Kohéziós Alap projektek. Menedzsment Egységeinek létrehozása. Útmutató

Kohéziós Alap projektek Menedzsment Egységeinek létrehozása Útmutató Készült a Nemzeti Fejlesztési Hivatal megbízásából 2005. május 25. Készítette a PricewaterhouseCoopers Kft. Szakértok: Czéh Tibor, Tóth Klára, Dr. Pásztor Zsolt

TARTALOMJEGYZÉK 1 BEVEZETÉS...4 2 A KEDVEZMÉNYEZETT ÉS A PME ELHELYEZKEDÉSE A KOHÉZIÓS ALAP INTÉZMÉNYRENDSZERÉBEN...6 3 A PME SZABÁLYOKBAN RÖGZÍTETT FELADATAI...8 3.1 KEDVEZMÉNYEZETT MAGYAR JOGSZABÁLYOKBAN RÖGZÍTETT FELADATAI...8 3.1.1 AZ 1/2004. (I. 5.) KORMÁNY RENDELET...9 3.1.2 A 360/2004. (XII. 26.) KORMÁNY RENDELET...10 3.2 A KEDVEZMÉNYEZETT TÁMOGATÁSI SZERZODÉS SZERINTI ÁLTALÁNOS KÖTELEZETTSÉGEI...10 3.3 A KEDVEZMÉNYEZETT INTÉZMÉNYI MUKÖDÉSÉVEL KAPCSOLATOS EU JOGANYAG...11 3.4 A PME JOGSZABÁLYOKBÓL EREDO FELADATAI...11 3.5 A PME PONTOS FELADATAINAK MEGHATÁROZÁSA...13 4 A PME HELYE, MODELLEK ÉS JOGI FORMÁK...15 4.1 A PME ELHELYEZKEDÉSE A KEDVEZMÉNYEZETT INTÉZMÉNYRENDSZERÉBEN 15 4.1.1 A KEDVEZMÉNYEZETTRE ÉS A PME-RE VONATKOZÓ FELELOSSÉG ÉS HATÁSKÖRÖK...15 4.1.2 A PME FELÁLLÍTÁSÁT BEFOLYÁSOLÓ SZABÁLYOZÁSOK...16 4.1.3 A KEDVEZMÉNYEZETT ÉS A PME LEHETSÉGES VISZONYA...17 4.2 A PME LEHETSÉGES JOGI FORMÁI ÉS BELSO SZERVEZETI FELÉPÍTÉSE...18 4.2.1 LEHETSÉGES MODELLEK...18 4.2.2 A MODELLEK KÖZÖTTI VÁLASZTÁS SZEMPONTRENDSZERE...19 4.2.2.1 1. MODELL CENTRALIZÁLT PME...19 4.2.2.2 2. MODELL - RÉSZBEN CENTRALIZÁLT PME, FOKOZOTT ELLENORZÉSI ÉS JÓVÁHAGYÁSI KÖTELEZETTSÉGGEL A KEDVEZMÉNYEZETT RÉSZÉROL...20 4.2.2.3 3. MODELL - OSZTOTT MUKÖDÉSU PME...21 4.2.2.4 4. MODELL - RÉSZBEN DECENTRALIZÁLT PME, JÓVÁHAGYÁSI ÉS ELLENJEGYZÉSI KÖTELEZETTSÉGGEL A KEDVEZMÉNYEZETT RÉSZÉROL...22 4.2.2.5 5. MODELL - DECENTRALIZÁLT PME...23 4.2.3 A PME BELSO SZERVEZETI FELÉPÍTÉSE AZ EGYES MODELLEK ESETÉN...24 5 A PME FELÁLLÍTÁSA...25 5.1 EGY PME FELÁLLÍTÁS LÉPÉSEI...25 5.2 A PME MUKÖDÉSI ELVEI...26 5.2.1 A PROJEKT GYAKORLATI/TECHNIKAI LEBONYOLÍTÁSÁNAK ALAPELVEI...27 5.2.2 PÉNZÜGYI-SZÁMVITELI KÖVETELMÉNYEK ÉS AZ EMIR...27 5.2.2.1 AZ EU BIZOTTSÁG ELVÁRÁSAI...27 5.2.2.2 HAZAI SZABÁLYOZÁS...28 5.2.3 DOKUMENTÁLÁS...29 5.2.4 A PME ELLENORZÉSI KÖTELEZETTSÉGE...29 5.3 SZERVEZETI ÁTVILÁGÍTÁS MÓDSZERTANA...30 Bevezetés 2/55

5.3.1 ÖNELLENORZÉS...30 5.3.2 AZ ÖNELLENORZÉS EREDMÉNYÉNEK ÉRTÉKELÉSE...31 5.4 PME FELÁLLÍTÁSÁNAK MEGVALÓSÍTÁSA...31 5.4.1 FOLYAMATOK MEGHATÁROZÁSA...32 5.4.2 ÜGYREND KIDOLGOZÁSA...34 5.4.3 MUNKAKÖRI LEÍRÁSOK KIDOLGOZÁSA...35 5.4.4 AUDIT TRAIL ELLENORZÉSI NYOMVONAL KIALAKÍTÁSA...36 5.4.5 BELSO ELLENORZÉSI KÉZIKÖNYV...36 5.4.6 HUMÁNEROFORRÁS FEJLESZTÉSI TERV...36 5.5 A PME FELÁLLÍTÁSÁHOZ SZÜK SÉGES EROFORRÁSOK...37 1. SZ. MELLÉKLET...42 2. SZ. MELLÉKLET...44 3. SZ. MELLÉKLET...57 Bevezetés 3/55

