Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Főfelügyelőség A KOCKÁZÁTÉRTÉKELÉS rendkívüli országos célvizsgálata 2003 február 1 - március 10. CÉL A rendkívüli országos vizsgálat célja annak felmérése volt, hogy a munkáltatók elvégezték-e a kockázatértékelést a törvényi határidőre, illetve hogy az elkészített dokumentációk tartalmi és formai szempontból megfelelők-e. Valamennyi területi felügyelőség országosan egységes szempontok alapján vizsgálta a kockázatértékelési kötelezettség végrehajtását. MÓDSZER A felügyelők egyrészt a munkavédelemről szóló 1993. évi XCIII. törvény (Mvt.) 84.. (1) bekezdése alapján határozatban kötelezték a munkáltatókat a kockázatértékelési dokumentáció megküldésére, másrészt a napi munkabiztonsági ellenőrzések keretében is ellenőrizték a kockázatértékelés meglétét és tartalmi megfelelőségét. A feltárt munkabiztonsági hiányosságok tekintetében megvizsgálták, hogy az szerepel e a munkáltató kockázatértékelésében, megfelelő módon kezelték-e a veszélyhelyzetet, tartalmaz-e a kockázatértékelés a megelőzés érdekében megteendő munkáltatói intézkedéseket. Súlyos veszélyeztetést tapasztalva a felügyelők szabálysértési eljárást folytattak le, illetve munkavédelmi bírságot szabta ki. FŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK 172 felügyelő közel öt hét alatt 2116 munkáltatónál vizsgálta a kockázatértékelés meglétét, valamint tartalmi és formai követelményeit. 440 esetben határozattal kötelezték a munkáltatót a dokumentáció bemutatására, amit 59 esetben a helyszínen is ellenőriztek, 1676 esetben pedig eleve helyszíni ellenőrzés keretében győződtek meg a munkabiztonsági követelmények teljesüléséről. Általános tapasztalatok: 1. Elsősorban azok a munkáltatók készítették el a kockázatértékelést, amelyek jelentős munkavállalói létszámmal rendelkeznek, és ahol a munkavédelmi feladatok ellátása intézményesült. 2. A kis- és középvállalkozások - az 1999. évi XCV. tv. 2. szerint középvállalkozás: az összes foglalkoztatotti létszám 250 főnél kevesebb, kisvállalkozás: az összes foglalkoztatotti létszám 50 főnéi kevesebb, mikrovállalkozás: az összes foglalkoztatotti létszám 10 főnél kevesebb - általában megbízást adtak különböző felkészültségű munkavédelmi szolgáltatást végző cégeknek a kockázatértékelés elvégzésére. Ennek megfelelően az elkészült értékelések színvonala jelentősen eltér egymástól. 3. A munkáltatók a kockázat fogalmát - az Mvt. 54. (2) bekezdésében és a 87. 1/B pontjában foglaltakat - nem egységesen kezelték, illetve értelmezték, elsősorban a szakmai ismeretek hiánya miatt. Egyes munkáltatók például abból kiindulva, hogy a munkabalesetek száma jelentéktelen, vagy hogy a bekövetkezett balesetek oka jellemzően elcsúszás, botlás volt - és ezt a munkavállaló figyelmetlenségére vezették vissza, - kockázatmentesnek ítélték a tevékenységet, veszélytelennek a működtetett munkaeszközöket, így nem is intézkedtek a kockázatértékelés elvégzése
érdekében. Ez teljes félreértésen alapszik, ugyanis az esetleges veszélytelenséget éppen a kockázatértékelés eredményeképpen lehetett volna megállapítani. 4. Számos munkáltatónak nem volt tudomása a kockázatértékelés 2002. december 31-i határidejéről. Gyakran egymástól értesültek arról, hogy valamit kell csinálni". Sokan 2003 januárjában érdeklődtek a felügyelőségektől vagy az OMMF központjától, hogy valóban van-e ilyen kötelezettségük. Ebben a helyzetben, a határidő lejárta után sokan kampányszerűen kerestek valamilyen gyors megoldást, hogy mielőbb eleget tegyenek a kötelezettségüknek. A rohammunkával elkészített dokumentációk színvonalát ez jelentős mértékben rontotta. 