1. A terrorizmus és az ellene való védekezés alapkérdései

KARDos GÁBOR MIÉRT NEHÉZ A TERRORIZMUS ELLEN JOGI ESZKÖZÖKKEL VÉDEKEZNI? 1. A terrorizmus és az ellene való védekezés alapkérdései A nemzetközi terrorizmussal foglalkozó szakirodalom/ll igen nagy figyelmet szentel a terrorizmus fogalmának. Figyelemmel arra, hogy csupán az Egyesült Államok különbözo, terrorizmussal foglalkozó államszervei is több, mint öt különbözo definíciót használnak és emellett se szeri, se száma a különbözo meghatározásoknak, itt elégségesnek tünik arra utalni, hogy a politikai eroszak egy igen veszélyes formájával van dolgunk. A gyakran véres cselekedetek valamilyen politikai üzenetet hordoznak, amely a média segítségével jut el az ország közvéleményéhez, illetve a nemzetközi köz vélem ényh ez. A nemzetközi terrorizmussal, és a vele szemben alkalmazandó stratégia kérdésével foglalkozó szakirodalom túlnyomó többsége az Egyesült Államokban született, illetve születik. Következésképpen az ez utóbbi problémával összefüggésben kifejtettek felhasználhatósága sok tekintetben korlátozott, tekintettel Magyarország és az Egyesült Államok helyzetében meglévo különbségekre. A terrorizmus elleni hatékony fellépést szolgáló stratégia kérdése igen hálátlan probléma, mivel a terrorista cselekmények rövid ideig, de rendkívüli intenzitással hatnak a kormányzati politika alakítóira. Ez azt jelenti, hogy erofeszítéseiket általában a veszélyes epizód rendezésére és következményei elhárítására koncentrálják, a hosszabb távú, preventív stratégia elfogadása gya1cran háttérbe szorul. Ugyancsak feledésbe merül, az alapul szolgáló társadalmi probléma, amely a terrorista cselekményhez vezetett. Másrészt, különösen, ha a

76 MIÉRT NEHÉZ A TERRORIZMUS ELLENI KÜZDELEM terrorizmus alapvetoen nem honi eredetu és viszonylag ritka jelenség, elégségesnek tunhetnek, csupán az egyes konkrét esetekbol eredo óvatossági intézkedések. Amint a kérdés egyik neves kutatója megjegyezte, a terrorizmus a demokratikus politikai berendezkedés trójai falova, amelyet a szabadságjogok révén lehet abba becsempészni. Ugyanakkor felvetodik a kérdés, hogyafalóból elolopakodó, és a demokratikus politikai berendezkedést lerombolni kívánó terroristák megfékezése, milyen mértékig vezethet el az egyéni szabadságjogok korlátozásában. A szükséges és indokolt mérték túllépése, illetve indokoltságának megszunése utáni fenntartása sokkal inkább fenyeget a demokratikus fejlodés elején járó államokban, mint a bejáratott garanciarendszer mellett muködo fejlett demokráciákban. (Ámbár ott is éles viták vannak minderrol, gondoljunk csak Németországra.) A politikai demokrácia azonban nem csupán az emberi jogok révén nehezíti meg a terrorizmus elleni fellépést, hanem a közvélemény szerephez juttatása révén is. Ugyanis ki lehet azt mondani, hogy a kormány sohasem kezd tárgyalásokat a terroristákkal, mert ez publicitást, sot egyfajta elismerést kölcsönöz számukra, de egy konkrét ügyben nagyon is elképzelheto, hogy a közvélemény nyomására mégis megteszi. Ami pedig a nemzetközi együttmuködést illeti, azt sem szabad elfelejteni, hogy az elért fejlodés ellenére az igazán válságos pillanatok, mindig a "szent önzés" alapján meghozott döntések felé lökik az érintett konnányokat. Ezt a kérdést illetoen a paradigmatikus eset az Achille Lauro-ügy, amelynek során az olasz és az egyiptomi kormány odáig ment, hogy az Egyesült Államokkal szembeszegülve lényegében lehetoséget biztosított arra, hogy a terroristák elmeneküljenek a felelosségrevonás elol. 2. A terrorizmussal kapcsolatos nemzetközi egyezmények A terrorizmussal szembeni nemzetközi együttmuködés jogi alapjainak megteremtése gyakran egy-egy nagyhatású merénylet nyomán

