Közszolgálati életpálya és emberi erőforrás gazdálkodás

Közszolgálati életpálya és emberi erőforrás gazdálkodás Bérces Kamilla A Nemzeti Adó- és Vámhivatal munkajogi-humánpolitikai vizsgálata a 2011 2013 közötti időszakban ISBN 978-615-5269-52-3

Á ÁROP-2.2.17 Új közszolgálati életpálya Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya kutatás A NEMZETI ADÓ- ÉS VÁMHIVATAL MUNKAJOGI-HUMÁNPOLITIKAI VIZSGÁLATA A 2011 2013 KÖZÖTTI IDŐSZAKBAN BÉRCES KAMILLA Kiadja a Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó (1085 Budapest, Somogyi Béla u. 6.; www.mhk.hu). Felelős kiadó: Majláth Zsolt László ügyvezető.

1. Bevezetés Az egységes kormányzati személyzetpolitika célkitűzését a Magyary Zoltán Közigazgatásfejlesztési Program 1, majd az ennek alapján kiadott, a közszolgálati életpályák összehangolásáról szóló 1207/2011. (VI. 28.) Korm. határozat fogalmazta meg. A program végrehajtásának legjelentősebb jogalkotási lépéseként 2012. március 1-jén hatályba lépett a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény [Kttv.]. A kormányzati feladatellátás keretében azonban korábban és később is számos olyan jogalkotói döntés született, amely a Program keretein kívüli szakmai indokok miatt érintette egyes közigazgatási szervek feladatait, felépítését, személyi állományát. Mindezek alapján az utóbbi három évben 2 egyes államigazgatási szerveknél egyre jellemzőbb a vegyes jogállás így a jelen tanulmány tárgya, a Nemzeti Adó- és Vámhivatal (NAV) esetében is. Mindezzel szemben szolgálná az egységesítést humánpolitikai, munkajogi eszközökkel a Magyary Program alapvető koncepcionális újítása, a zárt karrieralapú rendszer felváltása a munkakör alapú rendszerrel, mely megkönnyítené az egyes jogviszonyokban foglalkoztatottak átjárását a közigazgatáson belüli pozíciók között. Jelen tanulmány az Emberi erőforrás gazdálkodás és közszolgálati életpálya kutatáson belül a NAV létrejöttére, működésére koncentrál. A tanulmány az új szervezet megalakulása, 2011. január 1-je óta eltelt időszakban a NAV foglalkoztatottjai két fő csoportja a kormánytisztviselők és a szolgálati viszonyban álló hivatásos állományú pénzügyőrök foglalkoztatásának szemszögéből vizsgálja a NAV szervezeti sajátosságait, az ott foglalkoztatottak munkajogi jogállását, valamint azokat a humánpolitikai kihívásokat, amelyek a többlépcsős átalakulási folyamatot kísérték. A NAV példáján mind az egységesülés, mind a differenciálódás tendenciája megfigyelhető: egységesülés a szervre vonatkozó önálló munkajogi szabályozás kiteljesedése révén, ami egyben differenciálódáshoz vezetett a Kttv. és a Hszt. általános munkajogi szabályaihoz képest. A NAV helyzete több szempontból is különleges a közigazgatási szervek sorában. Először is a NAV mint államigazgatási intézmény feladata az állami funkciók ellátása szempontjából kulcsfontosságú, hiszen az állami bevételek beszedésével kapcsolatos alaptevékenysége, hatékony működése elengedhetetlen a magyar államszervezet egészének, az ország gazdaságpolitikájának, az állami funkciók működtetéséhez. Jelentősége tükröződik abban is, hogy a NAV-nál közel 22 és félezer foglalkoztatott dolgozik 3, ami a Magyary Programmal érintett, magyar közigazgatási és rendvédelmi szervnél foglalkoztatott létszámának 4 kb. 16%-a. Nemcsak feladatait, hanem létszámát tekintve is a legjelentősebb államigazgatási szervről tehát szó. 1 Forrás: az aktualizált Program a http://magyaryprogram.kormany.hu/admin/download/d/2c/40000/ Magyary%20kozig%20fejlesztesi%20program%202012%20A4.pdf oldalon található meg (2013. szeptember) 2 2011-2013 között 3 Összesen 22.482 fő az engedélyezett létszám, az alábbi megoszlásban: 2012: NAV Igazgatás: 20.905 fő; NAV Bűnügyi Igazgatóság: 1220 fő; NAV Képzési, Egészségügyi és Kulturális Intézet: 357 fő; 2013: NAV Igazgatás: 20.896 fő; NAV Bűnügyi Igazgatóság: 1229 fő; NAV Képzési, Egészségügyi és Kulturális Intézet: 357 fő. Forrás: NAV SZMSZ 1. (4) bekezdés, valamint:http://www.nav.gov.hu/nav/kozerdeku_adatok/ altalanos_kozzeteteli_lista/ a_foglalkoztatottak/nav_foglalkoztatottak.html 4 138 976 fő, forrás: dr. Hazafi Zoltán: Átjárhatóság a közszolgálat egyes rétegei között, a közszolgálati személyzeti politika: nyílt és zárt rendszerek, 2013. szeptember 24. 2

1. ábra: A közszolgálati életpályák összehangolásával érintett állomány létszáma Forrás: dr. Hazafi Zoltán: Átjárhatóság a közszolgálat egyes rétegei között, a közszolgálati személyzeti politika: nyílt és zárt rendszerek; 2013. szeptember 24. Emellett a NAV közel három évvel ezelőtt sajátos szervezeti formában is jött létre, a korábbi Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (APEH), valamint a Vám- és Pénzügyőrség (VP) egyesülésével, különböző törvények hatálya alá tartozó személyi állománya egyesítésével, feladatkörének az adó- és vámigazgatás mellett bűnüldözési feladatokkal 5 történő kiegészülésével. A 2011. január 1-jei átalakulás nemcsak az érintettek jelentős száma miatt volt különleges, hanem amiatt is, hogy egy szervezetben egyesítette az állami feladatellátás polgári, illetve fegyveres ágába tartozó jogállásokat. A NAV esetében e döntés meghozatalára és végrehajtására a Kttv. hatályba lépését megelőzően került sor, s így a szükséges jogalkotási lépések megtételénél az állami bevételek beszedésével összefüggő feladatok hatékony ellátása volt az elsődleges cél, ehhez képest a szervezet és a munkajog kérdései csak járulékosnak, végrehajtási jellegűnek minősültek. Ugyanakkor a szervezeti átalakítást egy több lépcsőből álló munkajogi jogalkotási folyamat követte, amelynek eredményeként két év alatt létrejött egy, mind a Kttv., mind a Hszt. szabályaitól nagymértékben elkülönült sajátos munkajogi joganyag. Így vizsgálódásunk szempontjából igen érdekes kérdés, 5 Megjegyezzük, hogy korábban is rendelkezett az APEH is nyomozati jogkörrel, 1999. január 1. és 2000. december 31. között működött az APEH Bűnügyi Igazgatósága. Forrás: http://hu.wikipedia.org/wiki/ad%c3%b3- _%C3%A9s_P%C3%A9nz%C3%BCgyi_Ellen%C5%91rz%C3%A9si_Hivatal 3

hogy a közjogi munkajog két ágának a kormánytisztviselők, illetőleg a fegyveres szervek szolgálati jogviszonyban álló foglalkoztatottai jogállási szabályainak belső logikája mindennek során mennyiben volt figyelembe vehető, megtartható. Jelen tanulmány megállapításainak alapja a jogszabályok, azok előkészítésének egyes dokumentumai, a NAV Szervezeti és Működési, illetőleg Foglalkoztatási Szabályzatai. Ezen túlmenően pedig a NAV Kormánytisztviselők Humánigazgatási Főosztálya nyújtott értékes segítséget a szervezeti átalakítás és működés humánpolitikai vonatkozásaival kapcsolatos interjú alkalmával. 4