5. Több megyében forgalmaztak kockázatértékelési segédletet tartalmazó programokat, CD-ket. Egyes vállalkozók arra hivatkoztak, hogy az általuk használt CD, illetve program az Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Főfelügyelőség jóváhagyásával került forgalomba, és ezzel megtévesztették a munkabiztonsági ismeretekkel nem rendelkező megbízókat. Az elkészült munkát a megbízók nem ellenőrizték - megbíztak a szolgáltató szaktudásában - és a munkát a szembetűnő hibák ellenére elfogadták. Az Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Főfelügyelőség egyetlen kereskedelmi forgalomba hozott kockázatértékelési segédlethez vagy programhoz nem adta a "jóváhagyását", bár volt olyan program, amely a munkavédelmi bírságok összegéből pályázati úton kapott támogatást. 6. A vizsgálatok a megyei sajátosságokat is tükröző arányban terjedtek ki az egyes ágazatokra, illetve gazdálkodási formákra. A veszélyeztetés mértékének szempontjából legjelentősebb gondok az építőipari ágazatban tapasztalhatók. 7. A kockázatértékelés megléte területi bontásban nagy szórást mutatott. A törvényi kötelezettséget a legnagyobb arányban Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében hagyták figyelmen kívül a munkáltatók (76%), a legkedvezőbb képet a Békés megyei eredmények mutatták (33%). 8. Az ellenőrzött munkáltatók 55%-a nem rendelkezett kockázatértékeléssel. Azoknál a munkáltatóknál, akik elvégezték a kockázatértékelést, az ellenőrzés során a felügyelőségnek az esetek 64%-ában kellett kifogást emelnie. A főbb adatokat az alábbi táblázat tartalmazza. Ellenőrzött munkáltató össz. A kockázat- értékelést nem végeztek el A kockázatértékelést elvégezték összesen megfelelő nem Megfelelő A nem felelők közül tartalmilag rossz hiányos dokumentáció db % db % db % db % db % db 2116 1153 54,5* 963 45,5 * 343 35,6 620 64,4 276 44,5 344 55,5 * Az ellenőrzött összes munkáltató hányadában Az elkészült és vizsgált összes kockázatértékelés hányadában A nem megfelelő kockázatértékelések hányadában A vizsgálat összefoglaló adatait az 1.sz. melléklet tartalmazza.
A VIZSGÁLAT RÉSZLETES TAPASZTALATAI Ahogy a táblázatból látható, hogy 1153 munkáltató (54,5 %) egyáltalán nem végezte el a kockázatértékelést. Ezt a kötelezettséget a legmagasabb arányban Szabolcs (76%), Pest (68%), Borsod (66%), Fejér, Veszprém és Zala megyében (60-60%) nem teljesítették a munkáltatók. A legfegyelmezettebbek a Békés (33%), Hajdú (35 r6) és Csongrád (36%) megyei munkáltatók voltak. A veszélyeztetés mértékének szempontjából a legrosszabb a helyzet az építőipari ágazatban. Azok a munkáltatók, ahol megfelelő munkavédelmi képzettségű szakemberek látják el a munkabiztonsági feladatokat (általában a nagyobb munkáltatók), általában önállóan végezték el a kockázatértékelést, és a kockázatértékelés tartalmi helyessége ezeknél a munkáltatóknál volt a legnagyobb arányú. A közép-és kisvállalkozások többnyire anyagi lehetőségük miatt nem rendelkeznek saját munkavédelmi szakemberekkel, a kockázatértékelési kötelezettségüknek általában külső szolgáltató cégek megbízásával tettek eleget. A munkavédelemmel foglalkozó szolgáltató cégek szakmai színvonala vegyes, ami az általuk készített kockázatértékelésekben is megmutatkozik. A szakmailag igényes munkavédelmi vállalkozók a kockázatértékelés során a kockázatértékelés valamennyi elemét vizsgálták, így a munkafolyamatokat, a technológiákat, a munkaeszközöket és használatukat, a munkakörnyezetet, a pszichikai, biológiai, fizikai tényezőket stb. Mérési eredményeket is figyelembe véve határozták meg a szükséges intézkedéseket, tettek javaslatot a hiányosságok felszámolásának határidejére, megjelölve a fontossági sorrendet. Általános tapasztalat, hogy a munkáltatók a kockázat fogalmát nem egységesen értelmezték. A fogalom definiálása a munkáltatók számára elérhető jogforrásokban, szabványokban sem teljesen egységes (pl. Mvt. 86. 