,.-- KARDOS GABOR 77 következett be. A Ill. Napóleon elleni sikertelen brüsszeli akció nyomán született meg 1856-ban a belga merényleti záradék. Ez azt jelentette, hogy Belgium ettol kezdodoen olyan kiadatási egyezményeket kötött, illetve a már létezo szerzodések olyan módosítására tett javaslatot, hogy az uralkodó és családja elleni merénylet nem politikai buncselekmény és elkövetoje kiadható. Az elso világháborúig a merényleti záradék egyéb államok kiadatási egyezményeinek is részévé vált és hatálya az uralkodó és családja mellett kiterjedt a politikai vezetésre is. 1934-ben, Marseilles-ben horvát usztasák megölték Sándor jugoszláv királyt és Barthou francia külügyminisztert. A merénylet hatására, 1937-ben- a Népszövetségégisze alatt - két egyezményt kötöttek a terrorizmus elleni küzdelem érdekében. Azért került sor két szerzödés kidolgozására, mert az államok úgy gondolták, a terrorcselekmények felelösségre vonására felállítandó nemzetközi büntetöbíróság olyan forradalmi gondolat, amelytol egyes kormányok visszariadnak, és ha azt az általános szabályokkal egyegyezményben rendezik, akkor egyáltalán nem vesznek részt az együttmuködésben. Az elsö szerzodés, a terrorizmus megelozéséröl és megbüntetéséröl, amellett, hogy megpróbálta egy eléggé idem per idem definícióval megadni a terrorizmus fogalmát, (lia terrorcselekmények kifejezésen a jelen megállapodásban olyan bünös cselekményeket kell érteni, amelyek valamely állam ellen irányulnak és céljuk, hogy meghatározott személyelméi, személyek csoportjánál vagy a közösség körében terrort idézzenek elo") három fó kötelezettséget állapított meg az államok számára: a megelozést, az egyetemes jellegu üldözést, fiiggetlenül az állampolgárságtói és az elkövetési helytöl, illetve a kiadatást vagy felelosségre vonást. Ez utóbbi azt jelentette, hogy az egyezmény az aut dedere, autjudicare elvet mondja ki, azaz az elkövetot vagy ki kell adni, vagy meg kell büntetni, harmadik lehetöség nincs. Azaz, helyesebben a harmadik út lehetosége azok az államok elott nyílik meg, amelyek elfogadják a második, egy nemzetközi büntetobíróság [elállításáról és szervezetéröl szóló egyezményt. Ezek az államok ugyanis ez elé a bíróság elé is utaihatták volna a terroristákat. A két egyezmény azonban sohasem lépett hatályba, nem született meg a nemzetközi hatálybalépésükhöz szükséges kellö számú megerösítés.

78 MIÉRT NEHÉZ A TERRORIZMUS ELLENI KÜZDELEM A második világháborút követoen az ENSZ Közgyulés általános elítélo határozatain túl, az elso dönto lépést az 1970-ben elfogadott és a repülogépek eltérítésének megakadályozását célzó hágai egyezmény jelentette az elso lépést. Az egyezmény szerint buncselekményt követ el, aki jogtalanul és eroszakkal, illetve azzal való fenyegetéssel légi jármuvet hatalmába kerít. Az aláíró államok kötelezettséget vállaltak az ilyen cselekmény kriminalizálására. Az eljárás lefolytatására a repülogépet lajstromozó állam, vagy azaz állam jogosult, ahol az leszállt. Kötelezo kiadatás azonban nincs, az az állam, amelynek területén az elköveto tartózkodik, köteles megbüntetni vagy az elobbi államnak, illetve a tettes állampolgársága szerinti államnak a gyanúsítottak kiadni. 1971-ben MontTeaibana légi terrorizmus elleni egyezményt fogadtak el, azaz az olyan cselekmények üldözését mondták ki, mint a repülogép felrobbantásával, illetve az utasok megölésével való fenyegetés. A kiadatási szabályokat itt is az aut dedere, autjudicare elv szerint alakították. 1972-ben, a müncheni olimpián palesztin terroristák az izraeli sportdelegáció számos tagját megölték. A merénylet nyomán az ENSZ keretében komoly erofeszítések történtek egy univerzális (lehetoleg valamennyi államot egyesíto) és általános jellegu (mindenféle idetartozó eseményre vonatkozó) terrorizmus elleni egyezmény kidolgozására. Az egyezmény léttehozása azonban nem sikerült, foként az okból, hogy a korszak légkörében "aki az egyik állam számára terrorista, a másik állam számára szabadságharcos". Univerzális szinten csupán szektorális terrorizmus ellenes egyezmények születtek, így 1974-ben a diplomaták és más, nemzetközileg védett személyek ellen elkövetett buncselekmények megelozésérol és megbüntetésérol, illetve 1979-ben a túszszedés elleni egyezmény. A diplomaták és más, nemzetközileg védett személyek védelmére elfogadott szerzodéshez a radikális fejlodo és a szocialista államok szavazatai val az ENSZ Közgyulése kiegészíto - egyébként jogilag nem kötelezo - határozatot fuzött, amely szerint az egyezmény semmilyen módon sem okozhat háttányt az önrendelkezéshez és a

... KARDOS GÁBOR 79 ruggetlenséghez való legitim jog gyakorlásában, amelyet a népek a kolonializmus, az idegen uralom, az idegen megszállás, a faji megkülönböztetés vagy az apartheid elleni küzdelem útján gyakorolnak. Ez a megfogalmazás "ideológiai" kivételt tesz lehetové az egyezményben védett személyek elleni terrorista támadások igazolására. A szerzodés egyébként a kiadatás szabályait illetoen, ismételten az aut dedere, autjudicare elvet mondta ki. A túszszedés elleni egyezmény elokészítése kapcsán nagy vita bontakozott ki a túsz fogalmát illetoen. Egyes radikális fejlodo államok ezt a fogalmat egész népekre ki kívánták terjeszteni, így véleményük szerint ide vonhatók az elnyomó, faji vagy gyarmati uralmat megvalósító államok polgárai. Az ezt a kiterjesztést ellenzo többi állam arra hívta fel a figyelmet, hogy ilyen módon a túszszedok elleni fellépésre irányuló államközi együttmuködés értelmét veszti. Végül is, az egyezmény szerint túszejtés akkor valósul meg, ha aiért, hogy egy államot, egy kormányközi nemzetközi szervezetet, egy egyént vagy azok csoportját egy vagy több személy fizikai birtokba vételévei és az ellenük intézett fenyegetéssel arra próbálnak kényszeríteni, hogy valamit tegyen, illetve ne tegyen. Éles nyugati támadások érték az egyezmény 12. cikkét, amely lehetové teszi egy állam számára, hogy az idegen uralom és megszállás, továbbá rasszista rendszerek ellen, önrendelkezési jogukat gyakorió túszszedokre a humanitárius nemzetközi jog szabályait alkalmazzák, a megbüntetésüket vagy kiadatásukat eloíró túszszedést tilalmazó egyezmény helyett. Regionális szinten, az Amerikai Államok Szervezetében 1971-ben, az Európa Tanács keretében pedig 1977-ben sikerült általános terrorizmus elleni egyezményt elfogadni. A terrorizmus definícióját egyik egyezmény sem adja meg, ehelyett mindkét szerzodés leírja azokat a buncselekményeket, amelyek elkövetoi esetében lehetséges a kiadatás. Így a terrorizmus visszaszorításáról született európai egyezmény a felsorolt buncselekményekrel21 nézve megtiltja a politikai buncselekménnyé nyilvánítást. Az ilyen cselekmények elkövetoit vagy meg kell büntetni, vagy ki kell adni és a jogsegélyt nem lehet kizárólag azon az alapon megtagadni, hogy politikai jellegu cselekményekrol lenne szó, a hatóságoknak úgy kell eljárniuk, mint

