JELENTÉS a magyar-osztrák-szlovén határ menti térség környezet- és természetvédelmének ellenőrzéséről

JELENTÉS a magyar-osztrák-szlovén határ menti térség környezet- és természetvédelmének ellenőrzéséről 0542 2005. szeptember

2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.3. Átfogó Ellenőrzési Főcsoport V-18-022/2004-2005. Témaszám: 724 Vizsgálat-azonosító szám: V-0150 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Hegedűsné dr. Műllern Veronika főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Papp Sándor számvevő főtanácsos Az összefoglaló jelentés készítésében közreműködött: Márkus Gábor számvevő tanácsos, főtanácsadó Dr. Ligeti Miklós számvevő tanácsos, tanácsadó Az ellenőrzést végezték: Dér Lívia számvevő Dr Ligeti Miklós számvevő tanácsos, tanácsadó Hütter Erzsébet számvevő tanácsos Márkus Gábor számvevő tanácsos, főtanácsadó A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: A Környezetvédelmi Minisztérium működésének ellenőrzése 2002 A Fertő tó természetvédelmének ellenőrzése 2003 A Környezetvédelmi Alap Célfeladatokra előirányzott pénzeszközök hasznosulása 2004 Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatók.

TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 5 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 9 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 16 1. A környezetvédelem irányítási mechanizmusa és a nemzetközi kötelezettségek teljesítése 16 1.1. A környezet- és természetvédelem jogszabályi háttere 16 1.2. Szervezeti háttér változásai és hatásuk a feladatellátásra 16 1.3. Nemzetközi szerződésekben vállalt kötelezettségek 18 2. A környezet- és természetvédelem szakmai programok célkitűzései és teljesítésük 20 2.1. Az ország környezetvédelmi állapota 20 2.2. A szakmai programokban foglalt célkitűzések és teljesítésük 21 2.3. A környezetvédelmi programok célkitűzéseinek megvalósítása a szlovén-osztrák-magyar hármas határ térségében. 24 3. A szakigazgatási és a hatósági feladatok értékelése 25 3.1. A hatósági feladatok szervezetek közötti megosztása 25 3.1.1. A vízügyi hatósági feladatok ellátása 27 3.1.2. Az egyéb környezeti elemek védelmére irányuló hatósági tevékenység 30 3.1.3. A természetvédelmi hatósági feladatok ellátása 32 3.2. A nemzetközi feladatok ellátása 33 4. A környezetvédelemi célú beruházások, forrásaik és megoszlásuk 36 4.1. A beruházások forrásainak megoszlása 36 4.2. Szennyvíztisztítás 38 4.3. A körmendi biomassza fűtőmű 40 4.4. Hulladékgazdálkodás 41 4.5. Szennyvízcsatornázás 44 4.6. Ivóvízbázis védelmi beruházás 46 4.7. Természetvédelem 47 5. Nemzetközi együttműködés 48 5.1. Együttműködés Szlovéniával 49 5.2. Együttműködés Ausztriával 52 6. Az ellenőrzési témakört érintő korábbi számvevőszéki javaslatok teljesítése 55 1

MELLÉKLETEK 1. számú A környezetvédelmi és vízügyi miniszter levele 2. számú A vizsgált régióban kezdeményezett hatósági intézkedések 3. számú A vizsgált régióba jutott források összege és célja 4. számú A normatív költségszükséglet és a 2005. évi ellátmány viszonya (vízügyi igazgatóságok) 5. számú Az ellenőrzött települések csatornázottsági adatai 6. számú A felszíni vizek minősítése 7. számú Az összes oldott anyag koncentráció változása a Rába Szentgotthárdi szelvényében 8. számú A BM "Települési hulladék közszolgáltatás fejlesztéseinek támogatása" előirányzatából támogatást kapott települések 9. számú A korábbi számvevőszéki javaslatok teljesítése FÜGGELÉKEK 1. számú A vizsgálatba vont terület térképe 2. számú A kiválasztott területen elhelyezkedő települések 3. számú A vizsgált területen elhelyezkedő vízmérő helyek 4. számú Sérülékeny üzemelő és távlati vízbázisok a vizsgálatba vont régió területén 5. számú Az Őrségi Nemzeti Park természetvédelmi célú beruházásai 2

RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE CBC ENSZ EU FAO KAC KHVM KOI KÖVICE KTM LE MSZ MT NKP NPI NYUDU KÖVIZIG NYUDU KTVF OKTVF ÖNPI PHARE TTFC VICE WHO EU támogatási program a határon átnyúló együttműködésre Egyesült Nemzetek Szervezete Európai Unió Élelmezési és Mezőgazdasági Szervezet Környezetvédelmi Alap Célelőirányzat Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium Kémiai oxigén igény Környezetvédelmi és Vízügyi Célelőirányzat Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium Lakos egyenérték Magyar Szabvány Minisztertanács Nemzeti Környezetvédelmi Program Nemzeti Park Igazgatóság Nyugat-Dunántúli Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóság Nyugat-Dunántúli Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főigazgatóság Őrségi Nemzeti Park Igazgatóság EU előcsatlakozási alap Vízügyi célelőirányzat Egészségügyi Világszervezet 3

