JELENTÉS A Gazdasági és Közlekedési Minisztérium fejezet működésének ellenőrzése

JELENTÉS A Gazdasági és Közlekedési Minisztérium fejezet működésének ellenőrzése 0350 2003. december

2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.3.Átfogó Ellenőrzési Főcsoport V-012-052/2003. Témaszám: 647 Vizsgálat-azonosító szám: V 0070 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Hegedűsné dr. Műllern Veronika főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Papp Sándor számvevő főtanácsos Makkai Mária főcsoportfőnök-helyettes Dr. Ocskovszki Jánosné osztályvezető főtanácsos Az ellenőrzést végezték: Bartolák Márta Számvevő Megyesiné Jalkóczi Erzsébet Számvevő Szólya Ildikó számvevő gyakornok Somodiné Fehér Julianna számvevő Szabó Zoltán számvevő tanácsos Hajagos Józsefné számvevő tanácsos főtanácsadó Csóry Györgyné számvevő tanácsos, tanácsadó Murányi Sándor számvevő gyakornok Dr. Zsombor András számvevő Papp József számvevő Tóth Árpád számvevő tanácsos Dr. Jártas Ágnes számvevő tanácsos Dr. Horváth Erika számvevő gyakornok Szélpál Ferenc számvevő tanácsos Lődiné Cser Zsuzsanna számvevő Böröcz Imre számvevő tanácsos Jakab Péter külső szakértő A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: Jelentés a Gazdasági Minisztérium fejezet működésének pénzügyi gazdasági ellenőrzéséről (1999.) 0021 Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a www.asz.hu címen is olvashatók.

V-12-052/2003 TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 5 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 9 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK 20 1. A minisztérium szervezetének változása, irányító tevékenysége 20 1.1. A minisztérium szervezeti felépítése 20 1.2. A minisztérium fejezetirányító tevékenysége 21 1.3. A támogatási előirányzatok felhasználásának irányítása 22 1.4. A fejezet működésének szabályozottsága 24 1.5. A támogatási célt szolgáló előirányzatok szabályozása 27 1.6. Az ellenőrzési tevékenységek ellátása 29 1.6.1. A felügyeleti és belső ellenőrzési tevékenység 29 1.6.2. A támogatási előirányzatok felhasználásának ellenőrzése 32 2. A fejezeti költségvetés végrehajtása 33 2.1. A tervezési rendszer kialakítása 33 2.2. A kiadási és bevételi előirányzatok teljesítése 34 2.3. Feladat (program)finanszírozás szabályai alá tartozó előirányzatok felhasználása 38 2.4. Összehangolás szabályai alá tartozó előirányzatok felhasználása 39 3. A gazdasági és közhasznú társaságokban való részvétel 41 3.1. A szakmai, illetve gazdasági tevékenységek költségvetésen kívülre szervezésének okai 41 3.2. Gazdasági társaságok 42 3.3. Közhasznú társaságok 43 3.4. Garancia szövetkezetek 45 3.5. A tulajdonosi érdekeltség gazdasági eredményei 46 4. Az informatikai rendszer működése 48 4.1. Az informatikai környezet szervezeti háttere, szabályozottsága 48 4.2. Informatikai stratégia kialakítása 49 4.3. Az informatikai eszközellátottság és védelme 50 5. A fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználása 52 5.1. A Földmérés és térképészet beruházásai fejezeti kezelésű előirányzat felhasználása 52 5.2. Útfenntartási és fejlesztési célelőirányzat felhasználása 53 5.2.1. Mecseki Uránércbánya bezárása 54 1

6. A támogatási célú előirányzatok felhasználása 55 6.1. Az előirányzatok kezelésével kapcsolatos feladatok szervezeti háttere 55 6.2. A támogatások gazdaságpolitikai célkitűzései 57 6.3. A támogatási források 58 6.4. Gazdaságfejlesztési célelőirányzat 59 6.5. Turisztikai célelőirányzat felhasználása 64 6.6. A Kis-és Középvállalkozói Célelőirányzatból elnyerhető támogatások 68 6.7. Az Aktív foglalkoztatáspolitikai célelőirányzatból elnyerhető támogatások 72 6.8. Lakások, intézmények energia-megtakarítását célzó támogatások 74 6.9. Állami támogatású önkormányzati bérlakásépítés 76 6.10.A Megyei Területfejlesztési Tanácsok kereteinek felhasználása 79 6.11. A miniszteri keretből pályáztatás nélkül nyújtott támogatások felhasználása 81 6.12. A vizsgált támogatások eredményességének értékelése 81 7. Pályázati információs rendszer 82 MELLÉKLETEK 1. számú A Gazdasági és Közlekedési miniszter levele 2. számú A fejezetet érintő évenkénti feladatváltozások 3. számú Közreműködői díjak alakulása 4. számú A korábbi számvevőszéki vizsgálatok alapján tett javaslatok realizálása 5. számú A helyszínen vizsgált pályázatok összesítése 6. számú Tanúsítványok FÜGGELÉKEK 1. számú Jelentés az Állami Autópálya Kezelő Rt. pénzbefektetési tevékenységének ellenőrzéséről 2

BEVEZETÉS RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE ÁAK Rt. AFC Áht. ÁKK Rt. ÁKMI Kht Ámr ÁTBP BM ÉKMA Rt. ESZA FVM G.Ig. GFC GKM GM GSZ Gt. IF ITDH KHE Rt. KHVM KKC KMÜFA KöVíM KVI MÁELGI MÁFI MÁK MeH MFB MFB Rt. MGSZ MTT MVf Kht NA Rt. NKÖM OMFB OMIKK PIR PSZÁF Állami Autópálya Kezelő Részvénytársaság Aktív Foglalkoztatási Célok Államháztartási törvény Államadósság Kezelő Központ Részvénytársaság Állami Közúti Műszaki Információs Kht Államháztartás működési rendjéről Állami Támogatású Bérlakás Program Belügyminisztérium Észak-Kelet-Magyarországi Autópálya Fejlesztő és üzemeltető Részvénytársaság Európai Szociális Alap Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium Gazdasági Igazgatóság (GKM) Gazdaságfejlesztési Célelőirányzat Gazdasági és Közlekedési Minisztérium Gazdasági Minisztérium Gazdálkodó Szervezet Gazdasági társaságokról szóló törvény Informatikai Főosztály Magyar Befektetési és Kereskedelemfejlesztési Kht., K&H Equities (Hungary) Értékpapírkereskedelmi Rt. Közlekedési és Hírközlési Minisztérium Kis- és Középvállalkozói Célelőirányzat Központi Műszaki Fejlesztési Alap Közlekedési és Vízügyi Minisztérium Kincstári Vagyoni Igazgatóság Magyar Állami Eötvös Lóránd Geofizikai Intézet Magyar Állami Földtani Intézet Magyar Államkincstár Miniszterelnöki Hivatal Magyar Fejlesztési Bank Magyar Fejlesztési Bank Rt. Magyar Geológiai Szolgálat Megyei Területfejlesztési Tanács Magyar Vállalkozásfejlesztési Kht Nemzeti Autópálya Részvénytársaság Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma Országos Műszaki Fejlesztési Bizottság Országos Mérésügyi és Információs Központ Pályázati Információs Rendszer Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete 3

