ALKOTMÁNY-E AZ ALAPTÖRVÉNY? 2011. április 25-én a Magyar Közlöny 2011. évi 43. számában kihirdetésre került Magyarország Alaptörvénye, amit a kormányzati politikusok előszeretettel Húsvéti Alkotmánynak is neveznek. Ennek ellenére azóta is élénk vita dúl szakmai körökben, hogy az Alaptörvény alkotmánynak tekintendő-e, helyes-e új alkotmányról beszélni, az Alaptörvény valóban felváltotta-e a még hatályos alkotmányunkat? I. Először is érdemes megvizsgálni, hogy az Alaptörvény említi-e egyáltalán a Magyar Köztársaság még hatályban lévő Alkotmányát, az 1949. évi XX. törvényt? Ha igen, akkor ezek az Alkotmányra hivatkozó rendelkezések milyen viszonyt árulnak el az Alkotmány és az Alaptörvény között? Ennek kapcsán választ kaphatunk a fent megfogalmazott kérdésekre is. 1 1) Az Alaptörvény összesen két helyen, a NEMZETI HITVALLÁS részben, valamint a Záró rendelkezések között hivatkozik a hatályos Alkotmányra. a) Az Alaptörvény NEMZETI HITVALLÁS c. bevezető része szerint: Nem ismerjük el az 1949. évi kommunista alkotmányt, mert egy zsarnoki uralom alapja volt, ezért kinyilvánítjuk érvénytelenségét. A hivatkozott kijelentés az eredeti, 1949-ben elfogadott Alkotmányra még talán helytálló is lehetne, de csak politikailag, a jelenleg hatályba lévőre azonban már sem politikailag, sem jogilag nem. A jelenleg hatályos Alkotmány ugyanis formailag valóban még az 1949. évi XX. törvény, de csak formailag (csak a címében), hiszen ennek a számozásán túl már semmi köze nincs az 1949-ben elfogadott kommunista alkotmányhoz. Az 1949-ben megalkotott a jogászi köznyelv szerint sztálini - Alkotmányt az elfogadását követően többször is módosították, sőt az 1989-90. évi módosításai révén Magyarországon lényegében egy új Alkotmány született, amelynek köszönhetően "egy zsarnoki uralom" után nálunk is kialakulhatott a többpártrendszer, a parlamenti demokrácia és a jogállam. 2 A hivatkozott mondatnak azonban nem az a legnagyobb hibája, hogy azt kommunista alkotmánynak minősíti - ez ugyanis valószínűleg csak egy tudatos tévesztés, pártpolitikai érdekből történő csúztatás -, hanem az, hogy kinyilvánítja a hatályos Alkotmány érvénytelenségét. 1 Ez a kérdés, mármint, hogy az Alaptörvény alkotmánynak minősül-e, mást is foglalkoztatott már, ugyanis részben erről is írt Szigethy István a Népszabadság 2011. április 27-i számában megjelent, Alkotmány és alaptörvény címmel, valamint "peacekeeper" a 2011. július 2-án megjelent blogjában, Az EU és az Alaptörvény címmel. 2 Megjegyzem, hogy önmagában a törvény számozásán, megszületésének időpontján alapuló kritika akkor a nem sokkal később elfogadott polgári eljárásjogi kódexünket (1952. évi III. tv.) vagy a családjogi alaptörvényünket (1952. évi IV. tv.) is ugyanúgy a süllyesztőbe juttathatná. 1
b) Az érvénytelenség kimoindását persze felfoghatnánk szintén egy szokásos politikai kinyilatkoztatásnak is, hiszen ez a mondat az Alaptörvény Bevezető (vagy más szóval Előszó vagy Preambulum, mostani hivatalos nevén a NEMZETI HITVALLÁS) szövegében olvasható, amely általában nem bír az érdemi rendelkezések jogerejével. Azonban az Alaptörvény R) cikkének (3) bekezdése szerint: Az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni. Ez viszont azt jelenti, hogy a Nemzeti hitvallás mondatai, így köztük a hatályos Alkotmány érvénytelenségét kimondó mondat is, bármennyire csak politikai