1 BEVEZETÉS Az Európai Unió Magyarország csatlakozását megelozoen az ISPA Elocsatlakozási Alapon keresztül, azt követoen pedig a Kohéziós Alap révén támogatást biztosít hazánk számára nagy környezetvédelmi és közlekedési infrastrukturális beruházások megvalósítására. A támogatás sikeres felhasználásának (és megtartásának, azaz vissza nem fizetésének) feltétele egy olyan intézményi struktúra és eljárásrend kialakítása, mely lehetové teszi a támogatás átlátható, hatékony és ellenorizheto módon történo felhasználását. A Kohéziós Alap hazai intézményrendszere a vonatkozó jogszabályok alapján az alábbiak szerint épül fel: A felhasználásra vonatkozó szakmai javaslatokat a két Közremuködo Szervezet (KSz), a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium (GKM) illetve a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium (KvVM) terjeszti elo. Ugyancsak ez a két tárca felel a projektek gyakorlati megvalósításáért. A projektek muszaki elokészítésében és fizikai megvalósításában a két szaktárcán kívül a projekt tárgyától függoen közlekedési projektek esetén a Magyar Államvasutak (MÁV), a Nemzeti Autópálya Részvénytársaság (NA Rt), a Közútkezelo Igazgatóság (UKIG), HungaroControl-Magyar Légiforgalmi Szolgálat, illetve környezetvédelmi projektek esetén az érintett kedvezményezettek, illetve az általuk létrehozott végrehajtó egységek (Project Implementation Unit PME) vesznek részt. A KOHÉZIÓS ALAP PROJEKTEK VÉGREHAJTÓ EGYSÉGEINEK LÉTREHOZÁSA ÚTMUTATÓNAK (a továbbiakban: Útmutató) a célja, hogy segítséget nyújtson a Kohéziós Alap projektek kedvezményezettei, elsosorban az önkormányzatok számára a projekt(ek) menedzselését végzo szervezet szabályszeru felállításához, illetve szabályos és hatékony muködéséhez. Ezen szervezet megjelölésére a hazai jogszabályokban, illetve EU joganyag magyar fordításában gyakori az angol Project Implementation Unit (PIU) alapján a projekt menedzsment egység (PME) elnevezés.. Ez a terminológia a hazai gyakorlatban meghonosodott ezért az Útmutató is ezt alkalmazza. Az Útmutató jellemzoi: Elsosorban környezetvédelmi projekteket megvalósító önkormányzatokhoz szól. Hasznosítja az eddig összegyult tapasztalatokat, ezért interjú készült számos a muködo PME képviselojével. Ebbol következtet a lehetséges és alkalmas PME modellekre. Tartalmazza a PME feladatait - alapvetoen hazai jogszabályok alapján, de ismerteti az EU követelményeket is, mint szintén követendo szabályokat. Utal a tárgyhoz kapcsolódó, már kidolgozott útmutatókra. Felhívja a figyelmet a hazai joganyag gyors változásához történo igazodásra. Ismerteti a PME lehetséges modelljeit és jogi formáit. Gyakorlati javaslatokat tartalmaz a PME felállítására. Bevezetés 4/55

Az Irányító Hatóság és a Közremuködo Szervezet belso szabályozási logikájához, szerkezetéhez és e két intézmény által kidolgozott kézikönyvekhez igazodik, a PME velük való együttmuködésének megkönnyítése érdekében. Bevezetés 5/55

2A KEDVEZMÉNYEZETT ÉS A PME ELHELYEZKEDÉSE A KOHÉZIÓS ALAP INTÉZMÉNYRENDSZERÉBEN A Kohéziós Alap projektek megvalósításában résztvevo intézmények és felelos személyek felelossége és hatásköre a vonatkozó jogszabályokban rögzített. Az intézmények mindegyike rendelkezik a felelosségi és hatásköröket rögzíto részletes eljárási szabályzattal. A Kohéziós Alap projektek megvalósításában résztvevo hazai felelos személyek és intézmények fo felelosségi és hatásköre az alábbi: az Irányító Hatóság: (a továbbiakban IH) a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának irányítására kijelölt szervezeti egység. A Kohéziós Alap Irányító Hatóság vezetoje feladatkörében kapcsolatot tart az Európai Bizottsággal. A Kohéziós Alap Irányító Hatóság feladata a Kohéziós Alap Keretstratégia megvalósításának koordinálása. a Kifizeto Hatóság: (a továbbiakban KH) az Európai Uniós támogatásokkal kapcsolatos, az irányító hatóságok által biztosított adatokon alapuló átutalás-igénylések összeállítására, a költségnyilatkozatok igazolására, az Európai Unió felé történo benyújtására, valamint az Európai Unióból érkezo pénzügyi források fogadására kijelölt szervezet. a Közremuködo Szervezetek a Kohéziós Alap Irányító Hatóság a Kohéziós Alap Keretstratégia megvalósításába a környezetvédelmi projektek tekintetében egy közremuködo szervezetet vonhat be. A Kohéziós Alap közremuködo szervezetet a Kohéziós Alap támogatásainak hatékony és jogszabályoknak megfelelo felhasználásáért felelos. a Kohéziós Alap Monitoring Bizottság figyelemmel kíséri a projektek technikai és pénzügyi elorehaladását, meggyozodik a projektek végrehajtásának hatékonyságáról és minoségérol. A Kohéziós Alap Monitoring Bizottság állandó tagjai: az Irányító Hatóság, a Kifizeto Hatóság és a Közremuködo Szervezetek. az Államháztartási Belso Pénzügyi Ellenorzési Rendszer Tárcaközi Bizottság a Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap felhasználását ellenorzo rendszerek kialakításával összefüggo koordinációs és konzultatív feladatokat látja el. a Beszállító a vonatkozó szabályok alapján versenyeztetés keretében kiválasztott kivitelezo vagy tanácsadó, aki a kedvezményezettel kötött szerzodésnek megfelelo munkavégzésért tartozik felelosséggel. a Mérnök - a beszállítók között kituntetett szerepet tölt be. A megkötött szerzodés tartalmától függoen a PME és a többi beszállító, vagy azok egy kijelölt csoportja közötti munka kapcsolatot hivatott felügyelni és ellenorizni. Alapvetoen FIDIC szerinti muszaki ellenori feladatokat lát el, de van arra példa, hogy a PME részére történo muszaki segítségnyújtás is a feladata. az EU Közbeszerzési Koordinációs Egység (EKKE) szakértoket biztosít a közbeszerzési eljárások minoségbiztosításához, továbbá feladata, Bevezetés 6/55