2. A NAV-ra vonatkozó szabályok rendszere, szintjei 2.1. A NAV törvény rendelkezései A Nemzeti Adó- és Vámhivatalról szóló 2010. évi CXXII. törvény (a továbbiakban: NAV tv.) 2011. január 1-jén lépett hatályba. Ezzel hatályon kívül került a jogelődökre vonatkozóan egyfelől az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalról szóló 273/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet [APEHr.], másfelől a Vám- és Pénzügyőrségről szóló 2004. évi XIX. törvény [Vtv.], továbbá a Vám- és Pénzügyőrség szervezetéről, valamint egyes szervek kijelöléséről szóló 314/2006. (XII.. 23.) Korm. rendelet [VPr.]. A NAV tv. az (akkor még hatályos) államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény előírásait követve mondta ki az APEH és a VP összeolvadás formájában történő megszűnését, és általános jogutódjukként a NAV létrejöttét, valamint rendezte a szervezeti jogutódlás lebonyolítására előírt jogi lépéseket. A NAV tv. hat fő fejezete közül az első a NAV jogállásáról, szervezetéről, felügyeletéről, szerven belüli vezetői irányításáról és feladatáról szól, a második fejezet a NAV személyi állományát tárgyalja. A harmadik, negyedik és ötödik fejezet a NAV alaptevékenységének egyes szabályait rögzíti: a hivatásos állományú tagjainak intézkedési és szolgálati fellépési jogait, kötelezettségeit, az általuk alkalmazható kényszerítő eszközöket, a leplezett titkos információgyűjtést, az adatkezelést, nyilvántartást, adatszolgáltatást, adatátadást szabályozza. Végül a hatodik fejezet a záró rendelkezésekről szól. Jelen tanulmány szempontjából a második fejezet rendelkezései mérvadóak. A NAV tv-t hatályba lépése óta négy ízben 2012. január 1-jével, március 1-jével, szeptember 1-jével és 2013. január 1-jével módosították, emellett az Országgyűlés 2013. november 18-án elfogadta az egyes adótörvények és azokkal összefüggő más törvények, valamint a Nemzeti Adó- és Vámhivatalról szóló 2010. évi CXXII. törvény módosításáról szóló 2013. évi CC. törvényt 6. A négy módosító törvény közül három a 2011. évi CXLI., a 2012. évi CI., valamint a 2012. évi CLXXV. törvények kifejezetten és elsődlegesen a NAV törvény módosítását célozták, míg a 2012. évi V. törvény a Kttv. hatályba léptető törvénye volt 7. Megállapítható, hogy a módosítások a NAV törvénynek elsősorban a személyi állományra vonatkozó II. fejezetét érintették a jogalkotó az eredetileg húsz paragrafusból álló fejezetet további száztizenkilenc szakasszal egészítette ki! A 2013. évi CC. törvény szintén több, mint ötven paragrafusnyi munkajogi természetű szabálymódosítást tartalmaz. Ezek a számok már önmagukban is arra engednek következtetni, hogy a koncepcionális adó- és vámpolitikai döntés leképezéseként végrehajtott szervezeti egyesítést nem kísérte a munkajogihumánpolitikai szempontok minden körülményre kiterjedő átgondolása, s talán a rendelkezésre álló idő rövidségére tekintettel nem is kísérhette. Így a munkajogi következtetések levonására, a jogalkalmazás által szükségesnek tartott módosításokra már az éles üzem alatt, az összevont működés első éveiben kellett sort keríteni. Mindez rögtön felveti azt a kérdést is, hogy e módosítások megmaradnak-e az említett gyakorlati megfontolások keretei között, s nem jelentenek-e már-már önálló munkajogi jogállást a 6 A T/12792 törvényjavaslat a tanulmány lezárásakor (2013. november 29.) a Magyar Közlönyben történő kihirdetésre várt. Kihirdetésére a 2013/1999. sz. Magyar Közlönyben került sor. Forrás: http://www.parlament.hu/internet/plsql/ogy_irom.irom_adat?p_ckl=39&p_izon=12792 7 2011. évi CXLI. törvény a Nemzeti Adó- és Vámhivatalról szóló 2010. évi CXXII. törvény és egyes kapcsolódó törvények módosításáról, hatályba lépett: 2012. január 1-jén 5

valamennyi, a NAV alaptevékenységét ellátó foglalkoztatott számára? Jelen tanulmány e kérdésre kísérel meg választ adni. 2.2. A NAV törvény helye a szabályok rendszerében A 2011-2013. közötti években hatályba lépett a tanulmány 5. fejezetében részletezett törvénymódosítások eredményeként a NAV törvény munkajogi fejezete jelentősen kibővült, ám emellett a Kttv. és a Hszt. mögöttes joganyagként továbbra is jelen van a szabályozásban. A NAV törvény minden egyes módosulásakor jelentősen növekedett e két törvényből azoknak a joghelyeknek a köre, amelyekre nézve a NAV törvény kizárta a foglalkoztatottaira való alkalmazást [NAV tv. 17. és 18. ]. Ez a tendencia értelemszerűen összefügg azzal folyamattal, ami alapján a NAV törvény egyre több kérdést vont saját szabályozási körébe. Megvizsgálva, mely kérdéseket mely törvény rendez, megállapítható, hogy a NAV tv. bizonyos kérdésekben teljes egészében a mögöttes törvények szabályainak helyébe lép, másutt ugyanakkor csak kiegészítő jelleggel szabályoz. Teljesen átveszi a szabályozási szerepet például az általános részi rendelkezések közül a jognyilatkozatokra, az érvénytelenségre, az elévülésre vonatkozóan; ugyanakkor a munkajogi alapelvek (általános magatartási követelmények) tekintetében a Kttv-t és a Hszt-t kell alkalmazni a hatályuk alá tartozókra. A jogviszony tartalmi kérdéseit illetően értelemszerű, hogy a NAV tv. meghagyja a szabályozást a mögöttes jogszabályoknak a jogviszonyok alanyai és a legfontosabb létesítési feltételek, valamint a jogviszonyok megszüntetése tekintetében. A jogviszonyok tartalmi kérdéseinek NAV tv-ben való szabályozását a jogalkotó az egységesítés szükségességével indokolta, például a foglalkoztatottak képzésére irányadó kérdésekben; az összeférhetetlenség tekintetében; a rendkívüli munkavégzés, ügyelet, készenlét és a szabadság, valamint a munkaidő nyilvántartása vonatkozásában; a besorolás, a vezetői beosztás, valamint az illetményrendszer, az egyéb juttatások tekintetében; a fegyelmi eljárásra, továbbá a kártérítési szabályokra vonatkozóan; végül az igényérvényesítés tekintetében (részletesen ld. a tanulmány 2. függelékét). 2.3. A végrehajtási rendeletek A NAV foglalkoztatottainak jogállására nézve részben a NAV tv., részben a Kttv. és a Hszt. végrehajtási rendeletei tartalmaznak szabályozást. A Kttv. végrehajtási rendeletei közül a NAV kormánytisztviselőire vonatkozóan a jelen tanulmány 1. függelékében felsoroltakat kell alkalmazni a pályáztatásra, közigazgatási alap- és szakvizsgára, ügykezelői alapvizsgára, a Kormánytisztviselői Döntőbizottságra, a tartós külszolgálatra és az ideiglenes külföldi kiküldetésre, az illetménypótlékokra és juttatásokra, a teljesítményértékelésre stb. vonatkozóan. Ugyanakkor egyes rendeletek, illetőleg azok bizonyos rendelkezései hatálya alól a jogalkotó kivette a NAV-nál foglalkoztatottakat: pl. nem alkalmazható rájuk a közszolgálati tisztviselők továbbképzéséről szóló 273/2012. (IX. 28.) Korm. rendelet 8 ; a közszolgálati tisztviselőkkel szembeni fegyelmi eljárásról szóló 31/2012. (III. 7.) Korm. rendelet 9 ; a közszolgálati tisztviselők munka- és pihenőidejéről, az igazgatási szünetről, a közszolgálati tisztviselőt és a munkáltatót terhelő egyes kötelezettségekről, 8 Annak 1. (5) bekezdése értelmében 9 Annak 1. -a értelmében 6