JELENTÉS a magyar-osztrák-szlovén határ menti térség környezet- és természetvédelmének ellenőrzéséről BEVEZETÉS Hazánkban az Alkotmány rögzíti, hogy mindenkinek joga van az egészséges környezethez. A környezet-, és természetvédelem, valamint a vizek védelmével kapcsolatos alapvető rendelkezések törvényi szinten szabályozottak. A környezet- és természetvédelmi feladatok szakmai alapját a Nemzeti Környezetvédelmi Program, ill. a benne foglalt szakterületek intézkedési programjai 1 jelentik. A programok tervezésével és a végrehajtás megszervezésével kapcsolatos irányítási feladatokat a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium, illetve annak jogelőd szervezetei látták el az elmúlt években. A végrehajtás az állami és a helyi önkormányzatok hatáskörébe tartozik, ez utóbbiak feladata a helyi rendeletalkotás is. Az ország speciális természetföldrajzi körülményei és adottságai miatt figyelembe véve, hogy folyóink vízgyűjtő területei döntően az ország határain kívül terülnek el, másrészt a térség országaiból az uralkodó széljárások a levegőszennyezést gyorsan eljuttathatják a szomszédos országokba a környezet- és természetvédelem területén intenzív nemzetközi együttműködésre van szükség. Ebben az államnak alapvetően fontos szerepe van, mivel megfelelően össze kell hangolni a környezet védelméhez fűződő állampolgári jogok és a más államokkal vagy nemzetközi szervezetekkel kötött környezetvédelmi egyezmények és szerződések érvényesülését. A környezetvédelem területén a határ menti államok között elsősorban a felszíni vizek és a vízbázisok minőségvédelme érdekében jöttek létre államközi egyezményeken alapuló folyamatos és szervezett együttműködések, a levegőbe kerülő szennyeződéseket csak ad hoc jelleggel vizsgálták. A szilárd hulladékok elhelyezése, valamint a zaj és rezgésvédelem problémái a lokális ügyek körébe tartoznak. A szomszédos országokkal való együttműködés keretében a határon átterjedő szennyezések megelőzése vagy csökkentése és a regionális, különösen a szubregionális 2 együttműködés megerősítése érdekében Magyarország, Ausztria és Szlovénia számvevőszékeinek elnökei megállapodtak a számvevőszékek kö- 1 Nemzeti szennyvízelvezetési és -tisztítási program, települési csatornázási és szennyvíztisztítási program, ivóvízbázisok védelmét szolgáló országos program, országos kármentesítési program és nitrát program 2 Egy régión belüli, meghatározott szempontok szerint szervesen összetartozó terület 5

BEVEZETÉS zötti együttműködésben és adatszolgáltatásban. Ennek keretében ellenőrzésünk a három ország közös határánál fekvő terület gyakran azonos környezeti és természetvédelmi problémáinak kezelésére irányult, értékelve a környezet- és a természetvédelem érdekében tett erőfeszítések eredményességét. A környezet- és természetvédelmi célú beruházásokra fordított támogatások összege az ellenőrzött szubrégióban a vizsgált időszakban megközelítette a 7,5 milliárd Ft-ot. A három ország határ menti területein az ellenőrzés tárgyát képező tevékenységeket különböző szervezetek látták el az elmúlt években. Hazánkban az érintett régióban jelenleg a vízkár elhárítási, a környezeti és vízminőségi kárelhárítási tevékenység a Nyugat-dunántúli Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóság feladatköre. A felszíni vizek, ill. a vízbázisok, valamint a talaj és a levegő szennyezettségével kapcsolatos hatósági feladatokat a Nyugat-dunántúli Környezetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség látja el. A természetvédelmi feladatok ellátásáért az Őrségi Nemzeti Park Igazgatóság felel. A helyi önkormányzatok helyi hulladékgazdálkodási terv készítésére kötelezettek, ezen kívül önálló települési környezetvédelmi programot kell kidolgozniuk, amelynek tartalmaznia kell többek között a csapadékvíz-elvezetés, a kommunális szennyvízkezelés 3, a kommunális hulladékkezelés, a légszennyezés, valamint a feltételezhető rendkívüli környezetveszélyeztetés elhárításának és a környezetkárosodás csökkentésének a településre vonatkozó feladatait és előírásait. Az ellenőrzésre kijelölt területre vonatkozó nemzetközi feladatok közül két egyezménynek van kiemelt jelentősége: ezek az Osztrák Köztársasággal 1956- ban, a határvidék vízgazdálkodási kérdéseinek szabályozása tárgyában, valamint a Szlovén Köztársasággal 1994-ben, a vízgazdálkodási kérdések tárgyában kötött egyezmény. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy: a regionális végrehajtó intézmények és hatóságok tevékenysége és együttműködése teljes körűen biztosította-e a térség környezet- és természetvédelmét; a térségbe jutott természet- és környezetvédelmi célú működési és fejlesztési forrásokat a feladatokhoz igazodva, célszerűen tervezték-e, volt-e hatása a kitűzött természet-, ill. környezetvédelmi célok teljesülésére, ezen belül a környezeti elemek állapotára; a három ország illetékes szervezeteinek közös állandó, ill. eseti együttműködése során kialakított adat- és információáramlás megfelelően biztosította-e a környezeti elemek állapotának nyomon követését, segítette-e a káros környezeti hatások felszámolását; a korábban végzett számvevőszéki ellenőrzések környezet- és természetvédelemmel kapcsolatos megállapításait és javaslatait az ágazat irányításáért felelős tárca realizálta-e, a javaslatok alapján hozott intézkedéseket eredményesen végrehajtották-e. 3 Szennyvízgyűjtés, - elvezetés, és - tisztítás, 6

