Előterjesztés a Budapesti Ügyvédi Kamara Elnöksége részére a Fegyelmi Bizottság tiszteletdíjazásának elveivel és a szignálási gyakorlatával kapcsolatban I. Előzmény: A Budapesti Ügyvédi Kamara Elnöksége a 2011. decemberi rendes ülésén 6. napirendi pontként tárgyalta a 2012-es tiszteletdíjazás elveit és mértékét. Az Elnökség a tiszteletdíjak mértékének emelésére irányuló határozati javaslatot nem fogadta el, a tiszteletdíjazás elvei kapcsán pedig felmerült a Fegyelmi Bizottság díjazási gyakorlatának átgondolása. A Fegyelmi Bizottság szignálási és tiszteletdíjazási gyakorlatával kapcsolatos aggályok csak részét képezik a Fegyelmi Eljárási Szabályzat átfogó módosítását igénylő azon kérdéskörnek, amelyet a közeljövőben külön lenne célszerű az Elnökségnek áttekintenie. II. Az előterjesztés indoka és tartalma: Az Elnökség a 2010. Eln. 470/7/22. számú határozatával megállapította a kamarai javadalmazás átalakításának elveit, és felkérte a kamara elnökét, hogy annak keretein belül terjessze elő konkrét javaslatait a korábbi választott tisztségviselők javadalmazásával összefüggő rendszer részleges átalakítására. Az előterjesztések nyomán az Elnökség a december 6-ai 2010. Eln. 470/15/16. számú, és a december 20-ai ülésén hozott 2010. Eln. 470/16/10. számú határozataival többek között tételesen meghatározta a választott tisztségviselők tiszteletdíjait, valamint éves keretösszeget kapott a Fegyelmi Bizottság (elfogadva a normatív jellegű, az ellátott tárgyalások száma szerinti felosztási rendszert) de 2011-ben a költségvetésben a Közgyűlésnek kell ezt a keretösszeget megállapítania. Az ily módon kialakított új rendszer kisebb korrekciókkal a 2011. évben lényegében fennmaradt. A jelenlegi gyakorlat szerint a tiszteletdíjak megállapítása tehát a fegyelmi bizottság tagjai között az általuk elvégzett munkával arányosan történik, mely nem kifogásolható. Mindazonáltal a munkával arányos díjazás elve tükrében vizsgálni szükséges az ügyelosztás folyamatát is. A fegyelmi ügyek elosztási folyamatának kérdése közvetlenül érinti a tiszteletdíjak megosztását, ám azon túlmutatva felveti annak a kérdését, hogy vajon a fegyelmi eljárás eljárási szabályozottsága megfelel-e egy köztestületi jelleggel bíró társadalmi szervezettől elvárt demokratikus elveknek és a BÜK által meghirdetett transzparenciának. E körben ki kell mondani, hogy a fegyelmi bizottsági munkafeladatok elosztása (szignálás) nem kellően szabályozott, mivel a FESZ 20. (1) bekezdése e körben csak annyit rögzít, hogy a fegyelmi bizottság elnöke kijelöli a fegyelmi tanács elnökét es tagjait. Írásban rögzített és nyilvánosságra hozott szignálási szabályzat, és ügyelosztási rend azonban nem áll rendelkezésre. A szignálás és a tiszteletdíjazás rendszerében a fegyelmi bizottság mindenkori elnöke dönti el egyszemélyben, hogy a közgyűlés által megválasztott fegyelmi bizottsági 1
tagok közül ki, mennyi, és melyik, illetve milyen súlyú ügyet tárgyal, továbbá, hogy ki lehet az eljáró tanács elnöke. Ezáltal közvetetten a mindenkori elnök határozza meg, illetve az elnök egyszemélyi döntésétől függ a fegyelmi ügyszakban tevékenykedő tagok tiszteletdíja. Mind a kijelölés, mind pedig az ezzel közvetlen módon kapcsolatban álló javadalmazás egyszemélyi hatáskörbe utalt/tartott a kamarai tagsági és szervezeti élet egyik legjelentősebb területét jelentő - intézménye egyéb garanciális és demokratikus biztosítékok hiányában kifogásolható mind a tagság, mind külső személyek részéről és nagymértékben árnyékolja a kamarai szervezet-rendszer teljes körű transzparenciáját. Ez a szabályozási deficit az alábbi garanciális aggályokat vetheti fel, és igen jelentős veszélyeket hordoz magában. 