DEBRECENI EGYETEM ÁLLAM- ÉS JOGTUDOMÁNYI KAR KÖZIGAZGATÁSI JOGI TANSZÉK KÖZIGAZGATÁSI JOG ÁLTALÁNOS RÉSZ II. FÉLÉV 1. ZH SEGÉDANYAG 1 2012/2013. TANÉV DEBRECEN 2013 1 FONTOS! A segédanyag 13. és 16. oldalán található anyagrészekben a 2013. 03. 21. előtti verzióhoz képest korrekcióra került sor, amire a 13. oldalon található lábjegyzetben piros kiemeléssel hívjuk fel a figyelmet!
TARTALOMJEGYZÉK BALÁZS ISTVÁN JOGALKALMAZÁS A KÖZIGAZGATÁSBAN, A HATÓSÁGI JOGALKALMAZÁS.3 VESZPRÉMI BERNADETT A KÖZIGAZGATÁSI AKTUSOK...11 BALÁZS ISTVÁN A KÖZIGAZGATÁSI ELJÁRÁSI JOG FOGALMA ÉS SZABÁLYOZÁSI RENDSZEREI...21 BARTA ATTILA A KÖZIGAZGATÁSI HATÓSÁGI ELJÁRÁS ÉS SZOLGÁLTATÁS ÁLTALÁNOS SZABÁLYAIRÓL SZÓLÓ TÖRVÉNY JELLEMZŐI ÉS ALAPELVEI..27
BALÁZS ISTVÁN JOGALKALMAZÁS A KÖZIGAZGATÁSBAN, A HATÓSÁGI JOGALKALMAZÁS 1. A jogalkalmazás fogalma, tartalma és főbb típusai A jogalkalmazás fogalmával a korábbiakban már találkoztunk akkor, amikor a közigazgatási jogról és a közigazgatási jogi normáról volt szó. Egyebek közt megállapításra került az, hogy bár a közigazgatási jogi norma érvényesülési módjai is az önkénes jogkövetés és a jogalkalmazás azonban a közigazgatásra, mint az állam cselekvését megvalósító állami szervre alapvetően az a jellemző, hogy aktívan működik közre a közigazgatási jogviszonyokban. Az ügyféli kapcsolatokban valamely jog érvényesítéséhez (pl.: építés), vagy kötelezettség teljesítéséhez (pl.: adófizetés) szükség van a közigazgatás aktív cselekvésére (pl.: engedély kiadása, vagy adókötelezettség előírása). Ennek több oka van, de az egyik leglényegesebb az, hogy a közigazgatási funkciók közül a biztonsági funkciót, azaz egy társadalmi tevékenységnek (pl.: építés) a közösség és az egyén élet és vagyonbiztonsága szempontjából történő biztonságos ellátását jogszabály rögzíti, melyet pedig a közigazgatás érvényesít (engedélyezési eljárás). A jogalkotás és a jogalkalmazás az állam egyik legfontosabb funkcióját valósítja meg a közhatalmi funkciót. Ennek keretében a jogszabályban erre feljogosított szervek, az abban meghatározott módon mindenki számára kötelező döntéseket hozhatnak s azok végrehajtását - szükség estén - legitim állami kényszerrel is kikényszeríthetik. Ez a funkció pedig alapvetően a jogalkotási jogban és a jogalkalmazási jogban valósul meg. A jogszabálynak szükségképpeni velejárója a jogalkalmazás az erre feljogosított szervek részéről, mert nem csupán az önkéntes jogkövetés nem biztosítható minden esetben, hanem az lehet hibás, mely jogsértést és ebből adódó jogvitát válthat ki, melyben dönteni kell, jogot kell szolgáltatni. Másfelől pedig, mint láttuk, egyes jogágakra - így különösen a közigazgatási jogra jellemző az, hogy a jog érvényesítéséhez szükség van a közigazgatás aktív fellépésére a jogi norma érvényesítése érdekében. A jogalkalmazás tehát az állam közhatalmi jogkörén belüli fogalom, mely tartalmilag az általánosan kötelező magatartási szabályokat tartalmazó jogszabályok rendelkezéseinek konkrét egyedi esetekben való alkalmazását jelenti, mindenkire kiterjedő kötelező érvényű hatással. A közhatalmi jogkör részét képező jogalkalmazás alapvetően az állami szervek feladata, az az államhatalom része. Kivételesen azonban ez a közhatalmi jogkör nem állami szervekre is átruházható, ennek példáit láthattuk a közigazgatási feladatot ellátó nem közigazgatási szervek esetében. Az alapvető államhatalmi ágak és funkciók tárgyalásánál azonban láttuk azt, hogy két olyan hatalmi ág van, mely alapvető feladata a jogalkalmazás; az igazságszolgáltatás és a végrehajtó hatalmi ág, mely része a közigazgatás is. Mindkét állami szerv által végzett jogalkalmazó tevékenységre jellemző közös tulajdonság jogállamban az, hogy azt csak az előírt jogrendben lehet végezni. Ennek megfelelően jogszabályban meghatározott szervek, jogszabályban meghatározott esetekben (hatáskörükben és illetékességi területükön), módon, eljárásban, tartalomban és formában végezhetik e tevékenységet. 3
A két állami szerv által végzett jogalkalmazás azonban igen sokban különbözik is egymástól. Míg az igazságszolgáltatás által végzett bírósági jogalkalmazás alapvetően a nagy jogágak szerint tagozódik (polgári, büntető, munkaügyi és közigazgatási), addig a közigazgatás által végzett jogalkalmazói tevékenység a közigazgatás funkciói szerint 2 belülről is differenciált. Ez utóbbiak közül kiemelkednek azon jogalkalmazói tevékenységek, melyekben a hatósági jogkörrel rendelkező közigazgatási szervek azon tevékenysége, mely során egyedi közigazgatási hatósági ügyekben az ügyfelek számára jogot, vagy kötelezettséget állapítanak meg, hatósági nyilvántartást vezetnek, adatot igazolnak, valamint hatósági ellenőrzést végeznek. Ez a hatósági jogalkalmazás. A jogalkalmazásbeli különbségeket leginkább a bírósági és a közigazgatási hatósági jogalkalmazásban lehet kimutatni. 2. A bírósági és a közigazgatási hatósági jogalkalmazás és annak különbségei A bírósági és a közigazgatási hatósági jogalkalmazás közös nevezője a jogállamiság, a hatályos jogszabályok méltányos és igazságos alkalmazása a közérdek és a jogos egyéni érdek érvényesítése és tiszteletben tartása mellett. Az azonosságokon túl azonban lényeges különbségek is vannak, melyek figyelmen kívül hagyása az előzőekben jelzettek érvényesülését is veszélyezteti. A bírósági és közigazgatási hatósági jogalkalmazás különbségeit az alábbiak szerint lehet összefoglalni. a) cél bírói jogviták feloldása és jogvédelem közigazgatási hatósági közigazgatási feladatok megvalósítása a társadalmi életviszonyok aktív alakítása b) alkalmazott jog PTK, BTK stb. közigazgatási és pénzügyi anyagi jogi c) a döntés tartalma d) a döntés hatálya e) az eljárás indulása, indítása f) az eljárás jellege főszabályként deklaratív ex tunc kérelemre, vádra (nem hivatalból) peres, kontradiktórius főszabályként konstitutív ex nunc hivatalból és kérelemre egyaránt nem peres, officialitás elve 2 Külső: védelmi, biztonsági, nemzetközi, gazdasági, közszolgáltatási, államszervezet működését biztosító és belső: irányítás, felügyelet, ellenőrzés, vezetés stb. 4
