Nemzeti Közszolgálati Egyetem Közigazgatás-tudományi Kar Közigazgatás-tudományi Doktori Iskola Tantárgy neve: A hatékony állam Oktató: Dr. habil. Bordás Mária egyetemi docens, NKE KTK A tantárgy típusa: kötelező főtárgy Az oktatás nyelve: magyar, angol A tantárgy szakmai tartalma: A tantárgy oktatásának célja az állam hatékonyságára vonatkozó elméletek és gyakorlat bemutatása. Napjainkban az állam szerepe jelentősen megváltozott, a rendészeti jelleg helyett hangsúlyosabbá vált az állam szolgáltató jellege, és fokozott elvárás tapasztalható az állami feladatok ellátásának hatékonysága iránt. Kérdés és ebben a közigazgatási irodalom sem ért egyet hogy a hatékonyság csak az üzleti szférában, vagy a közigazgatásban is értelmezhető-e, és vannak-e ennek méréséhez megbízható módszerek. Vitatott az is, hogy az amerikai menedzsment szemlélet hogyan alkalmazható az európai weberi közigazgatási modellben. A tantárgy bemutatja, hogy a hatékony államnak milyen módszereit alakította ki az amerikai New Public Management, valamint hogy a centralizált és jogi szabályozáson alapuló európai közigazgatási rendszerekben a hatékonyság hogyan érvényesíthető a közigazgatási jogalkotásban és jogalkalmazásban, valamint a közszolgáltatások nyújtása során. A tantárgy óráinak tematikája: 1. Hatékonysági elméletek és gyakorlatok a közigazgatásban Az előadás azt mutatja be, hogy mi a hatékonyság jelentősége a közigazgatásban, és alkalmazásához az amerikai közigazgatási irodalom milyen elméleteket és gyakorlati módszereket dolgozott ki. Lényeges kérdés, hogy az amerikai gyökerű neoliberális gazdaságpolitika - amelyik az állam kisebb szerepvállalását, az üzleti elvek közigazgatásban történő alkalmazását, valamint a menedzsment elvek érvényesítését jelenti a közigazgatási szervek működésében milyen befolyást gyakorol a jelenlegi közigazgatási rendszerekre, és alkalmazásuknak mik a tapasztalatai.
2. A neoliberalizmus hatása a közigazgatás feladatainak ellátására Az előadás keretében a hallgatók megismerkedhetnek azzal, hogy a neoliberalizmus hogyan határozza meg az állam szerepét a gazdaságban, és ez milyen folyamatokhoz vezetett a nemzetállamok gazdasági érdekérvényesítő képességében, illetve milyen nemzetközi intézmények jöttek létre ezen a területen. Az előadás a továbbiakban azt elemzi, hogy a magyar közigazgatásra milyen hatást gyakorolt a neoliberális gazdaságpolitika, és hogy kialakultak-e olyan intézmények, amelyek alkalmasak arra, hogy a gazdaság fejlesztése és az állam gazdaságpolitikája a nemzetállam érdekeinek megfelelően történjen. 3. Az amerikai menedzsment szemléletű közigazgatás és az európai weberi közigazgatási modell Az előadás vázlatosan ismerteti az amerikai és az európai közigazgatási rendszerek kialakulását, azok eltérő vonásait, majd a továbbiakban azt elemzi, hogy az egyes közigazgatási intézmények milyen elvek és értékek mentén kerülnek alkalmazásra. Lényeges szempont, hogy a közérdek hogyan érvényesíthető. Fontosnak tartjuk annak megismertetését is, hogy mit jelent a be nem avatkozó, a rendészeti, a gondoskodó, a jóléti és a szolgáltató közigazgatás, és hogy a közigazgatásnak ezek a funkciói jobban szolgálják-e a közigazgatási feladatok hatékonyabb ellátását, mint a vállalati igazgatás elvei alapján szervezett közigazgatás. 4. Az üzleti elvek alkalmazása a közigazgatási feladatok ellátásában Az egyik legnagyobb hatást napjainkban az üzleti elvek alkalmazása gyakorolta az állami feladatok ellátására. Ezzel kapcsolatban felmerül, hogy hol húzható meg az a határ, amikor az állami feladatok átadhatók üzleti vállalkozások számára. Ezen a területen nem alakult ki egységes gyakorlat. Az előadás bemutatja a leggyakrabban alkalmazott szerződéseket, amelyekkel az állami feladatok üzleti vállalkozások számára is végezhetők. A legkérdésesebb ezek közül a PPP beruházásokra kötött szerződések jogi szabályozása, különös tekintettel a hatékonyság és az állam gazdasági érdekeinek érvényesítésére. 