A KÜLÖNBÖZŐ ÖSSZETÉTELBEN MŰKÖDŐ NEMZETI MEGELŐZŐ MECHANIZMUS KIHÍVÁSAI ÉS JÓ GYAKORLATAI ÖSSZEFOGLALÓ Rachel Murray, Human Rights Implementation Centre (Emberi Jogok Érvényesítési Központja), Bristoli Egyetem Bevezetés Az ENSZ Kínzás Elleni Egyezményének Fakultatív Jegyzőkönyve (Optional Protocol to the Convenvion Against Torture, OPCAT) az államok kötelezettségévé teszi, hogy legkésőbb egy évvel a jelen jegyzőkönyv hatálybalépését, ratifikálását vagy a hozzá történő csatlakozást követően minden részes állam köteles fenntartani, kijelölni vagy létrehozni egy vagy több független nemzeti megelőző mechanizmust a kínzások belföldi megelőzésére. 1 A Fakultatív Jegyzőkönyv 19-22. cikkeiben számos hatáskört és felhatalmazást biztosít az Nemzeti Megelőző Mechanizmusok (National Preventive Mechanism, NPM) számára, annak érdekében, hogy azok hatékonyan működhessenek. A 18. cikk 4. bekezdése előírja, hogy az NPM létrehozásakor az államoknak kellő figyelmet kell szentelniük a Párizsi Alapelveknek, amelyek alapján a Nemzeti Emberi Jogi Intézményeket (National Human Rights Institution, NHRI) is értékeljük. 2 A Fakultatív Jegyzőkönyv szövegét kiegészítik a Megelőzési Albizottság (Subcommittee on Prevention of Torture, SPT) NPM-ekre vonatkozó iránymutatásai 3 és a Nemzeti Megelőző Mechanizmus (NPM) önértékelésének módszertanáról szóló dokumentum. 4 Az azonban nyilvánvaló, hogy nincs egy olyan NPM modell sem, amely minden országnak megfelelő lenne. A kutatások azt mutatják, hogy számos tényező befolyásolja és határozza meg, hogy mely testület lenne a leginkább megfelelő NPM az adott államban. Ilyen tényezők például az ombudsman vagy az igazságszolgáltatási rendszer keretében működő nemzeti emberi jogi bizottságok létezése, több szervezet felállítása érdekében ható vagy attól eltérítő tendenciák, pénzügyi és politikai okok, valamint a már fennálló szervezetek külső megítélése. 5 Az alábbiakban a különböző NPM-modellek kihívásait és lehetőségeit ismertetem. Az országok gyakorlatai különböző megközelítéseket mutatnak az NPM-ként kiválasztott testület vonatkozásában: néhány állam új testületet állított fel, 6 mások a már létező ombudsmant vagy Nemzeti Emberi Jogi Intézményt jelöltek ki NPM-ként. Egyes esetekben ezekhez a már létező testülethez csatlakoztak más szervezetek, mint ombudsman plusz modell, 7 míg máshol egyetlen szervezet működik NPM-ként, 8 egyes államok pedig több szervezetet együttesen jelöltek ki NPM-ként. 9 1 Fakultatív Jegyzőkönyv 17. cikk. 2 A nemzeti megelőző mechanizmusok létrehozásakor a részes államok kellő figyelmet szentelnek az emberi jogok előmozdítása és védelme érdekében létrehozott nemzeti intézmények jogállásával kapcsolatos alapelveknek. 3 CAT/OP/12/5. 4 CAT/OP/1. 5 Lásd: Murray, Steinerte, Evans és Hallo de Wolf: The Optional Protocol to the UN Convention Against Torture, Oxford University Press, 2011. Lásd. továbbá az Association for the Prevention of Torture (www.apt.ch) által rendelkezésre bocsátott számtalan dokumentumot és kiváló segédanyagokat. 6 Pl. Benin, ahol az Observatoire National de Prévention de la Torture ( ONPT ) szervezetet hozták létre. 7 Mint például a szlovén ombudsman, amelyet létező intézményként jelöltek ki az NPM-ként, azonban feladatait az országban bejegyzett egyes civil szervezetekkel együttműködve látja el; lásd a Megelőzési Albizottság 1