BEVEZETÉS REGÉC RFH SzMSz SZMSZ Szt. TC ÚFCE UKIG Regionális Gazdaságépítési Célelőirányzat Regionális Fejlesztési Holding Szervezeti és Működési Szabályzat Szervezeti és Működési Szabályzat Számviteli törvény Turisztikai Célelőirányzat Útfenntartási és Fejlesztési Célelőirányzat Útgazdálkodási és Koordinációs Igazgatóság 4

BEVEZETÉS JELENTÉS a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium fejezet működésének ellenőrzéséről BEVEZETÉS A minisztérium tevékenységében a vizsgált időszakban alapvető - a szervezeti struktúra átalakulását jelentő - feladatváltozások történtek. Ennek során 2000- ben a Munkaerőpiaci Alap kezelése, ezzel a foglalkoztatási és munkaügyi szakterület, valamint a lakástámogatási program a Gazdasági Minisztériumhoz (GM) került, a külgazdaság-politika és a külgazdasági tevékenység irányítása viszont a Külügyminisztériumhoz. A 2002. évi kormányváltást követően a közlekedési feladatokat az elnevezéssel kibővített Gazdasági és Közlekedési Minisztérium, a foglalkoztatási és munkaügyi szakterületet viszont más tárca, a Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium látja el. Az idegenforgalom ágazati irányításáért 2003. július 01-től a gazdasági és közlekedési miniszter a felelős. Az ezt megelőző évben a feladat a MeH hatáskörébe tartozott. A minisztérium 2000 elején 18 önálló költségvetési szerv, míg 2003. elején a feladatnövekedések következtében 44 önálló és 4 részben önálló költségvetési szerv felügyeletét látta el. A fejezet 2002. évi átlagos statisztikai létszáma 8236 fő volt. A fejezet 2000. évi eredeti kiadási előirányzata 78,6 milliárd Ft volt, ez 2002-re a Széchenyi Tervvel és feladatváltozásokkal összefüggésben 126,8 milliárd Ftra nőtt, a kormányzati struktúraváltozás következtében a közlekedési feladatok tárcához kerülésével 2003-ban már 325,7 milliárd Ft-ot tett ki. A teljesített kiadási előirányzatok több mint a felét a fejezeti kezelésű előirányzatok finanszírozására fordították. Ezek között 2001-től nagyságrendileg is meghatározó részt képviseltek a különböző, az államháztartáson kívüli fejlesztések finanszírozását szolgáló előirányzatok. Ezek összege 2001-ben 86 milliárd Ft, 2002-ben 75,6 milliárd Ft volt. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 120/A. alapján az ÁSZ ellenőrzi az államháztartás forrásait, azok felhasználását és a vagyonnal való gazdálkodást. A jelen ellenőrzés végrehajtására az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény 1. (2), a 2. (1), (3) és az (5) - (7), valamint a 17. (3) bekezdésében foglaltak adnak jogszabályi alapot. Az ellenőrzés célja annak értékelése, hogy a fejezet: működésének és gazdálkodásának szervezeti, irányítási rendszerét, költségvetési, személyi és tárgyi feltételeit a szakmai feladatokkal és az Európai 5

BEVEZETÉS Unióhoz való csatlakozási folyamat követelményeivel összhangban alakította-e ki; gazdálkodásának feladatait, felügyeleti és ágazati irányító tevékenységét a jogszabályi előírásoknak megfelelően látta-e el, a költségvetés tervezési, végrehajtási és ellenőrzési rendszere biztosította-e a különböző jogcímeken rendelkezésre álló közpénzek szabályszerű és eredményes felhasználását, a felhasználás során teljesültek-e a kitűzött ágazati -, szakmai célok; informatikai rendszerét a kormányzati és ágazati informatikai fejlesztési koncepcióhoz, az európai integrációhoz igazodóan alakította-e ki, az intézmények működését, valamint a fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználását támogató informatikai rendszereinek szabályozottsága, működtetése, fejlesztése megfelelt-e a célszerűségi, megbízhatósági szempontoknak, a források szabályszerű és hatékony felhasználásának; irányító és gazdálkodó tevékenységében hasznosította-e a korábbi ÁSZ ellenőrzések megállapításait és javaslatait. Az átfogó ellenőrzés a fejezeti irányításra és gazdálkodásra, a fejezet költségvetési szervei közül elsősorban a minisztérium irányító és gazdálkodó szervezeteinek, a Geológiai Szolgálat és a fejezetnél új intézményként jelentkező Útgazdálkodási és Koordinációs Igazgatóság működésére, valamint a fejezeti kezelésű előirányzatokhoz kapcsolódó feladatokat ellátó szervezetekre, továbbá a beruházásokra, így a Mecseki Uránércbánya bezárására, a Földmérés és térképészet beruházásaira fordított előirányzat felhasználására terjedt ki. Teljesítmény-ellenőrzés módszerével értékeltük az egyes fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználását. Hatékonysági szempontból értékeltük a pályázati mechanizmus működését, a pályázatok rendszerben töltött idején keresztül, valamint a közreműködő szervezetek pályázatkezelési tevékenységét a határidők betartása, a döntések megalapozottsága és az ellenőrzési tevékenység megvalósulása szempontjából. Gazdaságossági szempontból a közbeszerzési eljárások lefolytatására való törekvést értékeltük. Eredményességi szempontból vizsgáltuk az egyes támogatási programokban meghatározott célok, valamint az egyes pályázatokban vállaltak megvalósulását. Az ellenőrzést a hatályos jogszabályok ismeretében, a fejezetnél 1999-ben végzett átfogó, valamint a költségvetési tervezés és zárszámadás keretében végzett ellenőrzések tapasztalataira, a helyszíni vizsgálatok során bekért és a fejezet által a vizsgálathoz kitöltött tanúsítványok adataira alapozva folytattuk le. Az ellenőrzés 2000 2002. közötti időszakot fogta át, de érintette a 2003. évből a helyszíni vizsgálat végéig tartó időszak pénzügyi adatait is. Az átfogó ellenőrzés végrehajtásával párhuzamosan került sor a fejezet 2002. évi költségvetési zárszámadásának ellenőrzésére, amelynek megállapításait a zárszámadásról szóló jelentés tartalmazza. Az átfogó ellenőrzés az ÁSZ elnökének 2003. július 16-i döntése alapján - kiegészült az Állami Autópálya Kezelő Rt. (továbbiakban: ÁAK Rt.) pénzbefektetési tevékenységének célvizsgálatával, eleget téve ezzel a Magyar Köztársaság miniszterelnöke felkérésének. Megjegyezzük, hogy hasonló tartalmú megkere- 6