hogy megfigyelo tagok delegálásával felügyelje a közbeszerzési eljárások szabályoknak megfelelo lebonyolítását. a Magyar Államkincstár (MÁK) mint a költségvetés bankja, vezeti a pénzügyi lebonyolításhoz szükséges számlákat és végrehajtja az átutalásokat. a Kormányzati Ellenorzési Hivatal (KEHI) felelos az egyes projektek végén a szabályoknak megfelelo kifizetések ellenorzéséért és a megfeleloségi záradék kibocsátásáért. az Állami Számvevoszék (ÁSZ) a nemzetgazdasági költségvetés végrehajtásának ellenorzése keretében vizsgál(hat)ja az egyes szereplok tevékenységét és gazdálkodását. Belso Ellenorzési Osztályok (BEOk) felelosek az intézményrendszerben eloírt bizonyos ellenorzések elvégzésért. Engedélyezo hatóságok - a projekt megvalósítás különbözo fázisaiban szükséges engedélyek megszerzése céljából szükséges kapcsolattartás. Önkormányzaton belüli szervezeti egységek Ezek közül a PME rendszeres kapcsolatban áll a Pénzügyi osztállyal a számlák kifizetése, és a Jogi osztállyal a szerzodések megkötése, módosítása és esetleges panaszok orvoslása tárgyában. Ezek feladat és hatásköre az önkormányzat hatályos SzMSz-ében szerepel. A PME a kedvezményezett által a Kohéziós Alap projekt lebonyolításának menedzselésére, koordinációjára létrehozott felelos szervezet. Bevezetés 7/55

3A PME SZABÁLYOKBAN RÖGZÍTETT FELADATAI A KA projektek kedvezményezettjeinek a beruházás gyakorlati megvalósítása céljából meglévo a szervezetet át kell alakítani vagy munkaszervet kell létrehozni az EU források hatékony é szabályos felhasználása érdekében. A hazai jogszabályok nem határozzák meg a PME fogalmát, ezért az Útmutató számára a következo munka definíció javasolt: a PME a projekt kedvezményezettjének munkaszerve, melynek feladata a projekt hatékony megvalósítása, a támogatás szabályszeru felhasználása. Felelossége és hatásköre a kedvezményezettel kötött megállapodásban rögzített feladatok ellátására terjed ki. A kedvezményezett a projekt használója és - a vonatkozó jogszabályoknak, valamint a Közremuködo Szervezettel kötött Támogatási Szerzodésben meghatározottaknak megfeleloen elsosorban a projekt elokészítéséért, a megvalósítás fizikai, muszaki vonatkozásainak kézben tartásáért, a beszállítókkal való szerzodések megkötéséért, a teljesítések ellenorzéséért és igazolásáért, a projekt költségeinek megfelelo nyilvántartásáért felelos. Ezeknek a feladatoknak a sikeres ellátása csak egy megfelelo felkészültséggel, anyagi és személyi háttérrel, projekt menedzsmenttel rendelkezo kedvezményezett útján lehetséges. A kedvezményezett projekt menedzsmentje általában több részbol áll, és magába foglalja annak döntéshozó testületét (például a hulladékgazdálkodási projektek esetén az Önkormányzati Társulást, vagy különbözo önkormányzati testületi bizottságokat), valamint a projekt napi, operatív feladatainak ellátásával, tulajdonképpen a lebonyolítással, menedzseléssel megbízott szervezetet, társaságot. A KA projektek lebonyolítását számos hazai és EU jogszabály, eloírás szabályozza, illetve, kézikönyv és útmutató segíti. A jelen útmutató tárgya a PME felállítása, ezért a joganyagból csak azok ismertetésére kerül sor, amelyek a kedvezményezettre (PME-re) vonatkozóan konkrét feladatokat tartalmaznak. A Kohéziós Alap projektekhez kapcsolódó többi jogforrás felsorolásszeruen szerepel. A PME létrehozásával kapcsolatos információt tartalmaznak az alábbi dokumentumok, melyek a feltuntetett honlapokon érthetok el: KA Kézikönyv, hozzáférheto: www.nfh.hu Minoségellenorzo Kézikönyv, hozzáférheto: KA IH-tól, www.nfh.hu Belso ellenorzési útmutatók, hozzáférhetok: www.pm.gov.hu IH Kézikönyv, hozzáférheto: Kohéziós Alap Irányító Hatóságtól KSZ Kézikönyvek, hozzáférheto: KA Közremuködo Szervezettol Kézikönyv az ISPA és a Kohéziós Alap kedvezményezettjei számára, hozzáférheto: www.kvvm.hu 3.1 KEDVEZMÉNYEZETT MAGY AR JOGSZABÁLYOKBAN RÖGZÍTETT FELADATAI A Kohéziós Alap hazai intézményrendszerére alapvetoen az 1/2004. (I. 5.) Korm. rendelet az Európai Unió Strukturális Alapjaiból és Kohéziós Alapjából származó támogatások hazai felhasználásáért felelos intézményekrol, valamint a 360/2004. (XII. 26.) Korm. rendelet a Nemzeti Fejlesztési Terv operatív programjai, az EQUAL Közösségi Kezdeményezés program és a Kohéziós Alap projektek támogatásainak fogadásához kapcsolódó pénzügyi lebonyolítási, számviteli és ellenorzési rendszerek kialakításáról vonatkozik. 8/55