a) A jogalkalmazás célja A bírósági jogalkalmazás célja alapvetően az igazságszolgáltatás, 3 a jogvédelem, a jogviták eldöntése a jogsértés megállapítása, szankcionálása és megsértett jogrend helyreállítása. Ez a tevékenység a demokratikus jogállamhoz kötődő alapvető államhatalmi funkciót valósít meg és mint ilyen alapvető jelentőségű. A közigazgatási jogalkalmazás ettől különbözik, alapvető célja a közigazgatási feladatok megvalósításával a társadalmi életviszonyok aktív alakítása. Amint azt láthattuk a közigazgatás, mint az állam aktív cselekvése alapvető funkcióin keresztül alakítja a társadalmi életiszonyokat. A védelmi funkcióin keresztül pl.: fenntartja a közrendet és a közbiztonságot, biztonsági funkcióján belül pl. építési engedélyt ad, és ezzel lehetőség támad az épített környezet átalakítására, államszervezet működését biztosító funkciójában személyi adat és lakcímnyilvántartást vezet, közszolgáltatást szervező funkciójában közoktatási intézményeket tart fent, gazdasági funkciójában kezeli a nemzeti vagyont stb. A közigazgatás számára tehát a jog és annak alkalmazása alapvetően nem cél, hanem eszköz a közérdek megvalósítására és érvényre juttatása b) Az alkalmazott jog Az igazságszolgáltatás feladatának jellege miatt minden jogág jogszabályait alkalmazhatja. Ez még akkor is így van, ha tevékenysége alapvetően a polgári, büntető, közigazgatási és munkaügyi területekre csoportosított. A közigazgatási jogalkalmazás célja által meghatározott az általa alkalmazott jog tekintetében is. Mindezekre tekintettel elsősorban a közigazgatási és pénzügyi anyagi és eljárási jogot alkalmazza, és csak kivételesen lát el kvázi büntetőjogi (közigazgatási büntetőjog, vagy szabálysértési jog), vagy polgári jogi jogalkalmazást (pl.: birtokvédelem). Ugyanakkor láthattuk a közigazgatási jog sajátosságaival foglalkozó anyagrészben, hogy a közigazgatási jog szabályozási tárgyköre milyen széles, az kiterjed a társadalmi életviszonyok legszélesebb körére. A közigazgatási jog forrásai pedig magukban foglalják a jogszabályok összes típusát, benne a meghatározó a közigazgatási szervek által kibocsátott-rendeleti körrel. Ez a közigazgatás végrehajtó hatalmi ági funkciójából adódik, melyen keresztül megvalósul az állam cselekvése. Az alkalmazott jog másik fontos sajátossága, hogy igen nagymértékben vannak jelen a közjogi szabályozó eszközök, ami elsősorban abból adódik,hogy a közigazgatás a társadalom legnagyobb szervezeti rendszere, mely felépítése jellemzően hierarchikus, ami indokolja, és egyben magyarázza is az irányítási normák kiemelkedő szerepét. Az alkalmazott jog sajátosságainak másik nagy területe magából a közigazgatási jogi norma szerkezetéből adódik, melyre jellemző a kógens felépítés. A közigazgatás döntései a jogalkalmazás során mérlegelést, vagy méltányosságot csak ritkán tesznek lehetővé. c) A jogalkalmazás tartalma A bírósági és a közigazgatási jogalkalmazás tartalma szerint is különbözik egymástól. A bírósági jogalkalmazás tartalma megállapító, deklaratív jellegű. A bírósági döntés lényege annak megállapítása s kinyilatkoztatása,hogy történt-e jogsértés és ha igen, akkor annak 3 A bíróságok igazságszolgáltatási tevékenységet látnak el. Alaptörvény 25. cikk. 5
milyen jogkövetkezményei vannak? Így büntetőügyekben pl. az, hogy a vádlott elkövetett e bűncselekményt, azaz megsértette-e a büntető anyagi jogot, vagy polgári ügyekben az alperes elkövette-e a terhére rótt jogsértést, vagy sem? A közigazgatási jogalkalmazás tartalma ettől eltérően konstitutív, azaz a közigazgatási jogalkalmazás hoz létre, keletkeztet, alakít, vagy szüntet meg közigazgatási jogviszonyt. Az építési engedélyezési eljárásban, az alkalmazott hatályos jogszabályok eredményezhetik az engedély kiadását, azaz építéshez való jogot keletkeztet. A közigazgatás éppen ezzel az alapvetően konstitutív jogalkalmazásával alakítja aktív módon a társadalmi életviszonyokat, valósítja meg közfeladatait, ettől válik az állam aktív cselekvésévé. Természetesen a tartalmi különbözőség nem kizárólagos jellegűek és kivételek mindkét oldalon találhatók. A közigazgatási szervek által végzett deklaratív jellegű jogalkalmazásra a legjobb példák a hatósági nyilvántartások, melyekben a közigazgatás csupán deklarálja a múltban már megtörtént jogi tények (pl.: születés, lakhelyváltoztatás, tulajdonváltás gépkocsinál stb.) jogi hatását. Mindez azonban nem változtat azon, hogy a közigazgatási jogalkalmazás alapvetően konstitutív jellegű. d) A jogalkalmazó döntések hatálya Az igazságszolgáltatás által végzett jogalkalmazás hatálya ex tunc jellegű, azaz a múltban bekövetkezett jogi tények (akkortól) már létrehozták a különböző jogviszonyokat, azaz pl. megkötötték az adásvételi szerződést, vagy elkövették azt a cselekményt,ami a büntető jogi normákat érinti stb. Az igazságszolgáltatásnak épen az a feladata, hogy ezekkel a már létrejött jogviszonyokkal kapcsolatban állapítsa meg,hogy történt-e jogsértés,azaz szolgáltasson jogot jogalkalmazása során. A közigazgatási jogalkalmazás jellege ex nunc, azaz a jelenben történik és a jövőre nézve (mostantól) hoz létre, illetve alakít jogviszonyokat. Az építési engedély alapján a jogerőssé és végrehajthatóvá válása után lehet építkezni. Ahogy a többi szempont esetében persze itt is vannak kivételek pl.: amikor a polgári bíróság hoz létre szerződést, vagy amikor a közigazgatás pl. születési anyakönyvi kivonatot, mint hatósági bizonyítványt állít ki, akkor éppen fordítva van. Mégis a jogalkalmazás hatálya tekintetében a főszabály érvényesülése a meghatározó és ez következik a megelőző szempontok alatt tárgyaltakból is. Ez különösen érvényes megállapítás, ha a két különböző fajta jogalkalmazás céljából, társadalmi rendeltetéséből indulunk ki. A közigazgatás, mint az állam cselekvése jogalkalmazásával, különösen a hatósági jogalkalmazással alakítja a társadalmi viszonyokat, de jogállami garanciális okokból utólag és pláne kötelezettségek megállapításával nem teheti azt. e) Az eljárás indulása, indítása Az igazságszolgáltatás közvetlenül hivatalból nem jár el, hanem a polgári ügyekben a felperesi keresetre, míg a büntetőeljárásban az ügyész vádemelésére. Ezzel szemben a közigazgatási jogalkalmazás kérelemre, de hivatalból is indulhat. Ez utóbbi célja éppen az, hogy az állam aktív cselekvése a közigazgatáson keresztül a közérdeket érvényesítse akkor is, amikor az az egyéni érdekkel ellentétes. 6