BEVEZETÉS A környezet-, és természetvédelmi, valamint a vízgazdálkodási tevékenységet különböző szempontok alapján többször ellenőrizte az ÁSZ az elmúlt években. Ilyen volt a Környezetvédelmi Minisztérium átfogó ellenőrzése 2002-ben, a Fertő-tó térség természetvédelmének ellenőrzése az Osztrák Köztársaság Számvevőszékével párhuzamosan 2003-ban, és a Környezetvédelmi Alap Célfeladatokra előirányzott pénzeszközök hasznosulásának ellenőrzése 2004-ben. A települési önkormányzatok környezetvédelmet célzó tevékenységének körében ellenőriztük a szilárdhulladék-gazdálkodáshoz, a szennyvízközmű fejlesztésekhez és működtetésekhez, valamint a vízrendezéshez ill. csapadékelvezetéshez kapcsolódó feladatok ellátását. Eddig még nem került sor a határ menti szubrégió teljes környezet- és természetvédelmével, valamint a vizek védelmével kapcsolatos tevékenységek, a szomszédos országok számvevőszékeivel egyeztetett közös ellenőrzésére. Az ellenőrzés a környezet- és természetvédelem irányításáért, felügyeletéért és kormányzati koordinációjáért felelős környezetvédelmi és vízügyi miniszter és a felügyelete alatt álló funkcionális és regionális szervek, valamint az érintett települési önkormányzatok tevékenységére, ezen belül a levegő, a felszíni és felszín alatti vizek állapotával, valamint a természet védelmével kapcsolatos feladatok ellátására terjedt ki. A vizsgálatot a teljesítmény-ellenőrzés módszerével végeztük. A hatékonyságot az irányítási és a hatósági feladatok ellátásán, ezen belül a hatósági intézkedéseknek és bírságoknak a környezetkárosítások visszaszorítására gyakorolt hatásán keresztül, az eredményességet a régióba jutott természet-, ill. környezetvédelmi fejlesztési forrásokhoz kapcsolt célok teljesülésén keresztül értékeltük, áttekintve egyidejüleg a kitűzött célok elérésének korlátait is. Az ellenőrzés keretében beruházásoknál a gazdaságossági szempontok érvényesítését a versenyeztetési és közbeszerzési szabályok betartására figyelemmel értékeltük, és áttekintettük a korábban végzett számvevőszéki ellenőrzések környezet- és természetvédelemmel kapcsolatos megállapításainak és javaslatainak hasznosulását. A helyszíni ellenőrzés a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium szervezeti rendjébe tartozó Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főigazgatóságra, az Országos Környezetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőségre, valamint az ezek szakmai irányítása alatt álló Nyugat-dunántúli Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóságra, a Nyugat-dunántúli Környezetvédelmi Felügyelőségre és az Őrségi Nemzeti Park Igazgatóságra, továbbá a kijelölt régió önkormányzataira terjedt ki. A vizsgált időszak a 2000-2005. első negyedéve közötti időszakot ölelte fel. Ellenőrzésünk végrehajtására az Áht. 120/A. (1) bekezdésében, valamint az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. tv. 2. (3), valamint a 17. (5) bekezdésében foglaltak adták meg a jogszabályi alapot. A jelentést az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII törvény 25. (1) bekezdésének megfelelően észrevételezésre megküldtük Dr. Persányi Miklós környezetvédelmi és vízügyi miniszternek, aki a jelentésben foglaltakat elfogadta, észrevételt nem tett. Levelét az 1. számú melléklet tartalmazza. 7

BEVEZETÉS 8

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az 1990. évtől kezdődő időszakban a törvényhozásnak és más jogszabályalkotóknak - az EU-hoz való csatlakozás kapcsán - kiemelt feladata lett az ország jogrendjét harmonizálni az EU-ban hatályos jogrenddel. Az 1995. évben megjelent, a környezet védelmét, valamint a vízgazdálkodást szabályozó törvények, ill. az 1996-ban a természet védelmét célzó törvény, valamint a 2000. évben kiadott, a hulladékgazdálkodást szabályozó törvény az Alkotmányban rögzített és EU követelményeknek megfelelően készültek el. A környezet- és természetvédelem szakmai hátterét a környezet védelmének általános szabályait rögzítő törvény rendelkezése alapján elkészített Nemzeti Környezetvédelmi Program (NKP) jelentette. Az 1997-2002 közötti időszakra szóló NKP I-et az Országgyűlés 1997-ben fogadta el, végrehajtásának konkrét feladatait kormányhatározatokban jóváhagyott intézkedési tervek tartalmazták. A 2003-2008 közötti időszakra szóló NKP II. kidolgozásakor figyelembe vették az NKP-I. végrehajtása során szerzett tapasztalatokat, és ezek ezek alapján tűzték ki a célokat, figyelembe véve azokat a követelményeket és lehetőségeket, amelyek az ország EU-hoz való csatlakozásából következtek. Az ellenőrzött szubrégióban a megvizsgált dokumentumok (jegyzőkönyvek, beszámolók és jelentések) alapján a környezet használatból eredő környezet károsítások sokkal kisebbek az országos tapasztalatoknál, ill. az ipari gócok környékén mérhető adatoknál. Az ellenőrzött időszakban a levegő tisztaság helyzete a szubrégióban megfelelő volt és a regionális hulladékártalmatlanítás területén is kedvező volt a helyzet. Ez a kedvezőbb környezeti állapot arra vezethető vissza, hogy ebben a térségben az elmúlt évtizedekben nem voltak elavult technológiával működő és emiatt a térséget szennyező nagy iparvállalatok, és ilyen hatások a határ túloldaláról is csak mérsékelten érintik a területet. Ezt a lakosság számára kedvező állapotot az ellenőrzött szubrégióba jutott, környezet- és természetvédelmi, ill. vízügyi támogatások segítették megőrizni, és ahol szükséges és lehetséges volt, még javítottak is rajta. A pénzügyi források elsősorban a szilárd hulladékkezelést, a szennyvízcsatorna hálózat kiépítését, és az ivóvíz bázis védelmét célzó beruházások teljes vagy részbeni fedezetét biztosították. A vízügyi szakterületet érintő projektek központi beruházások keretében valósultak meg, a környezetvédelmi beruházások (szilárdhulladék kezelés, szennyvízberuházások) forrásait pályázat útján nyerték el az érintettek. Az összességében kb. 7,5 milliárd Ft-ot kitevő támogatások forrásai szerteágazóak voltak, a Belügyminisztérium települési hulladék közszolgáltatás fejlesztésének támogatása előirányzatából kapott támogatás 42%-ot, a Környezetvédelmi Alap Célfeladatok 13 %-ot az EU (PHARE, PHARE CBC) források 14%-ot tettek ki. A sokcsatornás támogatásra jellemző, hogy pl. a csatornázottság növelését célzó projektek PHARE, valamint hat különböző előirányzatból származó hazai forrás igénybevételével valósultak meg. 9

