0042 Jelentés a Phare támogatások felhasználásának vizsgálatáról

0042 Jelentés a Phare támogatások felhasználásának vizsgálatáról TARTALOMJEGYZÉK I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok II. Részletes megállapítások 1. A programok helyzete és teljesülése 2. A programok Phare eljárási rendben való végrehajtása 3. Pénzügyi, számviteli előírások érvényesülése Mellékletek A Magyarországnak juttatott Phare támogatások kezelését, felhasználását az Állami Számvevőszék 1992 óta rendszeresen ellenőrzi. A programok átfogó ellenőrzésére - e vizsgálatot megelőzően - 1997-ben került sor. A Phare támogatások volumene és a felhasználás szabályainak időközi változásai indokolták a támogatási rendszer egészére vonatkozó átfogó ellenőrzés elvégzését. E vizsgálatra elnöki döntés alapján az Állami Számvevőszék 2000. évi jóváhagyott ellenőrzési terve szerint, az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 2. paragrafusa alapján került sor. A programok vizsgálatakor értékeltük az EU előírások és a magyar jogszabályok betartását, valamint a programok végrehajtását. Az átfogó ellenőrzést pénzügyi, szabályszerűségi szempontok figyelembevételével hajtottuk végre. Az ellenőrzés célja a magyar Phare végrehajtó rendszer működésének vizsgálata, valamint a Phare és a magyar eljárási és pénzügyi előírások teljesítésének ellenőrzése volt. Az átfogó ellenőrzés alapját egyrészt az 1995-1999. évi programokra vonatkozó teljes körű adatbekérés képezte, másrészt a kiválasztott projektek részletes szabályossági ellenőrzését végeztük el. A vizsgálat két fázisban valósult meg, beleértve az országprogramok és a sokországos programok során elnyert támogatásokat is. Az első fázisban programszintű ellenőrzéseket végeztünk. A második fázisban kockázatelemzéssel választottuk ki - az első fázisban tapasztaltak alapján - a részletesen vizsgálandó projektek körét. Tehát az átfogó

ellenőrzés nem jelentette valamennyi program és projekt teljes körű, részletes szabályossági vizsgálatát. A tárcák Phare programirányító és döntés-előkészítő szervezeti egységeinél és a Központi Pénzügyi és Szerződéskötő Egységnél (KPSZE) végeztük projektszinten, a mintavétellel kiválasztott tranzakciók és események vizsgálatát. A tételesen vizsgált projektek kiválasztásakor figyelembe vettük: a projekt volumenét, a projekt gazdasági, szakmai jelentőségét, készültségi fokát, ütemezését és egyéb erőforrásigényét. Arra törekedtünk, hogy valamennyi eljárástípus szerepeljen a vizsgálatban, továbbá, hogy bevonjuk mind a befejezett, mind a folyamatban lévő projekteket. Vizsgáltuk a PHARE támogatás adminisztrációs rendszerét az eljárási rendre vonatkozóan az előkészítéstől a program jóváhagyáson, az időszakos beszámolók elfogadásán keresztül a közbenső jóváhagyási eljárás lépésein át a pénzügyi zárásig. A vizsgálat kiterjedt a PHARE források hasznosításának három területére: az eszközbeszerzésekre és beruházásokra, az emberi erőforrás fejlesztésre, valamint a külföldi szakértők díjazására is. Az ellenőrzés során a megállapításokat a tanúsítványok formájában kért adatszolgáltatásra, valamint az írásos dokumentumok elemzésére és értékelésére, esetleg helyszíni vizsgálatára alapoztuk. A vizsgált dokumentumok a PHARE eljárási rendje szerint elkészített anyagok voltak. Kiemelt figyelmet fordítottunk a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal Phare vizsgálatára, a munkatársakkal konzultációs egyeztetést tartottunk. Az ellenőrzés kiterjedt a Belügyminisztériumra, a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztériumra, a Gazdasági Minisztériumra, az Igazságügyi Minisztériumra, a Környezetvédelmi Minisztériumra, a Közlekedési és Vízügyi Minisztériumra, a Külügyminisztériumra, az Oktatási Minisztériumra, a Pénzügyminisztériumra, a Szociális és Családügyi Minisztériumra, a Miniszterelnöki Hivatalra, a MeH Segélykoordinációs Titkárságára, a Központi Pénzügyi és Szerződéskötési Egységre, a Kormányzati Ellenőrzési Hivatalra és kiemelt hatáskörű intézményekre (PM Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága, Magyar Vállalkozásfejlesztési Alapítvány, Központi Statisztikai Hivatal, Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Rt.). A részletes megállapítások fejezetben a vizsgált szervezeteknél tapasztaltakat jellemző hiányosságok alapján csoportosítva mutatjuk be, hivatkozva az egyes kedvezményezetteknél feltárt konkrét példákra. I. Összegző megállapítások, következtetések, javaslatok

Az Európai Unió 1995-1999. közötti Phare programok keretében 527,6 millió EURO, azaz mintegy 137 milliárd forint értékben elnyert támogatási összeggel járult hozzá Magyarország EUcsatlakozáshoz történő felkészüléséhez. A támogatások közvetlen célja az EU joganyag átvétele, az agrárgazdaság felkészítése, a külső határok megerősítése, az infrastruktúra, a környezetvédelem, az energiagazdálkodás, a kis- és középvállalkozások fejlesztése, valamint az oktatási, képzési rendszer támogatása. A Phare programokban meghatározott célok alapját az 1995-1999. évi időszakra Magyarországra kidolgozott "indikatív program" jelentette. Az ebben meghatározott prioritásokat tovább finomította egyrészt a tárcák bevonásával elkészült és folyamatosan aktualizált "EU Közösségi Vívmányok Átvételének Nemzeti Program"- ja, másrészt az Európai Bizottság új irányelve, amely értelmében csak olyan programokat lehet támogatni, amelyek elősegítik a közösségi vívmányok átvételét, illetve megteremtik működtetésük feltételeit. A Phare támogatások felhasználásának magyar intézményi és szabályozási rendszerében nem álltak rendelkezésre teljes körűen mindazok a feltételek, amelyek a támogatási programok sikeres végrehajtását eredményezhették volna. Ugyanakkor akadályozó tényezők merültek fel az Európai Bizottság és az EU Delegáció elbírálási folyamatában is. Az 1995-1999. évi Phare programok előkészítésében a magyar intézményrendszer felkészültsége elmaradt az EU kívánalmaktól annak ellenére, hogy az intézményrendszer kiépített struktúrája megfelelt az Európai Bizottság által előírt szabályozásnak. Fejlesztés alatt áll, de még nem épült ki az országos monitoring rendszer (lásd az ÁSZ 2000. júliusi 0018 számú jelentése "A nemzetközi segélyek monitoring rendszerének ellenőrzéséről"). A monitoring rendszer teljes körű kiépítése lehetőséget teremtett magyar intézményi rendszer továbbfejlesztéséhez, mivel részét képezi egy olyan vezetői információs rendszer, amelynek működése segítheti egyrészt a programfelelősöket a szükséges intézkedések meghozatalában, másrészt az Európai Bizottság által nem szabályozott, de a projektek gördülékeny végrehajtásához szükséges minőségbiztosítással kapcsolatos tevékenységek követését. A MeH Segélykoordinációs Titkárság a programok teljesülésének helyzetét a szerződéskötések figyelemmel kisérése alapján ítélte meg, nem vette figyelembe a szerződéskötések utáni teljesítéseket, a tényleges kifizetéseket. Ennek következtében a szerződéses teljesítések késedelmét, vagy meghiúsulását, illetve a kifizetések nem határidőben történő teljesítéséből származó veszteségeket nem mutatták ki teljes körűen. A végrehajtásban késedelmet okozott az ütemtervek és kockázatelemzések hiánya, illetve az ütemtervek és kockázati