Az engedély nélkül építkezőnek nyilván nem érdeke, hogy vele szemben építéshatósági eljárás induljon, de az építési hatóság épen azért végez hatósági ellenőrzéseket, hogy az esetleges jogsértéseket feltárja és intézkedjen azok megszüntetésére. Közérdekvédelmi eszközök és mechanizmusok persze az igazságszolgáltatás kapcsán is működnek, ilyen különösen az ügyészség szerepe. A közigazgatás esetében is vannak olyan mechanizmusok, melyek a közigazgatáson kívülről hivatottak arra, hogy a közigazgatási döntések jogszerűségét biztosítsák, sőt a közigazgatás hallgatása esetén az eljárás megindítását kikényszerítsék. Ezek azonban rendkívüli eljárások a közigazgatási jogalkalmazásban. A közigazgatási szervek hatáskörükbe tartozó ügyekben, illetékességi területükön kötelesek eljárni. A csak kérelemre indítható ügyekben nyilván nem indíthatnak eljárást az ügyfél helyett pl. építési ügyekben, de ha engedély nélkül építkezik az ügyfél, akkor kötelessége eljárni és fennmaradási engedély megkérésére kötelezni, vagy a bontást elrendelni. Mindezekből jól látható, hogy a közigazgatási szervek feladat-és hatáskörének ellátása egyes estekben feltételezi azt, hogy azok az ügyfél akaratától függetlenül eljárást indítsanak. f) Az eljárás jellege Az igazságszolgáltatás által végzett jogalkalmazás és a közigazgatási hatósági jogalkalmazás abból a szempontból is különbözik, hogy milyen az eljárás jellege. Az igazságszolgáltatás eljárása alapvetően kontradiktórius, azaz a bíróság, mint jogalkalmazó szerv és a jogvitában érdekelt felek (alperes-felperes, vádlott és vádló stb.) a tárgyaláson együtt és egyidejűleg vannak jelen. Az ilyen tárgyalásos mechanizmus a közigazgatási jogalkalmazásban csak kivételesen érvényesül. A közigazgatási hatósági eljárás alapvetően az iratokra támaszkodik. Minden az ügy szempontjából lényeges eljárási cselekményről, bizonyítékról, adatokról stb. okirat készül, és ezek alapján kerül sor a tényállás megállapítására, ez alapján pedig a releváns jogszabályok alkalmazásával a döntések meghozatalára. Ez az officialitás elve. Az igazságszolgáltatásban a bírák függetlenek, csak a jogszabályoknak és saját lelkiismeretüknek vannak alávetve. Ezen pedig nem változtatnak az igazságszolgáltatás egyéb olyan fontos elvei sem, mint a társas bíráskodás és a néprészvétel. A bírósági jogalkalmazásnak főszabályként határideje sincs. Ezzel szemben a közigazgatási jogalkalmazásban eljáró ügyintéző nem független, a felettese utasításait köteles végrehajtani, a közigazgatási szerv vezetője, mint a hatáskör címzettje az ügyet bármikor magához vonhatja, illetve érdemi tartalmára utasítást adhat. A közigazgatási hatósági jogalkalmazásra szigorú és viszonylag rövid határidők vannak, melyek sérelme szankciókat von maga után. Ez utóbbi vonatkozásban meg kell azonban jegyezni azt is, hogy a közigazgatási hatósági jogalkalmazásnak igen differenciált rendszerei alakultak ki a világon. Ezek között vannak olyanok, melyek a bírósági eljárásra jobban hasonlítanak, míg mások attól teljesen eltérnek. A közigazgatási hatósági eljárásjogi rendszereket egy másik fejezetben tárgyaljuk részletesen. 3. Közigazgatási jogalkalmazás és a hatósági jogalkalmazás 7
A közigazgatási szervek által végzett jogalkalmazó tevékenység igen szerteágazó és belülről sem egynemű. A közigazgatási szervek működésük során igen sok fajta közigazgatási aktust bocsátanak ki. Ezek egy része a közigazgatással kapcsolatba lépő ügyfelekre közvetlenül kiterjednek, míg más részük azok jogait és kötelezettségeiket direkt módon nem érintik. A közigazgatási aktusokkal foglalkozó külön fejezetben láthatjuk azt, hogy azoknak milyen főbb csoportjait különböztethetjük meg. Ezek közül a hatósági aktusok közvetlenül érintik az ügyfelek jogait és kötelezettségeit, de hasonló a helyzet a közintézeti aktusok esetében is. Ugyanakkor az irányítási aktusok a közigazgatási szervek egymás közötti viszonyában érvényesülnek, míg a közigazgatási szerződések esetében mindkét változat lehetséges. Ebből a körből kiemelkedik a hatósági aktusok köre, melyek alkalmazásával a közigazgatás a legközvetlenebb módon avatkozik be az ügyfelek és rajtuk keresztül a társadalmi életviszonyaiban. A hatósági határozattal, a szakhatósági hozzájárulással, a hatósági intézkedésekkel és az eljárást kezdeményező aktusokkal az eljáró közigazgatási szervek egyedi ügyekben alkalmazott egyedi közhatalmi aktusokkal, mint hatóságok avatkoznak be mindennapi életünkbe. Ennek során az ügyfelek számára jogot, vagy kötelezettségeket állapítanak meg, hatósági intézkedéseket tesznek, szankciót alkalmaznak. Hatósági nyilvántartásokat vezetnek a hatóságok, melyekből hatósági bizonyítványokkal, igazolványokkal igazolják valamely adat, tény, állapot, körülmény, jog stb. meglétét, amire valamely jogunkat, vagy kötelezettségünket alapozhatjuk. Ezt nevezzük tiszta, vagy közvetlen hatósági jogalkalmazásnak. Más esetekben a közigazgatási hatóságok a beavatkozást megelőzően ellenőrzik az ügyfeleknél a jogszabályokban, vagy egyedi hatósági határozatokban foglalt kötelezettségek teljesítését. Amennyiben az ellenőrzés eredménye rendellenességet nem tapasztal, úgy közvetlen hatósági jogalkalmazásra nem kerül sor, ha viszont igen, akkor a közvetlen hatósági jogalkalmazás eszközeinek (pl.: hatósági intézkedés, kötelezés, szankció stb.) megfelelő alkalmazására kerül sor. Ezt nevezzük hatósági ellenőrzésnek és felügyeletnek. A tárgyalt közigazgatási jogalkalmazást nevezzük hatósági jogalkalmazásnak. Ez alatt tehát olyan közigazgatási szervek, vagy közigazgatási jogkörrel felruházott nem közigazgatási szervek által végzett közigazgatási jogalkalmazást értünk, mely során az eljáró szervek hatósági aktusokat bocsátanak ki. Az előbbiekből következik az is, hogy nem minden közigazgatási jogalkalmazás minősül hatósági jogalkalmazásnak, illetve nem minden közigazgatási szerv rendelkezik hatósági aktusok kibocsátásának jogkörével. Mindezekre tekintettel a közigazgatási hatóságok rendszeréről külön is kell szólni. Mielőtt azonban ezt megtennénk az eddigiekkel kapcsolatban még további korrekciókat kell tenni. Az egyik ilyen a hatósági jogalkalmazás fenti definíciójában jelzett azon tény, hogy közigazgatási hatósági jogkörrel kivételesen nem közigazgatási szerv is felruházható. Ennek okait és formáit láthattuk már a közigazgatási feladatokat ellátó nem közigazgatási szerveket, illetve a közvetett közigazgatást tárgyaló fejezetekben. Az ilyen esetekben azonban a hatósági aktusok kibocsátására ugyan azokat a jogszabályi előírásokat kell alkalmazni, mint a közigazgatási szervek setében. A másik korrekció az, amikor a közigazgatási hatóságok a hatósági jogalkalmazáshoz hasonló tevékenységet végeznek, de még sem a hatósági aktusok kibocsátására vonatkozó szabályok 8