valamint a távmunkavégzésről szóló 30/2012. (III. 7.) Korm. rendelet 10, a közszolgálati tisztviselők képesítési előírásairól szóló 29/2012. (III. 7.) Korm. rendelet 11. Ezen túlmenően: a közszolgálati tisztviselők részére adható juttatásokról és egyes illetménypótlékokról szóló 249/2012. (VIII. 31.) Korm. rendelet 12 szerint a képzettségi pótlékra, valamint a cafetériára vonatkozó rendelkezések a NAV-nál nem alkalmazhatók; továbbá a NAV hivatásos állományú tagjaira nem vonatkozik a tartós külszolgálatról és az ideiglenes külföldi kiküldetésről szóló 172/2012. (VII. 26.) Korm. rendelet kiküldetésre irányadó III. fejezete 13 sem. Az alkalmazási körből kimaradó rendelkezések helyett részben a NAV-ra kiterjedő hatályú speciális jogszabály, részben a NAV Foglalkoztatási Szabályzata rendelkezik. A NAV tv. 81-82/A. -a többek között felhatalmazást ad a Kormány, illetőleg a nemzetgazdasági miniszter részére kizárólag a NAV foglalkoztatottaira vonatkozó, speciális munkajogi jellegű végrehajtási szabályok megalkotására. A NAV törvény végrehajtását elsődlegesen a Nemzeti Adó- és Vámhivatal szervezetéről és egyes szervek kijelöléséről szóló 273/2010. (XII. 9.) Korm. rendelet [NAV vhr.] szolgálja, mely a NAV feladatait részletezi; a tanulmány témája szempontjából a szervezeti felépítéssel kapcsolatos rendelkezései bírnak jelentőséggel. Ezen túlmenően, a NAV állományába tartozó kormánytisztviselők, pénzügyőrök tekintetében a képesítésre vonatkozó speciális, részletes szabályokat a 396/2012. (XII. 20.) Korm. rendelet határozza meg. A többi, a NAV felhatalmazásán alapuló rendelet miniszteri szintű, és csak vagy a kormánytisztviselőkre, vagy a hivatásos állományú pénzügyőrökre vonatkozik. A kormánytisztviselőkre a Kttv. végrehajtási rendeletei mellett csak egy, a NAV tv. alapján kiadott végrehajtási jogszabály irányadó, a NAV fontos és bizalmas, illetve az adathozzáférési szempontból védett munkakörei, beosztásai tekintetében kormánytisztviselőként kormányzati szolgálati jogviszony létesítéséhez szükséges, pszichikai alkalmassághoz kötött munkaköröket és a pszichikai alkalmassági vizsgálat szabályait meghatározó 13/2011. (III. 25.) NGM rendelet. A többi miniszteri rendelet a pénzügyőrök jogállásával kapcsolatos. Azokat a munkaköröket, amelyeket az ellátandó feladatok szolgálati jellegére tekintettel kizárólag pénzügyőr tölthet be, az 53/2011. (XII. 29.) NGM rendelet, a pénzügyőrök tekintetében az egészségi, pszichikai és fizikai alkalmasság követelményeit pedig a 27/2011. (VII. 26.) NGM rendelet szabályozza. E körbe tartozik még az őket megillető ruházati ellátásokat, az egyenruha, a rendfokozati jelzés, a kitüntetés és a szolgálati jel viselésének szabályait, és a pénzügyőrök részére szolgálati és kiegészítő igazolványok, valamint a szolgálati azonosító jelvény rendszeresítésével összefüggő szabályokat előíró 44/2013. (X. 8.) NGM rendelet 14 is. 2.4. A Foglalkoztatási Szabályzat A szervezeti egyesítéssel és az állományra vonatkozó jogállási törvények körének kibővülésével az APEH korábbi Közszolgálati Szabályzata nem volt tovább alkalmazható. A NAV elnöke által 10 Annak 1. (3) bekezdése értelmében 11 Annak 1. (2) bekezdés f) pontja alapján 12 Az 1. (5) bekezdés alapján 13 A rendelet 2. (2) bekezdése értelmében 14 E rendelet helyezte hatályon kívül 2013. október 9-ével a Nemzeti Adó- és Vámhivatal hivatásos állományú tagjai szolgálati viszonyának egyes szabályairól szóló 13/2010. (XII. 27.) NGM rendeletet 7

ehelyett Foglalkoztatási Szabályzatot adott ki. A hatályos szabályzat a 2092/2013. számú, mely 2013. június 1-jétől alkalmazandó. 15 A Foglalkoztatási Szabályzat hatálya kiterjed a NAV valamennyi alkalmazottjára, vagyis a kormánytisztviselőkre, pénzügyőrökre, a kormányzati ügykezelőkre és a munkavállalókra egyaránt; a szabályozás a kormánytisztviselők jogállását szabályozza elsődlegesen, a többi státuszú foglalkoztatott esetén az eltérő, speciális szabályokat fogalmazza meg. Rendelkezései részben anyagi jogi, részben végrehajtási jellegűek. Az anyagi jogi szabályok jogosultságot, kötelezettséget határoznak meg a személyi állomány tagjaira vonatkozóan. Önállóan, anyagi jogi jelleggel határozza meg a Szabályzat például a munkavállalók munkabéréről kötendő megállapodás kereteit (a munkaszerződés megkötésénél a munkavállalók bére a Foglalkoztatási Szabályzatban meghatározott bérsávokon belül mozoghat, a bérsávokhoz tartozó összegek a munkaviszonyban töltött időtől és a munkakör betöltéséhez szükséges végzettségtől függenek), az ügykezelők illetményét, az illetményelőleg folyósítását (V. fejezet), a költségtérítéseket (pl. kamarai tagsági díj, jogtanácsosi névjegyzék díja, VI. fejezet), az egyéb juttatások feltételeit (a NAV-nál, illetve jogelődjeinél töltött idő alapján elnyerhető Törzsgárda Tagság, az ún. feltételekhez kötött személyi juttatás, az eseti jutalom, VII. fejezet), a szociális és kegyeleti gondoskodás formáit (VIII. fejezet), egyes munkaidő-beosztási, illetőleg rendkívüli munkavégzési szabályokat (IX. fejezet), az elismeréseket (sajátos díjak, tárgyjutalmak meghatározása, X. fejezet), a belső képzéseket (XI. fejezet), a tanulmányi szerződéskötés feltételrendszerét (XII. fejezet). Végrehajtási jellegű szabályokat találunk pl. a jogviszony létesítése, megszüntetése esetén követendő eljárásnál (II-III. fejezet), a kinevezéstől eltérő foglalkoztatás formáinál (átirányítás, vezénylés, IV. fejezet), az illetmény és egyes költségtérítések megállapításánál (pl. kiküldetési napidíj, utazási kedvezmények, V-VI. fejezet),a kötelező képzések rendje (XI. fejezet), az összeférhetetlenség és vagyonnyilatkozattétel, vagyongyarapodási vizsgálat lefolytatását illetően (XIII. fejezet), a teljesítményértékelés, minősítés feltételrendszerével kapcsolatosan (XIV. fejezet), valamint a cafetéria juttatások esetében (XV. fejezet). A Szabályzatban jelentős számú iratminta is található. A Foglalkoztatási Szabályzat jelentős eszköze a szervezeten belüli munkajogi egységesítésnek. A hivatásos szolgálati viszonyban állók jogosulttá váltak azokra a juttatásokra, amelyek az APEH-nél a civil közigazgatásban voltak meghatározóak, a szervezet hosszú időn át megőrzött hagyományaihoz tartoztak pl. a Törzsgárda tagságra. Különösen az elismerések tekintendők továbbá olyan szimbolikus jogintézményeknek, amelyek túlmutatnak a hozzájuk kapcsolódó pénzben kifejezhető jogosultságon, s tükrözik a hivatásrend civil vagy fegyveres jellegét, valamint a szervezet jogelődöktől eredeztethető hagyományait. 15 Korábban a foglalkoztatással kapcsolatos egyes átmeneti szabályokról szóló 116/2011. számú szabályzat, a 2055/2012. számú Foglalkoztatási Szabályzat, a Nemzeti Adó- és Vámhivatal személyi állománya számára biztosított 2013. évi cafetéria juttatás rendszeréről szóló 2160/2012. számú szabályzat rendezte a kérdéseket. 8