elemzések folyamatos aktualizálása a végrehajtási lépések követésére. A szerződéskötési és kifizetési folyamatban tapasztalt időbeni késedelem kiélezett helyzetet, az elfogadhatónál nagyobb megvalósíthatósági kockázatot jelentett a magyar közigazgatásban és a vállalkozási szférában egyaránt. Ezen hiányosságok oka a Phare eljárási szabályokat és a magyar szakma-specifikus előírásokat egyaránt ismerő és megfelelő angol nyelvtudással bíró szakemberek hiánya. A Phare támogatások felhasználásának időszakában az Európai Bizottság oldaláról a támogatási programok - a kedvezményezett országra vonatkozóan - a tervezéstől a végrehajtásig szabályozottak voltak, azonban az EU szervezetei számára nem tartalmaztak határidőket az egyes eljárási lépések lefolytatására. Az 1995-1999. évi Phare programok végrehajtása során az Európai Unió Bizottsága által előírt eljárási szabályokban és a magyar Phare végrehajtó struktúrában folyamatos változások következtek be. Sajnálatos módon az egyes Phare dokumentumok többszöri átdolgozását, a program végrehajtásának csúszását eredményezte, hogy az előírások kiadását megelőzően vezettek be új eljárásokat (twinning, "grant scheme"). Az Európai Bizottság részéről a változtatások célja az eljárások végrehajtásának gyorsítása, illetve az EU Budapesti Delegációja és az Európai Bizottság közötti feladatmegosztás további decentralizálása volt. Ennek eredményeként nőtt az EU Delegáció - a pályázatokra és szerződésekre vonatkozó, azok értékhatárától függő - jóváhagyási hatásköre. A magyar végrehajtó struktúrában bekövetkezett változást először 1997. decemberében a Miniszterelnöki Hivatal Segélykoordinációs Titkárságának létrehozása jelentette a nemzetközi segélyek felhasználásának koordinálására. A Magyar Államkincstár szervezeti keretein belül 1999. januárjában megalakult a Központi Pénzügyi és Szerződéskötő Egység (KPSZE) és a Nemzeti Alap. A KPSZE feladata az adminisztratív kapcsolattartás az EU Delegációval, míg a Nemzeti Alap elsődleges feladata az Európai Unióval kötött megállapodás alapján az EU-segélyforrások minisztériumok és intézmények részére történő eljuttatása. A programok szakmai irányítása a KPSZE létrejötte után is a kedvezményezetteknél történt. A létrehozott szervezetek munkamegosztásának, kapcsolatainak és hatáskörének szabályozása összhangban van az EU előírásokkal. Az EU és a magyar szabályozásban bekövetkezett változások eredményeként 1995.-1999. között javult és gördülékenyebbé vált a Phare támogatások felhasználása a magyar fél szervezetei részéről. Tendenciájában csökkent az egyes programok engedélyezési és megvalósítási időszükséglete. A szabályváltozások és a szakmai tapasztalatok felhalmozódása eredményeként ütemezettebbé vált a programok végrehajtása, valamint minőségi javulás következett be a dokumentumok Phare előírásoknak megfelelő elkészítésében.

A felsorolt intézményi és szabályozási változások hatása abban megnyilvánult, hogy az éves programoknál fokozatosan csökkent a fel nem használt keret részaránya. Magyarország az 1995-1999. évi Phare programok keretében összesen 527,6 millió EURO, mintegy 137 milliárd forint támogatásban részesült, amelyek közül jelen ellenőrzés keretében kiválasztott programok 430 millió EURO, azaz 112 milliárd forint értéket tesznek ki. Így az ellenőrzés során a hazánk számára megítélt támogatási keret 81,5 %-át vizsgáltuk program, illetve projekt szinten egyaránt. Az ellenőrzött 430 millió EURO összegű támogatásból 2000. szeptember 30-ig 303 millió EURO, azaz 79 milliárd forint összegben történtek szerződéskötések. A fel nem használt keret 38 millió EURO, azaz 10 milliárd forint, amely véglegesen elveszett Magyarország számára. A további 89 millió EURO, azaz 23 milliárd forint az 1999. évi programokra használható fel, amelyek végrehajtása csak 2000. elején kezdődött meg. Így ez utóbbi esetben még adott a lehetőség a rendelkezésre álló keret lekötésére. Az 1995. és 1997. évi programoknál a beruházási/építési szerződések, míg az 1996. évi programoknál a szolgáltatási szerződések adták a szerződéses értékek több, mint felét. A beruházási projektek a magyar vállalkozási szféra bevonásával valósultak meg, míg a szolgáltatási szerződések esetében a magyar szerződő felek részaránya csak 40 %-os értéket jelentett, meghatározó mértékben külföldi partnerekkel kötöttek szerződést. A magyar kedvezményezettek jellemzően betartották a Phare és hazai előírásokat, de tapasztaltunk olyan eljárásbeli hiányosságokat, valamint pénzügyi szabálytalanságokat, amelyek a támogatási keretek részleges felhasználásán túlmenően, az EU-nak történő visszafizetési kötelezettség veszélyével járhatnak együtt. Ezek részben a külső és belső ellenőrzések eredményeinek felhasználásával, részben rendszeres önellenőrzéssel javíthatók, így az EU ellenőrzések esetleges visszafizetési kötelezettségei a jövőben elkerülhetők. A Phare keretében beszerzett és az állam tulajdonát képező eszközök, beruházások nem, vagy csak több éves késedelemmel jelentek meg az állam vagyonában. A vállalkozások által használt Phare eszközök tulajdonjoga tisztázatlan, illetve nem történt meg a kincstári és a vállalkozói vagyon szerinti megosztás (MÁV Rt.). A Phare keretében beszerzett eszközök, megvalósított beruházások nyilvántartásba vétele, a vagyoni értékben való kimutatása nem felelt meg a Phare és a hazai jogszabályi előírásoknak. A gyakorlat intézményenként, gazdálkodó szervezetenként eltérő képet mutatott. A beszerzett eszközöket, megvalósított beruházásokat nem vették nyilvántartásba (FVM, KöM), vagy késedelmesen aktiváltak (GM, VPOP, KüM).