Fontos megjegyezni, hogy a PME közvetlenül nem jelenik meg a Kohéziós Alap projektek megvalósítását szabályozó joganyagban. A PME felelosségi és hatáskörét az ot megbízó szervezet, jelen esetben a kedvezményezett, határozza meg, természetesen saját felelosségi és hatáskörével összhangban. A gyakorlatban a kedvezményezettre rótt feladatokat annak munkaszerve a PME hajtja végre, illetve koordinálja. A kivonat figyelemfelhívási céllal készült. Egyrészt a teljesség hiányában, másrészt a joganyag és eljárások folyamatos fejlodése okán nem helyettesíti az 1. sz. mellékletben felsorolt szabályok ismeretét, illetve a késobbiekben megalkotásra vagy kihirdetésre kerülo jogszabályok ismeretét. 3.1.1 Az 1/2004. (I. 5.) Kormány rendelet Az Útmutató tárgyához az Európai Unió Strukturális Alapjaiból és Kohéziós Alapjából származó támogatások hazai felhasználásáért felelos intézményekrol szóló 1/2004. (I. 5.) Korm. rendelet alábbi rendelkezései kapcsolódnak: 4. A kormányrendelet hatálya alá tartozó intézmények feladataik végrehajtása során kötelesek: a) egymással, illetve a hatáskörükbe tartozó programok és projektek megvalósításában érintett minisztériumokkal együttmuködni, b) a rendelkezésükre álló, az Európai Unió által társfinanszírozott programok és projektek végrehajtására vonatkozó adatokat, információkat egymás rendelkezésére bocsátani, c) a tájékoztatás, a nyilvánosság és a partnerség követelményét érvényesíteni, d) rendszeres tájékoztatással, szakmai tanácsadással elosegíteni a pályázók felkészítését, az Európai Unió támogatásainak hatékony felhasználását, e) gondoskodni a közösségi alapelvek követésérol, a közösségi politikák érvényesítésérol, f) gondoskodni a feladat- és hatáskörök szétválasztásáról, a gondos pénzügyi gazdálkodás követelményeinek érvényesítésérol, g) együttmuködni az 1038/2003. (IV. 24.) Korm. határozattal létrehozott Strukturális és Kohéziós Alapok Képzoközponttal (a továbbiakban: SAKK), h) folyamatos továbbképzési lehetoséget biztosítani munkatársaiknak, különös tekintettel a SAKK által szervezett, illetve a SAKK által kidolgozott képzési követelményeknek megfelelo képzésekre, i) a rendelkezésükre álló, oktatási-képzési célra felhasználható anyagokat, dokumentumokat kölcsönösen egymás rendelkezésére bocsátani. A kormányrendelet a Közremuködo Szervezet által kedvezményezettre részben, vagy egészben delegálható feladatként az alábbiakat jelöli meg (28 ): c) az Európai Bizottsághoz benyújtandó projekt támogatási kérelmek összeállítása; f) a hazai költségvetési tervezése érdekében vagy a projektek végrehajtása során egyéb okból szükséges pénzügyi kimutatások és elorejelzések kidolgozása és az adatok továbbítása a Kohéziós Alap Irányító Hatóság és a Kifizeto Hatóság felé; g) a projektek megvalósításához szükséges közbeszerzési eljárások lebonyolítása; j) az egységes monitoring informatikai rendszerben naprakész, a monitoring jelzoszámokhoz, valamint az értékeléshez szükséges adatok rögzítése; (3) A lebonyolító testület és a kedvezményezett feladatait másra nem ruházhatja át. 9/55

3.1.2 A 360/2004. (XII. 26.) Kormány rendelet A 360/2004. (XII. 26.) Korm. rendelet a Nemzeti Fejlesztési Terv operatív programjai, az EQUAL Közösségi Kezdeményezés program és a Kohéziós Alap projektek támogatásainak fogadásához kapcsolódó pénzügyi lebonyolítási, számviteli és ellenorzési rendszerek kialakításáról közvetlen rendelkezéseket nem tartalmaz a PME létrehozása tekintetében. Tartalmaz ugyanakkor rendelkezéseket a támogatások pénzügyi lebonyolításával kapcsolatban, így például a négy szem elvét, az ellenorzési nyomvonal kialakítását, amelyeket figyelembe kell venni a PME muködése során. Ezért ezek a rendelkezések az Útmutató 4. fejezetében kerülnek ismertetésre. 3.2 A KEDVEZMÉNYEZETT TÁMOGATÁSI SZERZODÉS SZERINTI ÁLTALÁNOS KÖTELEZETTSÉGEI A környezetvédelmi projektek felhasználására vonatkozó szakmai javaslatokat az illetékes Közremuködo Szervezet (KSz), a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium (KvVM) terjeszti elo. Ugyancsak ez a tárca felel a projektek gyakorlati megvalósításáért. A Közremuködo Szervezet KvVM - Támogatási Szerzodést köt a kedvezményezettel a projekt megvalósítására. A Támogatási Szerzodés általánosságban az alábbi feladatokat fogalmazza meg a kedvezményezett számára: a kedvezményezett a beruházás muszaki dokumentációját, muszaki tartalmát a KSz jóváhagyása nélkül sem közvetlenül, sem közvetve nem módosítja, a kedvezményezett a KSz-t elozetesen tájékoztatja, amennyiben a beruházással létrejövo rendszer üzemeltetését érinto szerzodést kíván kötni, (KSz igényelheti a kedvezményezettol, hogy megismerje az üzemeltetésre vonatkozóan kiírandó közbeszerzési eljárás közbeszerzési dokumentációját, a létrejövo szerzodés tervezetét. A KSz jogosult egy személyt delegálni a pályázatértékelo testületbe.) a kedvezményezett ellen nincs olyan folyamatban lévo per, hatósági eljárás, stb., amely a jelen szerzodés teljesítésére kihatna, a kedvezményezett ellen nincs adósságrendezési, csod- vagy felszámolási eljárás, és ilyen eljárás kezdeményezésérol nincs tudomása, közterheit a jövoben is eloírásszeruen fizeti, mindenkori adatszolgáltatási kötelezettségének eleget tesz az önkormányzati saját rész összegét, valamint az el nem számolható költségek megfizetését biztosítja, a támogatás összegét kizárólag a beruházás megvalósítására kívánja és köteles felhasználni, a KSz-nek átadandó mindenkori mérlegek, beszámolók, adatok, jelentések, stb. hitelesek és teljesek, haladéktalanul tájékoztatja KSz-t a bekövetkezo felmondási eseményekrol, 10/55