3. A szervezeti integráció 3.1. A NAV jogállása és szervezete A NAV a Kormány irányítása és az adópolitikáért felelős miniszter felügyelete alatt álló kormányhivatalként, államigazgatási, de fegyveres rendvédelmi feladatokat is ellátó országos hatáskörű szervként jött létre. (Jogelődei közül az APEH központi hivatal, a VP fegyveres rendvédelmi, államigazgatási szerv volt [APEHr. 1. (1) bekezdés, Vtv. 1. (1) bekezdés 16 ].) A NAV ellentétben a jogelőd VP-vel nem rendvédelmi szerv, hanem kormányhivatal, és mint ilyen, központi államigazgatási szerv. Ez elvben alapvető értékválasztást jelenthetett volna a NAV foglalkoztatási minőségét tekintve is, hiszen a vámszerv jogállásának megváltoztatása a civilesítés irányába mutat. Mindennek a részletes munkajogi szabályok terén történő leképeződése azonban nem jelentett teljes átállást a Ktv. szabályaira: a kormánytisztviselői és a hivatásos szolgálati jogviszony kettőssége megmaradt, amit az indokol, hogy a NAV a civil közigazgatási feladatok mellett az állami erőszak-monopólium alkalmazásával, az élet és testi épség kockáztatásával járó feladatokat is ellát. A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény [Ksztv.] 1. (2) és (4) bekezdése alapján a NAV, mint kormányhivatal központi államigazgatási szerv, de nem rendvédelmi szerv. A NAV a Hszt. 1. (1) bekezdése értelmében a Hszt. alkalmazásában fegyveres szervnek minősül, de nem tartozik a rendvédelmi szervek közé. A NAV négy fő tevékenységi köre az adóigazgatás, vámigazgatás, bűnügyi tevékenység, valamint az ezeket támogató informatika. A NAV szervezeti felépítését a NAV vhr. 1. -a tartalmazza, ennek alapján került sor a NAV első Szervezeti és Működési Szabályzatának [SZMSZ] kiadására a 23/2011. (VI. 30.) NGM utasítással, kimondva, hogy rendelkezéseit visszamenőlegesen, 2011. január 1-jével kell alkalmazni [SZMSZ 3. ]. 2012. július 31-étől léptek hatályba a 18/2012. (VII. 30.) NGM utasítás, 2013. április 25-től pedig a 6/2013. (IV. 24.) NGM utasítás SZMSZ-t érintő módosításai. Vertikális tagozódását tekintve a NAV központi, és területi szervekből, ez utóbbin belül regionális szinten működő középfokú és megyei szinten működő alsófokú szervekből áll [NAV tv. 3. (1) bekezdés]. Horizontálisan adószervek, vámszervek, vegyes (adó-és vámszerv feladatait is ellátó), valamint bűnügyi szervek építik fel [NAV tv. 4. ]. Vannak továbbá olyan, funkcionális feladatot ellátó szervei is, amelyek e rendbe nem sorolhatók be. A NAV szervezete az adó- és vámigazgatási feladatok tekintetében igazodik az APEH és a VP korábbi háromszintű szervezetéhez. A NAV központi szervei a Központi Hivatal, a Bűnügyi Főigazgatóság, az informatikai feladatokat ellátó intézetek (kezdetben kettő, majd csak az Informatikai Intézet), valamint a humánerőforrás-fejlesztési feladatokat ellátó intézet (Képzési, Egészségügyi és Kulturális Intézet, NAV KEKI). A NAV állami adóhatósági feladatokat ellátó szervei az állami adó- és vámhatóság adóztatási szervei: ezek a középszintű regionális adófőigazgatóságok, illetőleg az alsó szintű megyei igazgatóságok és ezek 16 APEH r. 1. (1) Az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (a továbbiakban: APEH) központi hivatal. Az APEH az adópolitikáért felelős miniszter irányítása alatt álló önállóan működő és gazdálkodó költségvetési szerv. Vám tv. 1. (1) A Vám- és Pénzügyőrség az adópolitikáért felelős miniszter irányítása alatt álló fegyveres rendvédelmi, államigazgatási szerv, amely országos hatáskörrel rendelkező, önállóan működő és gazdálkodó központi költségvetési szerv. 9

kirendeltségei. A NAV vámhatósági feladatokat ellátó szervei az állami adó- és vámhatóság vámszervei, ide sorolandók a regionális vám- és pénzügyőri főigazgatóságok és ezek megyei igazgatóságai. A NAV nyomozó hatósága, azaz a Bűnügyi Főigazgatóság és a középfokú bűnügyi szervei, a regionális bűnügyi igazgatóságok végzik a bűnüldözési tevékenységet. Emellett a Bűnügyi Főigazgatóság alsó fokú (áru- és bűnjel kezelést végző) szervvel is rendelkezik. Mind a központi, mind a közép- illetve az alsó fokon léteznek szervek, amelyek e sémába nem fértek bele. Központi szervnek minősülnek az Informatikai, valamint a Képzési, Egészségügyi és Kulturális Intézet (KEKI), melyek a fő feladatköri felosztáshoz nem igazodnak, sajátos, kiszolgáló feladatokat látnak el. Területi szinten pedig eltérő illetékességű szervek létesültek, e körbe tartoznak a kiemelt ügyekkel foglalkozó adó-, illetve vám- és pénzügyőri igazgatóságok (Kiemelt Adó- és Vám Főigazgatóság, KAVFIG; Kiemelt Adózók Adóigazgatósága, KAIG; Kiemelt Ügyek és Adózók Vám- és Pénzügyőri Igazgatósága, KAVIG), a repülőtéri igazgatóságok, az Őrzésvédelmi és Támogató Igazgatóság (a korábbi Vámraktár utódja), az Árués Bűnjelkezelő Hivatal. Mint látható, a KAVFIG az első példa arra, hogy az adóellenőrzési, valamint a vám- és pénzügyi igazgatási feladatokat egy szerv keretében látják el; ez összefügg azzal a szakmai célkitűzéssel, hogy az adó- és vámigazgatási feladatokat az egységes szervezeten belül egyre inkább összehangoltan s így hatékonyabban lássák el. Kezdetben az egyik informatikai intézet a számlavezetési, a törzs- és egyéb nyilvántartási, valamint az üzemeltetési feladatokat látta el, a másik pedig az APEH és a VP eltérő informatikai rendszereinek fejlesztését és közelítését végezte, összeolvadásuk az első év elteltével történt meg. A Bűnügyi Főigazgatóság és a humánerőforrás-fejlesztési feladatokat ellátó intézet (NAV KEKI) továbbá sajátos jogállással rendelkezik: jogi személyiséggel bíró, önállóan működő és gazdálkodó költségvetési szervekként működnek, amelyek költségvetése a NAV fejezetén belül elkülönülten jelenik meg [NAV tv. 3. (3) bekezdés]. Mindennek indoka egyfelől a bűnügyi szervezet hatékony és a törvényes működése, különös tekintettel a nyomozóhatósági, illetve titkos információgyűjtéssel összefüggő tevékenységre; másfelől pedig a funkcionális humán és egyéb erőforrás szervezeti egységeknek az adó-, vámigazgatási szakterületektől szervezetileg is elkülönülten történő működtetése. E két szerv külön Szervezeti és Működési Szabályzattal is rendelkezik, amelyeket a NAV elnöke utasítással adott ki 1718. Lényegében tehát a teljes szervezeti integráció csak a legfelső irányítási szinten (alaptevékenységet érintően a Központi Hivatal szintjén, funkcionális tevékenységet érintően a NAV KEKI révén), valamint a KAVFIG keretei között (középfokú szinten) valósul meg. A területi-helyi szinten még megőrződtek a jogelőd szervek korábbi szervezeti felépítésének nyomai, kettősség jellemzi a NAV szervezeti működését. Ez olyan körülmény, amely nem csak az alapfeladatok ellátásának módját, de a később kifejtettek szerint a humánpolitikai funkciók gyakorlását is meghatározza. 17 1/2013. (II.22.) NAV elnöki utasítás a NAV Bűnügyi Főigazgatósága Szervezeti és Működési Szabályzatáról; http://www.nav.gov.hu/data/cms285337/1_2013_nav_utasitas.pdf 18 3/2011. (IX. 16.) NAV elnöki utasítás a NAV Képzési, Egészségügyi és Kulturális Intézete Szervezeti és Működési Szabályzatáról 10