1./ A tiszteletdíj felosztásának jelenlegi eljárása során nem érvényesül maradéktalanul az elvi éllel megfogalmazott normatív elosztás rendje. A szignálás előre rögzített elvek és megismerhető kritériumok nélkül, teljes mértékben szubjektív alapon történik, a tiszteletdíjak pedig a szignálás alapján ellátott ügyek számával állnak összefüggésben. Ennek következtében a tiszteletdíjak megállapítása tehát nem normatív és nem objektív alapon történik, aminek következtében az egyes bizottsági tagok díjazása között akár 5-szörös különbség is lehet. (pl. 2010.10.18-2011.03.07. közötti időszakban való tárgyalások alapján a legmagasabb javasolt díj 1.300.000,-Ft volt, a legalacsonyabb pedig 250.000,-Ft) Nyilván itt elsősorban nem az ekként generált jövedelem eltérésen van a hangsúly, hiszen a jelenlegi rendszer teljesítmény alapú, hanem a tevékenységi terhelés aránytalanságon. 2./ A jelenlegi szisztéma mindezek következtében akaratlanul is sérti a fegyelmi bírák függetlenségének elvét és megteremtheti a döntések befolyásolásának elvi lehetőségét. A jelenlegi rendszerben ugyanis egy konkrét ügy, adott fegyelmi tanácshoz rendelhető szubjektív döntés alapján. A tanácsok szubjektív összeállíthatósága miatt a tiszteletdíjazáson keresztül ad abszurdum anyagilag is motiválhatók, illetve befolyásolhatóak a fegyelmi bizottság tagjai. A bíróságok független működése érdekében történetileg is jogos elvárásként fogalmazódott meg az eljáró bírók díjazásának normatív alapú kialakítása, s ehhez igazodóan az ügyelosztás, és a szignálás objektív alapokra helyezése. A legtöbb hazai bíróságon az objektív alapokon történő szignálási gyakorlat már jelenleg is megvalósul, hiszen a szignálás az ügyszakokon és ügycsoporton belül általában automatikusan történik, amit a bírósági elnök szakmai szempontok alapján indokolt módon befolyásolhat. A Magyar Ügyvédi Kamara munkabizottsága szakmai véleményt alkotott az igazságügyi tárgyú sarkalatos törvények vitájához kapcsolódóan. Az anyag 3.2 pontja elvárásként rögzíti az igazságügyi szervezettel kapcsolatban az automatikus és országosan egységes elvek mentén működő ügyelosztási rendszer kialakítását. A bizottság álláspontja szerint a törvényes bíróhoz való jog garanciáját jelenti, ha az ügyek a beosztás szerinti bíróra véletlenszerűen kerülnek. Célszerű lenne a lehetséges szempontokat automatikusan értékelő informatikai rendszerben végezni az ügykiosztás egészét. (ld.: A Pesti Ügyvéd 2011. júliusaugusztus számának 1-4 oldalai.) 2
A Magyar Ügyvédi Kamara Elnöksége a védői tevékenységet ért támadásokkal kapcsolatban egyhangúan elfogadott 2011. évi közleményében pedig deklarálta, hogy az ügyvédség joga és kötelessége minden törvényes eszközzel fellépni az alkotmányos jogokért, többek között a tisztességes eljáráshoz való jog érvényesítéséért. Amennyiben a bíróságok működésével kapcsolatban elvárásként fogalmazza meg az ügyvédi kar a fentieket, akkor különösen indokolt lenne a számon kért gyakorlatot a saját működése során is megvalósítani, és a jelenlegi rendszert megfelelően átalakítani. Ennek hiányában ugyanis hiteltelenné válhat az ügyvédi kar kritikája az igazságügyi tárgyú sarkalatos törvényekkel kapcsolatban, ami viszont az ügyvédségnek a jövőbeni jogszabálymódosításokkal összefüggő érdekérvényesítési képességét is hátrányosan befolyásolhatja. 3./ A jelenlegi gyakorlat sérti a szabad választás elvét, és a választott tisztségviselők egyenlőségének a követelményét is. A fegyelmi bizottság tagjait a közgyűlés választja meg 4 éves időtartamra. A választók azért éppen őket tüntetik ki bizalmukkal, hogy ők valamennyien és egyenlően járhassanak el a fegyelmi ügyek elbírálása során. A jelenlegi javadalmazási és szignálási rendszer együttes eredményeképpen azonban sérülhet a választott tisztségviselők közötti egyenlőség követelménye, és magának a demokratikus választásnak az elve is, mivel a mindenkori fegyelmi bizottsági elnök írásba foglalt