A MÁV Rt. a Phare támogatással beszerzett eszközök és a megvalósított beruházások aktiválását végrehajtotta, nyilvántartásba vette és megkülönböztette a kincstári és a vállalkozói vagyont. Az eszközök a mérlegben szerepelnek, ugyanakkor a mérleg forrás oldala nem rendezett. A Számviteli törvény alapján a kincstári vagyon nem a társasági saját tőke része, hanem ezen vagyonelemeket a hosszú lejárati kötelezettségekkel szemben kell kimutatni. A MÁV Rt. kezelésében lévő kizárólagos állami tulajdonú vagyonra, illetve kincstári vagyonra vonatkozó vagyonkezelési szerződés hiányát jogszabály ugyan áthidalja, de az aktiválást érdemben befolyásolja a társasági és a kincstári vagyon teljes körű megosztásának hiánya. A MÁV Rt. a Phare támogatásokból megvalósult, aktivált beruházásokra értékcsökkenést számolt el, amely a társaság adózás előtti eredményét csökkenti, veszteségét növeli. Az elszámolás jelenleg alkalmazott módja érdemben befolyásolja a hitelfelvevő képességet, a társaság gazdálkodásáról kialakított megbízható, valós képet. Mindezek szükségessé teszik a megfelelő tárcaközi konszenzus kialakítását követően a vagyon megosztását és ennek megfelelően az Államháztartási törvényben előírt vagyonkezelői szerződés megkötését, illetve a tulajdonviszonyok ezzel összhangban történő rendezését. Az ÁFA kifizetésének és visszaigénylésének gyakorlata megfelelt az általános forgalmi adóról szóló törvény és a Phare előírásainak. A Phare támogatásból ÁFÁ-t nem finanszíroztak még időlegesen sem. Az APEH utólagos ÁFA visszatérítése miatt azonban a Phare program végrehajtásáért felelős szervezeteknek megoldást kellett találniuk arra, hogy a szállítók javára hogyan rendezzék a számlázott összeg ÁFA tartalmát. Ez a probléma különösen a beruházásoknál volt jelentős az ÁFA nagy összege miatt. Megoldásként két eltérő gyakorlat alakult ki, ezek egységesítésére végleges megoldást az ÁFA törvény 2001. január 1-től hatályos módosítása jelenthet, amely a Phare forrásból végzett beszerzéseket 0 %-os kategóriába sorolja. Eltérő képet mutatott a számlázások során - még egy projekten belül is - a jóteljesítési garanciához tartozó ÁFA felszámításának gyakorlata (pl.: MÁV Rt. "Magyar-szlovén vasút" program). Az ebben a témában kiadott PM és APEH állásfoglalások egymással esetenként ellentmondó ajánlásokat fogalmaztak meg. A Phare támogatások és felhasználásuk, valamint a magyar társfinanszírozási hozzájárulás mértéke a kedvezményezetteknél csak részlegesen kimutatott. Az ország egészére nézve összevont és teljes körű - a költségvetés, az önkormányzatok, a vállalkozások és az alapítványok hozzájárulását is tartalmazó - kimutatások, gazdasági elemzések nem készültek. Ennek következtében nem lehet a rendelkezésre bocsátott és felhasznált pénzeszközöket teljes körűen, forrásonkénti megoszlásban a valós helyzetnek megfelelően bemutatni. A Phare és hazai forrást is kimutató, illetve azok felhasználását magába foglaló adatszolgáltatási, információs rendszer nem alakult ki, az erre vonatkozó szabályozás hiányos,

továbbá az ezeket részben pótló - már említett - monitoring rendszer fejlesztése folyamatban van. A hazai források teljes körű és pontos számbavételében nem segített az sem, hogy a Phare támogatások 1998. január 1-től a programfinanszírozás körébe vont, fejezeti kezelésű előirányzatként bekerülhettek a központi költségvetésbe. A Költségvetési törvényben szereplő Phare és hazai forrás adatai mindezek következtében nem teljes körűek, és így a társfinanszírozás pénzügyi adatai sem azok. A belső ellenőrzési rendszer - azon belül a folyamatba épített ellenőrzés - nem működött kielégítően. Ebből adódóan előfordultak szabálytalan, lényeges aláírások nélküli (programfelelős, számla ellenőr, ellenjegyző), vagy a szerződés utólagos módosítását igénylő kifizetések. Szabálytalanságokat jelentett, hogy a KöM-nél a szerződés, a szállító teljesítése és a pénzügyi kifizetés több hónapon keresztül nem volt összhangban. Így a Phare előírások szerinti - kötelezően vezetett - nyilvántartás nem a valós állapotot tükrözte. Ugyancsak kifogásolható, hogy a Magyar Vállalkozásfejlesztési Alapítványnál hiányosan kiállított számla alapján, annak ellenőrzése nélkül került sor kifizetésre. Ez utóbbi esetben további lényeges hiányosság volt, hogy a Phare dokumentumok nyilvántartása és irattározása nem felelt meg a Phare előírásoknak, amely az ellenőrzést is megnehezítette. A kockázati alapon történő mintavétellel kiválasztott projektek esetében a megvalósításban közreműködők - az eljárásbeli szabályossági kritériumok szempontjából - általában megfelelő gondossággal jártak el, kivéve az 1995-1997. évi programok előkészítését. A kedvezményezettek nem készítettek az Európai Bizottság elvárásainál részletesebb ütemtervet a kockázati tényezők elemezésével. Az ütemtervek elkészítését nehezítette, hogy az EU Delegáció és Európai Bizottság jóváhagyási időszükséglete nem szabályozott, így az nem kalkulálható. Az EU Budapesti Képviseleténél és az Európai Bizottságnál az egyes dokumentumok elbírálása rendszeresen több hónapot vett igénybe, amelynek egyik oka, hogy nem történt meg az EU Delegációnál a feladatok bővülésével arányos kapacitásfejlesztés, továbbá a kedvezményezettek által benyújtott dokumentumokat nem a Phare előírások szerint készítették el. Az 1998. és 1999. évi programok előkészítettsége javult, ami jelentős részben a programok végrehajtása során szerzett tapasztalatoknak köszönhető. Fontos kényszerítő tényező volt, hogy a programok végrehajtására rendelkezésre álló időt az Európai Bizottság az 1997. évi programoktól kezdődően 3 évről 2 évre csökkentette. Az Európai Bizottság több alkalommal kifogásolta a dokumentumok alaki és formai kidolgozottságát, kiegészítéseket és a hiányosságok pótlását kérte a kedvezményezettektől. Ennek következtében a programok végrehajtására szükséges idő megnövekedett, egy-egy jóváhagyási folyamat a tervezetthez képest hosszabb időt vett igénybe.