2. ábra: a NAV szervezeti felépítése 2013-ban, Forrás: NAV SZMSZ 3.2. A NAV vezetése A törvény kimondja [NAV tv. 6., 10. ], hogy a NAV vezetője az elnök, akit határozatlan időre a kijelölt miniszter javaslatára a miniszterelnök nevez ki és ment fel, és aki felett a munkáltatói jogokat a kinevezés és felmentés kivételével a kijelölt miniszter gyakorolja. A NAV elnökhelyetteseit és gazdasági vezetőjét az elnök nevezi ki és gyakorolja felettük a munkáltatói jogkört [NAV tv. 7. (3) bekezdés]. A NAV tv. a Központi Hivatalon belül bevezeti szakfőigazgatói pozíciót, mint vezetői szintet, mivel az egyes elnökhelyettesek által felügyelt szakterület összetettsége, bonyolultsága, szervezeti egységeinek száma, illetve a szakterület állományi létszáma indokolttá teheti, hogy az elnökhelyettes munkáját a főosztályvezetői szint felett álló vezető segítse [NAV tv. 7. (3) bekezdés]. (A szervezeti integráció lebonyolítása érdekében az első időben humánpolitikai szakfőigazgató is működött.) A Bűnügyi Főigazgatóságot, az informatikai intézet(ek)et, a NAV KEKI-t, valamint a középfokú adóztatási- és vámszerveket az elnök által kinevezett főigazgató vezeti, és ezen szervek tevékenységének irányításában a főigazgatót az elnök által kinevezett főigazgató-helyettesek segítik [NAV tv. 8. (1) (3) bekezdés]. Az alsó fokú adóztatási szerveket és vámszerveket szintén az elnök által kinevezett igazgató vezeti, akiknek munkáját a főigazgató által kinevezett igazgatóhelyettesek segítik [NAV tv. 7. (4) (5) bekezdés]. A bűnügyi főigazgatóság alsó fokú szervét amely az áru- és bűnjelkezelést végzi főosztályvezetői besorolású hivatalvezető, míg az alsófokú vámszervek hatásköri önállósággal 11

rendelkező kirendeltségeit e szervezeti egységek méretétől függően igazgatóhelyettesként vagy főosztályvezetői besorolású vezetőként kirendeltség-vezető vezeti [NAV tv. 7. (6) bekezdés, 9. ]. 3.3. A munkáltatói jogok gyakorlása Elsődlegesen a NAV tv. tartalmazza a munkáltatói jogkörökkel, valamint a hivatásos állomány tekintetében a kiemelt munkáltatói jogkörökkel kapcsolatos szabályokat: e körben a NAV elnökét, a főigazgatókat és az igazgatókat ruházza fel munkáltatói jogkörökkel. Minden egyéb munkáltatói jogkör gyakorlására átruházott hatáskörben kerül sor. A NAV tv. meghatározza a NAV vezetőivel kapcsolatos munkáltatói jogkörgyakorlás rendjét. A NAV elnöke felett a miniszterelnököt megillető kinevezésen és felmentésen túlmenő egyéb munkáltatói jogokat a nemzetgazdasági miniszter, a NAV egyéb felső vezetői (elnökhelyettesek, gazdasági vezető, szakfőigazgatók, főigazgatók) felett a NAV elnöke, a helyettesek felett a NAV elnökét megillető kinevezési, felmentési jog kivételével a közvetlen vezetőjük, a NAV közép- és alsófokú szerveinek vezetői felett a felettes szervek vezetője, e szervek munkatársai (kormánytisztviselők, munkavállalók) felett pedig a szerv vezetője gyakorolja. A bűnügyi ágon sajátos szabályok érvényesülnek: minden munkáltatói jog a bűnügyi főigazgatót illet, kivéve a középfokú szervek vezetőinek kinevezését, felmentését [NAV tv. 10. ]. A pénzügyőrök tekintetében a kijelölt miniszter vagy az elnök hatáskörébe utalt kiemelt munkáltatói jogköröket (hivatásos állományba vétel illetve visszavétel, hivatásos szolgálati jogviszony megszüntetése, szüneteltetése, magasabb rendfokozatba történő kinevezés, előléptetés, rendfokozatban visszavetés, fegyelmi eljárás lefolytatása, fegyelmi büntetések kiszabása, vezénylések, elhunytak minősítése, továbbá ágazati, tárcaközi érdekegyeztető fórummal történő egyeztetés) a NAV tv. 7. számú melléklete tartalmazza: a tábornok rendfokozatú pénzügyőrökre a miniszter, a tisztekre, főtisztekre nézve általában az elnök bír munkáltatói joggal (kivételesen a tábornokkal szembeni fegyelmi eljárás lefolytatása, egyéb fegyelmi büntetések kiszabása a NAV elnöke, illetve az általa vezetett fegyelmi tanács hatáskörébe tartozik). A NAV elnöke a NAV hivatásos állományú tagjainak szolgálati elöljárója [NAV tv. 6. (4) bekezdés]. A NAV tv. mind a kormánytisztviselők, mind a pénzügyőrök tekintetében felhatalmazást ad az munkáltatói jogok átruházására, a továbbruházás tilalma mellett [NAV tv. 11. (1) bekezdés]. Erre nézve a NAV SZMSZ VII. fejezete 19, továbbá a NAV Bűnügyi Főigazgatósága SZMSZ-e VII. fejezete 20, a NAV KEKI SZMSZ-e IV. fejezete 21 rendelkezik. Az egyes munkáltatói jogok körébe tartozó intézkedések munkajogi tartalmát a NAV Foglalkoztatási Szabályzata határozza meg. A NAV elnöke bizonyos munkáltatói jogokat közvetlen irányításába nem tartozó munkatársak, azaz a szervezet egésze, vagy csak a Hivatali Központ dolgozói tekintetében a maga számára tartott fenn. Ezek egy része szabályozási jogkört jelent: az elnök alakítja ki a szervezeti értékelési és ösztönzési rendszert, a minősítési, egyéni teljesítményértékelési rendszert, meghatározza a cafetéria juttatás igénybevétele részletes szabályait, meghatározza az egyes idegennyelv-tudási pótlékra jogosító nyelveket és munkaköröket; ezekre nézve utasításokat, illetőleg belső szabályzatokat ad ki (ezen jogkörök alapján született a 19 A NAV működésével kapcsolatos egyes rendelkezések, 91 100. 20 A működéssel kapcsolatos egyes rendelkezések, 87 90. 21 Egyes vezetői munkakörökhöz kötött speciális jogosultságok, 16 21. 12

Foglalkoztatási Szabályzat). Mindezzel megtörtént az elnök felhatalmazása olyan jogviszonyalakítási jogosultságokra, amelyek egyébként részben jogszabályi körbe tartoznának összefüggésben azokkal a fent említett Kttv. végrehajtási rendeleti szabályokkal, amelyek hatálya alól a NAV foglalkoztatottjai kivételére került sor, részben vagy egészben. Ezen túlmenően az elnök a teljes szervezetre, minden foglalkoztatottra vonatkozó egyedi munkáltatói jogköröket is gyakorol, pl. az összeférhetetlenséggel kapcsolatosan a gazdasági társaságnál vezető tisztségviselői, illetve felügyelő bizottsági tagság előzetes engedélyezését, illetőleg egyes nagyobb anyagi kihatással járó munkáltatói intézkedéseket, pl. a személyi illetmény megállapítását, vagy az egymillió forintot meghaladó munkavállalói károkozás tekintetében a kárfelelősség megállapítását, méltányossági joggyakorlást illetően. A NAV Hivatali Központja vezetői és a közép- illetőleg alsófokú szervek vezetői felett megilletik az elnököt egyes alapvető és jelentősebb munkáltatói jogok: a jogviszony-létesítéssel, megszüntetéssel, vezetői kinevezéssel, annak visszavonásával, vagyonnyilatkozat-tétellel, a minősítéssel, az illetmény-megállapítással, a jutalmazással, a fegyelmi illetve a kártérítési eljárással kapcsolatos jogok tartoznak a hatáskörébe. Joga van a munkáltatói jogkörgyakorló eseti kijelölésére is, pl. a fegyelmi vagy kártérítési jogkört illetően, ha egyébként ezen eljárás megindítására joggal rendelkező vezetőt érint az ügy. Eseti akadályoztatása esetére pedig kijelölheti valamelyik elnökhelyettest a munkáltatói jogok gyakorlására (kivéve ha ezt jogszabály kifejezetten megtiltja). Az átruházott hatáskörben eljáró elnökhelyetteseket egyfelől javaslattételi jog illeti meg az elnök munkáltatói jogkörébe tartozó vezetőkkel kapcsolatos munkáltatói jogok gyakorlása tekintetében, másfelől esetenként elnöki egyetértéssel közvetlenül gyakorolják a munkáltatói jogokat irányításuk alá tartozó szervezeti egységek főosztályvezetői, egyéb vezetői, valamint a saját közvetlen irányításuk alá tartozó munkatársak felett (kivéve természetesen azokat a jogokat, amelyeket az elnök magának tartott fenn). E két jogi konstrukció lényegében az elnök és helyettesei közös munkáltatói jogkörgyakorlását valósítja meg, s mint ilyennek, garanciális szerepe van. (Itt jegyezzük meg, hogy a NAV KEKI főigazgatójának, főigazgatóhelyetteseinek kinevezésével kapcsolatosan a KEKI SZMSZ 17. (2) (3) bekezdése a KEKI erőforrás-menedzsmentért felelős főigazgató-helyettese, illetőleg főigazgatója számára biztosít hasonló véleményezési, javaslattételi jogot.) A szakfőigazgatók és a Hivatali Központ főosztályvezetői munkáltatói jogkörei alárendeltjeik tekintetében az elnökhelyettesekéhez hasonlóan alakulnak. A főigazgatók, igazgatók munkáltatói jogköre tekintve, hogy önálló szervezetet irányítanak az előbb említettekénél szélesebb körű. Megilletik őket a jogviszonyok létesítésével, megszüntetésével, a vezetői kinevezéssel, az alapilletmény eltérítésével kapcsolatos jogok (utóbbi az elnök előzetes engedélye esetén), a pénzügyőrök vezénylése, áthelyezése; fegyelmi és kártérítési jogkör gyakorlása. A főigazgatót megilleti továbbá a jog, hogy bűncselekmény elkövetésének gyanúja esetén az elnök egyidejű tájékoztatása mellett büntető feljelentést tegyen ne csupán a főigazgatóság, hanem az alá tartozó igazgatóságok foglalkoztatottak tekintetében is. A bűnügyi főigazgató jogköre annyival szélesebb a többi főigazgatóénál, hogy az elnök előzetes egyetértése nélkül is megilleti az alapilletmény eltérítésének joga a Bűnügyi Főigazgatóság, valamint az Áru- és Bűnjelkezelő Hivatal (NAV ÁBH) dolgozói esetében; önálló jogkörrel bír a Bűnügyi Főigazgatóságnál elismerések odaítélésére. A bűnügyi főigazgatót át nem ruházható munkáltatói jogkörében a NAV elnöke helyettesíti, tartós (30 napot meghaladó) akadályoztatása esetén [BF SZMSZ 87. (2) (3) bekezdés]. Helyetteseit javaslattételi jog illeti meg, illetve az irányításuk alá tartozó személyek munkájának értékelését, minősítését 13