alapján járnak el. Ezek a közigazgatási szervek által végzett quasi igazságszolgáltatási tevékenység és ügyek, a birtokvédelem és a szabálysértési eljárás. 4 A birtokvédelem esetében a bíróságoknál gyorsabb és a helyi körülményeket jobban ismerő közigazgatás tényvédelmet ad a tulajdonjog tartalmából, de jogvitát nem dönt el a bíróság helyett. A szabálysértésekről külön fejezet szól, de a quasi büntetőbírósági tevékenysége a közigazgatásnak szintén bírósági felügyelet alatt áll. Mindkét esetre az a közös jellemző, hogy e tevékenységükben a közigazgatási szervek nem hatósági aktusokat bocsátanak ki, hanem egy másik hatalmi ág funkcióját segítik. Sajátos és a hatósági jogalkalmazáshoz hasonló tevékenységet jelent a civil közigazgatástól eltérően szervezett rendvédelmi szervek által végzett jogalkalmazó tevékenység. A sajátosságot az jelenti, hogy- elsősorban az állami kényszer fizikai érvényesítésének lehetősége miatt- az ilyen tevékenységet ellátó közigazgatási szervek, mint fegyveres és rendvédelmi szervek felépítése, működése, eszközrendszere stb. eltér a közigazgatás többi, összefoglaló elnevezéssel civil közigazgatási területétől. A két fajta közigazgatást összekötő fogalom az igazgatásrendészet. Ennek létjogosultságát az adja, hogy az államilag szervezett társadalomban az egyének cselekedeteinek a közhatalom szükségképpen határokat szab a közérdekében. Igazgatásrendészet alatt így a közigazgatás beavatkozásainak összességét értjük az egyének szabad cselekedeteibe a társadalmi közösségben éléshez szükséges előírások kikényszerítése érdekében. 5 A közigazgatás ilyen jellegű beavatkozását fő szabályként a rendészeti szervek végzik, de nem kizárólagosan. Ugyanakkor az igazgatásrendészet nem azonos fogalom a rendvédelmi tevékenységgel, mely ennél szélesebb kört fog át. 4. A közigazgatási hatóságok rendszere Az előző pontban megemlítésre került már az, hogy nem minden közigazgatási szerv rendelkezik hatósági jogalkalmazói jogkörrel. Ugyanakkor az elvi lehetősége megvan annak, hogy a közigazgatási szervek bármely alrendszerébe tartozó szerv ilyen jogkört kapjon törvénnyel, vagy kormányrendelettel. Ezt támasztja alá a hatályos jogi szabályozásunk is. 6 Eszerint közigazgatási hatóság a hatósági ügy intézésére hatáskörrel rendelkező: államigazgatási szerv, helyi önkormányzati képviselő-testület, ideértve a megyei önkormányzat közgyűlését, valamint átruházott hatáskörben annak szerveit, polgármester, főpolgármester, megyei közgyűlés elnöke, főjegyző, jegyző. Lényegében hasonló a helyzet a közigazgatási feladatot ellátó nem közigazgatási szervek setében is, amikor a Ket. lehetővé teszi, hogy törvény vagy kormányrendelet által közigazgatási hatósági jogkör gyakorlására feljogosított egyéb szervezet, köztestület vagy 4 Lásd bővebben: ÁRVA BALÁZS BARTA - VESZPRÉMI: Közigazgatás-elmélet. Egyetemi tankönyv. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2012, 142-148. 5 RIVERO, Jean, Droit administratif, Edition Dalloz, Paris, 1990. 538-552. 6 2004. évi CXL törvény 12. (3) bek. 9
személy is eljárhat. Ez utóbbiak hatósági jogköre azonban kivételes. Erre utal az a szabályozás, hogy ha törvény vagy kormányrendelet egyéb szervezetet, köztestületet vagy személyt jogosít fel közigazgatási hatósági jogkör gyakorlására, meg kell határozni azokat az ügyeket, amelyekben e törvény rendelkezései az irányadók. 7 Mindezekből a következőket lehet levonni: közigazgatási hatósági jogkört törvény, vagy kormányrendelet telepíthet a közigazgatási hatósági jogköröket fő szabályként közigazgatási szervek látják el, a közigazgatási feladatot ellátó egyéb szervek és személyek ilyen jogköre ügycsoportokra korlátozott és kivételes. Mivel a közigazgatás a hatósági aktusokon keresztül avatkozik bele legmélyebben a társadalmi életviszonyokba, így garanciális jelentősége van a jogforrási szinten kívül annak is, hogy a hatáskört telepítő jogszabály a lehető legpontosabban határozza meg, így különösen: a hatósági hatáskör tárgyát, a hatáskör szintjét, azt a felettes szervet, melyhez a döntés ellen jogorvoslattal lehet fordulni, az általános eljárási szabályoktól történő esetleges eltéréseket. Hazánkban 2013. január elsejéig az általános államigazgatási első fokon eljáró hatóság a települési önkormányzatok jegyzői voltak, aki mintegy 12 millió ügyet intéztek évente. A 2013. január elsejével létrejött járási és kerületi hivatalok változtattak e rendszeren átvéve a korábbi jegyzői államigazgatási hatósági ügyek mintegy harmadát. Ennek megfelelően mára két általános államigazgatási hatósági elsőfokú szervtípus van, a jegyzők és a járási (kerületi) hivatalok. Egyébként jellemzően a hatósági feladat- és hatásköröket az államigazgatási szervek látják el, helyi illetve területi szinten, de a központi hivatalok és más központi közigazgatási szervek is rendelkeznek főként másodfokú hatáskörökkel. Az államigazgatási hatósági jogköröktől élesen el kell különíteni az ún. helyi önkormányzati hatósági ügyeket. Ezekben az esetekben a helyi önkormányzatok önállóan járnak el, a hatósági jogkör címzettje a képviselőtestület (közgyűlés), melynek felettes szerve nincs, ezért döntését jogszerűtlensége hivatkozva csak a bíróság előtt lehet jogorvoslattal megtámadni. A testület tehermentesítése érdekében, és a közigazgatáson belüli jogorvoslat biztosítása miatt e jogköröket a testület az önkormányzat más szerveire (bizottságra, polgármesterre, jegyzőre) telepítheti. 7 Lásd, mint előző jegyzet. 10
VESZPRÉMI BERNADETT A KÖZIGAZGATÁSI AKTUSOK 1. A közigazgatási aktus fogalma és elhatárolása más jogi aktusoktól és a tényleges cselekményektől Az aktustan a közigazgatás cselekvési lehetősége. Meghatározza, hogy egy közigazgatási szerv mit tehet, milyen intézkedésekre jogosult, azokat önállóan vagy valamilyen jóváhagyással kell-e, lehet-e végrehajtania. Az aktus rendszeren belül és kifelé az ügyfelekkel szemben is értelmezhető. Az aktus, az intézkedés joga, valamilyen jog vagy kötelezettség megállapítása nemcsak a közigazgatási jogot jellemzi, hanem valamennyi jogág működőképességéhez szükséges. Ezért elsősorban a jogi aktusokon belül kell meghatároznunk a közigazgatási aktusok jellegzetességeit, majd azon belül az egyes tulajdonságok alapján csoportokat állíthatunk fel és differenciálhatjuk az aktusokat. Az aktusok jogilag jelentős cselekvések, a jogalanyok nyilatkozatai, amelyeknek a célja jogi következmények kiváltása. 8 Az aktusok által jogviszonyok jönnek létre, módosulnak, vagy szűnnek meg, vagy csak valamilyen jogot, kötelezettséget állapítanak meg, igazolnak. Az aktusok a jogszabályok realizálását szolgálják. Az aktus egyrészt maga a cselekvés, művelet, amely joghatással bír, másrészt maga az eredmény, a döntés. Tehát két mozzanatra osztható: anyagi jogi részből (döntés) és eljárásjogi részből (a döntés meghozatala). 