- 80 MIÉRT NEHÉZ A TERRORlZMUS ELLENI KÜZDELEM köztörvényes buncselekmények esetén. Ugyanakkor az egyezmény azt is lehetövé teszi a részes államok számára, hogy fenntartás útján a felsorolt buncselekményeket mégis politikai buncselekménynek tekintsék, azaz ilyen módon megtagadják a kiadatást - ha a cselekményemberek életét,testi épségét,egészségétvagy személyes szabadságát széles körben veszélybe sodorta, a cselekmény olyan személyeket is érintett, akikre az elkövetö szándéka nem terjed ki, vagy kegyetlen, illetve aljas eszközöket használtak fel a cselekmény elkövetésére. Ez a menekülési klauzula által nyújtott lehetöség arra szolgál, hogy egy részes állam emberi életek megmentése érdekében, a terroristákkal folytatott alku keretében lemondhasson a kiadatásról. Amikor azonban a terrorista akciók visszaszorítására az Európai Közösségek az együttmuködés erösítését tuzte ki célul, tagállamai a dublini egyezményben lemondtak arról, hogy ilyen fenntartásokat tegyenek, söt azt is kimondták, hogy az eredeti célok szerint szeretnék biztosítani az egyezmény érvényesülését a szerzödésben nem részes közösségi tagállamok között is. A dublini egyezmény hatására Dánia, Franciaország és Olaszország visszavonta fenntartásait. Egyébként az Európai Unió tagjai közötti terrorista ellenes kooperációt szolgálja a bel- és igazságügyi miniszterek rendszeres találkozóját és szolgálataik együttmuködését elöíró TREVI megállapodás. 3. A terrorizmussal kapcsolatos egyéb nemzetközi jogi kérdések A nemzetközi politika nyelvében idönként felbukkan az állami terrorizmus fogalma. Az állami terrorizmus politikai kategória, nemzetközi jogilag nem létezik. Ha ugyanis egy állam fegyveresen fenyeget egy másikat, az az eröszak alkalmazását és az azzal való fenyegetést tilalmazó ENSZ alapnonna sérelmét jelenti. Ha viszont egy állam terroristákat támogat vagy pénzel, akik egy másik állam ellen hajtanak végre akciót, akkor ezzel agressziót követett el, ami szintén az eröszak tilalmába ütközik.

KARDOS GÁBOR 81 A kérdés mármost az, a kifejezetten a terrorizmusra vonatkozó nemzetközi egyezményekben eloírt, illetve lehetové tett magatartásformákmellett mit tehetnek- a nemzetközijog szabályai szerint - az államok az ilyen cselekmények visszaszorítása és az elkövetok megbüntetése érdekében? Az egyik ilyen - egyébként vitatott - szokásjogi lehetoség a közvetlen életveszélynek kitett állampolgárok érdekében végrehajtott katonai akció, amely kivételt jelent az általános eroszak tilalom alól, mivel a területi állam nem képes, vagy nem hajlandó a túszok kiszabadítására, vagy együttmuködik a terroristákkal. 1837-ben a Caroline elnevezésu gozhajó a Niagara folyó amerikai oldaláról utánpótlást szállított egy kanadai lázadók által elfoglalt sziget számára. A brit kormány tiltakozása ellenére az Egyesült Államok semmi sem tett a Caroline tevékenységének megakadályozására, így végül a britek felgyújtották a hajót, amely belehullott a Niagara vízesésbe. Az ügy rendezésére indult diplomáciai akció során az amerikai külügyminiszter, Daniel Webster és a brit követ levelezése jogilag tisztázta az extraterritoriális fellépés megengedhetoségének feltételeit, a szükségességet, a közvetlenséget és az arányosságot. Az ún. Webster fonnulára a nürnbergi nemzetközi katonai bíróság ítéletében is utalás történt. A Caroline ügyre hivatkozott Izrael is, amikor 1976-ban katonai akcióval kiszabadította az entebbei repülotéren, egy odakényszerített Air France gépben fogva tartott állampolgárait. Fényképek igazolták, hogy Idi Amin Dada, akkori ugandai elnök katonái segítséget nyújtottak a túszok orzésében. A másik fontos kérdés, az állam önvédelmének problémája. 1986 áprilisában egy nyugat-berlini, amerikai katonák által kedvelt diszkóban bomba robbant, amely három embert megölt, míg százhuszonkilencet megsebesített. Tíz nappal késobb az Egyesült Államok, amely Líbiát gyanúsította a merénylettel, légitámadást intézett a tripoli repülotér katonai része, az Al Azzizijal laktanya - ahol Kadhafi fohadiszállása volt -, Szidi Bilal kikötoje, a benghazi Jamahirija laktanya és a beninai légitámaszpont ellen. Az akciónak hanninchét halálos áldozata volt és találat érte az osztrák, a finn, a francia és a svájci nagykövetséget. Kohl kancellár az esetet követoen a Bundestagban kijelentette, bizonyítékai vannak arra, hogya nyugat-