végezhetik [BF SZMSZ 88. ]. Az igazgatók általában gyakorolják az alájuk rendelt szervezet dolgozói felett a munkáltatói jogokat, ideértve regionális igazgatóságok kormánytisztviselői illetményének eltérítését is [BF SZMSZ 89. (1) (2) bekezdés]. A NAV KEKI főigazgatóját megillető munkáltatói jogok közül kiemelésre érdemes, hogy a KEKI dolgozói esetében őt illeti meg az összeférhetetlenséggel kapcsolatos döntések meghozatala; dönt címzetes címek, főigazgatói dicséretek odaítéléséről; engedélyezi az Intézet alkalmazottai számára az eltérő munkarendet. Az elnök hatáskörébe tartozó kérdésekben javaslattételi joga van is [NAV KEKI SZMSZ 18. ]. A főigazgató-helyetteseket szintén javaslattételi jog illeti meg a főigazgató hatáskörébe tartozó kérdésekben, illetőleg a saját közvetlen alárendeltségükbe tartozó foglalkoztatottak felett közvetlenül gyakorolnak bizonyos munkáltatói jogokat; ehhez hasonló a főosztályvezetők és osztályvezetők munkáltatói jogköre is [NAV KEKI SZMSZ 19 21. ]. Általában elmondható, hogy a közvetlenül gyakorolt munkáltatói jogok olyan esetben jönnek számításba, amikor a közvetlen kapcsolatból származó információk, illetőleg a munkaszervezés szempontjait érvényesíteni kell s ilyenformán értelmetlen is az adott munkáltatói jog magasabb szintre telepítése: pl. a munka értékelése, a minősítés elkészítésénél, a munkaköri leírások elkészítésénél, a szabadságok ütemezésénél, a vezető-utánpótlási terv elkészítésénél. Az anyagi konzekvenciákkal járó munkáltatói intézkedések (elismerése, illetmény-eltérítések) tekintetében az alsóbb szintű vezetőket javaslattételi jog illeti meg. A NAV-ban gyakorolt munkáltatói jogkörök rendkívül komplex meghatározásában tehát tetten érhető egy erős központosítási törekvés a Bűnügyi Főigazgatóság és a NAV KEKI esetében korlátozottan, amely egy ilyen összetettségű, létszámú szervezeten belül az egységes és szabályszerű jogalkalmazáshoz, valamint a humánpolitikai döntések egységes szempontrendszer szerinti meghozatalához elengedhetetlen. Mindez támaszkodik az APEH hagyományaira, hiszen ezen követelményeknek való megfelelés az APEH-ra is jellemző volt (az APEH létszáma már kb. tíz évvel ezelőtt is 13 ezer fő közül mozgott). Jellemző a munkáltatói jogkörök szabályozása kapcsán a totalitásra törekvés: minden részjogosítvány tekintetében meghatározott a döntéshozó és javaslattévő személye egyaránt. 3.4. A humánpolitikai funkciók ellátása 3.4.1. Humánigazgatás a Hivatali Központban Az APEH, illetőleg a VP humánpolitikai rendszere az egyesüléskor egymástól eltérő volt: mindez egyfelől a civil, illetve hivatásos szemlélet közötti eltérésből, másfelől a két szervezet eltérő létszámából és szervezeti felépítéséből adódott. A nagy létszámú adóhivatalnál az erőteljes központi irányítás mellett a megyei igazgatóságokon is önálló humánpolitikai osztályok működtek, amelyek a helyben foglalkoztatottak jogviszonyával kapcsolatos ügyeket folyamatosan, szakmai önállósággal látták el. A kisebb foglalkoztatotti létszámmal működő vámhivatalnál ugyanakkor a központnak a teljes szervezetre nézve erőteljesebb beavatkozó szerepe volt, helyi szinten ügyintézők működtek, parancs-végrehajtási, operatív jellegű feladatokat végeztek. A NAV létrejöttekor önálló szakfőigazgatói poszt jött létre az egyesítés humánpolitikai feladatainak egységes irányítással történő lebonyolítására. Az egységesítéskor a humánpolitikai feladatokat ellátó szervezeti egységek működésének fenntartása érdekében nem került sor a kettős humánpolitikai szervezet egyetlen szervezeti egységbe történő 14