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A régióba jutott támogatások forrás szerinti BM megoszlása előirányzat céltámogatás vízügyi célelőirányzat KAC kormányzati beruházások PHARE PHARE CBC települések támogatása vízbázisvédelmi célprogram területfejlesztési céltámogatás A támogatások ellenére egyes területeken forráshiány mutatkozik. A vízügyi igazgatóságok 2005. évi pénzügyi terveiben a normatív költségszükségleteknek mindössze az 54-74%-átépítették be a ráfordítások közé, és ez az arány országos összehasonlításban az ellenőrzött szubrégióban volt a legalacsonyabb. Az árvíz- és belvízvédelmi létesítmények karbantartása esetében még rosszabb volt a helyzet, mert a normatív költségszükséglet országos átlagban kevesebb, mint 10%-a állt csupán rendelkezésre, sőt a régióban illetékes igazgatóságnál erre a célra keret nem volt biztosított. A karbantartás elmaradása miatt bekövetkező károk nagysága többszöröse lehet az elmaradt karbantartási költségeknek, tehát ennek a területnek az alulfinanszírozottsága egy átlagosnál nagyobb árvíz esetén jelentős kockázat. A védett természeti területek állami tulajdonba vételhez szükséges költségvetési források is korlátozottak, ennek következtében a védett természeti területek állami tulajdonba vételét célzó törvényi előírások (országos és helyi) végrehajtása késik. Hiányosság, hogy a térségbe jutott támogatások összegéről az érintett szervezeteknek összegző nyilvántartása nincs, ezt jogszabályi előírás sem teszi kötelezővé, erre vonatkozó adatokat a térségben illetékes igazgatóságok, ill. a társtárcák szolgáltattak a vizsgálat részére. A környezetvédelmi célok hatékony végrehajtását korlátozza, hogy a hazai jogszabályok előírásai egymással nem harmonizáltak (környezeti teher rendezése nélküli felszámolási eljárások) és esetenként hiányoztak a részletes végrehajtási utasítások (biztosítékadási kötelezettségről és a felelősségbiztosítás). A környezet-, természetvédelemmel és a vízüggyel összefüggő állami feladatok szervezeti háttere tekintetében, a már felsorolt törvényekben adott felhatalmazás alapján a Kormány rendelkezett az ország egész területét lefedő középirányítási feladatait ellátó szervezetek, így az Országos Vízügyi Főigazgatóság és a Környezet- és Természetvédelmi Főfelügyelőség, valamint azok helyi szer- 10

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK vezetei, a vízügyi igazgatóságok, a környezetvédelmi felügyelőségek, valamint a nemzeti park igazgatóságok kiépítéséről, működtetéséről. Az ellenőrzött időszakban a területi szervezeti háttér, az ellátandó feladatok, ill. a hatósági jogkör gyakorlásának módja, és ezek területi szervezetek közötti megosztása több alkalommal változott. A változások eredményeként 2005-től a hatósági feladatokat kizárólag az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőség, ill. a felügyelőségek végezték, a szakmai feladatokat környezetvédelmi és vízügyi igazgatóságok és a nemzeti park igazgatóságok végezték a hatósági eljárásokban szakértőként működtek közre. Az átszervezéseket megelőzően hatástanulmány nem készült. Az újonnan létrehozott szervezetek feladat- és hatásköreinek pontatlan meghatározása, ill. a jogszabályok eltérő értelmezése következtében az átszervezések nem voltak zökkenőmentesek. Az új felállású szervezetek munkájának hatékonyságát korlátozta, hogy a feladatellátás esetenként nem volt kellően koordinált (pl. a vízkészlet járulékok adóként való beszedése esetében) ill. (az árvízvédelemi feladatok ellátásánál), átfedések alakultak ki. Ezek a problémák a vizsgált területen illetékességgel bíró szervezetek tevékenységében nem jelentkeztek, de a többi szervezetnél ezek felszámolása további feladatot jelentenek. Az ellenőrzött szubrégióban működő környezetvédelmi felügyelőség - az alulfinanszírozottság miatt - a szükségesnél mintegy 10%-kal kisebb létszámmal kényszerült megoldani meg a törvényben előírt feladatokat. Nem teljesült a környezetvédelemről szóló törvény előírása, miszerint, az NKPval összhangban regionális, megyei és települési környezetvédelmi programokat kell készíteni. Ezek megyei és regionális szinten elkészültek, de településeknél elsősorban forráshiány miatt 80-90%-os lemaradás mutatkozik. A környezetvédelmi célok megvalósítását a különböző bevételeken, támogatások révén finanszírozott környezetvédelmi beruházásokon, a környezetvédelmi hatóságok által előírt technológiai előírásokon túlmenően ezt a célt segítenék az előírásokat be nem tartókra kivetett bírságok is. A környezetvédelmi bírságok fajtáinak, mértékének és megállapításának módját szabályozó rendeletek 2004-ben változtak, de a felszíni és a felszín alatti vizek minőségének védelméről rendelkező jogszabályok felkészülési időt adtak az igénybevevőknek, addig a korábban hatályos rendeletek szabályait alkalmazták. A kiszabásra jogosult szervek betartották a rendeletekben előírt fizetési tételeket. A vizsgálat tapasztalatai szerint azonban az esetenként ismétlődő (az egyik cég esetében például huszonötszöri) alacsony összegű bírság kiszabásoknak visszatartó hatása az ellenőrzött időszakban nem érvényesült. Ennek legfőbb oka az, hogy a bírságot az üzemeltetőre szabja ki a hatóság, ugyanakkor a létesítmény tulajdonosa az önkormányzat, és a befizetett bírságok 30%-át az önkormányzatok kapják. A másik lényeges ok, hogy az előírt határértékek betartása esetenként több tíz, ill. százmilliós beruházást igényel, amelynek forrását a szankciót viselőknek kell előteremteni. A környezet- és természetvédelem, különösen a vízgazdálkodás helyzetében a jelentős összegű támogatásokból megvalósult beruházások ellenére ellenére 11