és nyilvános elosztási szabályok hiányában lényegesen korlátozhatja eljárási jogukat, szélsőséges esetben el is zárhatja a választott tisztségviselőket, hogy a közgyűlés által rájuk ruházott feladatot gyakorolhassák. A tárgyalási számok között jelenleg is igen nagy az eltérés a fegyelmi bizottság tagjai között (pl. a 2010.10.18-2011.03.07. közötti időszakban a legtöbbet tárgyaló tag 46-szor tárgyalt, míg a legalacsonyabb tárgyalási szám 9 db volt.) Az eljáró tanácsok kijelölésével kapcsolatos elnöki diszkrecionális jogkör nyilvánvalóan nem írhatja felül a választási eredményt, és nem tehető lényeges különbség sem az ellátott ügyek száma, sem a kapott díjazás tekintetében a fegyelmi bizottság megválasztott tagjai között. A diszkrecionális döntési jog korlátját képezik a jogszabályokban rögzített alapelvek, amire a FESZ 3. -a is utal, amikor kimondja hogy "a fegyelmi eljárásban érvényesülnie kell az alkotmányos elveknek, amelyek közül néhányat tételesen is felsorol. A fegyelmi tagok között a jelenlegi gyakorlat szerinti különbségtételt azok a szakmai szempontok sem indokolhatják, hogy az adott ügyet a legfelkészültebb tanács bírálhassa el, mivel választott tisztségviselők esetében erre vonatkozó normatív szabályozás, és objektív mérce (pl. képzettségi előírás, vizsga stb.) nélkül a legfelkészültebb tanácsot kiválasztani aligha lehetséges. Emellett fontos azt is kiemelni, hogy az ügyvédi fegyelmi eljárások tárgyát képező cselekményekkel összefüggő esetek/ügyek származhatnak igen széles jogi területről, azonban maga fegyelmi eljárás tárgyát képező ügyvédi tevékenység/magatartás, mint olyan koránt sem biztos, hogy indokolja a szakirányú tagozódást, a specializációt. E körben - ha már mindenképpen indokolt - elegendő lenne a polgári és a büntetős ügyszak szerinti szelekció. Önmagában a fegyelmis képzettség sem abszolutizálható e körben, hiszen a kamara tagjaira, így a fegyelmi bizottsági tagokra is ugyanazon jogszabályok vonatkoznak. Az eljárási tapasztalat megszerzése és a tapasztalat átadása, pedig egy alapvetően véletlenszerű kijelölési szisztéma esetében is biztosítható. Garanciális szempontok alapján az eljárás alá vontak alapvető érdeke is inkább az, hogy objektív alapon kiválasztott, és így a legfüggetlenebbnek tekinthető tanács bírálja el az 3
ügyüket, mintsem hogy a szubjektív alapon legfelkészültebbnek tekintett fórum járjon el az ügyükben. A szignálás feladata az arányos feladatelosztással a munkaterhek kiegyensúlyozása, s a rendszer működtetése, nem pedig egy előzetes minőségi szűrés a választott bizottsági tagok között. Az egyes tanácsok szakmai felkészültségének igazolására és objektív megítélésére visszajelzésként a másodfokú tanácsok-, illetve az esetleges bírósági felülvizsgálat helybenhagyó döntései szolgálhatnak a mindenkori bizottsági elnök szubjektív véleményével szemben. 4./ További aggályokat vethet fel a fegyelmi jegyzők tiszteletdíjazása, hiszen a jegyzők nem választott tisztségviselők. A jelenlegi szabályozás nem írja elő, hogy csak ügyvéd vezetheti a fegyelmi tárgyalás jegyzőkönyvét, a Budapesti Ügyvédi Kamarában pedig egyes vidéki kamarák gyakorlatával szemben, mégis kizárólag ügyvédek végzik ezt a feladatot díjazás fejében. A kijelölt jegyzők díjazása gyakran meghaladja a választott fegyelmi bizottsági tagok tiszteletdíját. (pl. a 2010.10.18-2011.03.07. közötti időszakban való tárgyalásokon való részvétel alapján a legmagasabb javasolt jegyzői tiszteletdíj 500.000,-Ft volt, míg a választott fegyelmi bizottsági tagok kb. harmadának a díja ezt az összeget nem haladta meg. A fegyelmi bizottság jegyzői között ebben az időszakban 3.350.000,-Ft úgy került szétosztásra úgy, hogy őket nem a közgyűlés választotta meg. A fenti összeg 183 db tárgyalási részvételre esik, ami részvételenként átlagosan cca. 