összevonására, s a NAV SZMSZ-e alapján a Hivatali Központban, közvetlen elnöki irányítás alatt állva két humánpolitikai szervezeti egység működik párhuzamosan: egyfelől a Pénzügyőrök Humánigazgatási Főosztálya, másfelől a Kormánytisztviselők Humánigazgatási Főosztálya 22. E két szervezeti egység feladatai részben irányítási, részben operatív jellegűek; részben a teljes szervezet valamennyi foglalkoztatottjának, részben csak a pénzügyőri állománynak, illetőleg a kormányzati szolgálati jogviszonyban és munkaviszonyban állóknak a jogállásával kapcsolatosak. A Pénzügyőrök Humánigazgatási Főosztálya a pénzügyőrökkel, a Kormánytisztviselők Humánigazgatási Főosztálya a kormányzati szolgálati jogviszonyban és a munkaviszonyban állókkal kapcsolatos humánigazgatási feladatok irányítását látja el legfontosabb feladataként. Az operatív feladatok keretében a két főosztály támogatja a munkáltatói jogkör gyakorlóját az aktuális személyügyi döntéseinek meghozatalában és előkészítésében, ellátja az elnöki kinevezési jogkörbe tartozó, valamint a NAV Hivatali Központjában foglalkoztatott pénzügyőrök, illetőleg kormánytisztviselők, kormányzati ügykezelők és munkavállalók tekintetében a jogviszony alakításával, a jognyilatkozatokkal kapcsolatos feladatokat. A Pénzügyőrök Humánigazgatási Főosztálya elkészíti a személyügyi parancsokat, ellátja a hivatásos munkakörre vonatkozó pályázatokkal kapcsolatos teendőket, előkészíti és lebonyolítja a felvételi eljárásokat, végzi a jubileumi jutalom megállapításával kapcsolatos feladatokat, ellátja a Központi Hivatal állományába tartozó pénzügyőrök tekintetében a kifogástalan életvitel vizsgálatával és a vagyonnyilatkozatokkal kapcsolatos feladatokat; a Kormánytisztviselők Humánigazgatási Főosztálya pedig ellátja az operatív humánpolitikai (munka-) ügyeket, valamint a nyugdíj előkészítését, ellátja a Központi Hivatalt érintő, feladatkörébe tartozó munkajogi perek képviseletét. Szervezi, koordinálja és dokumentálja a Központi Hivatal külső képzéseit, tanfolyamait. Egyben ellátja a belső képzések vonatkozásában a Központi Hivatal beiskolázási tevékenységét. Az operatív feladatellátás nem csak a Hivatali Központban foglalkoztatottakra korlátozódik, hanem pénzügyőri területen jobban, kormánytisztviselői (munkavállalói) területen kevésbé az alsóbb fokú szervek foglalkoztatottaira is. Így: a Pénzügyőrök Humánigazgatási Főosztálya a teljes pénzügyőri állomány tekintetében is végez operatív feladatokat (előkészíti a kiemelt munkáltatói jogkörbe tartozó intézkedéseket, döntésre előkészíti a szakterületét érintő szolgálati panaszokat, ellátja és irányítja a nemzetbiztonsági ellenőrzéssel kapcsolatos feladatokat, végzi a tanulmányi szerződésekkel kapcsolatos feladatok végrehajtásának előzetes jóváhagyását, koordinálását, irányítását, vezeti és kezeli a NAV pénzügyőri állománya személyi anyagait, szolgálati táblázatait és névsoros nyilvántartásait, végzi a Hszt. szerinti jogcímek alapján a szolgálati idő megállapítását, az utólagos szolgálati idő elismerésével, igazolásával kapcsolatos feladatokat, előkészíti a NAV elnöke, elnökhelyettesei, szakfőigazgatói és a Központi Hivatali főosztályvezetők jogkörébe tartozó fegyelmi ügyekben az eljárás megindítására, a közbenső döntésekre, intézkedésekre, a határozatokra vonatkozó tervezeteket; ellátja a fegyelmi eljárások lefolytatásával kapcsolatos nyilvántartási, ellenőrzési és koordinációs feladatokat, valamint a pénzügyőröket érintő munkajogi- és a szakterületét érintő munkaügyi perek képviseletét, végzi a kegyeleti ügyekkel kapcsolatos feladatokat, az MH Honvédkórház szolgáltatásának igénybevételére vonatkozó igazolást állít ki a szolgálati igazolvánnyal nem rendelkező igényjogosulti körnek). A Kormánytisztviselők 22 NAV SZMSZ, 2. Függelék: A Nemzeti Adó- és Vámhivatal Központi Hivatala főosztályainak feladatai. 1.6 és 1.7 pontok 15

Humánigazgatási Főosztálya valamennyi kormánytisztviselő, kormányzati ügykezelő és munkavállaló tekintetében a régiók bevonásával látja el a szolgálati igazolványokkal kapcsolatos feladatokat, végzi és irányítja a nemzetbiztonsági ellenőrzéssel, valamint vagyonnyilatkozattal kapcsolatos feladatokat. Emellett megállapítja a NAV-nál, és korábban az APEH-nél egyedi elismerési formaként működő törzsgárda tagságra való jogosultságot, koordinálja a tagságukat szüneteltető okleveles könyvvizsgálók továbbképzését, kapcsolatot tart a Könyvvizsgálói Kamarával. Az MH Honvédkórház szolgáltatásának igénybevételére vonatkozó igazolást állít ki a volt közalkalmazotti igényjogosulti körnek. Mindkét főosztálynak vannak továbbá olyan operatív feladatai is, amelyeket egymással munkamegosztásban, a teljes szervezetre, minden foglalkoztatottra kiterjedően látnak el. A Kormánytisztviselők Humánigazgatási Főosztálya ilyen módon végzi a létszámgazdálkodással kapcsolatos nyilvántartási és adatszolgáltatási feladatokat, működteti az egyéni teljesítménykövetelmény- és értékelési, valamint a rugalmas munkaidő-elszámolási rendszert, ellátja az ellenőrzésre jogosító igazolványok, általános megbízólevelek, a nyugdíjas igazolvány és a beléptető kártya kiadásával, módosításával, valamint visszavonásával kapcsolatos feladatokat. Gondoskodik az elismerési, kitüntetési rendszer működtetéséről, az elnöki előterjesztések előkészítéséről, a beérkezett javaslatokat döntésre előkészíti, részt vesz a kitüntetések és elismerések átadásában. A Pénzügyőrök Humánigazgatási Főosztálya pedig ellátja az EU- és egyéb nemzetközi szervezetek által kiírt szakértői pályázatokkal kapcsolatos feladatokat, vizsgálja a pályázatok előírt feltételeknek való megfelelését, azokról javaslatot készít, és közreműködik az elismerési, kitüntetési rendszer működtetésében. A koordináló, irányító, ellenőrzési feladatcsoportkörben a Pénzügyőrök Humánigazgatási Főosztálya a teljes pénzügyőri állomány tekintetében végzi a központi, közép- és alsó fokú szervek személyzeti tevékenységének felügyeletét, ellenőrzését, irányítja és koordinálja a főigazgatóságok munkaügyi perképviseletét, gyakorlatát, figyelemmel kíséri a fegyelmi felelősségre és a fegyelmi eljárások lefolytatására vonatkozó jogszabályi rendelkezések érvényesülését, biztosítja az egységes jogalkalmazást, koordinálja az aktív és nyugállományú pénzügyőrök szolgálati igazolványainak kiadásával, cseréjével, visszavonásával és megsemmisítésével kapcsolatos feladatokat. Ugyanez a feladatkör megjelenik a Kormánytisztviselők Humánigazgatási Főosztályánál is: felügyeli és ellenőrzi a központi, közép- és alsófokú szerveknél a kormánytisztviselők, kormányzati ügykezelők és munkavállalók munkaügyi tevékenységét, irányítja és koordinálja a főigazgatóságok munkaügyi perképviseletét, gyakorlatát. Mint látható, a két főosztály tevékenysége között átfedés nemigen van, közösen ellátott feladatok alig léteznek (kivételt egyedül az elismerések ellátása jelent). Lényegében egymástól függetlenül működnek, a humánpolitikai funkciókat önállóan látják el, saját korábbi szervezeti kultúrájukat megőrizve. Bár a NAV alaptevékenysége (ellenőrzések lebonyolítása) és a területihelyi szintű szervezeti egységek irányítása terén egyre fokozódó vezetői elvárásként jelentkezik az adóág és a vámág munkatársainak, vezetőinek együttműködése, ez egyelőre a funkcionális területen a gyakorlatban nem jelenik meg. Megjegyzendő még, hogy a két főosztály létszáma 26 27 fő, ugyanakkor a Pénzügyőrök Humánigazgatási Főosztálya kb. 6000 hivatásos szolgálati jogviszonyban álló, míg a Kormánytisztviselők Humánigazgatási Főosztálya kb. 17.000 civil (kormánytisztviselő és munkavállaló) tekintetében lát el humánpolitikai feladatokat 23. 23 A NAV Kormánytisztviselők Humánigazgatási Főosztálya által adott információ alapján 16