82 MIÉRT NEHÉZ A TERRORIZMUS ELLENI KÜZDELEM berlini robbantást a líbiaiak hajtották végre. A robbantás tervét elozo nap a kelet-berlini népi iroda (nagykövetség)jelentette Tripolinak. Ha elfogadjuk, hogy az akcióért Líbia volt felelos, akkor nemzetközi jogilag agresszió történt. Ilyen esetben, a Biztonsági Tanács akkori bénultságára tekintettel, megfelelonek tunik az ENSZ Alapokmány 51. cikkére, az önvédelem jogára történo amerikai hivatkozás. A fegyveres represszália alkalmazására kétségtelenül közvetlen módon - tíz nappal késobb - került sor, kérdéses azonban, hogy ez az akció arányos lett volna, hiszen lényeges különbség van egy diszkó felrobbantása, illetve a felsorolt célpontok elleni, elméletileg "sebészi pontosságú", a gyakorlatban azonban polgári áldozatokat követelo légitámadás között. 4. A terrorizmus elleni stratégia elemei A terrorizmust elrettenteni kívánó stratégia számos jogi elemet is tartalmazhat. (A szakirodalomban ajánlott megoldások túlnyomó többsége egyébként a józan ész alapján is kikövetkeztetheto.) Egy ilyen szélesköru intézkedési lista számos tételt tartalmazhat. - Halálbüntetés kilátásba helyezése a terrorista cselekményekért. - A társadalom tagjai feletti állami ellenorzés megerosítése (komputerizált nyilvántartások). - A "terroristákkal nem tárgyalunk" elv bejelentése, jogi kihirdetése. - Az elozetes letartóztatás megkönnyítése, a tanúk védelmét szolgáló eljárás bevezetése. - A média jogi úton való korlátozása abban, hogy terrorista akciólaól készítsenek riportot. - Különleges anti-terrorista törvény elfogadása, amely lehetoséget teremt az elozo intézkedések bevezetésére. - A váltságdíj fizetés jogi úton való megtiltása és a túszszedés rendorségi bejelentésének kötelezové tétele.

KARDOS GÁBOR 83 - A terrorista csoportok bátorítása, hogy kölcsönösen alkalmazzák a háború okozta szenvedéseket csökkenteni kívánó nemzetközi jogi szabályokat. Nyilvánvaló, hogy ezeknek az intézkedéseknek egy része aligha válhat valóra a gyakorlatban (például a humanitárius nemzetközi jog kölcsönös alkalmazása), egy másik része pedig nem, vagy nehezen alkalmazható, (például a halálbüntetést számos államban, így Magyarországon is eltörölték, a lehallgatásra vonatkozó és egyéb bünteto eljárási garanciák félretétele pedig az állampolgári jogok súlyos korlátozását jelenti, amelyek kivételes szukítése is megfontolandó). A terroristák elleni birósági eljárásban nagyon nehéz a bizonyítás, mivel a titkosszolgálatok nem szívesen fedik fel beépített ügynökeiket. Ez úgyszólván kizárja a gyakorlatban a terroristák elleni szabályosjogi eljárást. A terrorizmus elleni fellépést szolgáló nemzeti stratégiának megfelelo alapelveken kell nyugodnia ahhoz, hogy képes legyen túllépni az egyes terrorista akciók következtében bevezetett óvatossági intézkedéseken. A nemzetközi szakirodalom szerint a három legfontosabb elv a következo: - a megfelelo jelleg; - megbízhatóság; - érvényesség. A megfelelo (adekvát) jelleg azt jelenti, hogy a választ az adott pillanatban megfelelonek ítéljék a társadalom politikailag számottevo csoportjai. Elsodleges az, hogy a társadalom megfelelonek ítéli-e a választ, ez tehát megelozi a kérdést, hogy az valóban megfelel&-e, ugyanis szélesköru elfogadottság nélkül a valóban hatékony válasz sem kivitelezheto. Ez az elv alapvetoen a terrorizmussal mélyen átitatott társadalmak esetében releváns, de annyi tanulsággal Magyarország esetében is szolgál, hogy az elfogadottság megszerzése rendkívüli intézkedések esetén alapveto.