BEVEZETÉS sés érkezett az Országgyűlés Számvevőszéki bizottságának elnökétől képviselői kezdeményezésként, valamint a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (továbbiakban: PSZÁF) elnökétől. Az ÁAK Rt.-t a Kormány felhatalmazása alapján a Nemzeti Autópálya Részvénytársaság (továbbiakban: NA Rt.) hozta létre három társaság az állami tulajdonú Észak-Kelet-Magyarországi Autópálya Fejlesztő és üzemeltető Rt., (továbbiakban: ÉKMA Rt.) a Nyugat-Magyarországi Autópálya Rt. és az Állami Autópálya Rt. egyesülésével. A társaságot a cégbíróság 2000. augusztus 29-én jegyezte be. Az ÁAK Rt. létrehozását elrendelő 2037/2000. (II. 29.) Korm. határozat, illetve a társaság alapító okirata szerint feladata a teljes gyorsforgalmi úthálózat, a fejlesztési programban megjelölt műtárgyak üzemeltetése, a díjszedés biztosítása, a gyorsforgalmi úthálózat melletti területek hasznosítása, továbbá a jogelődje által felvett hitelek adósságszolgálatának költségvetési forrásból származó teljesítése. Az ÁAK Rt. 2000. augusztus 29-i megalakulásától 2002. január 1-jéig kincstári vagyon volt, melynek vagyonkezelőjeként az NA Rt.-t jelölték ki. 2002-ben az MFB Rt. többszöri tőkeemeléssel részesedést szerzett a társaságban és december 30-án többségi (59%) tulajdonnal rendelkezett úgy, hogy a Magyar Államot szavazatelsőbbségi jog illette meg. A közvetlen állami tulajdoni hányad vagyonkezelője továbbra is az NA Rt. volt. A társaság fölött az alapítói jogokat 2002. december 30-ig a Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium, a tulajdonosi jogokat az NA Rt. és a Magyar Fejlesztési Bank Rt. (továbbiakban: MFB Rt.) gyakorolta. 2003. január 1-jén a Magyar Állam kivásárolta az MFB részvényhányadát, ezzel 100%-os közvetlen állami (kincstári) tulajdonná vált az ÁAK Rt. A vagyonkezelői jogot 2003. január 1-15. között a KVI gyakorolta, majd január 15-től a GKM-et jelölte ki erre a feladatra. Az ÁAK Rt. forrásai elsősorban a tulajdonosok által végrehajtott tőkeemelésből származtak, amelynek eredményeként a társaság jegyzett tőkéje 2002. december 31-én 34 milliárd Ft volt. Az ÁAK Rt. 2002. évi auditált beszámolója szerint a társaság értékpapír állománya 2002. december 31-én közel 5 milliárd Ft, készpénzállománya pedig 13 milliárd Ft volt. A kiegészítő ellenőrzés jogalapja az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. tv. 2. (6) bekezdése - miszerint az ÁSZ ellenőrzi az állami vagyon kezelését, az állami tulajdonban lévő vállalatok, vállalkozások vagyonértékmegőrző és vagyongyarapító tevékenységét és a 21. (3) bekezdése. Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy az ÁAK Rt. a közpénzekből juttatott és a saját forrásaiból képződött szabad pénzeszközeit célszerűen, szabályzatainak megfelelően hasznosította-e; az ÁAK Rt. és az értékpapír-forgalmazó társaságok között létrejött vagyonkezelési szerződésben foglalt jogok és kötelezettségek a hatályos belső szabályzatoknak megfeleltek-e; az ÁAK Rt. feletti tulajdonosi irányítás és ellenőrzés a pénzbefektetések területén hogyan érvényesült. 7

BEVEZETÉS Az ellenőrzésnek nem volt feladata az ÁAK Rt. teljes tevékenységének értékelése, valamint az autópálya beruházásokhoz szükséges források biztosítási módjának minősítése sem. Ezért a jelentés nem tesz megállapításokat az MFB Rt.-t érintően az ÁAK Rt.-nél végrehajtott a rendelkezésünkre bocsátott indoklás szerint a gyorsforgalmi úthálózat üzemeltetési és fenntartási kiadásai költségvetési előirányzatból biztosított forrásból, az adósságszolgálat teljesítésére átadott tőkeemelésre. Az ellenőrzött időszak 2002. január 1. - 2003. június 30. volt, de érintette a helyszíni vizsgálat lezárásáig tartó időszak pénzügyi folyamatait is. Az ellenőrzés az ÁAK Rt.-re terjedt ki. Tájékozódtunk a GKM, a PSZÁF illetékeseinél, valamint az NA Rt. vezérigazgatójánál és a K&H Equities (Hungary) Értékpapírkereskedelmi Rt.-nél (továbbiakban: KHE Rt.). A KHE Rt.-nél az ÁAK Rt.-re vonatkozó dokumentumok eredetiségéről és teljes körűségéről szerettünk volna megbizonyosodni. A KHE Rt. írásbeli tájékoztatása szerint minden eredeti dokumentumot átadtak a rendőrségnek (a függelék 1. sz. melléklete). Hiteles másolatot a társaság nem készített. Ezért sem a dokumentumok teljes körűségéről, sem eredetiségéről nem állt módunkban meggyőződni, az ÁAK Rt.-nél és a KHE Rt.-nél nem ugyanazok a dokumentumok találhatók meg. Az egyes vizsgálati kérdések megválaszolásában a KHE Rt. együttműködött, amelynek jogalapját az ÁSZ tv. 21. (3) bekezdése teremtette meg. Az ÁAK Rt. pénzbefektetési tevékenysége ellenőrzésének részletes megállapításait a függelék tartalmazza. A jelentést az Állami Számvevőszékről szóló 1998. évi XXXVIII. tv. III. fejezet 25. (1) bekezdésének megfelelően észrevételezésre megküldtük Dr. Csillag István gazdasági és közlekedési miniszter úrnak, aki a jelentésben foglaltakat elfogadta, észrevételt nem tett. Levele másolatát a jelentés 1. számú melléklete tartalmazza. 8