szervezetében, muködésében, gazdálkodásában, tulajdoni helyzetében bekövetkezett minden lényeges és meghatározó változást haladéktalanul közöl KSz-szel, belso szabályozásában és szerzodéseiben a támogatással kapcsolatos személyi és anyagi felelosséget megfeleloen szabályozza. 3.3 A KEDVEZMÉNYEZETT INTÉZMÉNYI MUKÖDÉSÉVEL KAPCSOLATOS EU JOGANYAG Az Útmutató témája szempontjából fontos elvárásokat fogalmaz meg az EK Tanácsának 1386/2002/EK rendelete a Kohéziós Alapból nyújtott támogatások irányítási és ellenorzési rendszere, valamint a pénzügyi korrekciós eljárás tekintetében. (E rendelet végrehajtásához szükséges rendelkezéseket 360/2004. (XII. 26.) Korm. rendelet megállapít ugyan, azonban az EU jogszabály ismerete a végrehajtás során hasznos lehet.) A rendelet az alábbi tárgyhoz kapcsolódó rendelkezéseket tartalmazza. 3. cikk Az irányító és kifizeto hatóságok, közremuködo szervek és végrehajtó szervek irányítási és ellenorzési rendszerei az irányított támogatás mértékével való arányosságra is figyelemmel, rendelkeznek az alábbiakról: 4. cikk a) az érintett szervezeten belül a feladatok világos meghatározása, világos elosztása, és amennyire a hatékony és eredményes irányításhoz szükséges a feladatok kello elkülönítése; b) a feladatok megfelelo módon történo elvégzését biztosító hatékony rendszerek; (1) A 3. cikkben említett irányítási és ellenorzési rendszerek magukban foglalják az igazolt kiadások hitelességének igazolására és az elokészítési szakasztól a finanszírozott beruházás átadásáig a projekt végrehajtására vonatkozó eljárásokat, összhangban a vonatkozó kiutalásról szóló határozat feltételeivel, a projekthez rendelt célokkal, valamint az alkalmazandó nemzeti és közösségi szabályokkal, különösen az Alapból származó A vizsgálatok minden olyan szempontra kiterjednek legyenek azok pénzügyi, muszaki vagy igazgatási természetuek, amelyek meghatározhatják a lekötött alapok hatékony felhasználását. (2) Az eljárások a helyszíni projektvizsgálatok nyilvántartásba vételét igénylik. A nyilvántartások tartalmazzák az elvégzett munkát, a vizsgálat eredményeit, valamint a megállapított rendellenességek tekintetében hozott intézkedéseket. Ha a fizikai vagy igazgatási ellenorzés nem teljes köru, hanem a munkák vagy ügyletek egy mintáján történt meg, a nyilvántartások megjelölik a kiválasztott munkákat vagy ügyleteket, és leírják a mintavételi módszert. 3.4 A PME JOGSZABÁLYOKBÓL EREDO FELADATAI Az elozoekben ismertetett jogszabályi rendelkezéseket a PME-nek gyakorlati feladatokra kell átváltani. Célszeru csoportokat képezni a projekt végrehajtás idoben egymást követo fázisai szerint. Az Útmutató ezeket a fázisokat tekinti idohorizontnak mind a feladatok áttekintése, mind a PME felállítás lépéseinek meghatározása során. 1. fázis A projekt elokészítése (a támogatási kérelem és benyújtása) 2. fázis A közbeszerzési eljárás lefolytatása 3. fázis A munkák végrehajtása 11/55

4. fázis A projekt lezárása A kedvezményezettre, illetve a PME-re vonatkozó szabályozások normatív elemzése eredményeként, és a 2000 óta folyamatban lévo ISPA projektek végrehajtásának tapasztalatai, továbbá a KvVM-tol kapott anyagok felhasználásával a PME feladatai a következok szerint összegezhetok. 1. A projekt elokészítés feladatai Probléma elemzése Elozetes megvalósíthatósági tanulmány elkészítése A beruházás értékének becslése A finanszírozás forrásainak meghatározása Folyamatos egyeztetés a KSz-szel és központi kormányzat szakmailag illetékes szerveivel Részletes megvalósíthatósági tanulmány készítése (költség-haszon elemzéssel, ütemtervvel, beszerzési tervvel) A résztvevo önkormányzatok körének meghatározása, társulás szervezése Környezetvédelmi hatásvizsgálati (és amennyiben szükséges egységes környezethasználati engedélyezési) eljárás lefolytatása A támogatási kérelem összeállítása A támogatási szerzodés egyeztetése, aláírása Muszaki tervek kidolgozása 2. A közbeszerzési fázis feladatai Közbeszerzési dokumentáció (muszaki tartalom, szerzodéstervezet, etc.) összeállítása Egyeztetés a KSz-szel Értékelések megszervezése Mérnök szerzodés aláírása Kivitelezési szerzodések aláírása Szolgáltatási szerzodések aláírása 3. A projekt végrehajtása Egyeztetés a Mérnökkel, illetve a Beszállítókkal A lakosság tájékoztatása Pénzügyi-számviteli feladatok: nyilvántartás és audit trail Jogi feladatok Belso ellenorzés és monitoring Ellenorzés turés Dokumentálás 12/55