Tehát néhány állam az ombudsmani hivatalt jelölte ki NPM-nek vagy annak egy részének. A magyarországi tárgyalások is az ombudsman kijelölése körül összpontosultak. Egyedül vagy más szervezetekkel együttműködésben az ombudsman plus modell keretében a jelen összefoglaló ezt a kérdést járja körül. 1. Az ombudsman önállóan, mint NPM Az ombudsman NPM-ként történő kijelölését számos állam választotta. 10 Kétségtelen, hogy az ombudsman NPM-ként történő kijelölése esetén elengedhetetlenek egyes változtatások. Ez annak ellenére van így, hogy néhány kormány azzal érvel, hogy ez a szokásos ügy azoknak a szervezeteknek, amelyek egyébként is látogatásokat tesznek olyan helyekre, ahol embereket fosztanak meg vagy foszthatnak meg szabadságuktól. Kutatásaink azonban azt mutatják, hogy például a vizsgálati módszertan, az eljárások vagy a belső struktúra bizonyos módosításai szükségesek, ha a Fakultatív Jegyzőkönyv szerinti feladatokat végzi az adott szervezet. (a) Panaszok kontra szélesebb hatáskör Számos ombudsman hatásköre elsősorban a panaszokra történő válaszadásra terjed ki. Az ombudsman NPM-ként történő kijelölése annak szélesebb, a megelőzésre koncentráló megközelítése kihívásokat jelenthet. 11 Először is meg kell vizsgálni, hogy az egyéni panaszok kezelésének reaktív jellege hogy viszonyul a proaktív, preventív megközelítéshez, amelyet a Fakultatív Jegyzőkönyv szükségessé tesz. Egyrészt a panaszok eleve vizsgálatot igényelnek, másrészt a Fakultatív Jegyzőkönyv az NPM és az állam, annak hatóságai közötti párbeszédet feltételezi, amely nehezen egyeztethető össze az inkább bírói eljáráshoz hasonló panaszmechanizmussal. Ennek kezelésére az ombudsmanok különböző megoldási módokat találtak: például egy elkülönült szervezeti egység felállítása, amely kifejezetten a Fakultatív Jegyzőkönyv végrehajtásával foglalkozik. 12 Ugyanerre a megoldásra bíztatja a Megelőzési Albizottság az NPM-eket: Ha az NPM feladatainak ellátásával kijelölt szerv a Fakultatív Jegyzőkönyvben meghatározottakon túl más feladatokat is ellát, az NPM funkciót elkülönített egységhez vagy részleghez kell telepíteni, amelynek saját munkatársai és költségvetése van. 13 Továbbá a Megelőzési Albizottság azt javasolja, hogy az NPM feladatellátásának költségeit pontosan határolják le. 14 Tehát az ombudsmannak meg kell fontolnia, hogy megfelelő-e, ha ugyanazok a munkatársai vesznek részt a panaszok kezelésében, és az NPM-ként történő látogatásokban. Néhány ombudsmannak ugyanakkor nem okoz problémát, hogy megfelelő egyensúlyt alakítson ki a panaszok kezelése és a tágabb megelőző hatásköre között, sőt, NPM-ként történő kijelölése lehetőséget adott arra, hogy szélesebb értelemben vett, még inkább a jogvédelemre összpontosító részére Szlovénia Állandó Képviselete által küldött levelet: http://www2.ohchr.org/english/bodies/cat/opcat/docs/npm/slovenia.pdf. 8 Pl. az albán Nép Ügyvédje (Avokati i Popullit). 