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A GKM két nagy strukturális, ill. infrastrukturális ágazatot, a gazdasági és a közlekedési ágazatot irányítja, többek között ellátja a gazdaságfejlesztési, a műszaki innovációs, a közlekedéspolitikai, a befektetés-ösztönzési, gazdaságkutatási és idegenforgalmi feladatokat. A minisztérium alapfeladatait is érintő kormányzati szerkezet változása következtében a közlekedési feladatok a 2002. évtől a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium hatáskörébe kerültek. Ezzel a felügyelt önálló és részben önálló szervezetek, valamint a minisztériumon belül a helyettes államtitkárságok száma növekedett. A törvényekben, kormányrendeletekben, határozatokban foglalt feladat átcsoportosításokhoz hatástanulmányok nem készültek, pontosabban a vizsgálat során nem voltak fellelhetők, ezek hiányában a végrehajtási mechanizmus és a finanszírozási igény nem találkozhatott. 1 A gyakori feladatváltozásokkal összefüggésben a minisztérium Szervezeti és Működési Szabályzata 11 alkalommal változott. Pl. a turizmus irányítása 2002- ben a Miniszterelnöki Hivatal, egy év elteltével, a kormányzati munka felülvizsgálatát követően ismét a minisztérium felügyelete alá került. 2 Az évenkénti nagyszámú feladat változás többletterhet jelentett a minisztérium apparátusának, amely elsősorban a gazdasági-pénzügyi és az ellenőrzési területet érintette. Egy létszámában lecsökkent ellenőrzés nem volt adekvát a megnövekedett feladatokkal. A szervezeti változások a minisztérium irányítási tevékenységére kedvezőtlenül hatottak, zavarták a folyamatos munkavégzést, a szervezeti egységek közötti kapcsolattartást, a koordinációt, emellett a 307 főt érintő átszervezések jelentős kiadással jártak. 3 A 2002. évi feladatváltozásokkal összefüggésben végrehajtott intézményi fejezeti kezelésű előirányzatok, valamint a vagyon átadások-átvételek év végéig elhúzódtak. 4 1 A KEHI 2003. áprilisában megkezdte A 2002. évben megszűnt, illetve átalakult minisztériumoknál az átalakulás körülményeire és az átadás-átvételi eljárás szabályszerűségére irányuló témavizsgálatát, amely vizsgálatunk lezárásakor még folyamatban volt. 2 A 2000-2003. évek közötti feladatváltozásokat a 2. sz. melléklet tartalmazza. 3 pl. a közlekedési ágazat 238 fős átvételének dologi kiadásai összességében 380 millió forintot tettek ki. 4 Az 2002. évi zárszámadás ellenőrzésének megállapítása szerint, a zárszámadási törvényjavaslat áttekinthetőségét rontotta, hogy 2002. december közepéig az évközi előirányzat módosítások teljesítési adatok és kapcsolódó előirányzat maradványok nyilvántartása, a gazdálkodással kapcsolatos dokumentumok tárolása a korábbi fejezeti rend alapján a feladatokat átadó fejezeteknél történt. 9

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A minisztérium működésének szabályozottsága összességében megfelelő, azonban a törvényi szintű ágazati szabályozás hiányos. A foglalkoztatáspolitika, valamint a kis- és középvállalkozások támogatására vonatkozó törvény megjelent, de a turizmusról szóló törvény a vizsgálat lezárásáig - az ÁSZ erre vonatkozó korábbi javaslata ellenére nem készült el. A minisztériumban folyamatban van a Nemzeti Turizmus Fejlesztési Stratégia kidolgozása. 5 A 2002. évi feladatváltozással összefüggésben felmerült szabályozási hiányosságok pótlása a helyszíni ellenőrzés ideje alatt folyamatban volt. A fejezeti kezelésű előirányzatok szabályozása és kezelése csak részben felelt meg az Áht. előírásainak, mert a szabályzatok esetenként az előírt határidőre (február 15.) nem készültek el. Az intézmények működését felmérő kérdőív alapján a működés szabályozottsága nem volt teljes körű, pl. az SzMSz-eket nem minden esetben aktualizálták, egyes intézményeknél a számviteli és leltározási szabályzatok hiányoztak. A felügyeleti ellenőrzési feladatokat a vonatkozó kormányrendeletnek megfelelően látták el. Az Ellenőrzési Főosztály a kötelező és a felsőszintű vezetői utasításra elrendelt terven felüli vizsgálatokat a vizsgált időszakban a korábbinál 40%-kal alacsonyabb létszámmal látta el. Mindezek következtében az egy főre jutó vizsgálatok száma közel megháromszorozódott, feladatait csak külső szakértők igénybevétele mellett tudta teljesíteni. Egy, a megnövekedett feladatokkal nem arányos, létszámában erősen lecsökkent ellenőrzés felelősen nem tudja ellátni a számában és minőségében magasabb követelményű felügyeleti feladatokat. Az ellenőrzési programok tartalmi, formai hiányosságok miatt - nem minden esetben feleltek meg a kormányrendelet előírásainak. Az ellenőrzéseket követő intézkedési tervek az előírások szerint elkészültek, végrehajtásukat utóellenőrzés keretében nyomon követték. Az Útfenntartási és Fejlesztési Célelőirányzat felhasználásának teljes körű ellenőrzése csak 2003-tól működött valamennyi érintett intézetnél. A fejezet eredeti előirányzatai a kormányzati munkamegosztás változásából adódó szervezeti és feladat-változások, valamint az azokhoz kapcsolódó előirányzat-átadások, illetve -átvételek következtében 2003-ra a négyszeresére - 323 milliárd Ft -ra - nőttek. Az előirányzatok módosítása szakmailag indokolt időpontban és mértékben, a hatásköri előírásoknak és a kiemelt előirányzatokra vonatkozó szabályoknak megfelelően valósult meg. A személyi juttatások teljesítése a vizsgált 2000-2002. években több mint kétszeresére nőtt, a fejezet átlaglétszámának 23%-kal történt emelkedése mellett, az egy főre számított átlagos személyi juttatás 71%-kal nőtt. A 2000 2002. évi zárszámadások szöveges indoklásai alapvetően megfeleltek a rendeleti előírásoknak, ugyanakkor a nemzetközi segélyek és a PHARE támogatások teljesítésére nem tértek ki. A kialakított koncepció szerint a minisztérium elsősorban az elvi-stratégiai feladatok megoldására koncentrált, az operatív feladatok ellátását külső szervezetekre - gazdasági és közhasznú társaságokra bízt a. 5 A törvény megalkotása a turizmus szakterület álláspontja szerint ezt megelőzően nem időszerű. 10