1/B., MSZ EN 292: 1993 szabvány 3.7. pont). A felügyelők minden esetben felhívták a figyelmet az Mvt. megfelelő alkalmazására. Sokan elegendőnek tartották csak az általuk veszélyesnek" ítélt munkaeszközök ellenőrzését, és csak az e téren tapasztalt hiányosságok felszámolására tettek javaslatot. Sok esetben a kockázatértékelésben nem tértek ki konkrétan a munkáltatónál alkalmazott munkaeszközökre, a veszélyes munkahelyekre vagy technológiákra, a kockázatértékelésnek nem alapja a zaj, világítás stb. méréseinek eredményeit bemutató dokumentáció. Egyes megyékben azt is tapasztalták, hogy több munkáltatónál az ÁNTSZ szakemberei készítették el a kockázatértékelést, amely azonban csak a kémiai kockázatanalízisre és a foglalkozás-egészségügyi tényezőkre terjedt ki. Ezekre az értékelésekre többnyire az ÁNTSZ általi kötelezés miatt került sor. A munkavédelmi tevékenységet folytató vállalkozók jelentős része a kockázatértékeléshez számítógépes segédanyagot, űrlapot, programot készített, és azt ajánlotta fel segédanyagként, illetve vállalkozott irreálisan rövid határidő májelölésével - hivatkozva a várható ellenőrzésre, bírságra - a feladat elvégzésére. A számítógépes programok jelentősen eltérnek egymástól, de abban az egyben hasonlítanak, hogy a kockázatértékelések kampánymunkára készültek, felszínesek, csak a könnyen azonosítható tevékenységekre terjednek ki. Az ilyen programok és vizsgálatok eredménye lett a leltár típusú" kockázatértékelés, ahol leltárszerűen, az e célra szerkesztett űrlapon felsorolásra kerültek a munkaeszközök, és végső megállapításként az szerepelt, hogy azok megfelelők, intézkedés nem indokolt. Baranya és Somogy megyei tapasztalat, hogy a munkáltatók részben tájékozatlanságuk miatt, illetve a részletesebb jogszabályi előírások" hiányára történő hivatkozással elzárkóznak a kockázatértékeléstől, elkészítését túlzottan időigényesnek és költségesnek tartják, a már meglévő munkavédelmi intézkedések mellett kidobott pénznek, felesleges tehernek tekintik.
Szintén Baranya megyei tapasztalat, hogy egyes kockázatértékelések többszáz oldalas tanulmányok" formáját öltötték, ugyanakkor figyelmen kívül hagyták az OMMF útmutatóban rögzítetteket. A veszélyek kialakulásának mechanizmusát tárgyalták, miközben nem fordítottak gondot arra, hogy mely munkaeszköz hány munkavállalót és milyen mértékben veszélyeztet. A Borsod megyei tapasztalatok szerint több munkáltatónál jó színvonalú felmérés és értékelés készült, a vizsgálatok kiterjedtek a munkaeszközök állapotára, a működtetésükből származó kockázati tényezőkre, a veszélyes anyagok használatából származó kockázatokra is, azonban a kockázatok felszámolására, illetve csökkentésére szükséges intézkedéseket nem hozták meg. Borsod megyében szintén az volt a tapasztalat, hogy a munkáltatók többsége nem érti a kockázatértékelés valódi célját. Heves megyében a kockázatelemzésre szakosodott" munkavédelmi vállalkozók egy és ugyanazon séma alapján dolgoztak, ugyanazt a