a lakosság befizetése, valamint a fogyasztáshoz kapcsolódó adók aránya. Az EU-n belüli összehasonlításban különösen a szomszédos EU-s országokhoz viszonyítva az adóterhek magasak. 19 A hazai tervezési gyakorlatban a központi költségvetés kiadási oldalának szerkezete és szabályozása lényegében az előző évek tendenciáját követte. A költségvetési törvényjavaslatokban évek óta nem szerepel összegző tájékoztatás a hosszú távú kötelezettségvállalások állományáról, a többéves elkötelezettséggel járó kiadási tételekről 20. Nem vált általánossá a fejlesztéseket megalapozó, hatástanulmányokra és azon belül különösen a fejlesztést követő fenntartási és működtetési költségekre irányuló elemzési tevékenység. A közpénzek felhasználásának átláthatóságát kedvezőtlenül érintette, hogy egyes feladatok ellátása pl. a turisztikai követhetetlen módon, többféle jogosítvánnyal, több helyen, mindig más irányítási rendben jelentek meg 21. Az állami szerepvállalás stratégiai tervezésének szabályozási és a teljes körű uniós harmonizáció hiányosságán túl nincs egységesen kötelező előírás arra, hogy az ágazatok szakmapolitikájukat tervdokumentumok formájában rögzítsék. Az ágazati tervezés jogszabályi háttere a normák szintjét, a tervezés szintjeit és a tervek típusait, elnevezésüket, tartalmi elemeiket tekintve heterogén, ágazatonként és ágazatokon belül a különböző programok esetében is eltérő képet mutatott. A tisztán hazai forrásból finanszírozott fejlesztési támogatások jogi szabályozása és ebből következően az eljárásrendje az uniós alapokból finanszírozott támogatások jogi szabályozásától eltérően nem egységes, programonként, illetve támogatási jogcímenként eltérő. Rontotta a szabályozás hatékonyságát, hogy voltak olyan hazai forrású támogatási területek (pl.: területfejlesztés), 18 Az Európai Tanács 1605/2002/EK pénzügyi rendeletében, amely az EU költségvetés megállapítására és végrehajtására vonatkozó szabályokat írja elő, meghatározták azokat a költségvetési alapelveket, amelyekkel összhangban kell elkészíteni és végrehajtani az EU költségvetést. Ezek az alapelvek magukban foglalják a megbízható pénzügyi irányítás követelményét is. A megbízható pénzügyi menedzsment az EU költségvetési források tekintetében értelmezi az eredményesség, gazdaságosság és hatékonyság követelményeit, valamint a kiadások ezen szempontok szerinti értékeléséhez előírja a teljesítménymutatók tervezését és alkalmazását. 19 A 27 EU tagállam közül Magyarországon volt a 10. legmagasabb az adóbevételek GDP-hez viszonyított aránya. Forrás: EUROSTAT News Release 89/2007. 26. June 2007. 20 Az ÁSZ a 0736 sz. véleménye a Magyar Köztársaság 2008. évi költségvetési javaslatáról. 21 0724. sz. ÁSZ jelentés a Magyar Köztársaság 2006. évi költségvetés végrehajtásának ellenőrzéséről. 22