5. A menedzsment elvek lehetőségei a közigazgatás működésében A közigazgatási irodalomban számtalan olyan módszer ismeretes a közigazgatási szervek költségvetésével, a vezetéssel, és a közszféra dolgozóinak teljesítményével kapcsolatban, amelyek alkalmasak a közigazgatási szerv hatékonyabb működésének elősegítésére. A nemzetközi gyakorlat ezek sikeres alkalmazását bizonyítja. Fontosnak tartjuk annak megismertetését, hogy mi a menedzsment módszerek lényege, és hogy alkalmazásuknak milyen feltételei vannak a közigazgatásban. Lényeges szempont, hogy 2
a közigazgatás feladatait a legalacsonyabb költséggel és a legjobb minőségben lássa el, valamint hogy a vezetés és a humánerőforrás politika korszerű elveken alapuljon. 6. Közpolitikai szemlélet az állami feladatok megvalósításában Az előadás ismerteti a közpolitika kialakulását, és azokat a módszereket, amelyekkel az állami feladatok hatékonyabban láthatók el. A közpolitika az amerikai menedzsment elvek közül a legnagyobb hatású, és alkalmazásával a leglátványosabb eredmények érhetők el a közigazgatási feladatok hatékony végrehajtásában. Bemutatásra kerül az is, hogy a legújabb kutatások milyen eredményekre jutottak azzal kapcsolatban, hogy a közpolitikai szemlélet hogyan érvényesül a mai magyar közigazgatásban, amely a hagyományos weberi elveket követi, és amelyben a közigazgatási kultúra is alacsony szintű. 7. A közszolgáltatások szervezésének kérdései A közszolgáltatások napjainkra jelentősen átalakultak, és körük az állam szolgáltató funkciójának hangsúlyossá válásával jelentősen kibővült. A legfontosabb elvárás a közszolgáltatásokkal szemben, hogy a közigazgatás a közpénzeket hatékonyan működtesse, amikor a közszolgáltatásokat nyújtja. Az előadás elemzi azokat a módszereket, amelyek az utóbbi évtizedekben kerültek alkalmazásra, annak érdekében, hogy a közigazgatás alacsony árú, és jó minőségű közszolgáltatásokat nyújtson. Ismertetjük az amerikai és az európai privatizációs gyakorlatot, különös tekintettel a piac intézményeire és az állami felelősségvállalás kérdéseire. 8. A jóléti szolgáltatások hatékonyságának kérdései A jóléti szolgáltatások sajátos helyet foglalnak el a közszolgáltatások között, mivel az európai hagyományok szerint a szolidaritás elvének feltétlenül érvényesülnie kell. Ugyanakkor igény mutatkozik arra is, hogy az állam amikor a közpénzeket felhasználja hatékonyan működtesse a jóléti intézményeket. Az előadás keretében bemutatjuk, hogy a jóléti szolgáltatások hatékonyságának növelésére milyen módszerek ismertek. Az egészségügyi szolgáltatások esetében az orvostechnika lehetőségei és az erőforrások korlátjai közötti növekvő különbség az ellátáshoz való jog újra gondolását teszi szükségessé. 9. A jogalkotás és a dereguláció szerepe a közigazgatás hatékony működésében Sokan a hatékony állam garanciáját a jogi szabályozás leépítésében látják. Lényeges szempont, hogy a közigazgatás ne legyen túlszabályozott, bürokratikus, a jogi szabályozás feleljen meg a jogállami követelményeknek, és a gazdasági tevékenységeket ne akadályozza indokolatlanul. 3
Az előadás bemutatja, hogy a deregulációnak milyen módszerei ismertek, és alkalmazásuk hogyan segítheti elő a közigazgatás hatékonyabb működését. A dereguláció eredményeként számszerűsíthető az adminisztratív terhek csökkenése, és nő az ügyfelek megelégedettsége is. Lényeges az is, hogy a jogalkotás is megfeleljen a hatékonysági kritériumoknak. 10. Az elektronikus közigazgatás alkalmazási területei A legtöbbet ígérő módszer a közigazgatás hatékonyságának növelésére az elektronikus ügyintézés alkalmazása. Fontos kiemelni, hogy az elektronikus közigazgatás nem csak egy fejlettebb technika alkalmazását jelenti, hanem ehhez a közigazgatásban megfelelő ügyfélutak és szervezési módszerek kialakítását is. Az előadás arra is kitér, hogy az elektronikus közigazgatás létrehozásához milyen jogszabályi garanciák szükségesek, valamint azt is bemutatja, hogy a nemzetközi és a hazai gyakorlatban milyen vezetékes és a mobil távközlés megoldások születtek a hatósági ügyintézés és a hatósági díjak fizetése területén. 