formát használva egy kereskedelmi egységbégben, mint egy gépipari üzemben. Az elkészített kockázatelemzések nagyobb hangsúlyt helyeztek a munkaegészségügyi követelményekre, mint az üzemeltetett munkaeszközök, technológiai folyamatok által okozott veszélyekre. A Szolnok megyei vizsgálat során az derült ki, hogy sok munkáltató - tévesen - úgy vélte, hogy az ÁNTSZ által kért, a telepengedély megadásához szükséges kémiai kockázatanalízis kielégíti az általános kockázatértékelés követelményeit is, holott ezek az eljárások csak a veszélyes anyagokra, készítményekre vonatkoznak. Veszprém megyében 1997 év vége óta a sajtó útján többször tájékoztatták a munkáltatókat a kockázatértékeléssel kapcsolatos feladatokról. A megyei felügyelőség napi ellenőrzései során már 1999 óta közvetlenül is felhívta a munkáltatók figyelmét erre a kötelezettségre, ennek ellenére a vizsgált munkáltatók 60%-a nem rendelkezett kockázatértékeléssel. A helyszíni ellenőrzéssel részletesen vizsgált 13 kockázatértékelés között mindössze 1 volt, amely maradéktalanul kielégítette a követelményeket. Zala megyében - ellentétben a Vas megyei tapasztalatokkal - azt állapították meg, hogy a kockázatértékelések egyoldalúan a munkabiztonsági követelmények vizsgálatára koncentráltak, figyelmen kívül hagyva a biológiai, kémiai, valamint szociális és pszichés tényezőket. Ezt azzal próbálták magyarázni, hogy az OMMF által kiadott tájékoztató elsősorban az OMMF által ellenőrzött munkabiztonsági követelményekre irányítja a figyelmet, az ÁNTSZ által ellenőrzött munkaegészségügyi tényezőkre nem. A kockázatértékelést elvégző szolgáltatók gyakran figyelmen kívül hagyták az adott munkáltató nem fő tevékenységi körébe tartozó munkafolyamatokat (pl. anyagmozgatás), holott a munkabalesetek jelentős része e tevékenység során következik be. HATÓSÁGI INTÉZKEDÉSEK A célvizsgálat során felügyelői intézkedésre a legjelentősebb számban (1153 határozat) a kockázatértékelés elmaradása, a dokumentáció hiánya miatt került sor. A felügyelők 440 munkáltatót köteleztek határidő megjelölésével arra, hogy a kockázatértékelést küldje meg a felügyelőségre. A munkáltatók közül 11-en nem tett eleget a felszólításnak, ezért a kikényszerítés érdekében a felügyelők végrehajtási bírságot szabtak ki, összesen 500 000 Ft összegben. A vizsgálat 2116 munkáltatóra terjedt ki, közülük 963-nál végezték el a kockázatértékelést. Az elvégzett kockázatértékelések közül 620 nem felelt meg a követelményeknek, 276 tatalmi hiányosságok miatt, 344 pedig a dokumentáció hiányosságai miatt.
A hiányosságok miatt a felügyelők 620 államigazgatási határozatot hoztak, bennük összesen 1882 intézkedési ponttal. Egy esetben itt is sor került végrehajtási bírság kiszabására, és 31 esetben figyelemfelhívással éltek. A célvizsgálat alapján, beleértve a helyszíni ellenőrzés keretében feltárt hiányosságokat is, 2325 határozati kötelezés történt határidő megjelölésévei 1773 munkáltató esetében kellett intézkedni, mért a kockázatértékelést nem, illetőleg hiányosan vagy hibásan készítette el a munkáltató 336 esetben konkrét veszély megszüntetése érdekében volt szükséges az intézkedés 216 esetben egyéb munkabiztonsági hiányosság miatt intézkedett a felügyelőség 12 végrehajtási bírság kiszabására került sor (550 000 Ft) 189 szabálysértési eljárást folytattak le, a kiszabott szabálysértési bírság összege 1 600 000 Ft 72 esetben szabtak ki munkavédelmi bírságot, összesen 21 millió Ft összegben. Munkavédelmi bírságot kizárólag olyankor