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A fejezet 2002. végén 11 társaságban rendelkezett tartós 17. 770,6 millió Ft-os állami részesedéssel. A 27 saját alapítású gazdasági társaságban 3.866,5 millió Ft értékben volt érdekelt, valamint 31 közhasznú társaságban 14. 878,1 millió Ft értékben rendelkezett részesedéssel. A tulajdonosi jogok gyakorlásának szakmai szervezeti háttere az ÁAK Rt-t érintő rövid időszak (2003. jan. 1-15) kivételével biztosított volt, a részesedésként megtestesülő vagyonról nyilvántartást vezettek, a tulajdonosi jogkör gyakorlását, a vagyon kezelésével összefüggő nyilvántartási kötelezettségét az SzMSz szabályozta. A különböző fejlesztéseket megvalósító vállalkozások hitelfelvételeinek támogatására létrehozott hét garancia szövetkezet működése során csak részben érték el az alapításkor megfogalmazott célt. A bankok a szövetkezeteket nem tekintették partnernek, az ügyfelek az eljárások bonyolultsága miatt a szövetkezetek szolgáltatásait nem vették igénybe. 6 A garancia konstrukció eredeti célja vagyis kölcsönös garancia nyújtása a tagként belépő vállalkozók számára eddig nem valósult meg. Az informatikai terület működésének függetlensége biztosított volt, a hosszú távú fejlesztést szolgáló Informatikai Stratégia csak 2003-ban készült el. Az egyes projektek erőforrásigényének meghatározása hiányzott, ezért a megvalósítandó feladatokról sem lehetett felelősen dönteni. Az informatikai környezet szabályozása az Informatikai Szabályzat 2003. évi kiadásával sem vált teljessé, hiányzott, pl. a projektkezeléshez és rendszerfejlesztéshez kapcsolódó szabályzat. 7 A fejezet 2003. évi költségvetésében 63 fejezeti kezelésű előirányzat felett rendelkezett, ezek előirányzata 253,9 milliárd Ft volt. A 2000. évi költségvetés előirányzatai között szereplő Földmérés és Térképészet beruházásai előirányzat harmadát nem az eredeti célnak megfelelően használták fel, a Mecseki Uránércbánya bezárása előirányzat felhasználásánál ésszerűsítő csökkentés eredményeként, egy feladatot 670 millió Ft-tal alacsonyabb költséggel realizáltak. A gazdasági miniszter felelősségi körébe tartozó feladatokon belül meghatározó jelentőségűek voltak 2001-től a Széchenyi Terv néven ismert és kezelt fejlesztések megvalósítását szolgáló támogatási célprogramok, amelyek a gazdaságfejlesztést, a foglalkoztatást, a kis és középvállalkozásokat, a turizmust, a bérlakás építési program megvalósulását, valamint a lakóépületek, illetve önkormányzati intézmények energiatakarékossági célzatú rekonstrukcióját támogatták. Az előirányzatok pénzeszközeit pályázati úton lehetett elnyerni. 6 Az ÁSZ a 2001. évi zárszámadás ellenőrzése során vizsgálta a szövetkezetek alapításának körülményeit és működését, az akkori jelentésben is indokoltnak tartotta a szövetkezetek működési céljának és módjának teljes körű felülvizsgálatát. 7 A szakterület jelzése szerint a hiányzó szabályzatok készítése folyamatban van, várhatóan 2003 végére készülnek el. 11

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A célelőirányzatok felhasználását a 2001. évet megelőzően miniszteri rendelet formájában egyedileg szabályozták, ekkortól a vállalkozási célelőirányzatok felhasználására és kezelésére vonatkozó miniszteri rendelet kiadásával a szabályozási környezet egységessé, és ezzel átláthatóbbá vált. A gazdaságfejlesztési célok megfogalmazása, a fejlesztési stratégián alapuló tervezés és a célok kijelölése 2001-től a Széchenyi Terv beindulásával valósult meg. Egyes, pl. a Gazdaságfejlesztési illetve az Aktív foglalkoztatási célelőirányzat esetében a célkitűzéseket számszerűsítetten is megfogalmazták (pl. termelési érték növekedése, foglalkoztatottak létszáma, megőrzött munkahelyek száma stb.). A konkrét, - így beruházási és megtérülési, kapacitás- illetve munkahely bővítési elvárásokat - a pályázati kiírások, a számszerűsített mutatókat a pályázatok tartalmazták. A Gazdaságfejlesztési és a Regionális gazdaságépítési célelőirányzatot 2003. január 1-től a Beruházás ösztönzési célelőirányzatba vonták össze. A célelőirányzatokon belül a prioritások alapvetően változatlanok maradtak, de a támogatható körök és célok bővültek. A vizsgált időszakban meghatározó volt a gyógyturizmus, a versenyképes beruházások, a regionális fejlesztések, a bérlakás építési program támogatása. Kiemelten szerepelt a munkahelyteremtés ösztönzése, a Gazdaságfejlesztési célelőirányzatból támogatott pályázók 26 ezer, az Aktív foglalkoztatási célelőirányzatból támogatott pályázók 5-6000 munkahely megteremtését vállalták. Növekvő szerepet kapott a turizmus támogatásán belül a más tárcákkal közösen indított pályázatok, ezek összege 2002-ben elérte a 2200 millió Ft-ot. A támogatási források dinamikusan nőttek, az öt legnagyobb támogatási kör eredeti előirányzatának összege több mint kétszeresére nőve 2002 elején 81 milliárd Ft-ot tett ki. Jelentős változás 2002 közepétől állt be, a támogatási összegek csökkentek, emiatt jellemzővé vált pályázatok forráshiány miatti elutasítása, megszűnt a támogatási előleg igénybevételének lehetősége is. A pályázati kiírások központi irányítás mellett, egységes elvek és azonos formai követelmények alapján készültek, az ezekben megfogalmazott célok a célelőirányzatok felhasználását szabályozó miniszteri rendeletekben meghatározott célkitűzésekhez és támogatási jogcímekhez igazodtak. A pályázati kiírások részletesen tartalmazták a pályázatokkal szemben támasztott követelményeket, az elbírálás szempontrendszerét, a döntési mechanizmus fázisait. A pályázókat a pályázatok elkészítésében részletes útmutatókkal, regionális információs szolgálatok működtetésével segítették. A költségvetési pénzek védelmét szolgálta, hogy a beruházás jellegű támogatásokhoz biztosítékot, bankgaranciát, vagy jelzálogjog bejegyzést követeltek meg, emellett a rendeletileg biztosított előleg el nem számolása esetén visszafizetési kötelezettséggel éltek, ennek elmaradása esetén inkasszót nyújtottak be. A pályázatok értékelését, a döntési javaslattételt pályázat specifikusan kialakított tárcaközi szakmai bizottságok végezték. A bírálati szempontrendszer két előirányzat esetében csak általános követelményeket rögzített, de pl. a gazdasági és a foglakoztatási támogatások esetében mutatószámos, ill. összehasonlító pontrendszert alkalmaztak. A források 2002-től csökkentek, ezért a versenyképes beruházások elbírálásánál már hatékonysági és gazdaságossági mu- 12