A kedvezményezettek nem végeztek kapacitásszámításokat a programok sikeres és időbeni teljesítéséhez szükséges létszám, illetve szakmai feltételek biztosítása érdekében. Ennek következményeként a dokumentumok nem készültek el időre, az előírások szerinti minőségben és formában. A Phare eljárások gyakorlati ismeretének hiánya azoknál a programoknál jelentkezett élésen, ahol a végső kedvezményezettek nem a minisztériumok voltak. Ezen esetek többségében a szakértelem a minisztériumi szakértőktől a végső kedvezményezettekig fokozatosan csökkent. A kedvezményezettek számára a pályáztatáskor hátrányt jelentett, hogy az Európai Bizottság előírásai értelmében a kedvezményezett háttérintézménye - az esélyegyenlőség biztosítása címén - pályázati javaslatot nem nyújthatott be. Ez a szabályozás olyan intézmények kizárását jelentette a pályázási lehetőségekből, amelyeknél a teljesítéshez a szükséges szakmai és helyi ismeret rendelkezésre állt. Ilyen esetek fordultak elő a MÁV Rt., az Oktatási Minisztérium Phare programjainál. Javaslatok a Kormánynak: Gyorsítsa fel a - nemzetközi támogatási források felhasználására vonatkozó - monitoring rendszer kialakításának és működtetésének kormányrendeletben történő szabályozását. a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszternek: 1. Intézkedjen arról, hogy a KöViM, a GM, az FVM, a KÜM és a KöM a Phare programok keretében beszerzett - általuk kezelt - eszközök, beruházások aktiválását, az állam kincstári vagyonába történő számbavételét a hatályos Phare előírások és az Államháztartási törvény rendelkezései alapján végezze el. 2. Dolgozza ki az érintett minisztériumok és a Kincstári Vagyoni Igazgatóság bevonásával a MÁV Rt. vagyonának megosztására vonatkozó elveket és végrehajtási szabályokat. Ezeket úgy állapítsa meg, hogy - az Államháztartási törvényben szabályozott vagyonkezelési szerződés megkötését követően - a tulajdonosi szerkezetnek megfelelő, valós képet mutasson a vagyonmegosztás a társasági vagyon és a MÁV Rt. vagyonkezelésébe tartozó állami tulajdonú vagyon összetételére nézve. a Phare programokat felügyelő tárca nélküli miniszternek: 1. Egészítse ki a Phare programokat végrehajtó szervezetek adatszolgáltatásán alapuló havi kötelező jelentéstétel rendszerét, hogy az alkalmas legyen a szerződéskötés utáni állapot nyomon követésére (időbeli, pénzfelhasználási ütemtervek teljesülése).

2. Értékelje ki a Phare külső vizsgálatok (EU, KEHI, ÁSZ) tapasztalatait és az EU delegáció által az elmúlt 5 évben tett észrevételeket. Ennek figyelembevétel kezdeményezze szerződéstípusok szerint (beruházás/építés, beszerzés, szolgáltatás) minőségbiztosítási kézikönyvek kiadását és bevezetését. 3. Tegyen további lépéseket a Phare ügyintézésben résztvevők szakismereteinek továbbfejlesztése érdekében a Phare módszertani segédletek és útmutatók kiadására, bemutatva az EU szabályozást és a vonatkozó hazai jogszabályi előírásokat, valamint azok kapcsolódásait. 4. Alakítsa ki és ajánlja a Phare végrehajtó szervezeteknek a PHARE folyamatok és események idő-, kapacitás- és kockázattervezésére alkalmas projekt menedzsment technikák feltételrendszerének irányelveit az egységes időtervezés és koordináció megvalósítása céljából. 5. Alakítsa ki és ajánlja a Phare végrehajtó szervezeteknek a Phare programokra felhasznált pénzügyi források és hazai társfinanszírozási összegek analitikus nyilvántartását - a Phare és a magyar pénzügyi előírásoknak megfelelően -, a megvalósítás naprakész követhetősége és ellenőrzése érdekében. 6. Dolgozzon ki javaslatokat a minisztériumok számára, hogy azok: ˇ alakítsák ki, illetve fejlesszék tovább a Phare projektekre vonatkozó projekt menedzsment minőségbiztosítási rendszerüket. ˇ teremtsék meg a PHARE folyamatok és események idő-, kapacitás- és kockázattervezési irányelveinek kidolgozását követően a projekt menedzsment technikák alkalmazásának személyi és technikai feltételeit. ˇ tegyenek intézkedéseket az emberi erőforrások olyan mértékű fejlesztésére, amely lehetővé teszi a programok hatékony, pénzügyi veszteségek minimalizálására törekvő végrehajtását. ˇ gondoskodjanak megfelelő gyakorisággal a projekt terv-javaslatokban szereplő kockázati tényezők aktualizálásáról. a környezetvédelmi miniszternek Pótolja a Phare támogatásokról vezetett pénzügyi analitikus, és Phare előírások szerinti pénzügyi nyilvántartások hiányosságait annak érdekében, hogy azok megbízható és valós képet mutassanak. a pénzügyminiszternek Vizsgálja meg a jóteljesítési garanciához tartozó ÁFA elszámolásokra vonatkozó APEH iránymutatást és gondoskodjon az egységes eljárás

kialakításáról, az érvényben lévő törvényi szintű szabályozással összhangban. a Magyar Vállalkozásfejlesztési Alapítványnak: 1. Intézkedjenek a Phare dokumentáció irattározási, nyilvántartási rendszerének átláthatóbb - Phare előírásoknak megfelelő - kialakításáról. 2. Készítsék el a kötelezettségvállalási és utalványozási szabályzatot, intézkedjenek annak életbeléptetése érdekében, hogy - a Phare előírásai szerint - a kifizetések jogosságát, megfelelőségét valamennyi abban kompetens személy igazolja. A szabályzatot úgy alakítsák ki, hogy annak betartásával a szerződéskötéseket, a bevételek fogadását és a kifizetések teljesítését az arra jogosult személyek lássák el. 3. Gondoskodjanak a teljesített bevételek és a kifizetések megalapozottságát igazoló dokumentálásról, a bevételek és kiadások teljesítését igazoló kincstári értesítés alátámasztásáról. II. Részletes megállapítások 1. A programok helyzete és teljesülése A magyarországi 1995-1999. évi Phare programok célkitűzéseit az indikatív programban meghatározott célokkal összhangban határozták meg. Az indikatív program fő célja, hogy egy előre meghatározott stratégia és prioritási rend szerint segítse Magyarország felkészülését az Európai Uniós (továbbiakban: EU) tagságra. A programok főbb célkitűzései az évek során egyre inkább az EU integráció felkészítését segítették. Ennek egyik oka, hogy az EU Közösségi Vívmányai Átvételének Nemzeti Programja a tárcák bevonásával elkészült és folyamatosan karbantartják. Másik oka, hogy az Európai Bizottság új irányelve értelmében csak olyan programokat lehet támogatni, amelyek elősegítik a közösségi vívmányok átvételét, illetve megteremtik működtetésük feltételeit. Az 1995-1999. évi Phare programokban megfogalmazott átfogó célkitűzésektől eltérés a megvalósítás során nem volt. A Phare programok között külön helyet foglalnak el az un. CBC (Cross-Border Co-operation - Határon átnyúló együttműködés) programok. Valamennyi Phare CBC program komplex területfejlesztési program, amely főbb prioritásai megegyeznek az EU