alkalmaztak, amikor konkrét, súlyos, több munkavállalót érintő veszélyeztetést tártak fel, amely azonnali intézkedést igényelt. ÖSSZEFOGLALÓ A rendkívüli országos célvizsgálat - amely a hazai munkáltatók töredékére terjedt csak ki - egyértelműen megmutatta, hogy a kockázatértékeléssel kapcsolatos, 1997 óta fennálló és 2002. december 31-i határidőhöz kötött munkáltatói kötelezettségnek a munkáltatók több mint fele nem tett eleget. A nagy számú hiányosság igazolta a célvizsgálat szükségességét. A tapasztalatok szerint a munkáltatók nagy része nem érzi át, hogy a munkabalesetek, foglalkozási megbetegedések, egészségkárosodások megelőzése érdekében milyen fontos a kockázatértékelés elvégzése, vagyis a veszélyek azonosítása, a veszélyeztetettek azonosítása, a kockázatok minőségi, illetőleg mennyiségi értékelése, valamint a teendők meghatározása és a szükséges intézkedések megtétele. Rávilágított arra is a vizsgálat, hogy a munkáltatók jelentős része nem ismeri a kockázatértékelés lényegét és tartalmi követelményeit, ezért a szolgáltatásként elvégzett vizsgálatok produktumait kritika nélkül elfogadják, bízva a szolgáltató szakértelmében". Szükségesnek látszik e területen is a munkáltatók szélesebb körű tájékoztatása. JAVASLATOK Szükségesnek látszik, hogy a kockázatértékelés lényegét még az eddigieknél is közérthetőbb módon, lehetőség szerint a sajtó útján is, az eddigieknél még kiterjedtebben megismertessük a munkáltatókkal. A kockázatértékelés tartalmi követelményeit, az elvárásokat egységes, könnyen hozzáférhető, közérthető kiadványban szükséges megjeleníteni. Kiemelt feladat a kockázatértékeléssel kapcsolatos követelményeket az építőipar vonatkozásában konkretizálni, tekintettel arra, hogy az építés-kivitelezési területeken a legkülönfélébb anyagokat, technológiákat, munkaeszközöket gyakran változó munkahelyeken alkalmazzák. Szükségesnek látszik a kockázatértékelési tevékenységet szaktevékenységnek minősíteni, tekintettel arra, hogy jelenleg akárki végezheti (és végzi is, például háziorvos, munkavédelmi vállalkozó, könyvelőiroda stb.) akik a tapasztalatok szerint ingadozó, gyakran nem megfelelő színvonalú munkát végeznek.
PÉLDATÁR 1. Egy fővárosi Kft a kockázatértékelés sajátos szisztémáját alakította ki. Felmérte és osztályzatokkal értékelte a kockázatokat, 1-től 5-ig. Az így kapott osztályzatokat átlagolta az egész munkáltatóra, és a végül megállapított 2,74-es átlag alapján úgy döntött, hogy intézkedés nem szükséges, a meghozott munkáltatói intézkedések elégségesek. A kockázatértékelésből sajnos nem volt megállapítható, hogy melyek ezek az elégséges" munkáltatói intézkedések. 2. Egy Baranya megyei Rt. részére egy kft. 240 oldalas kockázatértékelést készített. A műben például a zajos munkaterületek vizsgálatánál konkrétumok helyett az alábbiakat jelenítették meg: A zaj okozta halláskárosodás lényege a szőrsejtek destrukciója. Pontos mechanizmusa nem ismert. Miután az ingerület keletkezése és a transzmisszió egyaránt oxigén igényes folyamat, és mert a szőrsejtek citoplazmájában elhelyezkedő nagy számú mitochondrium a zaj okozta halláskárosodás kezdeti szakaszában degenerálódik, a zaj oxigénhiányos állapotot idéz elő. Minthogy a szőrsejtek a neuroectodermából származó prímér érzékhámsejtek (tehát módosult neuronok), az idegsejtek túlnyomó többségéhez hasonlóan nem regenerálódnak, károsodásuk irreverzibilis. Az ilyen jellegű ködösítésnek semmi köze a kockázatértékeléshez, és nem csak segíti a munkáltató tevékenységét, hanem érthetővé is teszi, hogy egyes megyei munkáltatók miért tartják a kockázatértékelést kidobott pénznek. 