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK gondok tapasztalhatók. A felszíni vizek szennyezettsége az ötfokozatú besorolásban általában közepes vagy szennyezett minősítésű. Ennek oka, az Ausztriából érkező szennyezésen kívül a folyókba engedett nem megfelelő tisztítású szennyvíz. Az ellenőrzött időszakban egy kivétellel minden évben ugyanazt az öt céget bírságolták meg vízszennyezés miatt és a bírságolás hatására a vízszennyezési helyzet sehol sem változott, vagyis a bírságok nem kényszerítették ki a jogkövető magatartást. A talajvizek szennyezettsége az országos tapasztalatokhoz hasonlóan a régióban is megfigyelhető volt. A talajvíz minősége Magyarországon az ausztriainál rosszabb, ezért ivóvíz céljára nem használható. Nálunk ehhez a felszín alatti mélyebb rétegeket elérő kutak adnak lehetőséget. A kedvezőtlen helyzet kialakulásának főbb oka a sík terület, a kilencvenes évek előtt kezdődött intenzív műtrágyahasználat, a csatornázás elhanyagolása, és sok helyen a szennyvíz ásott kutakba engedése. A vízbázisok felmérését elvégezték, húsz vízbázist tartanak nyilván, amelyből tíz nem sérülékeny, a másik tíz pedig sérülékeny földtani környezetben fekszik. A nem sérülékeny vízbázisoknál szennyeződésre utaló jeleket nem tapasztaltak. Az ivóvízbázis védelmi célok elérését akadályozza, hogy az erre vonatkozó koncepciók, tervek és programok alapján kiadott kormányhatározatokban foglalt források ütemezését a kötelezettek nem tartják be, mert az éves költségvetési törvényekben az erre előirányzott összegek folyamatosan kisebbek voltak a kormányhatározatokban tervezettnél. A vízgazdálkodási feladatok elvégzését országos viszonylatban és a területi szerveknél jelentősen akadályozza az alulfinanszírozottság. Ebből a szempontból az ország 12 területi szerve között (a 2002. évre vonatkozó adatok alapján) éppen az ellenőrzött területen illetékes vízügyi igazgatóság esetében a legrosszabb a finanszírozási helyzet. A csatornázottsági adatok tekintetében, a vizsgált területen élő 46 749 fős lakosság 58,3%-a lakik csatornázott útvonalon lévő lakásban, de csatornahálózatra rákötött lakásokban lakók aránya csak 41,9%, a csatornázott településeken a rákötések aránya 56% és 99% között mozog. A vizsgálat idején folyamatban levő rákötésekkel a csatornázott lakásokban élők száma az összlakosságnak még mindig kevesebb, mint a felét fogja kitenni. A térség levegőszennyezettségére vonatkozó állapotfelmérés a vizsgált időszakban nem készült. A vizsgálat alá vont térségben a levegő szennyezettségét a Nyugat-Dunántúli Környezetvédelmi Felügyelőség, ill. 2002-t megelőzően az ÁNTSZ Zala Megyei Intézete Zalalövő településen egy mérőponton vizsgálta, azonban a regisztrált alacsony szennyezettségi szint miatt a mérőponton folytatott légszennyezettségi méréseket megszüntették. A levegőbe jutott káros anyagok mennyiségét csökkentette a Körmenden megépített biomassza erőmű, amely - a jelentős földgáz kiváltás mellett - alacsony széndioxid kibocsátással üzemel. Az előzetes tervekhez képest ugyanakkor más hasonló hőerőművek elkészülte növelte az alapanyag (faapríték) árát, emiatt az önköltség magasabb lett. Ennek megoldását a szakértők szerint az un. energiaerdők telepítése jelentené. A régió hulladékgazdálkodása tekintetében a szilárd hulladékkezelési közszolgáltatás minden településen kiépített, a korszerű hulladéklerakásra a Nyugat-Balaton és Zala-völgye térségi regionális szilárdhulladék gazdálkodási 12