1.1. A jogi aktus A jogi tények olyan emberi, társadalmi és természeti jelenségek, tények, körülmények, amelyek egy jogviszonyban jogi értékelést nyernek. 9 A jogi tényeken belül a jogi aktusokat két csoportban is elhelyezhetjük: a jogos emberi magatartások között, ahol egyoldalú jogügyletről, akaratnyilatkozatról van szó, hiszen itt már ezzel az akaratnyilatkozattal létrejön a jogviszony, beáll a jogkövetkezmény; és a közhatalmi aktusok között, amelyeket már az arra felhatalmazott szerv a közhatalom birtokában bocsát ki, és amelyek kikényszeríthetők. Egyoldalú akaratnyilatkozatnak minősül a közigazgatásban pl. az ügyfél nyilatkozata, amelyet az eljárás során tesz, és amellyel valamely tényt állít vagy igazol, ezáltal a bizonyítási eljárásban felhasználható. Közhatalmi aktus pl. egy hatósági határozat egy építési engedély kiadásáról, amelynek birtokában a tulajdonos megkezdheti az építkezést. 1.2. A közigazgatási aktus A közigazgatási aktus a közigazgatási cselekvés jogi formája 10 a közigazgatási szervek közigazgatási jogi hatással bíró cselekvései. 11 A közigazgatás egyedi, individuális aktusai a 8 BERÉNYI Sándor, A közigazgatás hatósági jogalkalmazó tevékenysége, a közigazgatási aktus. Rejtjel, Budapest. 1997. 45. 9 BÍRÓ György LENKOVICS Barnabás, Általános tanok. Novotni, Miskolc, 2000. 182. 10 TAMÁS András, A közigazgatási jog elmélete. Kaloprint, Kalocsa, 2001. 408. 11 KALAS Tibor (szerk.), Közigazgatási jog 2. Magyar közigazgatási jog. Általános Rész II. Virtuóz, Miskolc, 2005. 15. 11
közigazgatás alanyának akaratnyilatkozatai, tehát akarati jelenségek, amelyek tudatosan jogi következmények kiváltására irányulnak. 12 A többi jogágtól való elkülönítés érdekében arra kell figyelemmel lennünk, hogy a kibocsátó szerv milyen minőségében, milyen funkciót ellátva, milyen felhatalmazás alapján bocsátja ki aktusát. Tágabb értelemben ide sorolhatók a szabályozó aktusok, azaz a közigazgatás által alkotható normatív aktusok, szűkebb értelemben azonban csak az egyedi aktusokat tekintjük közigazgatási aktusnak, amelyeket valamely közigazgatási szerv általában egyoldalúan, 13 egyedi ügyben bocsát ki. Felfogásunk szerint tehát a közigazgatási aktus a közigazgatási szerveknek, vagy közigazgatási hatósági jogkörrel felruházott nem közigazgatási szerveknek a közigazgatási hatáskörébe kiadott, a közigazgatási jogot alkalmazó, egyedi ügyekben közvetlen joghatást kiváltó, rendszerint egyoldalú aktusa. A hatósági döntések köre ennél szűkebb, itt már olyan egyedi aktusokról van szó, amelyek konkrét közigazgatási jogviszonyban keletkeznek, külső, harmadik személlyel szemben (ügyfél) és a közigazgatás autoritatív pozícióban, autoritatív jelleggel bocsátja ki. 14 A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (továbbiakban: Ket.) szerint hatósági döntésnek minősül a határozat, végzés, hatósági szerződés, hatósági bizonyítvány, igazolvány, nyilvántartás, a hatóság hallgatása és az egyezség. 1.3. A tényleges cselekmények A közigazgatás belső, igazgatási, szervezési, joghatással nem rendelkező cselekvését nem tekinthetjük aktusnak, ezek a szervezet fenntartása, a működés, a hatékonyság elősegítése érdekében végzett cselekvések a tényleges cselekmények. Ide sorolhatók az igazgatási cselekmények, amelyek valamely döntés előkészítését szolgálják, annak egyes részcselekményeihez (információgyűjtés, feldolgozás, tervezés, stb.) kapcsolódnak, valamint a nyilvántartási és regisztratív cselekmények 15 (pl.: a személyzet létszámáról), ahogy a reálcselekmények is, amelyek közvetlenül kapcsolódnak valamely közigazgatási aktus kibocsátásához (pl. tájékoztatás, felvilágosítás), végrehajtásához. Végezetül ebbe a körbe soroljuk a materiális cselekményeket, amelyek célja a közigazgatási szervezet működési feltételeinek biztosítása, 16 pl.: gazdálkodási tevékenység, eszközök beszerzése, karbantartás, stb. 2. A közigazgatási aktusok fajtái 12 BERÉNYI, i.m. 45. 13 Kivéve pl. a közigazgatási szerződéseket. 14 TOLDI Ferenc, A közigazgatási határozatok bírói felülvizsgálata. Akadémiai Kiadó, Budapest., 1988., hivatkozza: PATYI András VARGA ZS. András, Általános közigazgatási jog. Dialóg Campus, Budapest - Pécs, 2009. 211. 15 Ezek egy része, ha közhitelűen tanúsít valamely tény fennállását, aktusnak minősül. 16 FAZEKAS Marianna - FICZERE Lajos (szerk.), Magyar közigazgatási jog. Általános Rész. Osiris, Budapest, 2006. 300. 12
A közigazgatási aktusok osztályozása különböző ismérvek alapján lehetséges. A teljesség igénye nélkül pár szempontot alább ismertetünk, amelyek némelyike a kibocsátó szerv oldaláról csoportosít, más része pedig az érintett (ügyfél) oldaláról közelíti meg a kérdést: az érvényesség jogi formája szerint (normatív, egyedi), az aktust kibocsátó szerv és annak hierarchikus helyzete szerint (központi, területi, helyi), a kibocsátó szerv döntéshozatali eljárása szerint (testületi, egyedi), az aktus területi hatálya szerint (országos, partikuláris, stb.), a kibocsátó szerv jogköre és feladatköre szerint (hatósági, szabályozó, szolgálati), külső (ügyféllel szemben) belső (intern, szervezeten belül), a kiváltott jogkövetkezmények alapján (közvetlen - jogviszonyt keletkeztet, módosít vagy megszüntet, közvetett - pl. ha jogot állapít meg vagy tanúsít), az aktus tartalma szerint (jogot vagy kötelezettséget megállapító, tanúsító, szankcionáló, stb.), az aktus jogalapja szerint (önálló vagy feltételként kiadott aktusok), az aktus kibocsátását kezdeményező fél jogállása szerint (kérelemre vagy hivatalból keletkező), a fórumrendszer hierarchiája szerint (elsőfokú, másodfokú), bírósági felülvizsgálat lehetősége szerint (formális a bírósági felülvizsgálat kizárt, materiális lehetőség van a bíróság előtt megtámadni az aktust), a mérlegelés lehetősége szerint, közhatalmi jogosítványok szerint (közhatalmi aktus, működési aktus, közigazgatási megállapodás), tevékenységfajták szerint (szervezetrendszerre ható, szervezetrendszeren kívüli), lényegi ismérvek szerint. 2.1. A lényegi ismérvek alapján meghatározott közigazgatási aktusok fajtái a következők: hatósági aktusok, irányítási aktusok, közigazgatási szerződések, 17 a közintézeti aktusok, 17 A Közigazgatási jog Általános Rész II. félév 1. ZH segédanyag 2013. március 21. előtti változatában ezen a helyen, valamint a 16. oldalon a belső vezetési aktusok után helytelenül az ún. együttműködési aktusok kifejezés szerepelt. Ezen az oldalon a kifejezést közigazgatási szerződésekre cseréltük, a 16. oldalon pedig a vonatkozó részt eltávolítottuk, mivel egyik rész sem felel meg a közigazgatási aktus fogalmának. 13