9 Mint például az Egyesült Királyság 18 tagú NPM-je; lásd: http://www.justice.gov.uk/guidance/opcat.htm. 10 Lásd az államok által kijelölt NPM-ek listáját, ahogy arról a Megelőzési Albizottságot tájékoztatták; http://www2.ohchr.org/english/bodies/cat/opcat/mechanisms.htm. 11 Lásd: E. Steinerte and R. Murray: Same but Different: National human rights commissions and ombudsman institutions as national preventive mechanisms under the Optional Protocol to the UN Convention against Torture, 6(1) Essex Human Rights Review (2009) 54-72. See also APT, National Human Rights Commissions and Ombudsmans Offices: Ombudsmen as NPMs, 2008. 12 Mint a cseh ombudsman. 13 Megelőzési Albizottság: Iránymutatás a nemzeti megelőző mechanizmusokról, 32. pont. 14 Megelőzési Albizottság első éves jelentés, 28. pont (viii). 2
megközelítést alkalmazzon munkájában. Másoldalról, a panaszok kézhez vétele segítheti az ombudsmant abban a döntésben, hogy mely intézmények megelőzési célú látogatását részesítse előnyben. Továbbá bizonyított, hogy ha kötelezés jellegű hatáskörrel rendelkezik az ombudsman, akkor ez hasznos lehet a kormány és a hatóságok meggyőzésére, hogy azok vegyenek tudomást NPMként tett ajánlásairól. 15 (b) A megelőző jogközpontú megközelítés A Fakultatív Jegyzőkönyv rendelkezése szerint az NPM-ek megelőző mechanizmusok. Ahogy a 19. cikk b) pontjában olvashatjuk az NPM-nek ajánlásai megfogalmazás során figyelembe kell vennie az Egyesült Nemzetek Szervezetének vonatkozó normáit. Az NPM-eknek tehát nemcsak a nemzeti jogra kell figyelemmel lenniük, hanem a nemzetközi emberi jogi normákra is. Utóbbi feltehetően hagyományosan nem az ombudsmani munka elsődleges szempontja volt. Az ombudsman továbbá nem szükségszerűen az emberi jogokra koncentrál munkája során. Azonban az nem vitatható, hogy a Fakultatív Jegyzőkönyv által megkövetelt megelőző jellegű feladatkör szükségessé teszi az emberi jogok iránti fokozott elkötelezettséget. A gyakorlatban ugyanakkor az emberi jogok iránti szélesebb értelemben vett tudatosságot lépésről lépésre lehet megszerezni, vagy akár együttesen, más szervezetekkel való kapcsolatok erősítése révén, vagy az igazságszolgáltatás keretében működő más intézmények által biztosított szélesebb körű szakértelem segítségével. A megelőzési célú látogatás más módszertani megközelítést igényelhet, mint amilyeneket a panaszmechanizmusokban kell alkalmazni. Például a látogatásoknak rendszereseknek kell lenniük, valamint az ombudsmannak előre be nem jelentett látogatásokat is kell tennie. 16 Az ilyen típusú látogatás szükségessé teheti további dokumentumok vizsgálatát, így például a meglátogatott intézményekben a személyzet rendelkezésére bocsátott képzési segédanyagok áttekintését. További egyelőre meg nem válaszolható kérdést, kihívást jelent, hogy az NPM látogatásai során milyen mélységben értékelje a szélesebb értelemben vett politikai és jogi helyzetet. Van arra vonatkozó álláspont, hogy az NPM-nek a fogvatartás okait első helyen kell figyelembe vennie, annak következményeit megelőzően. Ez másfajta módszertani megközelítést, és a jelentések tartalmának változásait vonja magával. Tehát egy létező ombudsmani intézmény kijelölése egyértelmű választás lehet néhány államban, ezzel együtt nem szabad azt feltételeznünk, hogy ez egy egyszerű kérdés is, tisztában kell lennünk azzal, hogy a kijelölés a jogszabályok és a gyakorlat változásait indukálhatja. 