célzattal születettek, ennek ellenére érdemi rendelkezéseknek minősülnek, jogi relevanciával rendelkeznek. Ez viszont beláthatatlan következményekkel járhat. A hatályos magyar jogrendszer ugyanis az Alkotmányon, tehát az 1949. évi XX. törvényen alapszik, amelynek érvénytelensége maga után vonhatja az annak alapján elkészült és hatályba lépett valamennyi jogszabály érvénytelenségét, beleértve a jelenleg is hatályban lévő jogszabályokat, a Ptk-tól kezdve a Btk-ig, az Alkotmánybíróságról szóló törvénytől a gyülekezési jogról vagy az egyesülési jogról szóló törvényig, és a sor a jelenleg hatályos szinte valamennyi jogszabállyal folytatható lenne. Ezt a gondolatot követve, ezek érvénytelensége maga után vonná minden olyan jogi ügylet érvénytelenségét is, amelyek ezek alapján születtek (családjogi téren pld. házasságok, polgári jog terén az egyes szerződések). Könnyű belátni, hogy ez a jogalkotói meggondolatlanság, a politikai elvárásoknak való túlzó megfelelés egy következetes, jogszerű értelmezés esetén totális káoszt idézhet elő, és ezzel iszonyú károkat okozhat a társadalmi viszonyokban. Ráadásul az Alaptörvény hivatkozott rendelkezése még a saját maga elfogadásának jogi legitimitását is megkérdőjelezi, hiszen mint majd látjuk, a Záró rendelkezések 2. pontja éppen arról rendelkezik, hogy az Alaptörvény a hatályos Alkotmánynak (1949. évi XX. törvény) melyik rendelkezései alapján kerül elfogadásra. Könnyű ezek alapján belátni, hogy az érvénytelenség kimondás a jogalkalmazás terén hihetetlen károkat okoz, és egyúttal az új Alaptörvény lába alól is kihúzza a talajt, a jogi alapot. Miután azonban az Alaptörvény csak 2012. január 1-jén lép hatályba, így van még idő végig gondolni, hogy a jogalkotói szándék valóban ez volt-e? Viszont ha ez volt, ha nem, akkor is orvosolni kell ezt a jogalkotói hibát a még hatályba sem lépett Alaptörvény módosításával. 2) Az Alaptörvény - mint ahogy már jeleztem - még egy helyen, a Záró rendelkezések között említi a hatályos Alkotmányt, amelynek 2. pontja szerint: Ezt az Alaptörvényt az Országgyűlés az 1949. évi XX. törvény 19. (3) bekezdés a) pontja és 24. (3) bekezdése alapján fogadja el. a) Kodifikációval foglalkozó vagy ahhoz egy kicsit is értő ember várná, hogy legalább még egy rendelkezés foglalkozzon az Alkotmánnyal. Az Alaptörvény, ha már kinyilvánítja az Alkotmány érvénytelenségét, akkor legalább formailag is helyezze azt hatályon kívül. Ilyen tartalmú rendelkezése azonban nincs az Alaptörvénynek. 2
Az Alaptörvény szabályozásának tehát további érdekessége, hogy nem rendelkezik a hatályban lévő Alkotmány hatályon kívül helyezéséről, márpedig ha ez nem történik meg, akkor ténylegesen is igaza lesz Paczolay Péternek, az Alkotmánybíróság Országgyűlés által újraválasztott elnökének, aki már e jelenlegi helyzetet is alkotmányos bigámiának nevezte. Az Alkotmány érvénytelenségének kinyilvánítása ugyanis kodifikációs szempontból nem azonos a tényleges hatályon kívül helyezéssel, azt nem helyettesítheti. Bár amikor a fentiekben jelzett probléma nyilvánosságra került, a kormányzati magyarázatok egyike (ugyanis ebből volt sok, gyakran egymásnak ellentmondó is egy napon belül) a kritikai észrevételt azzal próbálta elhárítani, hogy nem is kell hatályon kívül helyezni az Alkotmányt, mert az Alaptörvény, mint később ugyanabban a tárgykörben megalkotott jogszabály lerontja