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK tatókat is alkalmaztak. A támogatásra kerülő pályázatok becsült számát (és a rendelkezésre álló források nagyságát) 2003-től már a pályázati kiírás is tartalmazta. A pályázatok elbírálása szakaszosan, a befogadás sorrendjében történt. A támogatások kezelésének részfeladatait a minisztériummal kötött szerződések alapján külső közreműködő szervezetek látták el. A szervezetek a pályázati rendszerhez illeszkedő belső eljárási rendjüket és ellenőrzési szabályzatukat elkészítették, ezeket a minisztérium jóváhagyta. Kifogásolható, hogy a közreműködőkkel kötött szerződések általában késve születtek meg. A közreműködő szervezetek közötti együttműködés a munka zavartalan és ütemes lebonyolítását segítő szerződések révén megfelelő volt. A feladatok ellátását a minisztérium finanszírozta, ennek rendjében 2001-től érvényesült a költségvetési szemlélet, a keretszerződések már rendelkeztek az elismerhető költségek köréről és legnagyobb összegéről. A pályázatkezelési mechanizmus a közreműködő szervezetek folyamatos előkészítő és pályázatkezelő tevékenysége ellenére a pályázók figyelmetlensége és a közreműködők késedelmessége miatt - csak részben tekinthető hatékonynak. A pályázók széles körű információs ellátottsága (regionális ügyfélszolgálatok, részletes pályázati útmutatók, formanyomtatványok, Internetes oldalak stb.) ellenére a pályázók figyelmetlensége miatt, a hiánypótlások aránya esetenként a 70%-t is meghaladta. A keretek felhasználásnak hatékonyságát rontotta a pályázatoknak a pályázati rendszerben töltött ideje, a közreműködők a rendeletben meghatározott határidőket nem tartották be. A pályázók késedelmessége miatt a miniszteri döntést követő szerződéskötések jelentősen elhúzódtak, indokolatlan késedelem esetén a közreműködők a támogatástól több esetben elálltak, ennek ellenére a szerződéskötések átlagos időtartama - bár 2002- re lecsökkent -, de még ekkor is 120 napot tett ki, esetenként az egy évet is meghaladta. Feltűnő ellentét ugyanakkor, hogy különösen a turisztikai pályázatok esetében a pályázat befogadása és a bizottsági ülés között gyakran alig egy hét telt el, de előfordult egy nap alatt történt előterjesztés is, ez pedig nem biztosít megalapozott döntést. Gyakoriak voltak a pályázók által kezdeményezett szerződésmódosítások, ezek elsősorban a beterjesztett költségvetés illetve határidők módosítására irányultak, a módosítások egyes pályázatoknál többször is megismétlődtek. Ezek nem kellően megalapozott pályázói előkészítésre utalnak, emellett növelték a közreműködők feladatait, mivel újabb előkészítési időt és un. kisbizottsági döntést igényelt. A pályázatok üzleti terveinek felülvizsgálatát, valamint a felhasználás ellenőrzését folyamatba épített és utóellenőrzés keretében a Kincstár látta el, mellette az MVF. Kht. is ellátott ilyen feladatokat, ezen kívül folyamatba épített ellenőrzéseket az MFB is végzett. A befejezett programok egységes szempontok szerinti megítélését lehetővé tevő átfogó monitoring és hatékonyság-vizsgálati rendszert csak részben alakították ki, pl. a fejlesztést célzó támogatások esetében a vállalások teljesülését önbevalláson alapuló évenkénti adatbekéréssel követik nyomon. A fejlesztések hosszútávú eredményességét záróellenőrzés keretében értékelik, ezt a szabályozás szerint 5-10 éves működtetési idő elteltével végzik el, erre az eltelt idő rövidsége miatt még nem került sor. Az ellenőrzés során részletesen vizsgált 35 pályázatnál a támogatások összességében eredményesen valósultak meg, a foglalkoztatási támogatásoknál a többletlét- 13

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK szám alkalmazása megtörtént, hiányosság csupán a munkanélküliek foglalkoztatásánál mutatkozott. A miniszteri keretek odaítélésénél, illetve a turisztikai célú támogatások esetében az előirányzat céljaihoz nem igazodó döntések is születtek. A támogatási előirányzatok felhasználásának eredményességéről értékelés nem készült. 8 A támogatások kezelésére és nyomon követésére kialakított Pályázati Információs Rendszer használata nem az előzetes elképzelések szerint valósult meg. A minisztérium a közreműködő szervezetektől nem követelte meg egységes használatát, fejlesztését nem központilag hajtották végre, működéséből hiányoztak az adatellenőrzési kontrollok. Mindezek következtében a rendszer szigetszerű, egymástól elkülönülten működő rendszerekből áll, a közreműködők által készített jelentések emiatt esetenként kézi munkával előállítottak, nem megbízhatóak. A rendszer nem támogatja az Interneten keresztül történő használatot. A korábbi számvevőszéki vizsgálatok alapján tett javaslatokat a minisztériumtöbbségében végrehajtotta. Az Állami Autópálya Kezelő Rt. (ÁAK Rt) megalapításától (2000. aug. 29.) kezdve rendelkezett átmenetileg szabad pénzeszközökkel (2001. december 31-én mintegy 7 milliárd Ft, 2002. december 31-én mintegy 18 milliárd Ft). Ezek forrását a díjbevételek és egyéb források mellett tőkeemelések és az Nemzeti Autópálya Rt. (NA Rt) által nyújtott előlegek képezték. Az átmenetileg szabad pénzeszközök felhasználására az ÁAK Rt.-nek alapítása óta semmilyen belső előírása, szabályzata nem volt, illetve nincs. Az ÁAK Rt. számára számlavezető bankjai 2002. december 11-ig bezárólag végeztek értékpapír-ügyleteket. Az ügyletek tárgya állampapír volt, ezért nem jelentettek pénzügyi kockázatot és azokról letéti igazolások voltak. Az ÁAK Rt. 2002. harmadik negyedévi gazdasági és pénzügyi helyzete nem indokolta, hogy befektetési lehetőségeket keressen, viszont reálisan számított arra, hogy az MFB Rt. végrehajtja a költségvetési törvényben előírt tőkeemelést 15,3 milliárd Ft összegben. Az ÁAK Rt. 2002. november elején a KHE Rt.-vel befektetési tanácsadásra keret megállapodást, értékpapír adásvételére bizományosi keretszerződést kötött és egyúttal értékpapír ügyfélszámlát nyitott az ügyletek lebonyolítása céljából. A szerződések megkötését azzal indokolta az ÁAK Rt. hogy az átmenetileg szabad pénzeszközei befektetésével hozamot kívánt elérni. A befektetéssel megbízott társaságot nem kellett pályáztatni, mivel a befektetési szolgáltató tevékenység nem tartozik a közbeszerzési törvény hatálya alá. A szerződések megkötéséről az ÁAK Rt. vezérigazgatója az igazgatóságot nem tájékoztatta akkor sem, amikor az NA Rt. által átutalt előlegből az ÁAK értékpapírt vásároltatott. A vezérigazgató szabályozás hiányában hatáskörét kiterjesztően értelmezte, tekintet nélkül az értékhatárra és az ügylet kockázatá- 8 A célelőirányzatokból megvalósult programok teljesítéséről, a pénzeszközök felhasználásáról szóló beszámolók a helyszíni vizsgálatunkat követően, a jelentés írásának időszakában készültek el, így ezeket a vizsgálat már nem értékelhette. 14