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK rendszer projekt jelent megoldást, ez 305 települést érint, közte a szlovén határszakasz településeit is, kiterjed a működő és felhagyott hulladéklerakók rekultiválására és kiépül egy EU jogszabályoknak megfelelő hulladéklerakó is. A program keretében a vizsgálatba vont terület 9 hulladéklerakójának rekultivációját végzik el. A projekt költsége közel 35 ezer Euró, ennek 70%-a vissza nem térítendő ISPA támogatás. A vizsgált régió hulladékszennyezettségéről átfogó felmérés nem készült, azonban 2002. évben Phare támogatás keretében a települési szilárd hulladék lerakók országos felmérése megtörtént. A vizsgált térségben 39, már hivatalosan nem üzemelő hulladéklerakó található, környezetvédelmi szempontból ezek közül 26 közepes és 9 nagy kockázatú. A hulladékgazdálkodásról szóló törvény szerint a már üzemelő hulladéklerakó környezetvédelmi, műszaki megfelelőségének megállapítására az üzemeltető köteles volt teljes körű környezetvédelmi felülvizsgálatot elvégezni, vagy elvégeztetni. A hulladéklerakók üzemeltetőinek több mint fele nem készítette el a jogszabályokban előírt hulladékgazdálkodási terveket. A települési önkormányzatoknak a saját területükre vonatkozóan hulladékgazdálkodási tervet kell készíteniük, ennek ellenére a vizsgált területen elhelyezkedő önkormányzatok mintegy 2/3-a elsősorban forráshiány miatt a helyszíni ellenőrzés időpontjáig az előírást nem teljesítette. Az Őrségi Nemzeti Park Igazgatóság a megalakulásától kezdődően 2004. év végéig - az intézmény működésének finanszírozásán kívül - a természetvédelmi programok ill. földvásárlás finanszírozására összesen 285 millió Ft támogatást kapott. A védett természeti területek védettségi szintje helyreállításának törvényi rendelkezése szerint a törvény hatálya alá tartozó, és a privatizáció során magántulajdonba került földterületet ki kell sajátítani és az Nemzeti Park Igazgatóságok (NPI) vagyonkezelésébe kell adni, ugyanakkor az eddig vagyonkezelésbe vett földterületeket a konfliktusok elkerülése érdekében a tulajdonossal történt megegyezést követően vásárlással szerezték meg. A természetvédelmi feladatokat ellátó Őrségi Nemzeti Park Igazgatóság (ŐNPI) Igazgatóság a 2002. évben összesen 104,3 millió Ft összegben vásárolt földterületet, amelyből a vizsgált régióban összesen 368,6 ha elsősorban szántó, gyep művelési ágú földterület vásárlásra 91,3 millió Ft-ot fordítottak. Ennek eredményeként a helyszíni ellenőrzés időpontjában az ŐNPI vagyonkezelésében 11700 ha volt, azonban az állami tulajdonba vételhez szükséges források nem álltak kellő mértékben rendelkezésre, ezért az erről rendelkező törvény végrehajtása az országosan és helyben is késik. Pozitívum, hogy a Natura 2000 hálózati területek kijelölése a 2004-ben kiadott jogi szabályozásnak megfelelően (a helyszíni vizsgálatot követően) megtörtént. Több környezetvédelmi részterületen (elsősorban a határokon átnyúló szennyeződéseket okozni képes felszíni vizek és a vízbázisok területén) hatékony prevencióra csak összehangolt nemzetközi fellépések eredményeként nyílhat lehetőség. Az ellenőrzött térség mindkét szomszédos országával, tehát Szlovéniával és Ausztriával a vízgazdálkodás és vízminőség védelem kapcsán kialakított együttműködés jogi alapját az érintett kormányokkal kötött egyezmények biztosították, a szerződések a vitás kérdések és problémák kölcsönös érdekek figyelembevételével való megoldására épültek. Az egyezmények a vízgazdálkodás mennyiségi kérdésein túl előírják a határvizek minőségi vizsgálatát, a vizek szennyezés és ésszerűtlen használata elleni védelmet, a beavatkozások környezeti hatásainak vizsgálatát. A két egyezmény között ugyanakkor az 13

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK érintett terület kiterjedtsége, az együttműködés köre és mélysége tekintetében az Szlovéniával kötött egyezmény lényegesen tágabb körű. Az Ausztriával kötött szerződés szerint a feleknek törekedniük kell, hogy a szennyvizet csak megfelelő tisztítás után vezethessék a felszíni vizekbe. Ennek ellenére az ellenőrzött időszak alatt folyamatosan fennálló megoldatlan problémaként jelentkezett, hogy a Rába vízgyűjtő területének felső (osztrák területre eső) szakaszán, a magyar határtól mindössze 2 km távolságban megépített bőrgyár már osztrák területen is szennyezte a folyót és emiatt a folyó magyar szakaszán (Szentgotthárdnál) szennyezett minősítést kapott. (5. sz. melléklet) Az egyezmények végrehajtása során a koordinációs feladatokat az államközi vegyes bizottságok látták el, az operatív feladatokat pedig a helyi szervek végezték. Az együttműködés rendszeres és szervezett volt, a hidrológiai és hidro-meteorológiai adatok cseréjére rendszeresen sor került. Munkatervek alapján évente egyszer hidrológiai szakértői találkozókat szerveztek, és közös vízmintavételezéseket végeztek. A védelmi létesítmények tervezése és kivitelezése során is eredményes együttműködés alakult ki a szomszédos országok illetékes szervezeti között. A közös mérési eredmények elemzését, kiértékelését és a következtetések összevetését nehezíti, hogy a határ menti három ország eltérő paraméterek, illetve határértékek alapján, eltérő vízminőségi osztályozási és minősítési rendszert alkalmaz. A határon átnyúló vízbázisok tekintetében csak eseti együttműködés alakult ki, továbbá problémát jelent, hogy a határmenti vízbázisok védőterülete átnyúlik az országhatáron, de ennek kijelöléséhez jogi formái jelenleg még nem kidolgozottak. Az együttműködés pozitív hatása, a közös mérési tevékenységen kívül mindkét határszakaszon megvalósultak közös célú és a résztvevő szomszédos országok számára kedvező hatású beruházásokban is megmutatkozott. Így pl. a rossz tisztítási hatásfok miatt többször megbírságolt körmendi szennyvíztisztító telepen épített új szennyvíztisztító egység a környező magyar falvak mellet egy osztrák település szennyvizét is fogadni tudja. A magyar-szlovén határmenti térségben határon átívelő együttműködés keretében kiépítették három település szennyvíz elvezetési rendszerét és épül a szennyvíztisztító létesítmény. Két szlovéniai település egészséges és biztonságos vízellátását célzó tanulmányt, a szomszédos magyar vízműről biztosítaná. Ugyancsak eredményes együttműködés alakult ki a közös védelmi létesítmények tervezése és kivitelezése során Szlovéniával. Az árvízi előrejelzés hatékonyságát segítő kormányzati beruházás keretében elkészítettek egy távmérő állomást, valamint a szlovén fél adatszolgáltatással járult hozzá a Kerka és vízgyűjtőjére szóló területi vízminőségi kárelhárítási terv elkészítéséhez. A helyszíni ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk: a környezetvédelmi és vízügyi miniszternek 1. gondoskodjon a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi szakterületek hatósági és operatív kezelési funkcióinak szétválasztása kapcsán kialakult hatásköri átfedések és koordinálatlanságok megszüntetéséről; 14