11. A szabályozás szerepe a közigazgatásban Az előadás elemzi a közigazgatási szabályozás indokait, céljait, és ismerteti, hogy a szabályozásnak milyen sajátosságai vannak az olyan kiemelt területeken, mint a környezetvédelem, a fogyasztóvédelem és a pénzügyi szektor felügyelete, és melyek a legújabb tendenciák. A közigazgatási szabályozás hagyományos eszközeinek - mint az engedélyezés, a felügyelet, az ellenőrzés, a minőségi, egészségügyi, biztonságossági követelmények előírása - is egyre nagyobb a jelentősége az egyre bonyolultabbá váló gazdasági tevékenységek hatásaként. 12. A közigazgatás szervezete és a hatékonyság szempontjai Az előadás azt mutatja be, hogy a közigazgatásban milyen szervezetek jöttek létre egy-egy állami feladat ellátására, valamint hogy ezek hatásköre és eljárási normái milyen összefüggést mutatnak a hatékony működéssel. Lényeges szempont a politikai és a szakértői apparátus elkülönülése is. A közigazgatás hatékonysági reformjai gyakran a közigazgatási szervek leépítését célozzák, amely nem lehet mechanikus, hanem olyan szempontokat kell figyelembe venni a közigazgatás szervezetrendszerében a feladatok elosztásánál, mint a decentralizáció, a dekoncentráció és a regionalizáció. 13. A közpénzek felhasználásának hatékonysága az állami korrupció elleni eszközök A hatékony állam központi kérdése a közpénzek felhasználása. Az előadás ismerteti, hogy a közpénzek hagyományos számviteli szemléletén kívül milyen hatékonysági elvek kerülnek alkalmazásra napjainkban. Kérdés, hogy a nyitottság, átláthatóság és az elszámoltathatóság érvényesítése milyen intézmények létrehozását teszi szükségessé. 4
Az állami korrupció jelensége a mai Magyarországon a leginkább veszélyezteti a közpénzek hatékony felhasználását. Az előadás bemutatja, hogy az állami korrupció elterjedését mely intézmények hiánya, illetve inadekvát működése teszi lehetővé, és milyen változtatások lennének szükségesek. 14. A jogalkotás és a jogalkalmazás szerepe az állami feladatok hatékony ellátásában A közigazgatási jogalkotás szerepe megnőtt a rendeleti jogalkotás egyre szélesebb körűvé válásával. A rendeleti jogalkotás garanciális szabályain túl, a jogszabályok minőségének is egyre nagyobb jelentősége van. Kérdés, hogy a jogszabályok minősége milyen eszközökkel javítható? Az előadás arra is kitér, hogy a hatósági jogalkalmazással szemben milyen követelmények fogalmazhatók meg, a jogszabályokban megfogalmazott tényállások és az eljárási rend hogyan illeszkedik az adott jogterület sajátosságaihoz, valamint hogy az eljárások az ügyfél szempontjából milyen mértékben számíthatók ki. Irodalomjegyzék Bordás Mária: A közigazgatás gazdaságtana a gazdasági kormányzás lehetőségei és dilemmái (Unió Kiadó 2009.) Ágh Attila: Az amerikai közpolitika. Közpolitika. Szöveggyűjtemény. Szerk.: Pesti Sándor. Budapest, 2001, Rejtjel Kiadó. Ágh Attila: Az európai közpolitika. Közpolitika. Szöveggyűjtemény. Szerk.: Pesti Sándor. Budapest, 2001, Rejtjel Kiadó. Ágh Attila: Az EU közpolitikai intézményei és folyamatai. Közpolitika. Szöveggyűjtemény. Szerk.: Pesti Sándor. Budapest, 2001, Rejtjel Kiadó. Vass László: A közpolitika és magyarországi környezete. Közpolitika. Szöveggyűjtemény. Szerkesztette: Pesti Sándor (Rejtjel Kiadó 2001.) Szamel Katalin (szerk.) Közérdek és közigazgatás (MTA Jogtudományi Intézet 2008.) Hajnal György: Adalékok a magyarországi közpolitika kudarcaihoz (KSzK ROP 3.1.1. Programigazgatóság 2008.) Hajnal György: Hatékonyság és teljesítmény az Európai Unió országának közigazgatásában. In: Közigazgatás az Európai Unió tagállamaiban. Összehasonlító közigazgatás. Szerk.: Lőrincz Lajos. Párizs, 2003, Unió Kiadó. Lőrincz Lajos (szerk.) Eredményesség és eredménytelenség a közigazgatásban (MTA Jogtudományi Intézet 2009.) 5