3.4.2. Humánigazgatás a területi szerveknél Az alsóbb fokú szervek vezetői maguk határozzák meg szervezeti felépítésüket, a NAV SZMSZe 24 erre csak mintát ad. Eszerint a regionális adó főigazgatóságokon a főigazgató alárendeltségében működnek Humánpolitikai Főosztályok vagy Önálló Osztályok, míg a megyei adóigazgatóságokon az igazgató alá rendelt Igazgatási Főosztályok vagy Osztályok látják el a humánpolitikai feladatokat a sajtó, titkársági, ügyirat-kezelési feladatok mellett. A vámágon önálló osztályok nincsenek, általában néhány ügyintéző van megbízva a humánpolitikai feladatok ellátásával, összefüggésben a kisebb létszámmal és az erőteljesebb központi irányítással. 3.4.3. Sajátos humánigazgatási feladatellátás A NAV Bűnügyi Főigazgatósága önálló jogi személyként, a funkcionális feladatokra is kiterjedő szervezeti önállósággal működik, szervezeti felépítését is külön SZMSZ szabályozza. A humánpolitikával foglalkozó szervezeti egység a Bűnügyi Főigazgatóság Erőforrásokért Felelős Főigazgató-helyettesének van alárendelve. A Humánpolitikai Főosztály két osztályból áll 25. A Humánpolitikai Osztály a klasszikus humánpolitikai feladatokat látja el: előkészíti a teljes bűnügyi szakterület valamennyi foglalkoztatottját érintő intézkedéseket, a személyügyi okmányokat, pályáztat, toboroz, lebonyolítja a felvételi eljárást, áthelyezést vagy vezénylést, nemzetbiztonsági ellenőrzés előkészítését, működteti az elismerési rendszert, perképviseletet lát el, végzi a bűnügyi szakterület személyzeti tevékenységének felügyeletét, ellenőrzését stb. A Fegyelmi és Nyilvántartási Osztály egyfelől közreműködik a bűnügyi főigazgató hatáskörébe tartozó fegyelmi ügyek lefolytatásában, felügyeli a középfokú szerveknél és az alsó fokú szervnél folyó fegyelmi tevékenységet, másfelől karbantartja a személyügyi adatokat. Egyéb feladatai körében a vezetők szabadságolásával, munkaköri leírások készítésével, soron kívüli előléptetésekkel, összeférhetetlenséggel, szolgálati panaszokkal, szolgálati igazolványokkal, munkáltatói igazolásokkal kapcsolatos tevékenységet végez. A Főosztály együttműködik a NAV KEKI-vel a bűnügyi szakterületet érintő belső képzései tekintetében. A másik önálló szerv, a NAV KEKI, azaz a Képzési, Egészségügyi és Kulturális Intézet feladatkörét a NAV SZMSZ 17. határozza meg. A KEKI a humánpolitikai funkciók közül egyfelől a képzéssel, másfelől a foglalkoztatottak szociális, kulturális igényeinek kielégítésével, harmadrészt az egészségügyi-pszichológiai alkalmassággal kapcsolatos feladatcsoportokat látja el, mégpedig a NAV teljes állományát érintően. Az önálló humánpolitikai szerv létrejötte nem előzmény nélküli: kb. egy évtizede már az APEH-nél is működött külön Képzési Főigazgatóság, amelynek bázisára építve, újabb feladatokkal történő felruházásával a NAV KEKI-t létre lehetett hozni. A KEKI szervezetében a hármas feladat-ellátás az egészségügyikulturális, a képzési főigazgató alá tartozó szervezeti egységeket, illetőleg az étkeztetés, mint szociális igény tekintetében a gazdasági főigazgató alárendeltségében működő osztályt érinti. Emellett a NAV KEKI a saját működésével összefüggő feladatokat ellátó külön humánpolitikai szervezettel is rendelkezik. 24 NAV SZMSZ 3. függelék 25 NAV BF SZMSZ 5. függelék 4. fejezet 4.1 pont 17

3. ábra: a NAV KEKI szervezeti felépítése 2013-ban, Forrás: NAV SZMSZ A NAV KEKI a képzési feladatkörben egyfelől a saját állománya képzését biztosítja, másfelől képzési szolgáltatásokat nyújt külső, a költségvetési körbe tartozó szervezetek dolgozói számára is. Az előbbi körben a stratégiai tervezés területére tartozóan részt vesz a stratégiai tervdokumentumok képzést érintő irányainak, cél- és feladatrendszerének kialakításában; kialakítja és működteti a NAV képzési rendszerét, kidolgozza a NAV éves képzési tervét, gondoskodik annak végrehajtásáról; működteti az Adóügyi és a Pénzügyőri Iskolát (kidolgozza és fejleszti a képzési programokat, megszervezi és lebonyolítja a NAV személyi állományába tartozó kormánytisztviselők, pénzügyőrök, kormányzati ügykezelők és munkavállalók továbbképzését); szervezi és lebonyolítja az Országos Képzési Jegyzék (OKJ) alapján folytatott képzéseket. A kifelé irányuló képzési szolgáltatásokat érintően pedig a belső ellenőrök, a költségvetési szervek gazdasági vezetői, valamint a költségvetési szervek vezetői kötelező szakmai továbbképzésében közreműködő szervezetként szervezi és lebonyolítja a kötelező szakmai továbbképzéseket, valamint működteti az Államháztartási Belső Pénzügyi Ellenőrzési és Módszertani Központot. Ide kapcsolódik még az utánpótlás biztosítását célzó azon feladatkör is, mely alapján a NAV KEKI előkészíti a felsőoktatási intézményekkel kötött megállapodásokat, koordinálja a megállapodásban nevesített képzési feladatok ellátását; továbbá koordinálja a felsőfokú oktatási intézmények hallgatói által a NAV-nál folytatott szakmai gyakorlatok, valamint a szakdolgozat készítés szervezését, lebonyolítását, előkészíti a tanulmányi pályázatokkal kapcsolatos feladatokat [NAV KEKI SZMSZ 46 51 ]. A humánpolitikai képzési funkciók ellátása során érdemes külön említést tenni a főosztályi szinten működő Adóügyi Iskoláról, illetőleg Pénzügyőri Iskoláról. Ezek tényleges oktatási feladatot látnak el, emellett pedig a képzési stratégia, a tananyag, az értékelés feladatait végzik. 18

A Pénzügyőri Iskola képzéseit vám, jövedéki, bűnügyi, intézkedéstaktikai és kiképzési, valamint informatikai és idegen nyelvi szakterületeken látja el. A második feladatcsoportban, a jóléti, szociális, kulturális igényekkel kapcsolatosan a NAV KEKI látja el a NAV üdültetési tevékenységét, szervezi a NAV foglalkoztatottak kulturális és sport életét, segíti a NAV társadalom felé végzett kommunikációs tevékenységét, s ennek keretében igazgatási teendőket végez a Pénzügyőr- és Adózástörténeti Múzeum, valamint a Pénzügyőr Zenekar tekintetében. (Ez utóbbiak fenntartása részét képezi a pénzügyőr hagyományoknak, szervezeti kultúrának). A NAV-nak számos vendéglátásra is alkalmas intézménye van (pl. Pénzügyőr Klub, Sportklub stb.), amelynek hasznosításáról is gondoskodnak; továbbá a NAV rendelkezik saját üdülőkkel és külső szolgáltatók által biztosított üdültetési lehetőségek igénybevételét is lehetővé teszi [NAV KEKI SZMSZ 52-54. ]. A gazdasági főigazgató alá tartozó Étkeztetési Osztály közétkeztetést biztosít a NAV KEKI alkalmazottai és a képzésben részt vevők, valamint esetlegesen a NAV egyéb szervei részére [NAV KEKI SZMSZ 63. ]. A harmadik feladatkörcsoportban a NAV KEKI feladata kettős: egyfelől végzi az egészségügyi alkalmassági vizsgálatokat (pl. szolgálati alkalmasság megítélése; pszichológiai alkalmassági vizsgálatok; képernyős munkahelyen dolgozók látásvizsgálata; járművezetők alkalmassági vizsgálata), másfelől egészségügyi ellátásokat nyújt: működteti a szakrendelőket, a háziorvosi szolgálatot és a járóbeteg-szakellátást, pl. a NAV Gyógyházat. A hivatásos állományban foglalkoztatottak esetén az egészségügyi-pszichológiai alkalmassági követelményeket mindig is jogszabály határozta meg, emellett pedig korábban a többi költségvetési intézményhez viszonyítva belső szabályzatai révén az APEH is nagyobb hangsúlyt fektetett az adóellenőrök orvosi alkalmasságának megítélésére, fenntartására. A hivatásos és a civil, ezen belül az alaptevékenységet (különösen a helyszíni ellenőrzést) és a funkcionális feladatokat ellátó kormánytisztviselőkkel szemben eltérőek a követelmények. Így például az egyes munkakörökre és speciális feladatokra vonatkozó munkakör-specifikus pszichológiai követelményprofilok kidolgozására került sor [NAV KEKI SZMSZ 56-58. ]. A humánpolitikai funkciók ellátásánál tehát azt látjuk, hogy szervezetileg is elkülönülnek egymástól a szorosan vett munkajogi jellegű, az életpályán történő előrehaladással, az alkalmazotti munkavégzéssel kapcsolatos feladatok, valamint azok, amelyek ehhez képest járulékosnak tekinthetők, és/vagy speciális szakismereteket, külön infrastruktúrát is igényelnek. A NAV ez utóbbiak ellátása érdekében nem külső szolgáltatókat vesz igénybe, hanem saját maga tart fenn szervezetet, amit egyfelől a nagy létszám, másfelől a speciális, máshol nem létező követelmények (pl. a képzés során megszerezhető ismeretek köre) indokol. 19