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK ra. Az igazgatóság tájékoztatásának hiánya az ÁAK Rt. vezérigazgatóján túl az NA Rt. vezérigazgatójának is felróható, mivel egyben ő az ÁAK Rt. igazgatóságának elnöke is. Az ÁAK Rt. társasági formában működik, pénzforgalmát miközben állami feladatot lát el nem a Kincstár bonyolítja, ennélfogva bármikor rendelkezhet átmenetileg szabad pénzeszközzel. Az ÁAK Rt. az MFB Rt.-től kapott tőkeemelés és az NA Rt. által átutalt előlegekből, összesen 16 milliárd Ft olyan pénzeszközt helyezett el a KHR Rt.-nél vezetett ügyfélszámláján, amely állami költségvetésből származott, így az minden szempontból közpénznek minősül. 2002 decemberében az NA Rt. a földterületszerzés finanszírozásának gyakorlatát megváltoztatta, az utólagos finanszírozásról az előfinanszírozásra tért át. Ennek keretében2002. decemberében két részletben 10 milliárd Ft-ot utalt át az ÁAK Rt. részére előlegként. Az előfinanszírozásnak szakmai indoka nem volt. Ennek utólag az ad külön jelentőséget, hogy az előfinanszírozásra való áttérés eredményeként az ÁAK Rt. további jelentős összegű, átmenetileg szabad pénzeszközhöz jutott, és ez volt a forrása a KHE Rt.-nél elhelyezett befektetések döntő hányadának. Az NA Rt. vezérigazgatója írásbeli nyilatkozatában rögzítette, hogy az ESA 95 szabályai szerint az NA Rt. mint állami tulajdonban álló, állami feladatokat költségvetési forrásokból ellátó vállalat része az államháztartás rendszerének, kiadásai hatással vannak az GDP arányos államháztartási hiány mértékére. Ugyanakkor az ÁAK Rt. bevételeinek többsége nem költségvetési forrásból származik, hanem a matrica eladások folytán üzleti bevételként jelentkezik, ennél fogva nem része az államháztartási körnek, s kiadásai nincsenek hatással az említett hányadosra. Önmagában az előleg átadásának a 2003. évi költségvetésre nincs semmilyen hatása. A maradvány felhasználásának (10 milliárd Ft földterületszerzésre + 3 milliárd Ft az M7 informatikai beruházási feladataira) következménye a nyilatkozat szerint -, hogy ez a kiadás nem az NA Rt. 2003. évi 79,4 milliárd Ft-os költségvetését terheli, azaz összességében 2003-ban a 79,4 milliárd Ft FIFA előirányzaton túl, további 13 milliárd Ft szolgál autópálya építési célokat. Amennyiben a tárgybani 13 milliárd Ft nem kerül felhasználásra hiteltörlesztés céljára, vagy nem kerül átadásra az ÁAK Rt.- részére, akkor azt az NA Rt. 2003-ban nem használhatta volna fel. Az, hogy az NA Rt. kiadásai az ESA 95 előírásai szerint hatással vannak a GDP arányos államháztartási hiány mértékére tény. Az NA Rt.-nek azonban nem feladata az államháztartási hiány befolyásolása és figyelése és arról nincs dokumentum, hogy az államháztartás hiányáért felelős ilyen jellegű utasítást adott volna. A földterületszerzésre kötött finanszírozási szerződésben az NA Rt. rendelkezett az előleg felhasználásáról, kezeléséről és az ÁAK Rt. elszámolási kötelezettségéről is. E szerint az ÁAK Rt. az átutalt összeget elkülönített számlán volt köteles tartani. Az ÁAK Rt. a volt vezérigazgató tudtával, a szerződést megszegve az előleget értékpapír ügyletek finanszírozására használta fel, amelyre se joga, se felhatalmazása nem volt. A 2003. júniusa óta rendelkezésre álló dokumentumokból megállapítható, hogy a brókercég valójában portfoliókezelést végzett. Az ÁAK Rt. a szerződésben foglaltak végrehajtását nem ellenőrizte, nem kért rendszeres elszámolást, nem ellenőrizte, hogy számláján milyen tranzakciók 15