3. Egy borsodi szálloda kockázatértékelésében a portás munkakörét minősítették a legveszélyesebbnek a számítógép-használat és az éjszakai munkavégzés miatt, ugyanakkor a főzőkonyha tényleges veszélyt jelentő munkaeszközeinek kockázati tényezőit nem tárták fel. 4. Az egyik borsodi munkáltató, illetve képviselője nem vett részt a kockázatértékelésben, nem is ismerte a dokumentációt. Az üzem vezetője a felügyelői ellenőrzés végén, a kockázatértékelést végző munkavédelmi szakemberrel történt telefonbeszélgetés során tudta meg, hogy a kockázatértékelés dokumentációja több mint két hónapja a fiókjában van. 5. Egy Fejér megyei kft-nél 2002 szeptemberében csonkulásos munkabaleset következett be egy présgépen. A balesetet követően elvégezték a kockázatértékelést, ennek keretében a balesetet okozó présgép nem felel meg" minősítést kapott. Az azonnali intézkedés azonban elmaradt, és emiatt 2003 februárjában újabb csonkulásos baleset következett be. 6. Egy egyéni vállalkozó kereskedelmi egységében egy munkavédelmi vállalkozó úgy végezte el a kockázatértékelést, hogy a munkáltató telefonon ismertette a munkahelyi körülményeket, majd a vállalkozó postán küldte meg a dokumentációt. 7. Az egyik Pest megyei ápolási otthonban kockázatértékelés címén csak összerakták a munkaeszközök kezelési utasításait, a gépkönyveket, az oktatási anyagokat. 8. Egy Somogy megyei Rt. kockázatértékelésekor a hegesztési tevékenység elemzésénél nem tértek ki a tartályban, szűk munkatérben történő munkavégzésre, illetve a beszállási engedély szükségességére, holott ez a munkáltatónál gyakori. 2003. februárjában egy tartályban hegesztési tevékenységet végző munkavállaló súlyos, életveszélyes sérüléseket szenvedett, mert a szükséges biztonsági feltételeket nem biztosították. 9. Egy Veszprém megyei vállalkozásnál a villamos emelővillás targoncák üzemeltetésével kapcsolatban a kockázatértékelés nem tért ki az akkumulátortöltésre, ahol áramütés, hidrogéngáz-képződés és savgőzök okozhatnak veszélyt. Nem foglalkoztak a benzin- és gázüzemű targoncák üzemeltetésének kockázataival sem. A kockázatértékelés a képernyős munkahelyekkel foglalkozott, holott a munkáltatónál ilyen nincs. 10. Egy Zala megyei multinacionális cég telephelyén a veszélyes anyaggal végzett tevékenység kockázatértékelését nem végezték el. A telephelyen történt munkabaleset vizsgálatának megállapításai szerint az vezetett két munkavállaló egészségkárosodásához, hogy nem biztosítottak számukra egyéni védőeszközt.
1.sz. MELLÉKLET A vizsgálatban részt vett felügyelő 172 Vizsgált munkáltató 2 116 Kockázatértékeléssel nem rendelkező munkáltató 1 153 Kockázatértékeléssel rendelkező munkáltató 963 Megfelelő kockázatértékeléssel rendelkező munkáltató 343 Nem megfelelő kockázatértékeléssel rendelkező munkáltató 620 Tartalmilag nem megfelelő kockázatértékeléssel rendelkező munkáltató 276 Hiányos kockázatértékeléssel rendelkező munkáltató 344 Vizsgált telephelyeken munkavállalók összesen: 72 163 Intézkedést igénylő kockázatoknak kitett munkavállalók összesen 36 159 Ebből a kockázati tényezők szerinti megoszlás (fő) Munkakörülmények - munkakörnyezet, zárt térben 16 730 Munkakörülmények - munkakörnyezet, szabad téren 3 309 Munkaeszközök használata 11 948 Fizikai és biológiai tényezők 4 463 Veszélyes anyagok és környezet 3 311 Emberi, szociális, pszichés és szervezési tényezők 3 480 Veszélyes munkaterület 3 843