84 MIÉRT NEHÉZ A TERRORlZMUS ELLENI KÜZDELEM A megbízhatóság arra utal, hogy az anti-terrorista politika nem bánhat kedvezobben bizonyos politikai színezetu vagy etnikai hátterü terrorista csoportokkal, mert ebben az esetben elveszíti a legitimitását. Az érvényesség a terrorizmus mögött rejlo társadalmi okok értelmezésének a számbavételét jelenti. Ha például a terrorizmus mögött nem áll történelmi legitimáció és társadalmi támogatottság, akkor az elkövetöket könnyen lehet közönséges bunözöknek nevezni és az ellenlépéseket ilyen szellemben tálalni a közvéleménynek. Ezzel szemben azokban az esetekben, amikor éppen ellenkezö a helyzet, a mögöttes problémák exponálása nélkül egy anti-terrorista kampány hihetösége erosen kétséges. Irodalom /1/ A nemzetközi szakirodalomból a cikk elkészítése során elsosorban a következo muvekre támaszkodtam: Antonio Cassese: Terrorism. Politics and Law. Cambridge, Polity Press, 1989; Walter Laquer és Yonah Alexander (szerk.): The Terrorism Reader. New York, Meridian Book, 1987; Charles W. Kegley Jr. (szerk.): International Terrorislll. New York, St. Martin's Press, 1990; Magnus D. Sandbu és Peter Nordbeck (szerk.): International Terrorism. Acta Societatis Juridicae Lundensis, Nr. 104, Lund, Juristförlaget i Lund, 1989. /2/ Az 1. cikk kimondja: A Szerzodo Államok között a kiadatás céljából a következo buncselekmények egyikét sem tekintik politikai buncselekménynek, politikai buncselekmény hez kapcsolódó buncselekménynek vagy politikai indíttatású buncselekmény nek: a) az 1970. december 16-án Hágában a Légi jánnuvek jogellenes hatalomba kerítésének visszaszoritásáról aláírt egyezmény hatálya alá tartozó buncselekmény; b) az 1971. szeptember 23-án Montreálban A polgári repülés biztonsága ellen elkövetett jogellenes cselekmények visszaszorításáról aláírt egyezmény hatálya alá tartozó cselekmény; c) az olyan súlyos buncselekmény, amely a nemzetközileg védett személyek - ide értve a diplomáciai képviseloket - élete, testi épsége vagy szabadsága elleni támadással jár együtt;

KARDOS GÁBOR 85 d) emberrablással, túszszedéssei vagy súlyos, jogellenes fogvatartással járó buncselekmény; e) bomba, gránát, rakéta, automata tuzfegyver vagy levél- vagy csomagbomba felhasználásával elkövetett cselekmény, amennyiben azok használata személyeket veszélyeztet; f) a fenti cselekmények bármelyikére irányuló kísérlet vagy a befejezett vagy kisérleti szakban rekedt cselekményt elköveto személy bunsegédjének a részvétele.

VADA! ÁGNES A TERRORIZMUS KÉRDÉSE AZ ENSZ ÁL TAL ELFOGADOTT NEMZETKÖZI EGYEZMÉNYEKBEN Bevezetés A terrorizmus az egyik legfenyegetobb probléma, amellyel az emberiség ma szembenéz, hiszen terrorista eroszak bárhol és bánnikor elofordulhat. Pont ez a kiszámíthatatlanság az, ami veszélyessé teszi a tcrrorizmust. A terrorizmus másik fontos, szinte egyedülálló vonása a rugalmasság. Bánnely ország polgára képes a buncselekmények esetén bizonyos preventív lépéseket tenni, ám a terrorizmus mindig a legváratlanabb helyen és idopontban csap le áldozataira. Ugyanezen okok teszik nehézzé a terrorizmus elleni harcot. Ez a tanulmány azt a célt tuzi ki maga elé, hogy bemutasson néhány, az Egyesült Nemzetek Szövetsége égisze alatt elfogadott nemzetközi egyezményt. Az egyezmények minden esetben azért születtek, hogy a nemzetközi közösség hathatósabb jogi eszközökkel lépjen fel a terrorista csoportok, elkövetok és a terrorizmust támogató államok ellen. Ahhoz, hogy ezek a multilaterális szerzodések betölthessék szerepüket szükség van különbözo definíciókra, elsosorban a terrorizmus definiciójára. A nemzetközi szerzodések alapját a nemzetközi jog képezi. A jog a maga tiszta fogalmi rendszerévei azonban nehezen tudja egyetlen gyüjtofogalomba préselni a terrorizmust. A "One man's terrorist is another's freedom fighter." elhíresült mondás tökéletes példája annak, hogy az Egyesült Nemzetek Szervezete milyen nehéz helyzetben volt és van, amikor olyan univerzális egyezmény próbál megalkotni, amelyben valamennyi ország részt vesz, s annak valamennyi intézkedését végre is hajtja.

VADAI ÁGNES 87 A konkrét egyezmények bemutatását megelozi az ENSZ elodjének tekintett Népszövetség égisze alatt beteijesztésre került két egyezmény, amelyek példaként szolgálhatnak a terrorizmus elleni nemzetközi küzdelem számára. A szerzo nem elemzi a "Nemzetközi Egyezmény a Terrorista Bombatámadások VisszaszorÍtásáról" szóló 1998. január 12-én aláírásra megnyitott dokumentumot. Ezek után az elfogadott egyezmények elemzése és értékelése következik, majd végül a konklúzióban megkísérlem elorevetíteni a lehetséges megoldásokat. Népszövetségi kísérletek I 1934. október 9-én Albert Lebrun, francia köztársasági elnök meghívására Marseille-be érkezett II. Karagyorgyevics Sándor jugoszláv király. Az uralkodót a francia külügyminiszter, Jean Louis Barthou fogadta. APlace de la Bourse-on mindketten merénylet2 áldozatai lettek. A merénylet hatására a Nemzetek Szövetségének Tanácsa elhatározta egy bizottság felállítását. A bizottság azt a feladatot kapta, hogy dolgozzon ki egy olyan nemzetközi konvenciót, amely alkalmas lesz a politikai terrorizmus céljából elkövetett buncselekmények üldözésére és megfelelo büntetésére. A bizottságba 11 állam, köztük Magyarország, küldte el jogi szakértoit. A megszületett két szerzodéstervezee felett három évig folyt a vita. Végül a Közgyulés által 1937. november 1. és november 16. között, Genfben összehívott kormányközi értekezleten két megállapodást és egy záróközleményt fogadtak el. Nándori Pál: A marseille-i Kiadó, Budapest, 1972. gyilkosság nemzetközi jogi vonatkozásai. Akadémia Megállapítást nyert, hogy a merényletet németbarát horvát usztasák követték el, akiket Magyarországon, pontosabban Jankapusztán képeztek ki. A terrorizmus elnyomásáról és egy nemzetközi buntetobíróság felállításáról szóló tervezetek.