Üzembehelyezés Egyeztetés a KSz-szel. 4. A projekt lezárása Ellenorzés Értékelés Ellenorzésturés Egyeztetés a KSz-szel. 3.5 A PME PONTOS FELADATAINAK MEGHATÁROZÁSA A PME a kedvezményezett operatív szervezete, mely alapvetoen a projekt szereploi közötti koordinációs, illetve dokumentációs és jelentési feladatokat lát el az alábbiak szerint. A felsorolt intézmények közül a PME-nek a következo ábrán szereplokkel tart rendszeres kapcsolatot: BEOk/ÁSZ/KEHI/EU ellen orzés közremuködo szervezet jóváhagyás, egyeztetés, ellenorzés jelentés, egyeztetés kedvezményezett PME Jogi osztály Pénzügyi o. egyeztet és, enged élyez és engedélyezo hatóságok szerzodés Mérnök jelentés, egyeztetés ellenorzés Beszállítók 1. ábra: A kedvezményezett és a PME kapcsolattartása A kedvezményezett feladatainak pontos meghatározásához meg kell vizsgálni, hogy szerzodése szerint a fenti feladatok mely részfeladatait végzi el részben vagy egészében a Mérnök, a kedvezményezett szervezeti felépítése alapján mely feladatok elvégzését kell delegálni, illetve elvégzésébe bevonni a kedvezményezett egyes szervezeti egységeit, 13/55

mely feladatok elvégzést célszeru delegálni, vagy az elvégzésbe bevonni az üzemeltetot (FONTOS, hogy az üzemelteto a Kbt-vel 1 összhangban kerüljön kiválasztásra! Ld. üzemetetoi struktúrákra vonatkozó NFH vizsgálat). A fenti három tényezo pontos felelossége és hatásköre ismeretében határozza meg a kedvezményezett, hogy a PME-t mely részfeladatok elvégzésével bízza meg. A konkrét körülmények ismeretében a kedvezményezett eldöntheti, hogy a PME-n keresztül adott feladatot maga hajtja végre, vagy szakértoi szerzodés keretében valósíttatja meg azt. 1 2003. évi CXXIX. törvény a közbeszerzésekrol 14/55

4A PME HELYE, MODELLEK ÉS JOGI FO RMÁK A PME kedvezményezetten belüli lehetséges helyére, felépítésére vonatkozó modellek a tárgyhoz kapcsolódó EU szabályozások, jelentések, valamint a hazai és külföldi gyakorlati tapasztalatok figyelembevételével került kialakításra. A modellek kidolgozásához nagymértékben hozzájárultak a már muködo PME-k és a közlekedési ágazatban muködo lebonyolító testületek vezetoivel folytatott interjúkban elhangzott gyakorlati tapasztalatok. A PME felállításakor számos kérdést kell tisztázni, mint például az alábbiak: a PME a kedvezményezett szervezetén belül helyezkedjen-e el; szükséges-e a kedvezményezett valamelyik egyéb szervezeti egységét a folyamatba bevonni; egy meglévo szervezeti egységen (pl. osztály) belül helyezkedjen-e el vagy új szervezeti egység jöjjön létre; a meglévo szervezeti egységen belül egy külön egység jöjjön-e létre; szükséges-e a PME megerosítése külso szakemberekkel, milyen külso szakértok kerüljenek bevonásra; üzemelteto céget milyen formában vonja be a kedvezményezett (amennyiben az a Kbt-vel összhangban már kiválasztásra került); könnyen alkalmassá teheto-e a kedvezményezett meglévo szervezeti egysége a feladat ellátására; a kedvezményezett meglévo szervezeti egységei rendelkeznek-e a feladat végrehajtásához szükséges tapasztalatokkal, szakemberekkel; együttmuködés formája, jellege a kedvezményezett egyéb szervezeti egységeivel (pénzügy, belso ellenorzés, jog); milyen anyagi forrásokkal rendelkezik, illetve fog rendelkezni a kedvezményezett a feladat végrehajtásához. 4.1 A PME ELHELYEZKEDÉSE A KEDVEZMÉNYEZETT INTÉZMÉNYRENDSZERÉBEN 4.1.1 A kedvezményezettre és a PME-re vonatkozó felelosség és hatáskörök A kedvezményezett felelossége, hogy olyan szervezeti struktúrát alakítson ki, illetve eljárásrendet dolgozzon ki, mellyel maradéktalanul eleget tud tenni a Támogatási Szerzodésben és a releváns jogszabályokban foglaltaknak. A szervezet felállításakor az alábbi fobb szempontokat érdemes figyelembe venni: Biztosított legyen a napi kapcsolattartás lehetosége a PME és az önkormányzat között A Kbt. alapján kiválasztott üzemeltetot célszeru minél elobb bevonni a projekt elokészítésébe, megvalósításába Az EU finanszírozta projektek adminisztrációs követelményei szigorúbbak a hazai projektekkel szemben elvártakkal 15/55

Iratmegorzés, ellenorzések (3 évig meg kell orizni az iratokat és az ellenorzések során, biztosítani kell a kompetens személyzet jelenlétét) dokumentumok tárolására vonatkozó feladatok, eloírások teljesítése Bizonyos feladatokra be kell vonni az önkormányzat egyéb egységeit (pl. saját ero biztosítása, szerzodések módosítása, könyvvizsgálat) A meglévo személyzet tapasztalatának (projekt menedzsment, önkormányzati eljárások, pénzügyi, kockázatkezelési, EU szabályok, stb.) felmérése, humán eroforrás igény és képzési terv összeállítása A tapasztalatok maximális mértéku hasznosítása Az önkormányzat rövid és középtávú terveinek figyelembe vétele az EU projektekben és egyéb kapcsolódó fejlesztésekben való részvételre Átláthatóság, nyomon követhetoség, számon kérhetoség, összeférhetetlenség biztosítása Szükséges anyagi eroforrások rendelkezésre állása, biztosíthatósága Megfelelo pénzügyi, számviteli rendszer megléte Egyértelmu felelosségi és hatáskörök biztosítása Minimum követelményként az alábbiak fogalmazhatók meg a szervezeti struktúra és az eljárásrend kialakítására vonatkozóan: Az önkormányzaton belül legyen egy, a projektért felelos egység. Az egység vezetoje megfelelo képzettséggel és jogosultsággal, felelosségi és hatáskörrel rendelkezzen. A Kbt-vel összhangban kiválasztott üzemeltetot célszeru bevonni a projekt végrehajtásába. A dokumentumokat célszeru az önkormányzatnál, vagy az annak a tulajdonában lévo cégeknél, tuzbiztosan tárolni. A felelosségi és hatáskörök egyértelmuek legyenek mind szervezeten belül, mind pedig az egyes szervezetek között A nem szerzodéses viszonyban lévo szereplokkel együttmuködési megállapodást kell kötni Az önkormányzat különbözo osztályait be kell vonni a folyamatokba. 4.1.2 A PME felállítását befolyásoló szabályozások Tekintettel arra, hogy nincsenek közvetlenül a PME-ra vonatkozó jogszabályok, ezért annak a kedvezményezett szervezetében, a projekt menedzsment struktúrában való lehetséges elhelyezkedését, valamint jogi formáját alapvetoen az alábbi, a kedvezményezettre vonatkozó jogszabályok határozzák meg: A 1/2004. (I. 5.) Korm. rendelet 28. (3) bekezdése értelmében a kedvezményezett nem ruházhatja át feladatait másra. Az Önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 9. (4) bekezdése értelmében a képviselo-testület a feladatkörébe tartozó közszolgáltatások céljából önkormányzati intézményt, vállalatot, más szervezetet (a 16/55