2. Az ombudsman plusz modell Egyetlen intézmény számára nagy kihívás, hogy teljesítse a Fakultatív Jegyzőkönyv előírásait. Ezt néhány ország felismerte. A felismerés arra vezette őket, hogy az ombudsman plusz modellt alkalmazzák, azaz azt a modellt, hogy az ombudsmant jelölik ki NPM-nek, de az az NPM feladatait civil szervezetekkel és nem állami, társadalmi szervezetekkel közösen látja el. 17 (a) Előnyök Számos előnye van annak, ha a civil szervezetek formálisan az NPM tagjai. 18 Ilyen annak a lehetősége, hogy a különböző fogvatartási helyek vonatkozásában további, talán még inkább emberi jogi szempontú szaktudást csatornázódjon az NPM-be. Annak lehetősége, hogy számos olyan szervezettel lehet együttműködni, amelynek nagy tapasztalata van a különböző jellegű szabadságelvonást végrehajtó helyek monitorozásában összességében növelheti az NPM kapacitásait. 15 Lásd: Murray, Steinerte, Evans and Hallo de Wolf. 16 Fakultatív Jegyzőkönyv 19. cikk. 17 Mint Szlovéniában. 18 APT, Civil Society and NPMs, 12. old. 3
Hasonlóképpen, ahol az ombudsman hagyományosan nem a kifejezetten emberi jogi megközelítést alkalmazza munkája során, az ilyen jellegű szaktudással rendelkező emberi jogi szervezetekkel vagy hasonló intézményekkel való formális együttműködés az NPM-ek számára biztosíthatja ezt a tudást. Társadalmi szervezetek formális bevonása az NPM-be lehetőséget biztosít az előbbiek számára, hogy kiegészítő információkat bocsássanak rendelkezésre, az ombudsmannak pedig arra, hogy felhasználja a társadalmi szervezetek kapcsolatait, amelyeket azok a hatóságokkal alakítottak ki. Az ombudsman számára e konstrukció azzal az előnnyel is jár, hogy az intézményt olyan szervezetekkel társítja a közvélemény, amelyek jelentős elismerésnek örvendenek a társadalomban, és amelyeket függetlennek tartanak. A civil vagy társadalmi szervezet szempontjából nézve, az NPM formális tagjának lenni azt jelentheti, hogy álláspontjuk nagyobb hangsúlyt kap, az visszatükröződik az NPM hivatalos anyagaiban. Ugyanakkor a kihívásokról sem szabad megfeledkeznünk. Ha a civil szervezet hivatalosan az NPM tagja, kijelölik erre a feladatra, akkor alaposan meg kell fontolnia az alábbiakat: (b) Kihívások Először is egy társadalmi szervezetnek meg kell fontolnia, hogy képes lesz-e a jövőben is önálló véleményt formálni bizonyos témákban, valamint hogy az NPM-ben vállalt szerepe bizonyos tekintetben korlátozni fogja abban, hogy kritizálja az NPM-et vagy a kormányt. A kutatásunkban azt állapítottuk meg, hogy a civil szervezetek bevonása korlátozhatja rugalmasságukat az általuk tervezett látogatások, a középpontba állított témák megjelölése vonatkozásban, továbbá befolyásolhatja a rendelkezésre álló erőforrásaikat. Továbbá arra is hatással lehet, hogy a civil szervezetről milyen véleményt alakít ki környezetük, hogy a civil szervezet függetlenségét kétségbe vonják-e amiatt, hogy az szorosan kötődik, része egy törvény által kijelölt, hatósági testületnek. A kutatásunk ezentúl azt is kimutatta, hogy a civil szervezetek és a hatóság közötti formális, látható, szoros kapcsolat hatására az NPM-et a civil szervezetekhez, a civil társadalomhoz túl közelállónak tartják majd, úgy vélik, hogy utóbbiak könnyen befolyásolják a működést, ez pedig hatással lehet arra, hogy az NPM képes lesz-e arra, hogy a kormány meghallgatására találjon. Fontos észben tartanunk, hogy bizonyos szempontból vonzó lehet egy hatósági szervhez tartozni, amelynek kiváló hírneve van, és amelyet a kormánytól függetlennek tartanak. De ez változhat: az NPM részének lenni, amikor az ombudsmannak nincs jó híre, a vele együttműködők hírnevére is rossz fényt vethet. Tehát előnyökkel szolgálhat az, ha három lépés távolságot tartunk az NPM hivatalos kereteitől. 