18.300,-Ft költséget jelent. A költséghatékonyság szempontjából ez felvetheti a szimpla adminisztráció bevonásának a lehetőségét is. 5./ A felosztás és a díjazás során nem érvényesül maradéktalanul a Közgyűlés és az Elnökség által több alkalommal rögzített transzparencia elve sem. A fegyelmi bizottságok tagjainak tiszteletdíja nem kerül kellő módon nyilvánosságra. S bár a fegyelmi bizottság hirdetőtábláján az ellátott tárgyalások száma szerepel, a tiszteletdíjak mértéke, és azok megállapításának a módja általában nem kerül közzétételre. Így nem lehetséges megnyugtató módon azt sem kontrollálni, hogy a tárgyalási számok és a díjazás valóban arányban állnak-e, illetve milyen korreláció állapítható meg közöttük, van-e valamiféle súlyozás az ellátott ügyek számán kívül. 6./ A jelenlegi rendszer nem felel meg az ítélkező fórumok általános gyakorlatának sem, amelyeknél a Budapesti Ügyvédi Kamara gyakorlatával szemben - garanciális okokból, illetve a döntéshozók függetlenségének biztosítása érdekében - az ügyek elosztásának és a díjazás megállapításának objektív szempontrendszere működött, és működik jelenleg is. A teljesség igénye nélkül a gyakorlatból az alábbi példák emelhetők ki: - A bíróságok legtöbbjénél az ügyek beérkezése során az ügyszakonkénti, ill. ügycsoportonkénti automatikus szignálás érvényesül, a bírók díjazása pedig teljesen normatív alapon történik. A bíróságoknál elnöki utasításba foglalt ügyelosztási rend is létezik, amely a kezelőirodákban kifüggesztésre is kerül. (Nem lehet vita tárgya, hogy elképzelhetetlen lenne egy olyan bírósági rendszer, ahol a kinevezett bírák közül a bírósági elnök jelölné ki az adott ügyben eljáró tanács tagjait, a bírók javadalmazása viszont az ellátott ügyszámhoz igazodna). - Az Országos Bírói Etikai Tanács (OBET) ügyrendjének 7. pontja szerint az érkező ügyekben a tanács elnökét az tagok családi nevének kezdő betűje alfabetikus sorrendjében kéri fel az OBET elnöke. (ld.: http://www.mabie.hu/orszagos-biroi-etikai-tanacs/ugyrend) 4
- 2010. július 1. napjától elektronikus úton, véletlenszerűen jelölik ki a felszámolókat is. A Budapest Környéki Törvényszéken (Pest Megyei Bíróságon) már ezt megelőzően is kizárólag számítógép sorsolt a felszámolói listából, s igen kedvezőek voltak a tapasztalatok. A szakmaiságot féltő kezdeti kritikák után, jelenleg már a módosítást ellenző felszámolók is úgy látják, hogy van létjogosultsága a sorsolásnak, és folyamatos kontrollal részben maradhatna a közvetlen kijelölés is. - A korábbi jól működő médiaszabályozás során az ORTT Panaszbizottságának 3 tagú tanácsai jártak el ítélkező fórumként az ún. kiegyensúlyozatlansági panaszok ügyében. A jogalkotó a döntéshozatal függetlenségére és a befolyásmentes ítélkezésére oly kényesen ügyelt, hogy a panaszbizottság tagjai közül sorsolás útján kerültek kiválasztásra mind az adott ügyben eljáró tanács tagjai, mind az eljáró tanács elnöke. (ld. www.ortt.hu/uploads/28/33/11828412071325-2007-1.mell.pdf) A díjazásnál pedig meghatározásra került egy egységes alapdíj, amelyet minden tag megkapott, és ezen felül a sorsolás szerinti ügyszámhoz igazodó fix összegű díjat kapták az eljáró tanácsok tagjai. A sorsolásos kiválasztás következtében a tagok ügyszáma és díjazása statisztikai alapon teljes kiegyenlítettséget mutatott. III. Összefoglalás: 1.) A jelenlegi díjazási és az alapját képező kijelölési rendszer inkább a szubjektív alapú jutalmazás ismérveinek felel meg, mintsem az elfogadott normatív tiszteletdíjazás kritériumainak, a lehetőség szerinti legteljesebb függetlenség, a transzparencia, az átlátható kamarai működés követelménye pedig nem jut kellően érvényre. A jelenlegi kijelölési szisztémában megkérdőjelezhető többek között a saját bíróhoz való jog maradéktalan megvalósulása, a fegyelmi tanácstagok közötti egyenlőség