88 A TERRORIZMUS KÉRDÉSE AZ ENSZ-BEN Az elso népszövetségi egyezmény Az elsö egyezmén/ a terrorizmus megelözéséröl és megbüntetésérö! szólt.5 Bár az egyezmény soha nem lépett életbe, érdemes néhány pontját kiemelni. A konvenció 1. cikkelye 2. bekezdésében a szerzödö felek egy definícióval próbálják megadni a terrorizmus fogai mát. (lia terrorcselekrnény kifejezés a jelen megállapodásban olyan bunös cselekményeket jelent, amelyek valamely állam ellen irányulnak, és céljuk, hogy meghatározott személyeknél, személyek csoportjánál, vagy a közösség körében terrort idézzenek elö."ó) Az egyezmény három fó kötelezettséget állapított meg az államok számára: megelözés (1. cikkely 1. bekezdés) egyetemes jellegü üldözés, fuggetlenül az állampolgárságtói és az elkövetés helyétöl (10. cikkely) kiadatás (8. cikkely 4. bekezdés) vagy felelösségre vonás (9. cikkely 1. bekezdés) Az egyezmény 2. cikkely 1. bekezdése lényegében belga merényleti záradék? egy kiterjesztett változata.8 E cikkely második és harmadik Az egyezmény csak akkor lépett volna életbe, ha legalább három aláíró ország ratifikál ta volna azt 1938. május 31-ig (21. cikkely 1. bekezdés, 26. cikkely 2. bekezdés). Az egyezményt csak India ratifikálta (1941. január 1.), ennek következtében soha nem lépett életbe. Convention for the Prevention and Punishment of Terrorism. "In the present convention 'the act of terrorism ' means criminal acts directed against a State and intended or calculated to create a state of terror in the minds of particular persons, or a group of people or the general public." 1855-ben merényletet kísérletek meg Ill. Napóleon ellen, satettesek Belgium területére menekültek. A belga hatóságok azonban nem adták ki az elkövetoket Franciaországnak, arra hivatkozva, hogy politikai merénylet történt, amelyre a kiadatás nem vonatkozik. A következo évben Belgium törvényt hozott, amelynek értelmében a külföldi uralkodó és családja ellen elkövetett merénylet nem tekinthetö politikai büncselekménynek, a tetteseket pedig nem illeti meg a politikai menedékjog, s kiadhatók. Ez e törvény Belga Merényleti Záradék néven vonult be a nemzetközi jogba. Lásd részletesen: Edmund Jan Osmanczyk: The

VADAI AGNES 89 bekezdése a személy és tulajdon ellen irányuló elemét emeli ki a terrorizmusnak. Az egyezmény 4. cikkelye teszi világossá, hogy a terrorizmust másképpen szándékoztak kezelni a szerzodo felek, mint bármilyen más buncselekményt annak érdekében, hogy az elkövetö ne tudjon elmenekülni a felelosségre vonás elol. Az egyezmény 11. cikkelye azt a ma is érvényben lévo gyakorlatot írja le, amelynek értelmében a kiadott személy csak azt a maximális büntetést kaphatja, amely az ilyen jellegu cselekmények esetén a kiadó országban érvényben van. A és B ország viszonylatában - amennyiben A országban nincs halálbüntetés, míg B országban érvényben van - ez azt jelenti, hogy az A ország által, terrorista cselekmény miatt kiadott személy B országban nem lehet halálra ítélni. Az egyezmény 15. és 16. cikkelye az államok közötti együttmuködés alapjait rakják le: kooperáció az információ összegyujtés, információátadás terén, és rendorségi együttmüködés. Az egyezmény legnagyobb érdeme mégis az, hogy az államok számára megállapított harmadik kötelezettség (kiadatás vagy felelosségre vonás) az aut dedere, aut judicare9 elvet mondja ki. Ez lényegében azt jelenti, hogy a terrorista cselekményeikövetojét vagy ki kell adni, vagy meg kell büntetni, harmadik lehetoség nincsen. Encyclopedia of the United Nations and International Realtions. Taylor and Francis. New York-Philadelphia-London, 1990. Az egyezmény értelmében büncselekménynek minosül: a.) az államfó, az államfói hatalmat gyakorló személy, illetve az ezen tisztségeket öröklo, vagy ezekre kijelölt utódok elleni bármilyen merénylet, okozzon az halát, a testi épség veszélyeztetését, vagy szabadságelvesztést. b.) Az a.) pontban említett személyek feleségei vagy férjei ellen irányuló bármilyen merénylet, okozzon az halált, a testi épség veszélyeztetését, vagy szabadságelvesztést. c.) A közigazgatási feladatokat ellátó, vagy közigazgatási pozíciókat betölto személyek ellen irányuló bármilyen cselekedet, okozzon az halált, a testi épség veszélyeztetését, vagy szabadságelvesztést. Ezt az elvet a nemzetközi jog atyjának Hugo Grotius-nak tulajdonítják.