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK történtek, nem követelte meg a saját nyilvántartásához szükséges dokumentumokat, letéti igazolásokat és utólag tőzsdei ügyleteket is legalizált. Ez azt mutatja, hogy az ÁAK Rt.-nél a vezetői és a folyamatba épített ellenőrzés nem működött, és a társaság a KHE Rt.-vel folytatott ügyleteivel kockáztatta a rendelkezésére bocsátott közpénzt. Az ÁAK Rt. egyetlen tranzakciós szerződést, vagy elszámolást sem iktatott, könyveiben a gazdasági eseményeket nem a számviteli előírásoknak megfelelő időben rögzítette, azokról analitikus nyilvántartást nem vezetett. 2002-ben sem számviteli politikája, sem számlarendje nem volt, (egyik jogelődje az ÉKMA Rt. 1997. óta hatályos számviteli politikáját alkalmazta) és ezzel megsértette a számvitelről szóló 2000. évi C. törvény (továbbiakban: Szt.) könyvvezetésre, bizonylati rendre vonatkozó előírásait. 9 Mindezért az Szt. előírásai szerint a gazdálkodó képviseletére jogosult személyt jelen esetben a volt vezérigazgatót terheli a felelősség. 10 Az ÁAK Rt. a 16 milliárd Ft befektetésen kívül 2003-ban egy olyan ügyletet kötött 0,5 milliárd Ft értékben, amelynek keretében halasztott fizetéssel, valójában hitelt nyújtott a szerződő félnek és a KHE Rt. nem volt aláírója a szerződésnek. Az ügylet megkötése előtt az ÁAK Rt. az ügyletet ajánló brókercég felügyelő bizottsági tagjának ügyvédi irodájától kapott olyan szakvéleményt, hogy az ügylet kockázatmentes. Az ÁAK Rt. a szakvélemény alapján 2003. március 13-i dátummal megkötötte a szerződést, de nyilvántartásában (iktatókönyv) sem az ügyvédi szakvéleményt, sem a szerződést, sem az utalásról szóló rendelkezést nem szerepeltette. Nem ellenőrizte, hogy a szerződő fél rendelkezik-e az eladott értékpapírokkal. A GKM minisztere, mint a tulajdonosi jogok gyakorlója 2003-ban elsősorban a törvényben meghatározott feladatait a 2002. évi beszámoló elfogadása, a 2003. évi üzleti terv jóváhagyása, az Alapító Okirat módosítása, az FB és az igazgatóság ügyrendjének valamint az SZMSZ elfogadása látta el, határozatai ezen területekre vonatkoztak. 9 Az M7 autópálya felújítás pénzügyi folyamatának ellenőrzéséről 2003 novemberében közzétett ÁSZ jelentés is megállapította, hogy az ÁAK Rt. érvényes számviteli politikával 2003. május végéig nem rendelkezett (annak tervezetét csak 2003. június 6-án terjesztették elő), amely nem felel meg a számviteli törvény 14. (8) bekezdésében foglaltaknak. A számviteli törvény 14. (3) bekezdése szerint minden gazdálkodónak legalább a törvény 14. (4)-(5) bekezdésében részletezett tartalmú számviteli politikával kell rendelkeznie, amelyet a megalakulástól, vagy a törvénymódosítástól számított 90 napon belül kell elkészíteni. Az ÁAK Rt. 2000 augusztusában alakult, tehát a 90 napos határidő lejárt. A számviteli politika elkészítéséért a gazdálkodó képviseletére jogosult személy a felelős (14. (9) bek.). A számviteli politika hiánya miatt nem ítélhető meg teljes bizonyossággal az eszközök és források értékelése és a kiegészítő melléklet tartalma. Az ÁAK Rt. éves beszámolóit ugyanaz a könyvvizsgáló, mint az NA Rt.-nél minden évben elfogadó nyilatkozattal látta el annak ellenére, hogy nem volt számviteli politikája. 10 A jelentés tervezetet az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. tv. 23. -nak megfelelően megküldtük az ÁAK Rt volt vezérigazgatójának, aki észrevételében a jelentésben felvetett felelősségét vitatta. Megállapításaink alapján ugyanakkor a hatályos számviteli előírások megsértéséért felelőssége egyértelműen megállapítható volt. 16

I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az ÁAK Rt. igazgatóságának feladata az ügyrendjében rögzítettek szerint biztosítani a részvényesi jogok gyakorlója döntéseinek és érdekeinek megfelelő, jogszerű és gazdaságos ügymenetet. Az ÁAK Rt. egyik igazgatósági tagja a GKM delegáltja. Az igazgatósági tag és a GKM Vagyonpolitikai főosztálya amely az ÁAK Rt. vagyonkezelését végzi - között az információáramlás nem biztosított. Az FB ellenőrzési munkatervében egyik évben sem szerepelt a társaság teljes körű szabályozottságának és az átmenetileg szabad pénzeszközök befektetésének vizsgálata. Ez utóbbi témát a 2003. augusztus 21-én meghatározott, 2003. évi munkaterv sem tartalmazza. Az FB szakmai irányítása alá tartozó belső ellenőrzést egy fő látja el, amely a társaság tevékenységéhez és több mint 900 fős létszámához képest aránytalanul kevés. Az ÁSZ rendelkezésére bocsátott iratok alapján az FB-nek nem volt tudomása az előleg szerződéstől eltérő felhasználásáról. Az FB tagja a munkáltatói oldal képviseletében az ÁAK Rt. főkönyvelője, aki több esetben a tranzakciós szerződések aláírója volt. A dokumentumok szerint, mint FB tag elmulasztotta a testület tájékoztatását a szerződéstől eltérő pénzfelhasználásról. A tulajdonosi jogokat gyakorló miniszter, a PSZÁF más ügyben nyilvánosságra hozott határozatát követően, 2003. június 17-én közvetlen minisztériumi vizsgálatot rendelt el az ÁAK Rt.-nél, amelynek eredményeképpen a vezérigazgatót leváltotta. A GKM közigazgatási államtitkárának 2003. november 19-i levele szerint az ÁAK Rt. a minisztériumi vizsgálat javaslatának megfelelően külső szakértő bevonásával belső vizsgálatot folytatott le és annak eredményéről az Igazgatóságot tájékoztatta. Az ÁAK Rt. az igazgatóság határozata alapján augusztus 8- án büntető feljelentést tett. A GKM 2003. augusztus végére elkészítette a kizárólagos tulajdonosi irányítása alá tartozó társaságokra vonatkozó pénzgazdálkodási és követelményi rendszert, amelynek betartását tulajdonosi határozattal elrendelte. Az Állami Számvevőszék az M7 autópálya felújítás pénzügyi folyamatának ellenőrzéséről szóló jelentésében is megállapította, hogy nincs olyan hatályban lévő jogszabály, amely gazdasági társaságok költségvetési eredetű bevételei elkülönített kezelését, nyilvántartását, az elszámolási kötelezettséget és az ellenőrzésével kapcsolatos felhatalmazásokat teljes körűen szabályozza. Az ÁAK Rt. pénzbefektetési tevékenységével kapcsolatban tapasztaltak is több olyan kérdésre ráirányítják a figyelmet, amelyek az ellenőrzés megítélése szerint átgondolást, illetve szabályozást igényelnek. Általános tapasztalat, hogy a társasági formában való működtetést nem előzi meg hatástanulmány, amely bemutatná annak előnyeit és hátrányait, és ennek hiányában az ellenőrzés számára nincs az értékeléshez megfelelő viszonyítási alap. Belátható, hogy ha ezek a társaságok államháztartáson kívül látnak el feladatot és irányításuk nincs közvetlenül államigazgatási szerv alá rendelve (pl. az MFB Rt. szerepe az autópálya finanszírozásában 2002. végéig), akkor e szervezeti formának van létjogosultsága. Abban az esetben azonban, amikor közvetlen minisztériumi irányítás érvényesül (pl. ÁAK Rt. 2003. évtől), megfelelő indoklás hiányában kevésbé fogadható el a társasági forma alkalmazása. 17