továbbiakban együtt: intézmény) alapíthat, kinevezi a vezetoiket. 1993. december 31. napját követoen vállalat már nem létesítheto, gazdasági vállalkozás céljára a képviselõ-testület gazdasági társaságot alapíthat, vagy szövetkezet alapítását kezdeményezheti. A fenti jogszabályok azt eredményezhetik, hogy a kedvezményezett feladatait saját maga végzi el, feladatait teljesen vagy részlegesen a saját (100%-os) tulajdonában lévo intézményre (pl. gazdasági társaság) ruházza át, felelossége megtartása mellett egyes feladatok (pl. közbeszerzés, pénzügyi feladatok) elvégzésére szakértoket vonhat be, beleértve az ún. technikai segítségnyújtást (technical assistance) is, feladatait nem ruházhatja át olyan intézmény számára, mely nincs a 100%- os tulajdonában. Bár a fenti jogszabályok erosen korlátozzák a kedvezményezettek mozgásterét, a PME felállítására vonatkozóan többféle lehetoséget is nyitva hagynak. Fontos megemlíteni, hogy a szakértok kiválasztásakor figyelemmel kell lenni a közbeszerzésekrol szóló 2003. évi CXXIX. törvény (Kbt.) eloírásaira is. Ezentúl, amennyiben a szakérto díjazása EU források felhasználásával történik, akkor a költségek elszámolhatóságának kritériumait is szem elott kell tartani (pl. nem lehet a szakérto szerzodését a Támogatási Kérelem beadását megelozoen megkötni). 4.1.3 A kedvezményezett és a PME lehetséges viszonya A kedvezményezett és a PME szervezet egymáshoz képesti viszonya az alábbiak szerint alakulhat: Az önkormányzat szervezetén belüli PME Osztott felállású PME Az önkormányzat szervezetén kívüli PME A kedvezményezetten belüli PME Ebben az esetben a PME teljes egészében a kedvezményezett szervezetén belül helyezkedik el. Ez a megoldás egyszeruen megvalósítható, mivel semmilyen feladat végzése nem kerül át más szervezethez. Osztott felállású PME Ez a megoldás több formában is megvalósítható. Jellemzoje, hogy a PME feladatainak egy részét a kedvezményezett valamelyik szervezeti egysége, másik részét pedig egy külso szervezet végzi. Ez a szervezet lehet a kedvezményezett tulajdonában lévo, vagy attól független üzemelteto vagy tanácsadó cég. A feladatmegosztás mértéke, ezzel összefüggésben a kedvezményezett szervezetén belül kialakítandó egység szerepe függ a külso szervezet tulajdoni viszonyaitól. A kedvezményezett felelosségének megorzése érdekében külso, nem a kedvezményezett tulajdonában lévo cég megbízása esetén csak ez a megoldás választható. 17/55

A kedvezményezetten kívüli PME E megoldás jellemzoje, hogy a PME feladatait teljes mértékben a kedvezményezett 100%- os tulajdonában lévo gazdasági társaság végzi. 4.2 A PME LEHETSÉGES JOGI FORMÁI ÉS BELSO SZERVEZETI FELÉPÍTÉSE A fejezet áttekinti a lehetséges PME modelleket, és a közöttük való választás szempontjait, számba véve a döntés elonyeit és hátrányait. Bemutatja továbbá az egyes modellek célszeru belso szervezeti felépítését. 4.2.1 Lehetséges modellek Az elozoekben leírtak alapján a PME felállítására az alábbi modellek javasoltak. Fontos megjegyezni, hogy a modellek jellegét a PME és a kedvezményezett egyes folyamatokban betöltött szerepe és nem azok fizikai elhelyezkedése határozza meg. 1. modell centralizált PME A PME teljes egészében a kedvezményezett szervezetén belül helyezkedik el. A PME feladatait egy meglévo szervezeti egység, egy azon belül kialakított egység vagy egy újonnan létrehozott szervezeti egység látja el. A kedvezményezett 100%-os tulajdonában lévo üzemelteto cég bizonyos muszaki feladatok ellátására bevonásra kerülhet, azonban szerepe nem jelentos (pl. többnyire csak eseti konzultáció történik). 2. modell részben centralizált PME, fokozott ellenorzési és jóváhagyási kötelezettséggel a kedvezményezett részérol A kedvezményezett a felelossége megtartása mellett külso, nem a saját tulajdonában lévo céget vagy saját tulajdonában lévo céget, de a centralizált modellnél nagyobb mértékben von be feladata jelentos részének ellátására. A kedvezményezetten belül felállítandó egység - hasonlóan a centralizált modellhez - lehet egy meglévo egység, annak egy része, illetve egy újonnan létrehozott egység. 3. modell osztott muködésu PME A kedvezményezett jelentos mértékben be tudja / kívánja vonni a tulajdonában lévo üzemelteto céget. Ennél a modellnél a feladatok meghatározásakor körültekintoen kell eljárni, hogy az esetleges fizikai távolság ne tegye lassúvá, körülményessé és kevésbé hatékonnyá a projekt végrehajtását (például az üzemelteto végzi a muszaki jellegu, míg a kedvezményezetten belüli szerv az adminisztratív feladatot). 4. modell részben decentralizált PME, jóváhagyási vagy ellenjegyzési kötelezettséggel a kedvezményezett részérol A kedvezményezett tulajdonában lévo üzemelteto cég képes a lebonyolítási feladatok teljes köru ellátására, azonban a kedvezményezett meg akarja tartani jóváhagyási vagy ellenjegyzési jogát. Ezt a modellt akkor célszeru alkalmazni, ha a kedvezményezett esetleg több EU támogatásból finanszírozott projekt végrehajtásában is érdekelt és biztosítani kívánja azok egységes végrehajtását, kezelését. 18/55