belső programjának, az Interreg programnak a prioritásaival. Ezek a területfejlesztés koncepcionális megalapozásán túl a gazdaságfejlesztés, az infrastruktúra-fejlesztés, a humánerőforrás-fejlesztés és a környezetés természetvédelem adott régió számára fontos prioritásai mentén határozhatók meg. A projektek többsége ennek megfelelően a régiók infrastruktúrájának, illetőleg gazdaságának fejlesztését célozta. A projektek megvalósítása során fejlesztették az ipari parkok alapinfrastruktúráját, innovációs és technológiai központokat, kikötőket, kereskedelmi központokat, határátkelőhelyeket, korszerűsítették az úthálózatot, a regionális repülést. A magyar kormányzati és az EU által jóváhagyott célokkal összhangban a környezet- és természetvédelem terén a CBC programok keretében regionális hulladéklerakók, szennyvíztisztítók, natúrparkok, a határfolyók vízminőségét figyelő rendszerek és az esetleges árvizek előrejelző rendszerei épültek ki, illetve létesültek. A humán erőforrások fejlesztése során hangsúlyt kapott a munkaerő-gazdálkodási feladatok, oktatási rendszerek fejlesztésének, esetenként EU információs központok, biotechnológiai központok létesítésének támogatása. Az EU Strukturális Alapjainak működtetésére való felkészülést támogató Phare program (SPP - Special Preparatory Programme) kialakításánál figyelembe vették a Magyarországgal kötött Csatlakozási Partnerségi Megállapodásban lefektetett prioritásokat, valamint a Közösségi Vívmányok Átvételének Nemzeti Programját. Célja különböző területfejlesztési tevékenységhez kapcsolódó országos és regionális szintű szervezetek felkészítése arra, hogy Magyarország EUcsatlakozásának folyamatában képesek legyenek az előcsatlakozási pénzügyi eszközök, majd a jövőbeni EU Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap támogatási források felhasználásának koordinálására. 1.1. A szerződéses lekötések és a teljesítések helyzete Magyarország az 1995-1999. évi Phare programok keretében összesen 527,6 millió EURO támogatásban részesült (lásd 3. sz. melléklet). Vizsgálatunk a vizsgált szervezetek számára megítélt és az általuk végrehajtott programokat ölelte fel, amelyek összértéke 430 millió EURO. Ez az arány a hazánk számára megítélt támogatás 81,5 %-át jelenti. A vizsgált programok összértéke nem tartalmazza egyrészt a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium (továbbiakban: FVM) 1999. évi agrárprogramjának adatait - azokat a helyszíni vizsgálat és a jelentés elkészítése során nem tudták rendelkezésünkre bocsátani megfelelő kimutatások hiányában -, másrészt azokat a támogatásokat, amelyeknél a pályáztatási és szerződéskötési eljárásokat az Európai Bizottság hajtotta végre. 1.1.1. A keretek, a lekötöttségek és a teljesítések alakulása A Phare támogatások felhasználásának alapját a Pénzügyi Memorandum jelenti, amely nemzetközi szerződésnek minősül. Az Európai Bizottság ebben az okmányban határozza meg a támogatásként megítélt keret szerződéskötési határidejét. A kifizetéseket a lekötési határidőt követő egy éven belül kell a szerződések alapján teljesíteni. A

kedvezményezett, így Magyarország számára is elveszett az a Phare támogatás, amelyet a kedvezményezett a szerződéskötési határidőig szerződésekkel nem kötött le, illetve a kifizetéseket a rendelkezésre álló további egy éven belül nem teljesítette. Hazánk az 1995-1998. években átlagosan évi 100 millió EURO Phare támogatásban részesült. Ez a támogatási összeg 1999-ben 22 %-kal növekedett, ami 122 millió EURO-t jelentett. Az 1995. évi vizsgált Phare programok esetében a rendelkezésre álló keret 73,46 %-át használták fel, ugyanakkor a szerződéseket majdnem teljes mértékben teljesítették. A szerződésállomány teljes körű kifizetése nem történt meg, ezért a fel nem használt keret 18,8 millió EURO, ami 28,4 %-ot jelent. Mivel a kifizetési határidő lejárt, ez az összeg elveszett Magyarország számára. Az 1996. évi vizsgált Phare programok esetében a rendelkezésre álló 100,8 millió EURO-ból 11 millió EURO összegben nem sikerült szerződést kötni a szerződéskötési határidő lejártáig. A kifizetések 2000. augusztus 31-ig csak 58 %-ban teljesültek. A fennmaradó kifizetések határideje 2000. szeptember 30. volt. A területfejlesztési programok esetében ez a kifizetési határidő 2001. március 31., tehát még van lehetőség további kifizetésekre. Az 1997. évi vizsgált Phare programok esetében a 94 millió EURO támogatási keretet 91 %-ban sikerült szerződésekkel lekötni. A fel nem használt keret értéke 8,3 millió EURO. A kifizetések a 2000. augusztus 31-ig 41 %-ban teljesültek. A kifizetési határidő 2001. június 30., tehát még van lehetőség további kifizetésekre. Az 1998. évi vizsgált Phare programoknál 76,9 millió EURO támogatási keretből 2000. augusztus 31-én a lekötöttségi arány 53 %-os volt. Ez nagyon alacsony arány, ha figyelembe vesszük, hogy szerződéskötések határideje - a területfejlesztési és CBC programok kivételével - 2000. szeptember 30. volt. A MeH Segélykoordinációs Hivatal tájékoztatása szerint a lekötöttségek összértéke 2000. szeptember 30-án 72 millió EURO volt. Ennek értelmében az 1998. évi programok esetében a fel nem használt keret 4,9 millió EURO, ami 5,23 %-os fel nem használást jelent, és a CBC részek kivételével ez az összeg elveszettnek tekinthető a határidő lejárta miatt. Az 1999. évi Phare programok végrehajtása 2000. elején kezdődhetett meg, ennek következtében a lekötöttségek aránya 2000. augusztus 31- ig 7,7 %-os volt. A szerződéskötési határidő 2001. szeptember 30. 1.1.2. A lekötöttségek szerződéstípusonkénti alakulása A Phare eljárások körében három szerződéstípust lehet megkülönböztetni: ˇ beruházási / építési szerződések

ˇ beszerzési szerződések ˇ szolgáltatási szerződések Az 1995-1997. évi programokra vonatkozóan az egyes típusonkénti megoszlás az alábbiak szerint alakult: Az 1995. és 1997. évi programoknál a beruházási/építési szerződések tették ki a szerződések több mint felét. Az 1996. évi program esetében a szolgáltatási szerződések jelentették a túlsúlyt. Ez a változás az EU által meghatározott támogatási prioritások változásának a következménye volt. A magyar és az EU tagállambeli szerződő felek közötti megoszlás csak az 1995-1997. évi programok esetében elemezhető, mivel ezek a programok zárultak le a szerződéskötések szempontjából (részletezését lásd 4. számú melléklet). Az 1995. és 1997. évi programok esetében a magyar partnerekkel kötött szerződéses érték 80 % feletti, a súlypontot a beruházási/építési szerződések jelentették. A beruházási projekteknél jellemző a szerződések magyar partnerekkel való megkötése. A szolgáltatási szerződések esetében a magyar szerződő felek részaránya megközelítőleg 40%-os. 1.1.3. A támogatási keretek felhasználása A rendelkezésre álló Phare támogatási keretet egyik évben sem sikerült teljes mértékben felhasználni, ami az egyes minisztériumoknál és kiemelt szervezeteknél az alábbiakra vezethetők vissza: ˇ A programok előkészítettsége nem tette lehetővé azok időbeni - a Pénzügyi Memorandum aláírása utáni - kezdetét (részletes elemzése a 2. pontban található). ˇ A dokumentumokat a kedvezményezett közvetlenül a szerződéskötési határidő lejárta előtt nyújtotta be jóváhagyásra az EU Delegáció felé, emiatt az Európai Bizottság a jóváhagyási eljárást nem fejezte be határidőre. Ilyen eljárási késedelem miatt a VPOP esetében 5,3 millió EURO támogatási keret veszett el.