3. A civil szervezetek részvétele biztosításának lehetőségei az NPM-ben Fontos, hogy az NPM-ben részt vegyenek civil szervezetek, még akkor is, ha ez nem hivatalos minőségben történik. Ahogy azt a Megelőzési Albizottság Iránymutatásai egyértelművé teszik, és mint ahogy azt kutatások bizonyítják, például az APT-hez hasonló szervezetek munkája elengedhetetlen a az NPM hatékony működéséhez, ha átlátható, folyamatos, rendszeres az együttműködés a civil szervezetekkel az NPM kijelölése, felállítása és működése vonatkozásában. 19 19 Megelőzési Albizottság Iránymutatásai, 16. pont. Lásd még: APT, The Optional Protocol Implementation Manual, 2010. 4
A civil szervezeteket formálisan NPM-mé jelölése nélkül is számos módja van annak, hogy az együttműködés megvalósuljon. (a) Szakértőként vagy tanácsadóként A Fakultatív Jegyzőkönyv 18. cikkének 2. bekezdése előírja, hogy az NPM szakértői rendelkezzenek a szükséges képességekkel és szaktudással, a Megelőzési Albizottság nemzeti megelőző mechanizmusokról szóló Iránymutatásai pedig megjegyzik, hogy az NPM tagjainak együttesen kell rendelkezniük a hatékony működéshez szükséges szakértelemmel és tapasztalattal. 20 Az NPM-nek, mint intézménynek összességében kell rendelkeznie a szükséges szaktudással, hogy feladatait hatékonyan lássa el. Abban az esetben, ha egy NPM-nek több alkotóeleme van, ez nem okozhat gondot. 21 A széleskörű szakértelem egyedi biztosítása, egy ombudsman által vagy kevés NPM tag révén nehézkes vagy reménytelen is lehet. Ennek következtében meg kell vizsgálnunk az NPM személyi állományának összetételét, különösen azok vonatkozásában, akik a látogatásokat végrehajtják. 22 A külső szakértelmet egy civil vagy társadalmi szervezetben dolgozó szakértő is biztosíthatja azzal, hogy elkíséri az NPM-et látogatásaira, 23 így a látogatás multidiszciplináris szempontú lehet, széleskörű szakértelem áll rendelkezésre, amelyet a Megelőzési Albizottság is javasol (jogi, egészségügyi, gyermekjogi és a társadalmi nem összefüggéseivel foglalkozó szakértők és pszichológusok 24 ). A szélesebb körű tapasztalat bevonása biztosítja a különböző fogvatartási körülmények és célok megfelelő értékelését. Ez a megoldás biztosítható egy szakértői névjegyzék összeállításával, amelyből az egyedi szakértőket a meglátogatandó intézmény típusától függően választják ki. Az NPM ugyancsak együttműködhet társadalmi vagy más szervezetekkel is. Ez elérhető egy együttműködési megállapodás megkötésével, amely meghatározza az együttműködők kapcsolatát, akár az NPM és a társadalmi szervezet, 25 akár a társadalmi szervezet és az érintett hatóságok 26 kapcsolatát. Hivatalosabb forma, ha tanácsadó testületeteket vagy munkacsoportokat állítanak fel. A hatósági vagy társadalmi szervezetekkel való formális és informális kapcsolatok is szükségesek lehetnek a Fakultatív Jegyzőkönyv céljai elérése érdekében. (b) A részvétel biztosítékai Annak érdekében, hogy a külső szakértelemből és más együttműködésekből az ombudsman meríthessen, számos biztosítékot kell beiktatni. Először is fontos biztosítani, hogy az ombudsmani intézményt szabályozó jogszabályok felhatalmazzák az ombudsmant arra, hogy az általa megfelelőnek tartott külső szervezeteket vagy személyeket vonhassa be a munkába. Ezt egy széleskörű jogszabályi felhatalmazás biztosíthatja. 