5. modell decentralizált PME A kedvezményezett 100%-ban saját tulajdonú üzemelteto cége rendelkezik a megfelelo tapasztalatokkal és képes egyedül a PME feladatai ellátására. A kedvezményezettnél ebben az esetben is célszeru lehet egy projekt koordinációs bizottság létrehozása a naprakész tájékoztatás, illetve a szervezetén belüli egyeztetések, döntéshozatal elosegítése érdekében. 4.2.2 A modellek közötti választás szempontrendszere Az alábbiakban ismertetésre kerül az egyes modellek választásának szempontrendszere, kitérve a választás lehetségces célszeruségére, illetve elonyeire és hátrányaira. 4.2.2.1 1. modell centralizált PME Szerepek A kedvezményezett egyik - létezo vagy újonnan létrehozott egysége van kijelölve PME-nek. Ebben az esetben ez az egység látja el teljes mértékben a projekt menedzselését, együttmuködve természetesen az önkormányzat egyéb osztályaival, illetve esetleg a társulással (pl. pénzügyi osztály, belso ellenorzési osztály, társulási tanács). Ilyen osztály lehet például a beruházási vagy építési osztály. Szerzodéses és pénzügyi sajátosságok, a költségek elszámolhatósága : Ebben az esetben a PME feladatokra szerzodést kötni nem szükséges, mivel az önkormányzat egyik részlege. Azon feladatokat lehet KA támogatással végrehajtani, amelyekhez a tanácsadót közbeszerzési eljárásban választják ki és arra van eloirányzott forrás a projekt költségvetésében. A PME munkatársainak, felszerelésének költsége általában az önkormányzatot terheli, azonban lehetoség van a projekt keretében, kizárólag a projekt menedzselésére felvett új munkatársak projekt ideje alatt történo finanszírozására, amennyiben erre terveztek forrást a projekt költségvetésében. Célszeru, ha: A meglévo egység megfelelo gyakorlattal rendelkezik beruházások, különösen az infrastrukturális beruházások lebonyolítása terén, A kedvezményezett rendelkezik a megfelelo szakemberekkel és képes is megtartani oket, vagy maximum csak 1-2 olyan terület van, ahol nincs megfelelo tapasztalatokkal rendelkezo szakembere, azonban ez a hiányosság viszonylag könnyen kiküszöbölheto (akár megfelelo szakemberek felvételével, akár azok megbízás útján történo bevonásával), A kedvezményezett más EU forrásból támogatott projektet is végrehajt, illetve rövid vagy középtávon több ilyen projektet is meg kíván valósítani. Nem célszeru, ha: Nem célszeru ezt a megoldást választani, az elozo felsorolással ellentétes esetekben Ha a Kbt-vel összhangban már kiválasztásra került létrejövo létesítményt üzemelteto cég (szakmai feladatokat célszeru a megosztani, illetve azokba bevonni az üzemeltetot), és/vagy nincs egyéb EU támogatásból finanszírozott projekt a kedvezményezettnél sem megvalósítás, sem elokészítés alatt és nem is várható középtávon. Lehetséges elonyök 19/55

Jogilag szabályozott környezet, elvárások Létezo szervezeti és muködési szabályzat, eljárásrendek, felelosségi és hatáskörök, melyek módosítással alkalmassá tehetok az EU projekt végrehajtására is. Kialakult együttmuködés a többi osztállyal Gyors információ és dokumentáció-áramlás a kedvezményezetten belül A kedvezményezett döntéshozatali folyamatainak, eljárásrendjének, pontos ismerete Rugalmas humáneroforrás-gazdálkodás lehetosége (pl. a projekt életciklusával összhangban) Tapasztalatok koncentráltan gyulnek össze, megosztásuk hatékony lehet Könnyen betartható a döntés elokészíto és végrehajtó funkciók elkülönítése, a szükséges ellenorzések rendszerbe építése Lehetséges hátrányok Nehéz bevezetni megfelelo ösztönzoket és rugalmas szervezetet kialakítani Tapasztalt szakemberek megtartása, illetve adott esetben pótlása gondot okozhat. 4.2.2.2 2. modell - részben centralizált PME, fokozott ellenorzési és jóváhagyási kötelezettséggel a kedvezményezett részérol Szerepek A PME feladatainak jelentos részét külso cég látja el. Ugyanakkor, a rá ruházott felelosségi és hatáskörökkel összhangban a kedvezményezett folyamatba épített ellenorzést végez (ellenorzés és jóváhagyás). A céget már a projekt elokészítésének a szakaszában célszeru kiválasztani. Szerzodéses és pénzügyi sajátosságok, a költségek elszámolhatósága: Ebben az esetben a PME feladatokra szerzodést szükséges kötni, mivel azokat nem az önkormányzaton belül hajtják végre. Azokat a feladatokat lehet KA támogatással végrehajtani, amelyekhez a tanácsadót közbeszerzési eljárásban választják ki, és amelyekre van eloirányzott forrás a projekt költségvetésében. Célszeru, ha: Nincs megfeleloen felkészült, megfelelo tapasztalatokkal rendelkezo egység a kedvezményezett szervezetén belül A kedvezményezett nem rendelkezik elegendo kapacitással (pl. több projekt is fut párhuzamosan) Rendelkezésre állnak az anyagi források egy cég megbízására, vagy átadásra Nincs a Kbt-vel összhangban kiválasztott üzemelteto cég. Nem célszeru, ha: 20/55