a korábbit, de leginkább azért nem, mert az 1949. évi Alkotmány Preambuluma azt tartalmazza, hogy az akkori alkotmányt az Országgyűlés - "hazánk új Alkotmányának elfogadásáig" - állapítja meg. Ennek megfelelően a régi Alkotmány az Alaptörvény elfogadásával és kihirdetésével egyidejűleg lényegében a hatályát is vesztette. Ez nyilvánvalóan több szempontból is szakmai sületlenség. Először is, ha elfogadnánk ezt az érvelést, akkor jelenleg nem lenne hatályos alkotmányunk, hiszen az Alaptörvény csak 2012. január elsején lép hatályba. Persze erre mondható, hogy az ország ez idő alatt is el lesz alkotmány nélkül is, hiszen addig is él és hat a történeti alkotmány szelleme és vívmányai érvényesülnek. De maga a kormányzó erők is tettek azért, hogy az előző elméleti jogértelmezést csak egy figyelemelterelő gesztusként lehessen értelmezni. A Fidesz frakció vezetője és az Országgyűlés Alkotmányügyi bizottságának fideszes elnöke 2011. június 6-án (tehát jóval az Alaptörvény elfogadását követően) benyújtott egy törvényjavaslatot a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvénynek az Alaptörvénnyel összefüggő átmeneti rendelkezések megalkotása érdekében szükséges módosításáról címmel, amely a 2011. évi LXI. törvényként került kihirdetésre. Egy elvileg legalább is a kormányzó erők szerint már hatályban nem is lévő törvényt akkor hogyan is lehet módosítani? Vagy ha politikai igény van rá, akkor még ezt is lehet? Nyilvánvaló az, hogy jelenleg tehát van egy hatályban lévő és 2012. január 1-jével érvényét (nem hatályát) vesztő Alkotmányunk, illetőleg van egy elfogadott, de csak január 1-jén hatályba lépő Alaptörvényünk. Ha további jogalkotói aktus nem történik, vagyis formálisan nem kerül hatályon kívül helyezésre az Alkotmány, akkor valóban az igazi alkotmányos bigámia helyzete fog előállni, teljes jogalkalmazási zűrzavart előidézve, hiszen hatályban lesz mindkettő. Ebben az esetben az a jogértelmezési gyakorlat sem segíthet, hogy a később ugyanolyan szintű és tárgyú jogszabály lerontja a korábbit, mert mint majd látható a két érintett jogszabály esetén nem ugyanaz a szint. II. A hatályos Alkotmány, valamint az Alaptörvény viszonyában érdemes még azt is megvizsgálni, hogy miért is lett a Húsvét hétfőjén kihirdetett jogszabály elnevezése Alaptörvény, és miért nem Alkotmány? 3
a) Az előző kérdésre a kormányzati körökből több magyarázat is elhangzott, leginkább a történeti alkotmányra hivatkozva, mely szerint az országgyűlési képviselők nincsenek felhatalmazva egy Alkotmány megalkotására (hiszen az a történeti alkotmány által már adott), hanem annak csak egy részelemét alkothatják meg, amelynek ezért az elnevezésével is különböznie kell az alkotmánytól. Mindez viszont azt a gyanút ébreszthetik az emberben, hogy lehet, hogy az Alaptörvény alacsonyabb szintű jogforrás, mint az Alkotmány, függetlenül attól, hogy elfogadási feltételeként az Alkotmány elfogadásának és módosításának normatív feltétele alapján jártak el (vagyis az elfogadásához valamennyi országgyűlési képviselő kétharmadának igenlő szavazata kell). Lehet, hogy ez a magyarázata annak is, hogy miért is maradt ki az Alaptörvény Záró rendelkezései közül az Alkotmány hatályon kívül helyezése? b) A válasz megfogalmazása érdekében érdemes azonban szöveghűen megnézni az Alkotmány az Alaptörvény elfogadásánál alapul vett rendelkezéseit