érvényesülése, a fegyelmi bíráskodás függetlensége, valamint a pártatlan és befolyásmentes döntések meghozatalának-, és magának a választás elvének az érvényre jutása is. A jelenlegi rendszer nem fenntartható, mivel komoly morális és jogi aggályokat vet fel, így törvényességi, és politikai támadásoknak teszi ki mind a fegyelmi apparátusban munkát végző ügyvéd kollégákat, mind a Budapesti Ügyvédi Kamara egészét. Könnyű belátni, hogy a jelenlegi rendszerben egy bármilyen okból a szokásosnál nagyobb figyelmet, közérdeklődést, média visszhangot generáló ügyben pro és contra, sőt esetenként akár politikai érdekeltséget, ellenérdekeltséget párosíthatnak a fegyelmi grémiumhoz, annak tagjaihoz s így közvetetten az egész kamara intézményéhez, intézményrendszeréhez. 2.) Indokolt ezért, hogy mielőbb kerüljön megalkotásra és kihirdetésre egy objektív alapokon - lehetőség szerint legalább részben véletlenszerű kijelölésen- alapuló szignálási rend. Egy jól megalakott kijelölési szisztémában az összeférhetetlenség, esetleges személyi érintettség is objektíven kezelhető, tekintve, hogy a rendszer a kieső helyett is mindenkor tud objektív alapon mást jelölni, sőt egy folyamatos random rendszer már középtávon is kiegyenlíti az ügyek egymáshoz képest egyszerűbb vagy bonyolultságából eredő terhelés ingadozást a fegyelmi bizottsági tagoknál. Indokolt, hogy ezzel egyidejűleg kerüljön megalkotásra és közzétételre egy egységes, az elvégzett munkával arányos, olyan objektív alapú javadalmazási szisztéma, amely kellőképpen differenciál a választott és a nem választott személyek között. Amennyiben az ügyek jellege ezt szakmailag indokolja, úgy indokolt egy tematikus ügyelosztási rend (ügyszakok, ügycsoportok) megalkotása is. 5
3.) Fontos kiemelni, hogy a fent vázoltak veszélyek és nem tények, így jelen előterjesztés célja sem az, hogy a jelenlegi rendszerrel összefüggésben félreérthető és félre értelmezhető kritikát közöljön, hanem az, hogy a kamarai rendszer ezen intézménye elméletileg se legyen kikezdhető a tagság vagy akár külső személy által az önkormányzatiság, a demokratikusság, illetve az átláthatóság oldaláról. Hangsúlyozandó tehát, hogy a jelenlegi rendszer a felvetett aggályok ellenére is hatékonyan és tisztességesen működik, a felvetett elvi jellegű problémákat viszont mielőbb meg kellene szüntetni, hogy elkerüljük a fenti jogelvek sérülésének látszatát, illetve azt, hogy tényleges problémák alakuljanak ki. A napokban menesztésének és az igazságügyi szervezet kormányzati átalakításának kritikájaként Dr. Baka András leköszönő főbíró is utalt arra a jogelvre, amit Strasbourgban következetesen alkalmaztak: nem csak függetlennek kell lenni, annak is kell látszani. (ld.: http://index.hu/belfold/2011/12/26/baka_andras/) IV. Határozati javaslat: A.) B.) A Budapesti Ügyvédi Kamara Elnöksége hívja fel a Fegyelmi Bizottságot, hogy a Fegyelmi Bizottság Elnökének irányítása mellett a következő elnökségi ülésig dolgozza ki és terjessze az Elnökség elé az eljáró fegyelmi tanácsok elnökének és tagjainak kijelölésére (szignálás) vonatkozó elvi-, illetve lehetőség szerinti részletszabályokat, illetve szükség szerint az ügyelosztás rendjét. A Budapesti Ügyvédi Kamara Elnöksége tagjai közül alakítson bizottságot azzal a feladattal, hogy a bizottság a következő elnökségi ülésre készítse elő a fegyelmi ügyek tekintetében a fegyelmi tanácsok elnökének és tagjainak kijelölésére (szignálás) vonatkozó elvi, illetve lehetőség szerint részletszabályokat, valamint szükség szerint az ügyelosztás rendjét. A bizottság az anyagot olyan időben legyen köteles az Elnökség elé terjeszteni, hogy azt az Elnökség a soron következő Közgyűlésre önálló napirendi pontként előterjeszthesse. V. Előterjesztők: B. Szabó Gábor Buczkó Péter Járai Gábor Budapest, 2012. január 5. 6