Lőrincz Lajos (szerk.) Hogyan korszerűsítsük a közigazgatást? A követendő út MTA Jogtudományi Intézet, 2007. Lőrincz L. Nagy E. Szamel L.: A közigazgatás kutatásának tudományos irányzatai (Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó 1976.) Matolcsy György: Éllovasból sereghajtó elveszett évek krónikája (Éghajlat Könyvkiadó 2008.) Horváth M. Tamás: Közmenedzsment (Dialóg Campus Kiadó 2005.) Gulyás Gyula (szerk.) Közszolgálat és etika (Helikon Kiadó 1997.) Szigeti Ernő (szerk.) Régió, közigazgatás, önkormányzat. (Magyar Közigazgatási Intézet 2001.) Horváth Gyula (szerk.) Régiók és települések versenyképessége. (MTA Regionális Kutatások Központja 2006.) Magas István: Globalizáció és nemzeti piacok. Liberális felfogások. Budapest, 2007, Napvilág Kiadó. Budai Balázs Benjámin: M-kormányzat - M-demokrácia (Akadémia Kiadó 2005.) Budai Balázs Benjámin: E-GOVERNMENT avagy kormányzati és önkormányzati kihívások az on-line demokrácia korában (Aula Kiadó 2002.) Orosz Éva: Félúton vagy tévúton? Egészségügyünk félmúltja és az egészségpolitika alternatívái (Egészséges Magyarországért Egyesület 2002.) Orosz Éva: Egészségügyi rendszerek és reformtörekvések (Politikai Tanulmányok Intézete Alapítvány 1992.) Kornai János: Az egészségügy reformjáról (Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó 1998.) Mihályi Péter: Magyar egészségügy: diagnózis és terápia (Springer Orvosi Kiadó Kft. 2000.) Sárközy Tamás: A korai privatizációtól a késői vagyontörvényig Az állami tulajdon jogának fejlődése (HvgORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. 2009.) Sárközy Tamás: A hatékonyabb kormányzásért (avagy egy technokrata reménytelen bozótharca az államapparátussal és a politikával szemben). (Magvető Kiadó 1996.) Lőrincz Lajos: Magyar közigazgatás: dilemmák és perspektíva (Akadémia Kiadó 1988.) Báger Gusztáv Kovács Árpád: Korrupció és közigazgatás. In: A közszféra és a gazdaság versenyképessége. Szerk.: Báger Gusztáv és Czakó Erzsébet (Állami Számvevőszék, Fejlesztési és Módszertani Intézet 2007.) 6
Báger Gusztáv Vigvári András: Államreform, közpénzügyi reform Nemzetközi trendek és hazai kihívások (Állami Számvevőszék, Fejlesztési és Módszertani Intézet 2007.) Báger Gusztáv (szerk.) A köz- és magánszféra együttműködésével kapcsolatos nemzetközi és hazai tapasztalatok (Állami Számvevőszék, Fejlesztési és Módszertani Intézet 2007.) Lőrincz Lajos: A kormányzás modernizációja. Magyar Közigazgatás, 2006/11. szám. Sárközy Tamás: Gondolattöredékek a kormányzás modernizálásáról. Magyar Közigazgatás, 2006/3 4. szám. Lőrincz Lajos: Közigazgatási reformok: mítoszok és realitás. Közigazgatási Szemle, 2007/8. szám. J. E. Stiglitz: A kormányzati szektor gazdaságtana. (KJK KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft. 2000.) Ulrich Beck: Mi a globalizáció? A globalizmus tévedései Válaszok a globalizációra. (Belvedere, 2005.) G. W. Kolodko: Globalizáció és a volt szocialista országok fejlődési tendenciái. (Kossuth Kiadó 2002.) David Osborne Peter Hutchinson: A kormányzás ára Hatékonyabb közszolgáltatások megszorítások idején (Alinea Kiadó 2006.) D. Osborne T. Gabler: Új utak a közigazgatásban Vállalkozói szellem a közösségi szektorban (Kossuth Könyvkiadó, 1994.) Istvan Tozsa Balázs B. Budai: M-Government T-Government Latest Technological Trends in Public Administration (Adamas Studio 2006.) K. Janda J. M. Berry J. Goldman: The Challange of Democracy Government in America (Houghton Mifflin Company 1995.) D. Waldo: The Administrative State (Holmes & Meier Publishers, Inc. 1984.) D. H. Rosenbloom R. O Leary: Public Administration and Law (Marcel Dekker, Inc. 1997.) D. H. Rosenbloom: Public Administration Understanding Management, Politics, and Law in the Public Sector (Random House, Inc. 1986.) E.S. Savas: Privatization - The Key to Better Government (Chatham House Publishers Inc. 1987.) 7
8