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 2. kezdeményezze a két szomszédos országgal kötött nemzetközi vízgazdálkodási egyezmény területi hatályának és a vízgazdálkodási szempontok aktualizálását és egységesítését; 3. biztosítsa a szükséges forrásokat a védett területek természetvédelmét biztosító állami kezelésbe vétel folytatásának a jogszabályokban meghatározott ütemezése érdekében; 4. gondoskodjon az éves költségvetés tervezése során, az ivóvízbázis védelmére vonatkozó kormányhatározatokban meghatározott ütemezés szerinti forrásokról; 5. szerezzen érvényt a hulladékgazdálkodásról szóló törvény, üzemelő hulladéklerakók környezetvédelmi felülvizsgálatára vonatkozó előírásainak; 6. követelje meg a települési hulladékgazdálkodási tervek elkészítését, pénzügyi finanszírozását szükség szerint építse be támogatási rendszerébe; 7. kezdeményezze a körmendi biomassza fűtőmű alapanyag ellátása érdekében a környéken lévő alacsony aranykorona értékű földeken az energiaerdők telepítésének gazdaságosságát célzó tanulmány készítését. 15

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 1. A KÖRNYEZETVÉDELEM IRÁNYÍTÁSI MECHANIZMUSA ÉS A NEM- ZETKÖZI KÖTELEZETTSÉGEK TELJESÍTÉSE 1.1. A környezet- és természetvédelem jogszabályi háttere A magyar Alkotmány 18. rögzíti, hogy mindenkinek joga van az egészséges környezethez. Az 1990. évtől kezdődő időszakban a törvényhozásnak és a jogszabályalkotóknak kiemelt feladatuk lett az EU-hoz való csatlakozásnak megfelelően az ország jogrendjét az EU-ban hatályos jogrendhez harmonizálni. Az Alkotmányban meghatározott követelményeknek és az EU előírásainak megfelelően készült el 1995-ben a környezet védelmének általános szabályairól szóló LIII. törvény és a vízgazdálkodásról szóló LVII. törvény, az 1996-ban a természet védelméről szóló LIII. törvény, valamint a 2000. évben elfogadott a hulladékgazdálkodásról szóló XLIII. törvény. A környezetvédelemről szóló törvény tíz fejezetre osztva kellő részletességgel foglalkozik az általános rendelkezéseken túl a környezeti elemek védelmével és az elemeket veszélyeztető tényezőkkel, ezen belül a víz védelmével. A törvény a környezet védelmét szolgáló állami tevékenységgel összefüggésben meghatározta az Országgyűlés, a Kormány és a környezetvédelemért felelős miniszter feladatait, kötelességeit, jogait és rendelkezik a Nemzeti Környezetvédelmi Program hatévenkénti megalkotásáról, annak tartalmáról és felépítéséről. A jogszabály szerint a Kormánynak a Program megújítására irányuló előterjesztés benyújtásakor az Országgyűlés előtt be kell számolnia az előző Program végrehajtásáról. A törvény rögzíti a helyi önkormányzatok környezetvédelmi feladatait, a környezetvédelmi igazgatás feladatait, hatósági jogköröket határol el, meghatározza az engedélyezési eljárások előfeltételét, az engedélyek tartalmi követelményeit. Meghatározza a Környezetvédelmi Információs Rendszer működtetésének főbb szabályait, és a tájékoztatási kötelezettségeket. A környezetvédelem gazdasági alapjai között részletezi a központi költségvetésből támogatható feladatokat, a Környezetvédelmi Alap célfeladat fejezeti kezelésű előirányzat felhasználásának területeit. Rendelkezik a környezetvédelmi engedélyezési eljárásokról, a bejelentési kötelezettségről, ellenőrzésről, anyagok, termékek és technológiák környezetvédelmi minősítéséről, a határértékek megállapításának céljairól és módozatairól. 1.2. Szervezeti háttér változásai és hatásuk a feladatellátásra A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény, összhangban a természet védelméről,- a vízgazdálkodásról és hulladék gazdálkodásról szóló törvényekkel, valamint e törvények alapján meghozott Kormány- és miniszteri rendeletekkel, átfogóan szabályozza a környezet védele- 16