A PM Vám- és Pénzügyőrség (továbbiakban: VPOP) az 1995. évi Phare program keretében a "Vámlaboratórium modernizációja" (500 ezer EURO) és a "Veszélyes anyagok felderítése" (500 ezer EURO) projektek, valamint az 1995. évi Tranzit Forgalmat Elősegítő (Sokországos) program (4,3 millió EURO) esetében 1998. december elején küldte meg az EU Delegációja számára az értékelési jegyzőkönyveket és a szerződéseket jóváhagyásra. A szerződéskötési határidő 1998. december 31. volt. Az Európai Bizottság a dokumentumokat ezen rövid idő alatt nem tudta jóváhagyni. Emiatt az összesen 5,3 millió EURO támogatási keret elveszett. ˇ A projekt végrehajtásától a szerződő fél elállt, mert a szerződéses tárgyalások során eredetileg megállapított szállítási határidőket nem látta betarthatónak. Ennek következtében két minisztériumnál 2,4 millió EURO támogatás veszett el. A Szociális és Családügyi Minisztérium (továbbiakban: SzCsM) az 1995. évi 2 millió EURO-s programkeretből - amely eredetileg a Népjóléti Minisztérium Phare programjai között szerepelt - 1.245.782 EURO-t nem használt fel. Ebből az összegből 1.178.373 EURO-t a Nyugdíjreform projekt meghiúsulása miatt nem vettek igénybe. A Nyugdíjreform projekt szerződéskötés előtt hiúsult meg. A fél évet meghaladó brüsszeli jóváhagyás a szerződésben eredetileg rögzített megvalósítási határidőt kevesebb, mint fél évre csökkentette, a szerződő fél így részben ezért, részben szakmapolitikai okokból elállt a szerződéskötési szándékától. A Külügyminisztérium (továbbiakban: KüM) 1995. évi programnál a fel nem használt támogatás mértéke programszinten 62,29 %. Ennek oka, hogy a Miniszterelnöki Hivatal (továbbiakban: MEH) Segélykoordinációs Titkársága által tervezett 1.200.000 EURO értékű széles körű integrációs képzést a rendelkezésre álló rövid idő alatt az oktatásra felkért fél nem vállalta. ˇ Sokországos program esetében - a támogatást jóváhagyó Egyetértési Memorandum késedelmes aláírása miatt - a szerződéskötési határidőig nem állt rendelkezésre elegendő idő a program végrehajtására. Ennek következtében a VPOP 1996. évi sokországos programjára rendelkezésre álló 1,8 millió EURO teljes mértékben elveszett. A VPOP 1996. évi Tranzit Forgalmat Elősegítő Sokországos Programjával kapcsolatos Egyetértési Memorandum 1998. november 27-én került aláírásra. A záhonyi és tornyiszentmiklósi útkorszerűsítési munkák menedzseléséért és az alprojekt megvalósításáért a

Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium (továbbiakban: KHVM) volt a felelős. A program lebonyolítására vonatkozó, 1999. év első félévi teljesítésével kapcsolatos munkaprogramot az Európai Bizottság 1998. december 21-én jóváhagyta, azonban a szerződések EU általi aláírása nem történt meg 1998. december 31-ig. Az 1998. november 27-étől december 31-ig terjedő időszak túl kevésnek bizonyult a program végrehajtására. ˇ A projektek közötti átcsoportosítási kérelmet az Európai Bizottság - indokolás nélkül - a szerződéskötési határidő előtt nem hagyta jóvá, emiatt a VPOP 1995. évi támogatási keretéből 1 millió EURO támogatás felhasználása nem történt meg. A VPOP 1995. évi programjában szerepelt Beregsurány határátkelőhely nemzetközi teherforgalom fogadására történő kialakítása. A projektet nem sikerült végrehajtani, mert Beregsurány határátkelőhely esetében az ukrán fél elzárkózott attól, hogy a saját oldalán lévő határátkelőhelyet nemzetközi teherforgalom fogadására átminősítse. Emiatt a VPOP a Beregsurányra igényelt 1 millió EURO összeg átcsoportosítását kérte 1998. április 24-én a gyulai határátkelőhely további fejlesztésére, amelyet 1998. december 10-én hagytak jóvá. A fennmaradó 21 nap a szerződéskötési határidő lejártáig már nem volt elegendő a tenderezési eljárás lefolytatására, így a rendelkezésre álló 1 millió EURO keretet nem sikerült felhasználni. ˇ A számítástechnikai eszközök árának jelentős változása miatt a BM 1998. évi programjának vesztesége 1,9 millió EURO. A Belügyminisztérium (továbbiakban: BM) 1998. évi programjánál a fel nem használt keret 24 %-os, ami az adatfeldolgozási rendszer számára történő beszerzésből ered. A BM előzetes kalkulációt végzett a beszerzendő eszközök várható összértékére, amelynek elkészítésekor a rendelkezésre álló katalógus árakat 20 %-kal csökkentette. A rendelkezésre álló keret és a kalkulált ár összehasonlítása után az eredetileg tervezett beszerzési mennyiségeket megnövelték. Ennek következtében további egy határszakasz felszerelését tervezték megoldani. A beérkező ajánlatok a BM által kalkulált értéktől átlag 30 %-kal olcsóbb árakat tartalmaztak. A megtakarított összeg átcsoportosítására - a szerződéskötési határidőig- nem állt rendelkezésre elegendő idő, ezért ez az összeg Magyarország számára elveszett. 1.2. A végrehajtó szervezetek változásai A vizsgált időszak elején a Phare programok lebonyolítását a minisztériumoknál, illetve a kiemelt hatáskörű szervezeteknél kialakított Program Irányítási Egységek (továbbiakban PMU - Programme Management Unit) hajtották végre. A Phare programok