is. Az Alkotmány 19. -ának (3) bekezdésének a) pontja szerint az Országgyűlés megalkotja a Magyar Köztársaság Alkotmányát. Vagyis az Alkotmány e hivatkozott rendelkezése alapján az Országgyűlés nem akármilyen jogszabályt fogadhat el, hanem csak a Magyar Köztársaság Alkotmányát, vagyis nem Alaptörvényt vagy bármi másnak nevezhető jogszabályt, továbbá nem Magyarország, hanem csak a Magyar Köztársaság Alkotmányát. Amennyiben tehát a hivatkozott alkotmánybeli rendelkezés az Alaptörvény megalkotásának alapjogi feltétele és egyben jogalapja, akkor ezektől nem lehetett volna eltérni, vagyis április 25-én a Magyar Köztársaság (új) Alkotmányát (vagy mint majd látjuk, a módosítását) kellett volna kihirdetni. A másik megoldásként az Alaptörvény elfogadás előtt módosítani kellett volna a hatályos Alkotmány több rendelkezését, hogy Magyarország Alaptörvényét el lehessen elfogadni. b) Ismert egyébként olyan szakmai vélemény is, hogy új Alkotmányt nem is lehetne elfogadni, azt csak módosítani lehet, mert csak erre ad lehetőséget a hatályos Alkotmány. Az Alkotmány 24. -ának (3) bekezdése alapján, mely szerint: Az Alkotmány megváltoztatásához az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. E rendelkezés szöveghű értelmezése szerint az Alkotmányt valóban csak megváltoztatni (vagyis módosítani) lehetne, vagyis hatályon kívül helyezni és helyette egy újat alkotni nem. (Természetesen ez is orvosolható lett volna, egy előzetes Alkotmány-módosítással.) Az Alaptörvény Záró rendelkezésének 2. pontja is tehát ezt a felfogást erősíti, hiszen nemcsak az Alkotmány 19. -ára (a Magyar Köztársaság Alkotmányának megalkotására) hivatkozik, hanem a 24. -ára, vagyis a megváltoztatásának feltételéről szóló rendelkezésre is. 4
A fentiekből tehát az következik, hogy az Alkotmányt megváltoztatni, módosítani lehet, akár az 1989-90-es módosítások mértékéig, vagyis akár teljesen is, de azt egy újjal megfelelő előzetes módosítása nélkül - hatályon kívül helyezni nem. A módosítást is viszont csak egy Alkotmány-módosítás teheti meg, egy Alaptörvény nem. Ez viszont jogelméleti és gyakorlati szempontból is azt eredményezi, hogy 2012. január 1-jét követően két, legmagasabb szintűnek minősített jogszabály is hatályban lesz, a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény, valamint a 2011. április 25-én kihirdetett Magyarország Alaptörvénye. A jelenlegi kormányzó erők, ahelyett, hogy egy jelentős módosítás révén a hatályos alkotmány tartalmát illetően lényegében egy új alkotmányt alkottak volna meg, amellyel nyilvánvalóan a jelenleg hatályos alkotmánynak akár a számozása, a címe, preambuluma, valamennyi rendelkezése is megváltoztatható lett volna, az elődöktől való eltérésből, az önmaguk közjogi szobrának felállítása érdekében csináltak egy nem alkotmányt, hanem csak egy alaptörvényt, amellyel a jelen anyagban felvázolt jogelméleti és jogalkotási problémákat nem is képesek megfelelően kezelni. Sajnos nem ez az első, és tartok tőle, hogy nem is az utolsó jogalkotói baklövése a mostani kabinetnek és Országgyűlésnek, azonban ez az egyik legsúlyosabb, hiszen ez az ország legmagasabb szintű jogszabályával kapcsolatos. 2012. január 1-jéig azonban még van, illetőleg lenne elegendő idő, hogy megfelelő jogalkotási aktussal orvosolják a jogalkotói hibákat, hiányosságokat. Kajdi József Szabadság és Reform Intézet Alapítvány 5