20 Megelőzési Albizottság Iránymutatásai, 17. pont. 21 Mint például az Egyesült Királyságban. 22 Ahogy a Megelőzési Albizottság Iránymutatásai fogalmaznak: az NPM-nek biztosítania kell, hogy tagjai háttere, képessége és szakmai tudása kellően sokszínű az NPM feladatának megfelelő megvalósításához. Megelőzési Albizottság: Iránymutatásai, 20. pont. 23 Lásd pl. a Speciális Megelőzési Csoportot Örményországban: http://www.ombudsman.ge/index.php?page=777&lang=1&n=9. 24 Lásd: Megelőzési Albizottság: A kínzás és más kegyetlen, embertelen vagy megalázó bánásmód vagy büntetés Megelőzési Albizottság svédországi látogatásáról szóló jelentése. CAT/OP/SWE/1, 2008. szeptember 10. 36. pont. Lásd továbbá: Megelőzési Albizottság Iránymutatásai, 20. pont. 25 A kirgiz ombudsman együttműködési megállapodást kötött az EBESZ-szel és a Kylym Shamy civil szervezettel 2011. júniusban, http://www.osce.org/bishkek/78517. 26 Pl. a Cseh Köztársaság, ahol a Cseh Helsinki Bizottságnak együttműködési megállapodása van a büntetésvégrehajtással. 5
Ezen túl az ombudsman NPM-kénti függetlenségét a Fakultatív Jegyzőkönyv is előírja. Ezt a függetlenséget az NPM-et kijelölő vagy felállító jogszabályban kell lefektetni. 4. A Fakultatív Jegyzőkönyvnek megfelelő tanácsadó tevékenység folytatásának szüksége Annak ellenére, hogy az NPM ideális modelljét nem is veszik fontolóra, fontos, hogy a társadalmi és más szervezetek folytassák tanácsadó tevékenységüket a Fakultatív Jegyzőkönyvnek megfelelő törvény érdekében. Többen tanácsolták, beleértve a Megelőzési Albizottságot, hogy az NPM kijelölésének és felállításának folyamata, valamint tagjainak kinevezésének átlátható, inkluzív eljárás legyen, amely bevonja a társadalmi és más szervezeteket. 27 Talán különösen ebben az összefüggésben szükséges, hogy az NPM függetlenségét különböző módokon biztosítsák a jogszabályban, különösen olyan formában, hogy az NPM önálló döntéseket hozhasson és szabadon értelmezhesse saját hatáskörét. Amellett, hogy e megoldás biztosítja az NPM hitelességét, egy független NPM a hatáskörének szabad értelmezésével bevonhatja a társadalmi szervezeteket a munkájába, még akkor is, ha azt a jogszabály ezt kifejezetten nem teszi lehetővé. Továbbá azok a civil szervezetek, amelyek összefognak és egységfrontot képeznek egyes (nem az összes) témában nagyobb hatást érhetnek el. Végül nem szabad alulértékelnünk a Fakultatív Jegyzőkönyv mibenlétére és fontosságára vonatkozó, a kormánytisztviselőknek vagy más érintett hatóságok személyi állományának szóló képzéseket, tudatosság-növelésére irányuló kezdeményezéseket. A magyar és külföldi civil szervezetek által tartott képzések továbbra is hasznosak lehetnek, hogy a Fakultatív Jegyzőkönyvnek a lehető leginkább megfelelő törvény rendelkezésre állásának valószínűségét növeljék. 27 Megelőzési Albizottság: Iránymutatások, 16. pont. 6