2.1.1. A hatósági aktusok A hatósági aktusokat a kibocsátó közhatalom birtokában, hatósági jogalkalmazás során adja ki. Fajtáit tekintve a következő kategóriák ismertek: a) A hatósági határozat A hatósági határozatot a közigazgatási szerv hatósági jogalkalmazó tevékenysége során bocsátja ki, jogot vagy kötelezettséget állapít meg, adat igazol, nyilvántartást vezet és az önkéntes teljesítés elmaradása esetén kikényszeríthető döntést tartalmaz. Minden ebbe a körbe tartozó cselekmény alakszerű határozat meghozatal nélkül is hatósági határozatnak minősül. A hatósági határozat legalapvetőbb csoportosítása szerint az ügy érdemében hozott döntés a határozat, az eljárás során felmerült minden más kérdésben hozott döntés pedig végzés. 18 Az (érdemi) határozat az anyagi jogon alapul, anyagi jogi jogszabályok határozzák meg, hogy pl. adott eljárásban az ügyfélnek milyen, a kérelem pozitív elbírálásához szükséges feltételekkel kell rendelkeznie. A határozat ezért anyagi jogi következményekkel bír. Míg a végzés eljárási kérdésekről rendelkezik, eljárásjogi következményekkel. A határozatok tovább csoportosíthatók aszerint, hogy milyen típusú jogviszony keletkezik az aktus kibocsátását követően (pl. közigazgatási, családjogi, stb.). A jogi hatásuk alapján a határozatok általában konstitutív hatályúak, azaz jogviszonyt keletkeztetnek, módosítanak vagy megszüntetnek ex nunc, a jövőre nézve (pl. építési engedély, lakásfenntartási támogatás megállapítása), de bizonyos esetekben deklaratív hatályúak is lehetnek, amikor csak a fennálló jogi helyzetet igazolják, ex tunc, visszamenőleg (pl. halotti anyakönyv kiállítása, tulajdonjog bejegyzése). Ha a kettő keveredik pl. valamely tény megállapítása valamilyen kötelezettséget is keletkeztet (pl. a halottá nyilvánítás a halotti anyakönyv kiállításával történik meg, amely az örökösök temetésről való kötelező gondoskodását is magával vonja), konstatáló aktusról beszélünk. A határozatok jogi tartalmuk szerint lehetnek valamilyen magatartásra, tevésre, tevékenységre vagy cselekvésre jogosító (favorábilis) vagy ezek tanúsítására, tűrésére, abbahagyására vagy ezektől való tartózkodásra kötelező tartalmúak (onerózus). 19 A jogosító határozat speciális fajtája az engedélyező, amely engedély hiányában az adott magatartás jogellenes lenne. A kötelező speciális fajtája az anyagi vagy eljárásjogi szankciót megállapító (pl. szabálysértési eljárás keretében). Bizonyos álláspontok szerint külön kategóriát képez a jogvitát eldöntő határozatok köre (pl. birtokvédelem esetén). Lehetnek vegyes határozatok is, amelyekben egyaránt találunk jogokat és kötelezettségeket, amelyek vonatkozhatnak egy jogalanyra vagy az eljárásban résztvevő különböző személyekre is. b) A szakhatósági hozzájárulás 18 A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (továbbiakban: Ket.) 71. (1) bek. 19 Tamás András szerint az ügyfél szempontjából ez a csoportosítás a kedvező és kedvezőtlen határozatok megkülönböztetését jelenti. 14
Szakhatóság aktusának igénybevételére az alaphatóságot jogszabály kötelezi, ennek következtében kötve van a szakhatóság döntésében foglaltakhoz is. 20 Szakhatóságra mindig valamely szakkérdésben van szükség, amelynek eldöntéséhez az alaphatóság nem rendelkezik kellő szaktudással. 21 A szakhatósági hozzájárulás nélkül a döntés nem érvényes. Akkor is eljárási hibát vét az alaphatóság, ha valamely engedélyezési eljárásban a szakhatóság nemleges válasza esetén az engedélyt megadja az ügyfélnek. A szakhatósági hozzájárulás szövegét az alaphatóság határozata is tartalmazza, mind a rendelkező, mind az indokolási részében. c) A hatósági intézkedés A hatósági intézkedés közvetlenül realizál valamely jogot vagy kötelezettséget, jogviszonyt azonban nem hoz létre, módosít vagy szüntet meg, jogalkalmazásnak nem minősül. Egyértelmű jellemzője, hogy a hatóság közege szóbeli formában hoz valamely rendelkezést, amely azonnali végrehajtást igényel (amely be is következik). Célja lehet jogsértés megelőzése, pl. a rendőri intézkedések (igazoltatás, előállítás) vagy veszély elhárítása, pl. közegészségügyi hatóság intézkedése vészhelyzet esetén (karantén). Ide tartoznak azok is, amelyek már egy kibocsátott aktus érvényesülésének ellenőrzését szolgálják, vagy ellenőrzés során születnek pl. a munkaügyi felügyelőségi ellenőrzések (munkától eltiltás nem bejelentett külföldi munkavállaló esetén). Fontos hangsúlyozni, hogy ez nem a közigazgatási szerv, hanem a hatósági közeg aktusa, tehát nem feltétlenül közszolgálati jogviszonyban állókat illet, hanem akit jogszabály hatósági intézkedési joggal ruház fel pl. magán állatorvos. A hatósági intézkedéseknél egy kettősség is megmutatkozik, mivel a visszaélések megelőzése érdekében az intézkedés tartalma, a hatósági közeg cselekvési lehetőségei jogilag pontosan körülhatároltak, ennek ellenére azonban mégis nagy a mérlegelési lehetőség. d) Az eljárást kezdeményező aktus Az eljárást kezdeményező aktus jellemzője, hogy valamely szerv jogellenes cselekményről szerez tudomást, azonban hatáskör vagy illetékesség hiánya miatt annak elbírálására nem jogosult, ezért az arra jogosult hatóságnál a szükséges eljárás lefolytatását kezdeményezi. Ezen aktus következménye az eljárás kötelező megindítása. A tankönyvek hangsúlyozzák, hogy a megkeresés nem eljárást kezdeményező aktus, bár lényegét tekintve egy másik szerv eljárását igényli, megkeresését, attól való segítségkérést jelent. Ezt előírhatja jogszabály vagy az ügyfél jogos érdeke, költséghatékonyság, olyan irat beszerzése, eljárási cselekmény elvégzése, amely nélkül az eljárás nem folytatható. 2.2. Az irányítási aktusok A közigazgatás szervezeti rendszerének működését biztosítandó, szükség van ún. működési aktusok kibocsátására, amelyek a szervek közötti irányítás, felügyelet, ellenőrzés funkcióját valósítják meg. Ezért talán a címnél helyesebb lett volna a közigazgatási rendszer működése 20 Emellett természetesen joga van önkéntesen is megkeresni, amely esetben nem kötelező a szakhatóság véleménye. 21 További feltétel, hogy a szakkérdés hatósági ügyként a szakhatóság hatáskörébe tartozik vagy törvény, vagy kormányrendelet annak vizsgálatát szakhatósági ügyként hatáskörébe utalja. Ket. 44. (1) bek. 15