kormányzati irányításának és koordinációjának új rendjével összefüggő egyes feladatokról az 1108/1997. (X. 11.) Korm. határozat rendelkezik. A Korm. határozat értelmében 1997. decemberével a nemzetközi segélyek felhasználásának koordinálására megalakult a MeH-ben a Segélykoordinációs Titkárság. A Segélykoordinációs Titkárság félévente összesítést készít a Kormány számára a Phare programok helyzetéről. Ezen összesítő jelentés csak a szerződéskötéseket veszi figyelembe, mint teljesítést, de nem követik nyomon a szerződések megvalósítását és a kifizetések alakulását. Ennek következtében a szerződések nem időbeni teljesítéséből, illetve a nem határidőn belüli kifizetésekből származó veszteségeket ezen összesítés nem tartalmazza. A rendszer továbbfejlesztése érdekében az 1014/1999. (II. 10.) Korm. határozat rendelkezése értelmében az EU-val kötött megállapodás alapján a Phare intézményfejlesztési programok, valamint az EU-val egyeztetett egyéb programok tendereztetési, szerződéskötési, számviteli és pénzügyi adminisztrációs feladatainak ellátására 1999. év elején megalakult a Magyar Államkincstárban a Központi Pénzügyi és Szerződéskötő Egység (továbbiakban: KPSZE). (A hatályos végrehajtási kapcsolati rendszert a 6. számú melléklet tartalmazza.) A KPSZE megalakulásával a tárcáknál folyamatban lévő programok végrehajtása a KPSZE hatáskörébe került, ugyanakkor a szakmai irányítás változatlanul a minisztériumoknál maradt. A szervezeti átalakulásból az Európai Bizottsággal történt megállapodás alapján kimaradtak a CBC és Területfejlesztési programok, a Közlekedési és Vízgazdálkodási Minisztérium (továbbiakban: KöViM) Phare programjai. Ezekben az esetekben a Phare programok lebonyolítását a minisztérium önálló hatáskörben végezte. A rendszer továbbfejlesztésének újabb lépését jelentette, hogy az 1014/1999. (II. 10.) Korm. határozat rendelkezése értelmében 1999. év elején megalakult a Magyar Államkincstárban a Nemzeti Alap. A Nemzeti Alap feladata az Európai Unióval kötött megállapodás alapján az EU-segélyforrások minisztériumok és intézmények részére történő eljuttatása, a segélyprogramokkal kapcsolatos pénzügyi és statisztikai adatszolgáltatás biztosítása, valamint az EU-segélyprogramok lebonyolítása során az Európai Unió által előírt közbeszerzési és pénzügyi szabályok betartásának ellenőrzése. A MEH és az Oktatási Minisztérium (továbbiakban: OM) saját Phare végrehajtási szervezetét továbbfejlesztette annak érdekében, hogy a projektek kiválasztásában az abban érintettek részt vegyenek. Egyúttal biztosította, hogy a kedvezményezettek képviselői folyamatosan részt vettek a projekt végrehajtásában. Ez a körülmény elsősorban az OM 1999. évi programjának előkészítésekor és indításakor jelentett előnyt, mivel a program végrehajtása a Pénzügyi Memorandum aláírása után azonnal megkezdődött.

A MEH az 0996. évi program végrehajtásával a PROMEI Kht.-ét bízta meg, amelyet a Kormány modernizációs programjának végrehajtására 1996. márciusában hozott létre. Az 1996. évi Phare programon belül megvalósításra kerülő projektek kiválasztására bíráló bizottság alakult, amelynek tagjai a Miniszterelnöki Hivatal, az EU Képviselet és a Magyar Fejlesztési Bank (mint a PROMEI Kht. többségi tulajdonosa) képviselői voltak. A PMU vezetője előterjesztőként szavazati jog nélkül vett részt a bíráló bizottság munkájában. A bizottság hat alkalommal ülésezett, s program számára rendelkezésre álló támogatási összeg szerződéssel történő lekötésével 1999. szeptember 30-ával befejezte munkáját. Az egyes projektek ellenőrzését a PROMEI Kht. projekt illetékes projekt menedzsere végezte. Az OM 1999. évi programja stratégiai céljainak meghatározásához a minisztérium Felügyelő Bizottságot hozott létre a közigazgatási helyettes államtitkár vezetésével, amely munkájába bevonták a hivatalos cigányszervezeteket, az illetékes szakmai szervezeteket és intézményeket, valamint a Nemzeti Etnikai és Kisebbségi Hivatalt. A Pénzügyi Memorandum aláírása után a minisztérium fórumokon tájékoztatta a program célkitűzései szerint megcélzott intézményeket. A kis- és közepes vállalkozások fejlesztésére, újabbak létrehozására szolgáló Phare támogatások felhasználását egy vállalkozásfejlesztési intézményhálózat - a Magyar Vállalkozásfejlesztési Alapítvány (továbbiakban: MVA), továbbá 20 független - alapítványi formában működő - Helyi Vállalkozói Központ (továbbiakban: HVK) és alirodáik - segítik. Az így kialakított HVK-hálózaton keresztül egységes szolgáltatásokkal (oktatás, tanácsadás, informatikai szolgáltatások, stb.) és kisvállalkozói hitelkonstrukciókkal (Start hitelek, Mikrohitelek, Phare hitelek, stb.) segítették a kis- és középvállalkozásokat. Az EU Strukturális Alapjainak működtetésére való felkészülést támogató (SPP) Phare program végrehajtásáért az FVM felelős. Az FVM a szükséges intézkedéseket egy ad hoc SPP Tárcaközi Koordinációs Bizottsággal egyeztetve hozta meg. A bizottság tagjai a programban részt vevő minisztériumok. Az FVM Területfejlesztési Phare Programirányító Irodája (továbbiakban: TPPI) látta el a bizottság titkársági feladatait. A program megvalósításának módját és ütemét az SPP Monitoring Bizottsága kísérte nyomon. Állandó tagjai a Tárcaközi Koordinációs Bizottság tagjai, kiegészülve az Európai Bizottság 5 Igazgatóságának képviselőjével. Ez a szervezeti forma hozzájárult a három előcsatlakozási alap (Phare, ISPA és SAPARD) összehangolt felhasználását biztosító felkészüléshez.