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK mével összefüggő jogi és szervezeti kérdéseket, az ellenőrzött időszakban azonban a szervezeti keretek gyakori változtatása hatásköri átfedéseket és koordinálatlanságokat idézett elő. Az ellenőrzött időszak első felében (2000. és 2002. közötti években) a vízgazdálkodással összefüggő kérdések felügyelete megosztva a közlekedési és vízügyi Miniszter, valamint a mezőgazdasági vízgazdálkodási célokat szolgáló vizek és vizilétesítményeket illetően a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter hatáskörébe tartoztak. A 2002. évi kormányváltást követően megszűnt a KöViM, a vízgazdálkodási feladatok a környezetvédelmi és vízügyi miniszter hatáskörébe kerültek. Ezzel a környezet védeleméről, a természet védeleméről szóló törvényekben megfogalmazott feladatok, valamint a hulladékgazdálkodásról szóló törvénnyel összefüggő igazgatási feladatok mellett a vízügyi feladatok is a környezetvédelmi és vízügyi miniszter hatáskörébe tartoznak. A legnagyobb szervezeti változást az Országos Környezet- és Vízügyi Főfelügyelőség, az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főigazgatóság és a környezetvédelmi és vízügyi miniszter irányítása alá tartozó területi szervek feladat- és hatásköréről szóló 183/2003. (XI. 5.) Kormányrendelet rögzítette. Ezzel létrejöttek a környezet-, és természetvédelmi feladatokkal kiegészítve az új országos irányító szervezetek és azok területi szervei. Ezzel változtak az alapfeladatok is (részletesen a jelentés 3.1 pontjában). A vízügyi igazgatóságok és a környezetvédelmi felügyelőségek illetékességi területeit a főbb vízgyűjtők határait követve alakították ki, az országban 12 felügyelőséget és 12 igazgatóságot jelöltek ki. A természetvédelmi feladatok helyi szintű ellátására 9 nemzeti park igazgatóságot hoztak létre. 2002. évben a Fertő-Hanság Nemzeti Park Igazgatóság (FHNPI) meghatározott területeiből a 4/2002. (II. 27.) KöM rendelet alapján létrehozták az Őrségi Nemzeti Parkot és kezelésére az Őrségi Nemzeti Park Igazgatóságot. A leválasztást az indokolta, hogy az FHNPI eltérő sajátosságú területeket foglalt magába, ezért különböző szakmai követelményeknek megfelelő szervezet működtetését kellett megoldaniuk. A FHNPI északi részén egy kiemelt jelentőségű vizes élőhely ökoszisztéma megőrzése és bemutatása volt a cél, a déli leválasztott részen egy dombvidéki, jelentős erdősültséggel rendelkező, település szerkezetében hagyományos népi építészeti értékeket megőrző kultúrtáj megtartása és bemutatása jelentkezett feladatként. A jelenlegi ellenőrzésre kijelölt terület az Őrségi Nemzeti Park Igazgatóság, a Nyugat-dunántúli Környezetvédelmi Felügyelőség, illetve a Nyugat-dunántúli Vízügyi Igazgatóság területén fekszik. A hatósági feladatok ellátásához engedélyezett létszám az ellenőrzött időszakban csak rendkívüli erőfeszítés mellett volt elégséges a megfelelő munkavégzéshez. Az érintett hatóságok véleménye szerint szervezet jogszabályokban meghatározott feladatainak az ellátásához kb. 10%-kal nagyobb létszámra lenne szükség. Speciális problémát jelentett és a felügyelőségen a hatósági munkavégzést megnehezítette (egyben meggyorsította) az a 2005. január 1-vel hatályba lépő szervezeti módosítás, amelynek eredményeként a korábban külön szervezetként működő környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi hatósági tevékenységeket egy szervezet keretein belül egyesítette. Ezáltal ugyanis az olyan komplex ügyek intézésekor, amelyeknek környezetvédelmi, 17

II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK természetvédelmi és vízügyi vonatkozásai is vannak, ezután nem szükséges e szervek között a szakhatósági megkeresés, hanem a szervezeten belüli koordináció hatékonyabbá tételével gyorsabban lehet azokat elintézni. A környezetvédelmi hatósági feladatokat ellátó Nyugat-dunántúli Környezetvédelmi Felügyelőség szervezeti felépítésének gerince 2000-2004. között lényegesen nem változott. Ez lényegében az egész ellenőrzött időszak alatt megfelelően funkcionált, a hatékonyabb munkaszervezés érdekében 2002-ben az igazgató helyettes közvetlen irányítása alatt létrehozták Területrendezési Csoportot, amelynek fő feladata a települési rendezési tervek véleményezése volt. Ugyanebben az évben korszerűsítették a felügyelőségi ügyfélszolgálatot és továbbfejlesztették a kárelhárítási ügyeleti rendszert is. Ennek keretében, a rendkívüli események gyorsabb és hatékonyabb kezelése, és a komolyabb károk kialakulásának megelőzése érdekében létrehoztak egy operatív csoportot. A felügyelőség éves átlagos statisztikai létszáma az ellenőrzött időszakban folyamatosan növekedve 67 főről 2004 végére 88 főre emelkedett. Az első kéthárom évben elsősorban felsőfokú végzettségű új belépőkkel töltötték fel a megüresedett munkahelyeket. Ennek eredményeként, az ellenőrzött időszak második felére a felügyelőség munkajogi létszámának több mint 60%-a felsőfokú iskolai végzettségű köztisztviselő volt. A 2003. évi létszámfejlesztés emiatt már elsődlegesen az ügyintéző I. kategóriába tartozó munkavállalók számának a növelésére irányult. A Nyugat-dunántúli Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóságon a helyszíni ellenőrzés időpontjában érvényben lévő Szervezeti és Működési Szabályzat a hatályos törvényekkel és kormány rendeletekkel összhangban szabályozta az intézmény környezetvédelmi és vízgazdálkodási feladatait. 1.3. Nemzetközi szerződésekben vállalt kötelezettségek Magyarország több nemzetközi környezet- és természetvédelmi egyezménynek részese. A jelenlegi ellenőrzés szempontjából az ellenőrzésre kijelölt területre vonatkozó feladatokat megszabó szerződések közül két egyezménynek van kiemelt jelentősége. Ezek a Magyar Népköztársaság és az Osztrák Köztársaság között a határvidék vízgazdálkodási kérdéseinek szabályozására Bécsben 1956. április hó 9-én aláírt egyezmény, amelyet az 1959. évi 32. törvényerejű rendelettel hirdettek ki, valamint a Magyar Köztársaság Kormánya és a Szlovén Köztársaság Kormánya között a vízgazdálkodási kérdések tárgyában 1994. október 21-én Ljubljanában aláírt Egyezmény, amelyet a 41/2001. (III. 14.) Kormányrendelet hirdetett ki. Ez utóbbi egyezmény előzménye az 1955. évben Jugoszláviával kötött vízgazdálkodási kérdések megoldásáról szóló egyezmény. Az 1994. évi egyezményben Szlovénia, mint a volt Jugoszlávia egyik jogutóda szerepel. A két egyezmény tartalmában a közös célok ellenére lényeges különbségek vannak. Az Osztrák viszonylatban a szerződés hatálya az országhatártól mindkét irányba 6-6 km-es sávban található vizekre vonatkozik, míg a Szlovéniával kötött szerződésben ilyen korlátozás nincs. Szlovén viszonylatban a szer- 18