90 A TERRORIZMUSKÉRDÉSEAZ ENSZ-BEN A második népszövetségi egyezmény A második egyezmény, amely a Nemzetközi Büntetöbíróság felállításáról és szervezetéröl SZÓl,IOszintén nem lépett életbe. A konvenciót tizenhárom ország írta alá,ii s hét ratifikációs okmány letétbe helyezéséhez lett volna szükség 1938. május 31-ig, valamint az, hogy az Egyezmény a terrorizmus megelözéséröl és megbüntetéséröl szóló konvenció életbe lépjen ahhoz, hogy a konvenció 53. cikkelye értelmében összehívják a ratifikáló államokat egy ülésre, ahol 2/3-os többség esetén az egyezmény életbe lépett volna. A konvenció értelmében azok az államok, amelyek részesei az egyezménynek, a terrorista cselekménnyel vádolt személyt amennyibenaz aut dedere elv szerint kívántak eljárni - ez elé a Hágában székelö, állandó bíróság elé is utaihatták volna. Az aut dedere elv tehát úgy muködött volna ebben az esetben, hogy a kiadó állam kérhette volna a kiadatást kérö államtól, hogyakiadott elköveto felett e bíróság ítélkezzen, amennyiben a kiadást kérö állam szintén részese eiu1ek az egyezménynek (2. cikkely elsö és második bekezdés). Az egyezmény 21. cikkelyét azért érdemes kiemelni, mert a terrorista cselekmény elkövetöjére kiszabható büntetést a legkisebb közös többszörös alapelvre helyezték. Ez elméletileg azt jelenti, hogy az összes csatlakozó ország közül annak a büntetöjoga lesz az irányelv, amely a legkevésbé szigorú. Talán a bíróság felállítása mellett ez volt a legnagyobb visszatartó ero, amely következtében az egyezmény soha nem lépett életbe. A két egyezmény értékelése A Nemzetek Szövetsége égisze alatt megkötött két egyezmény a maga nemében jelentös lépés volt a terrorizmus elleni fellépés során. Az 10 II Convention for the Creation of an International Criminal Court Magyarország egyik egyezményt sem írta alá.

VADAI AGNES 91 államok végre felismerték, hogy a terrorizmus elleni küzdelem nemcsak helyi vagy regionális, hanem univerzális jellegu probléma. Bár a Népszövetség távol állt az univerzális jellegtol, mindenképp említésre méltó, hogy sikerült megtenni az elso lépést. Az, hogy egyik egyezmény sem lépett életbe annak tulajdonítható, hogy az akkori történelmi helyzet meglehetosen "cseppfolyós" volt, s kísértett az elso világháború utáni békerendezés szelleme. Univerzális jellegu megállapodások12 A Nemzetek Szövetsége nem volt képes betölteni azt a szerepet, amelyet szántak neki.13 A második világháború befejezése elott pár hónappal, 1945. június 26-án, San Francisco-ban összehívott értekezleten megalakult az Egyesült Nemzetek Szervezete, amely ma a világ leguniverzálisabb csoportosulása. Az elfogadott Alapokmány 1. cikkének 1. bekezdése által megfogalmazott cél,14 amely a nemzetközi béke és biztonság megorzését irányozta elo, arra kellett volna, hogy ösztönözze az államokat, hogy minél elobb hathatósan lépjenek fel a terrorizmus ellen, s a nemzetközi jog adta lehetoségeket kihasználva univerzális egyezményeket hozzanak létre. Hogy a terrorizmus kérdésével effektíve csak 1972 óta foglakozik az Egyesült Nemzetek Szervezet, az a két blokk között kialakult hidegháborúra vezetheto vissza. Az Egyesült Nemzetek Alapokmánya lényegében foglalkozik a terrorizmussal, tiltva a tagállamoknak azt, hogy terrorcselekményeket ösztönözzenek, vagy ilyen cselekményekben részt vegyenek (ENSZ Alapokmány 2. cikk 4. bekezdés). 12 13 14 Kardos Gábor: Terrorizmus és nemzetközi jog. Magyar Tudomány 1996 10. szám, 1240-1246. oldal. A szervezet 1946. április l8-án feloszlatta önmagát. "Az Egyesült Nemzetek célja, hogy fenntartsa a nemzetközi békét és biztonságot és evégbol hathatós együttes intézkedéseket tegyen a békét fenyegetö büncselekmények megelozésére és megszüntetésére, a támadó cselekményeknek vagy a béke más módon történo megbontásának elnyomására, valamint békés eszközökkel, az igazságosság és a nemzetközi jog elveinek megfelelö módon rendezze vagy megoldja azokat a nemzetközi viszályokat, amelyek a béke megbontására vezethetnek;"