Az Európai Bizottság 1998-tól új program előterjesztési és előkészítési technikát vezetett be. Az új programozási technika lényege, hogy a stratégiai terv és a munkaprogramok helyett projekt fiche-t, azaz projekt formulát kell kitölteni. A projekt fiche-t már a javaslattételi időszakban el kell készíteni, s az Országprogram szerves részét képezi. Az új egyszerűsített eljárás bevezetésével pontosabbá kívánták tenni a programok előkészítését, illetve gördülékenyebbé azok végrehajtását. Ezt a célt tükrözte, hogy a korábbi három, majd két éves szerződéskötési időszak helyett az 1998. évi programoknál már csak 21 hónap állt rendelkezésre a szerződések megkötésére. Az új eljárás eredményeként az 1998. évi programoknál a szerződéskötésekre rendelkezésre álló 21 hónap alatt 95 %-os lekötöttséget sikerült elérni. 2. A programok Phare eljárási rendben való végrehajtása A vizsgálat során az 1995.-1999. évi programok végrehajtását ellenőriztük, külön elemezve azok időbeni és hatékony teljesítését befolyásoló tényezőket, valamint az egyes projektek végrehajtásának szabályosságát. Kiemelten vizsgáltuk a területfejlesztési programok megvalósítását késleltető és a kockázatokat növelő tényezőket, valamint a Magyar Államvasutak Rt. (továbbiakban: MÁV Rt.) programjai végrehajtásának szabályosságát. 2.1. A programok végrehajtását befolyásoló tényezők 2.1.1. Ütemtervek és azok végrehajtása A végrehajtások ütemezésének elemzéséhez két csoportra bontottuk a programokat. Az első csoportba soroltuk az 1995-1997. évi programokat, amelyek esetében az ütemterveket a stratégiai terv és a félévente készített munkaprogramok tartalmazták. A második csoportba tartoznak az 1998-1999. évi programok, amelyek esetében a javaslattételkor készített projekt fiche-ek tartalmazták a végrehajtási ütemterveket. A projekt fiche alkalmazásával a kedvezményezetteknek nem kellett a program indításakor stratégiai tervet és félévente munkaprogramot készíteniük. Ez a Phare adminisztrációs munka csökkenését és a programok gördülékenyebb végrehajtását jelentette. Előnye, hogy az eljárások megkezdése és a végrehajtáshoz szükséges pénzügyi fedezet rendelkezésre állása a projekt fiche-ben a tervezett ütemezéstől és nem a munkaprogramok jóváhagyásától függ. A pénzügyi fedezet Európai Bizottságtól történő lekéréséről - országos szinten - a Nemzeti Alap gondoskodik. Az első csoportba tartozó programok esetében a szerződéskötéseket a kedvezményezettek az 1995. és 1996. évi programoknál jelentős részben az első 3 félévre tervezték. Ettől lényegesen eltér az 1997. év, amikor a szerződéseket elsősorban a 2. és 4. félévre tervezték. A

szerződések több, mint felét a program végrehajtására rendelkezésre álló idő 2. és 3. évében kötötték meg (lásd. 5. számú melléklet). Különösen egyértelmű ez a tendencia az 1997. évi programok végrehajtásánál, amikor a szerződéskötések 43 %-a az 5. félévben történt. Az adatokból kitűnik, hogy az ütemtervhez képest mindegyik programnál a végrehajtás késedelmet szenved, s a szerződéskötések nem egyenletesen oszlottak meg, hanem a program második felére összpontosulnak. A második csoportba tartozó 1998. évi programok esetében a Pénzügyi Memorandum aláírásától számított 21 hónap állt rendelkezésre a szerződéskötések teljesítéséhez. A szerződéskötések 40 %-a a szerződéskötési határidő lejártát megelőző hónapra esett. Az 1999. évi programok adatai még nem elemezhetők, azok végrehajtása 2000-ben kezdődhetett meg, amelynek következtében 2000. augusztus 31-ig szerződéskötések csak a támogatás 7,67 %-ára történtek. A végrehajtások ütemezése az előző évi programok során szerzett tapasztalatok alapján történt. A programok tervezésénél a kedvezményezettek nem készítettek részletes végrehajtási ütemtervet, amelyben meghatározták volna az egyes projektek végrehajtási lépéseihez szükséges időszükségletet. Az ütemezések elkészítésekor ugyancsak nem végeztek kockázatelemzést a Decentralizált Végrehajtási Rendszer (továbbiakban: DIS - Decentralised Implementaion System) által előírt logframe matrixban feltüntetett általános kockázatok meghatározásán felül. A KüM esetében a részletes ütemtervek elkészítését nehezítette, hogy a tényleges kedvezményezettek a különböző minisztériumok, illetve költségvetési intézmények voltak. A KüM nem helyezett hangsúlyt arra, hogy a végső kedvezményezettek részletes ütemtervet készítsenek, ami miatt a KüM a tervezési feladatát nem tudta ellátni. A Környezetvédelmi Minisztérium (továbbiakban: KöM) 1998. évi programjánál az eredeti ütemtervek és a tényleges végrehajtás között eltérés alakult ki. A megvalósítás első időszakára tervezett szerződéskötések a szerződéskötési véghatáridőt közvetlenül megelőző időig húzódtak el. A szerződéskötési határidő utolsó két napjára még 4 önkormányzati projekt szerződéskötése maradt, de további két beruházás szerződéskötésének jóváhagyása is a véghatáridőt megelőző hónapra esik. A 6 szerződés összértéke 5 millió EURO, ami a 10,2 millió lekötött érték 50 %-át jelenti. A késedelmek okai összetettek voltak. Döntően a projekt kiválasztási folyamat elhúzódására, az EU Delegációnak megküldött dokumentumok időigényes jóváhagyási

menetére és bizonyos mértékig a kedvezményezettek által elkészített tenderdokumentáció minőségi hiányosságaira vezethetők vissza. Ilyen körülmények között különösen hiányzott, hogy a végrehajtási ütemtervek elkészítésekor nem végeztek kapacitás számítást és nem alkalmaztak kockázatelemzést (például az EU jóváhagyási időket és a tenderelkészítés időigényét, valamint a tenderdokumentációk minőségbiztosítási időszükségletét illetően). Az évek során szerzett Phare eljárási tapasztalat elősegítette a programok végrehajtási ütemtervének elkészítését. A gyakorlattal rendelkező kedvezményezettek a lejárati idő figyelembevételével, visszaszámlálással készítették el az ütemtervet, figyelembe véve a Phare eljárási szakaszok számára szükséges reális időszükségletet. Az 1999. évi program ütemtervének meghatározásához az OM az 1994. évi Phare programok során szerzett tapasztalatokból indult ki a végleges határidőtől történő visszaszámlálással. A stratégiai célok meghatározásába, és a program előkészítésébe bevonták a társadalmilag érintett szervezeteket, kockázatelemzést a program végrehajtását befolyásoló tényezőkre, környezeti hatásokra nem végeztek. A BM az 1999. évi "Bel- és Igazságügyi" program indulásakor a szerződéskötési határidőtől történő visszaszámolással részletes ütemtervet készített, amelyet a KPSZE-vel egyeztetett. Ennek eredménye, hogy az eredeti ütemtervhez képest az általában tapasztalt késeseknél kevesebb, 1-2 havi csúszás jelentkezett. Ennek legfőbb oka, hogy a külföldi szakértők számára nem állt rendelkezésre további szakértői nap. A twinning szerződés módosításáig a szakértőkkel történő egyeztetések álltak. 2.1.2. Kapacitások tervezése A végrehajtások ütemezésekor a Phare kedvezményezettek nem végeztek humánerőforrás kapacitásszámítást. Ez alól kivétel az OM, ahol az 1999. évi program végrehajtásához kapacitástervezést végeztek, amelynek hatására az eredetileg 4 fős Phare Iroda létszáma 3 fő projekt menedzserrel bővült. Az Iroda működtetéséhez szükséges létszám és környezeti feltételeket a minisztérium biztosította. Valamennyi kedvezményezett számára gondot jelentett a Phare eljárásokat gyakorlatban ismerő, megfelelő angol nyelvtudással rendelkező munkatársak alkalmazása, illetve megtartása. Gyakori a szakismeretekkel és nyelvtudással rendelkező munkatársak cserélődése. Ennek oka, hogy a vállalkozási szférában magasabb jövedelmet és jobb