során kibocsátott aktus kifejezést használni. Az irányítási aktusok ennek egyik altípusát jelentik. A működési aktusokon belüli csoportosítás a következő: a) Hierarchikus irányítási aktusok Ezek az aktusok leginkább az államigazgatási alrendszert jellemzik, ahol a szervek között aláfölérendeltség van. A hierarchia magasabb fokán levő szerv az alatta levő szerv tevékenységét ezen aktusokkal képes befolyásolni, irányítani. b) Hierarchián kívüli irányítás aktusok A hierarchián kívüli irányítás esetén az irányítási jogosítványok több szerv között oszlanak meg és indirekt módon képesek befolyásolni az aktus alanyát. Az autonómia és az önkormányzatiság kizárja ezeknél a hierarchikus irányítás alkalmazását. Pl. egyetem, vagy az önkormányzat államigazgatás kapcsolata is ilyen. Ez megnyilvánulhat a szervezet, tevékenység irányításában, felügyeleti-ellenőrzési jog gyakorlásában, finanszírozásban. 22 c) Felügyeleti aktusok A felügyeleti jogosítványokból adódóan az irányítási aktusokhoz képest kisebb a beavatkozási lehetősége a kibocsátónak. d) Belső vezetési aktusok Ezek az adott szervezeten belül értendők, csak azon belül bírnak joghatással, jogi következménnyel és a szervezet működését segítik elő. Ezen aktusok kibocsátására a szerv vezetője vagy az egyes szervezeti egységek élén álló személyek jogosultak és a közvetlenül nekik alárendelt személyekre nézve adhatnak utasításokat. Ezeknél az aktusoknál jóval nagyobb fokú önállóság jellemző, bár a jogi keretek itt is adottak. 2.3. A közintézeti aktusok Közintézeti aktusról akkor beszélhetünk, ha az állami, önkormányzati alapítású, fenntartású vagy csak jogilag annak elismert közintézetek közszolgáltatásaikat a közigazgatási jogi szabályozás keretében biztosítják. Elsősorban felvétel, elbocsátás esetén vagy már fennálló jogviszony tárgyában való döntésekről van szó, ha a döntést a közintézet és nem egy közigazgatási szerv hozza meg, illetve ha az intézetek és a szolgáltatásokat igénybe vevők jogviszonyait a közigazgatási jog szabályozza. 23 2.4. A közigazgatási szerződések 22 FAZEKAS FICZERE, i.m. 307-308. 23 Uo. 304. 16
A közigazgatási szerződés a felek akarategyezségén alapul, hasonlóan a polgári jogi szerződéshez, azonban célja valamely közigazgatási feladat ellátása. Itt elsősorban a közigazgatás közszolgáltató funkciója, jellege dominál. A felek egyike vagy mindegyike mindig közigazgatási szerv, vagy legalábbis a közigazgatás alanya, emiatt nem érvényesül a teljes egyenjogúság elve. pl. koncessziós szerződés, közbeszerzési szerződés, közoktatási megállapodás, hatósági szerződés. 3. A közigazgatási aktusok érvényességi kellékei, a hibás közigazgatási aktusok A jelenlegi osztályozás megkülönbözteti a jog által meghatározott és az alkalmassági követelményeket. Mivel a jogi aktust és azon belül a közigazgatási aktust is joghatást kiváltó akaratnyilatkozatként fogalmaztuk meg, ezért alkalmassági követelményként a jogi hatás kiváltására alkalmasság jelentkezik. Emellett megfelelőnek kell lennie a konkrét elérendő cél megvalósítására, a jogpolitikai célokhoz igazodnia kell, vizsgálni kell az eszközöket, eredményt, a hatékonyságot, a ráfordítást, az aktusnak teljesíthetőnek és értelmesnek kell lennie stb. Ezek többsége lassan már beolvadt a jogi követelmények közé. Ahhoz, hogy a közigazgatási aktus a szándékozott joghatások kiváltására képes és alkalmas legyen, érvényesnek kell lennie. Az érvényesség kritériuma magában foglal olyan feltételeket, amelyeknek minden aktus esetében fent kell állnia (általános) és olyanokat, amelyek csak egyes esetekben megköveteltek (speciális). A jogi követelményeknek tehát két fajtája ismert: az általános, minden jogi-közigazgatási aktussal szemben érvényesítendő és a speciális, amelyeket a jogszabály konkrét aktussal szemben támaszt. 3.1. Általános érvényességi kellékek 3.1.1. Felhatalmazás, hatáskör, illetékesség Az érvényesség első feltétele a felhatalmazás, azaz konkrétan meg tudjuk jelölni azt, aki az aktus kibocsátására jogosult. Ezt jogi keretek között kell szabályozni, azaz jogszabály vagy közjogi szervezetszabályozó eszköz tartalmazza a felhatalmazást. Emellett meg kell határozni azt is, hogy a kibocsátó milyen feladatok ellátására bocsáthatja ki az aktust és milyen jogosítványokkal rendelkezik, ezt önállóan gyakorolhatja-e vagy megosztottan, más szervvel, személlyel együtt. A hatáskör a döntési, intézkedési jogosítványokat is meghatározza. Ezeket a korlátokat adja meg a hatáskör. Az illetékesség az azonos hatáskörű szervek között területi alapon segít eligazodni abban, hogy konkrét esetben mely szerv jogosult az aktus kibocsátására, kijelölve a közigazgatási szervek működési területét. Fő szabály szerint a közigazgatási szervek illetékességi területükön belül járhatnak el, kivételesen kijelölés vagy megkeresés, jogsegély esetén azon kívül is. Ez a három feltétel (felhatalmazás, hatáskör, illetékesség) konjunktív, azaz mindhárom együttes fennállása esetén beszélhetünk érvényes aktusról. Hiányuk lényeges hibának minősül, amely az aktus semmiségét okozza. 3.1.2. Jogszerűség 17
Az általános érvényességi kellékek közé kell sorolni a jogszerűséget, amely ugyan magában foglalja az előző követelményeket is (jogilag rögzítsük, hogy ki milyen területen milyen döntéseket hozhat), azonban ezen túlmegy. Az aktus tartalmának és megalkotásának a jogon kell alapulnia, jogszerűnek kell lennie, az anyagi és eljárásjogi jogszabályokhoz is kötve van. A jogszerűségnél külön szót érdemel a jogi kötöttség, a mérlegelés, méltányosság, diszkréció témaköre. A jogalkotás próbál felkészülni valamennyi élethelyzetre, azonban nem tud. Ha részletesen szabályoz egy életviszonyt, kizárva minden döntései szabadságot, akkor egy váratlan helyzet akár jogellenes döntést is generálhat. Ennek a fordítottja sem jó, túl nagy szabadságot adni a jogalkalmazó kezébe, és csak keretjelleggel rögzíteni a szabályokat. Még egy viszonylag részletes szabályozás mellett is adott azonban a mérlegelés lehetősége, hiszen magának a döntéshozónak kell a rendelkezésre álló adatok és bizonyítékok mérlegelése alapján megítélnie a tényállást és a jogszabály által biztosított döntési alternatívák közül választani, hogy az adott tényállás tükrében milyen, a jog által előírt jogkövetkezményeket alkalmazzon. 