92 A TERRORIZMUS KÉRDÉSE AZ ENSZ-BEN Az Egyesült Nemzetek Szervezete által 1954-ben elfogadott ENSZ Kódex nemzetközi buncselekménynek minosíti, ha egy állam hatóságai más államban terrorcselekményeket követnek el, vagy elturik más állam ellen kifejtendo terrorcselekmények saját teriiletükön való megszervezését. A fogalmi probléma! 5 A fogalom meghatározás problematikája az ENSZ-ben is kísért. Ennek oka az - a már említett tény -, hogy a terrorizmus politikai és ideológiai indíttatású, továbbá a nemzetek közösségét alkotó államok eltéro értékrendszere. Az elso kísérletet a terrorizmus detiniálására az amerikai delegáció tette, amely az 1972-es Közgyulésen terjesztette be javaslatát, s az volt a célja, hogy a nemzeti felszabadító harc és a terrorizmus közé egyenloség jelet tegyen.16 A szocialista és egyes fejlodo országok által módosított javaslat végül az ENSZ 26. Közgyulése elé került, a következo, meglehetosen hangzatos címmel: "Intézkedés a nemzetközi terrorizmus megfékezésére, amely ártatlan emberi életet veszélyeztet, vagy olt ki, illetve alapveto szabadságjogokat rombol le; ezzel összefúggésben a terrorizmus és az eroszakos cselekmények azon okainak vizsgálata, amelyek a nyomorból és a kiábrándultságból erednek, és amelyek arra késztetnek egyeseket, hogy emberi életeket áldozzanak fel, beleértve a sajátjukat is, abból a célból, hogy radikális változások elérését kíséreljék meg." A Közgyulés egy 35 tagú bizottság felállításáról döntött a kérdés megvizsgálása végett.17 Eredmény természetesen itt sem született. 15 16 17 G. Fehér Péter: Az eroszak mérnökei. Kozmosz Könyvek, Budapest, 1986. 17-26. o. Benke József: Fényes Ösvény, Szürke Farkasok, Fekete Szeptember. Kiadó, Budapest, 1989. Magveto A "One man's terrorist is another's freedom-figheter" elv az oka annak, hogy minden definiálási kísérletkudarcba fulladt. A bizottságnak Magyarország is tagja volt.

VADA! Á GNES 93 A következo definíciót Algéria terjesztette a Közgyulés elé 1973-ban, ám mivel az Izrael és a nyugati államok ellen irányult, s meglehetosen palesztincentrikus volt, elfogadására nem kerülhetett sor. Az el nem kötelezett országok egy csoportja 1979-ben kidolgozott egy munkadokumentumot, amelyet arra használtak fel, hogy részletesen megvizsgálják a terrorizmus kiváltó okait. Javaslatuk kimondta, hogyha az Egyesült Nemzetek Szervezete Alapokmányának elveit, az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatát, valamint az ENSZ egyéb határozatait végrehajtanák, akkor szárnos terrorcselekmény elkerülhetövé válna. Azt is hangsúlyozták, hogy a széles köru nemzetközi együttmuködés - amely elofeltétele a kérdés konstruktív megoldásának - csak akkor valósítható meg, ha sikerül meghatározni azokat a pontokat, ahol a legvalószínübb a nemzetközi megegyezés. Ezzel kapcsolatosan felhívják a figyelmet a kettos mérték veszélyére. Ez azt jelenti, hogy egyes államok ugyanazt a terrorcselekményt egyszer büncselekménynek minosítik, más körülmények között viszont az emberi jogokért folytatott küzdelemnek. Számos ország képviseloje részletesen foglalkozott a nemzeti felszabadítási mozgalmak harcának kérdésével. Az ENSZ Közgyülése már többször is hangsúlyozta, hogy a gyarmati és a fajüldözo rendszerek elnyomása vagy az idegen uralom más formái alatt élö népek fliggetlenségi és felszabadító mozgalmai teljesen megfelelnek azoknak az alapelveknek, amelyeket az ENSZ Alapokmánya kimond.ls A nemzeti felszabadítási és függetlenségi harc a fegyveres konfliktusok kategóriába tartozik, s mint ilyen nemzetközi jogi' szempontból az 1949-es genfi egyezmény, valamint annak kiegészítö 18 A fegyvereseroszak fogalmánakmeghatározásárajött létre két ENSZ közgyulési határozat. Az egyiket 1970-ben hozták meg" Az államok baráti kapcsolatait és együttmuködését szabályozó nemzetközi jogi elvekrol", a másikat 1974-ben az agresszió meghatározásáról. E két határozat alapján fegyveres agressziónak minosül többek között: A gyarmati és a fajüldözo rendszerek vagy az idegen uralom más forrnái alatt élo népek fúggetlenségi vagy felszabadító mozgalmaival való fegyveres szembeállás. Egy másik állam területére fegyveres csoportok, zsoldosok, önkéntesek, terrorista különitmények küldése, vagy ilyen akciók közvetlen támogatása.

94 A TERRORIZMUS KÉRDÉSE AZ ENSZ-BEN jegyzokönyvei szabályoznak. A szöveg meghatározta a nemzetközi terrorizmus politikai, gazdasági és szociális természetu okait is.19 A politikai okok a következok: gyarmatosítás és a gyarmati uralom megtartása; fajüldözés, faji diszkrimináció, az apartheid és genocídium; agresszió, eroszak alkalmazása, az Egyesült Nemzetek Alapokmányával ellentétben a politikai fiiggetlenség, a nemzeti szuverenitás, a területi integritás megsértése; idegen területek elfoglalása, valamint idegen uralom ezeken a területeken és az ott élo népek felett; tömegterror alkalmazása a népekkel szemben az uralom biztosítása céljából, ami a lakosság elvándorlását eredményezi; fasizmus és újfasizmus; terjeszkedo és hegemonista politika; más országok belügyeibe való beavatkozás. A dokumentum a következo szociális és gazdasági okokat sorolja fel: politikai, gazdasági és szociális igazságtalanság és kizsákmányolás; emberi jogok tömeges megsértése, kínzás és megtorlás alkalmazása; igazságtalan és egyenlotlen gazdasági rend; országok természeti kincseinek idegenek által való kizsákmányolása; egy-egy ország növény- és állatvilágának, közlekedési eszközeinek, gazdasági szerkezetének stb. módszeres és tervszeru lerombolása; szegénység, nyomor, kiábrándultság, kilátástalanság. 19 Benke József: Fényes Ösvény, Szürke Farkasok, Fekete Szeptember. Magvetö Kiadó, Budapest, 1989