24 Tipikus, mérlegelésre lehetőséget adó helyzet az általános fogalmak alkalmazása. A mérlegelésnek két fajtáját szokták elkülöníteni attól függően, hogy a mérlegelés a döntés tartalmára vagy az eljárásra hat-e ki. Az érdemi mérlegelésről van szó, ha nyelvtanilag a szövegben -hat, -het kötőszavakat, vagy-vagy alternatívákat, szankciók esetében a mérték megállapításában tól, -ig határokat vagy az indokolt esetben kifejezéseket találjuk. Eljárási mérlegelés lehetséges az eljárás megindításánál (pl. a közszolgálati tisztviselők esetében fegyelmi eljárást a munkáltatói jogkör gyakorlója csak alapos gyanú esetén indíthat), a bizonyításnál (hiszen a bizonyítékokat egyenként és összességében a hatóság saját belátása alapján szabadon mérlegeli és a bizonyítékoknak nincs meghatározott kötőerejük, taxatív felsorolással sem találkozunk a törvényben), illetve a végrehajtásnál. A mérlegelés alapján kibocsátott aktusoknál is érvényesül a jogi kötöttség, hiszen jogszabályon alapulnak. A diszkrecionalitás vagy szabad belátás tágabb kategória, mint a mérlegelés. Általában itt az államérdek, az állami célok megvalósítása az, ami felhatalmazza a közigazgatási szervet a cselekvésre, akár jogszabályi felhatalmazás nélkül is (pl. veszélyhelyzetben), vagy felhatalmazás alapján, de a cselekvés tartalmában széleskörű szabadságot élvezve, akár jogszabálytól eltérően (pl. katasztrófahelyzetekben, rendkívüli állapotban, hadiállapotban). A cselekvés jogszerűségének alátámasztását szolgálja az aktusok indokolása és az ilyen aktusokkal szembeni bírói felülvizsgálat lehetősége. A méltányosság az eddigi fogalmaktól eltérő jelentéssel bír. Itt a közigazgatási szerv azért hoz a jogszabálytól eltérő, esetleg azzal ellentétes aktust, mivel a jogszerű aktus méltánytalanul, hátrányosan érintené az aktus címzettjét, és ezáltal ellentétes lenne a jogszabály eredeti rendeltetésével, céljával. Méltányosságra csak jogszabályi felhatalmazás alapján van lehetőség. A jogszerűség biztosítása érdekében azonban általános eljárási garanciákat épít be a jogalkotó, jóval behatároltabb a döntés (meghatározva a feltételeket, kinek a javára szólhat, milyen esetekben). Fontos, hogy ilyen esetekben a döntés lehetőleg ne sértsen közérdeket vagy ellenérdekű fél jogát, indokolt határidőhöz kötni a jogérvényesítést és általában felettes szerv bírálja el a kérelmet. 3.1.3. Az akarat 24 A hatósági jogalkalmazásban ritkább a mérlegelés lehetősége. 18
Újabb érvényességi kellékként jön számításba az akarat, az előidézni kívánt joghatást célozza, annak kiváltására irányul. A valódiság természetes személynél az akaratelhatározást és a cselekvőképességet is jelenti, azaz ténylegesen meg kívánja tenni az akaratnyilatkozatot, rendelkezik a szükséges belátási képességgel, és jogokat szerezhet, kötelezettségeket vállalhat. Az akaratelhatározás érvénytelenségénél azt kell bizonyítani, hogy valamely, az akaratban fellelhető megtámadási ok áll fenn, az akarat hiányzik (a kibocsátó tévedésben volt, megtévesztették, tévedésbe ejtették, kényszer vagy fenyegetés hatására hozta meg az aktust). 3.1.4. Az eredmény Az aktus érvényessége szempontjából nem csak a kibocsátó személye, jogai, akarata, az aktus kibocsátásának rendje, hanem végeredménye is fontos. Az eredménynek tárgyilag és jogilag egyaránt lehetségesnek kell lennie. A jogilag lehetséges eredményt már a jogszerűség, az eljárási rend betartása garantálja. 3.2. Speciális érvényességi kellékek A speciális érvényességi kellékek az aktusok közti eltéréseket juttatják érvényre pl. bizonyos esetekben kötelező szakhatósági hozzájárulás beszerzése. 3.3. Az érvénytelen aktus Hibás/érvénytelen aktusról akkor beszélünk, ha valamely jogi vagy alkalmassági követelménynek, érvényességi kelléknek nem felel meg. A hiba súlyosságától függően a kívánt joghatás kiváltására az aktus részlegesen vagy teljesen alkalmatlan lesz. Első esetben lényegtelen hibáról lévén szó, az aktus hibája orvosolható és a joghatás később beállhat, a második esetben a lényeges hiba miatt az aktus semmis. Ha az aktus hibája orvosolható, értelemszerűen orvosolható aktusról beszélünk, ahol az orvoslás történhet az aktus megváltoztatásával, kiegészítésével, módosításával, kijavításával vagy kicserélésével. A megváltoztatás és a módosítás hasonlít egymásra, érdemi változás történik az aktusban, tartalma részben vagy teljes egészében változik. Megváltoztatásra az aktust kibocsátó szerv felettes szerve jogosult (pl. fellebbezési vagy felügyeleti eljárás keretében), míg a módosításra maga az aktust kibocsátó (pl. ha a hatóság saját hatáskörében módosítja határozatát a hozzá érkezett fellebbezés alapján, az abban foglaltaknak megfelelően). Ha döntésből jogszabály által előírt kötelező tartalmi elem hiányzik, vagy az ügy érdeméhez tartozó kérdésben nem született döntés, a hatóság a döntést kiegészíti. Tehát itt egy olyan kérdésben való döntéssel egészül ki az aktus, amelyről már korábban is rendelkezni kellett volna. A kiegészítés kiegészítő döntéssel és az eredetire való feljegyzéssel vagy kicseréléssel lehetséges. Ha a döntésben név-, szám- vagy más elírás, illetve számítási hiba van, a hatóság a hibát kérelemre vagy hivatalból kijavítja. A kijavítás történhet az eredeti példányra való feljegyzéssel vagy külön kijavító aktus kibocsátásával vagy az eredeti aktus bevonásával és másikra való kicserélésével. A kicserélés mint azt fentebb is láttuk elsősorban technikai jellegű dolog, a korábbi aktust váltja fel ahelyett, hogy ahhoz hozzá kellene valamit toldani vagy fel kellene rá jegyezni. 19
A semmis aktusokon belül is két kategóriát különböztethetünk meg: a nem létező és a megsemmisítendő aktust. Az utóbbi a joghatás kiváltására ugyan alkalmas, azonban olyan mértékű hibában szenved, amelynek orvoslása nem megoldható, ezért meg kell semmisíteni. A megsemmisítendő aktusnál a megsemmisítésig a joghatás él, mindaddig érvényes, amíg meg nem semmisítik. Itt tulajdonképpen a jogszerűség követelménye szenved csorbát, lényeges anyagi vagy eljárásjogi szabálysértés történik. Ilyen semmisséget okoz pl. a tárgyilag lehetetlen eredmény, az akarat fogyatékossága (tévedés, megtévesztés), speciális követelményeknek való nem megfelelés. A nem létező aktus esetében a hiba súlyossága miatt az aktus nem jöhetett érvényesen létre, azaz keletkezésétől fogva semmis, hozzá joghatás nem fűződik. Ilyen lényeges hibának tekinthető pl. a hatáskör vagy az illetékesség hiánya. Eljárásjogi szempontból az általános semmisségi okokat a Ket. sorolja fel 25 és lehetőséget ad arra, hogy törvény egyéb semmisségi okokat is meghatározzon. Előfordulhat, hogy a semmisség megállapítása a jogszerűség követelményével ellentétes, mert jóhiszeműen szerzett jogokat sértene. Ebben az esetben a jogalkotó korlátokat vezetett be, és csak szűk keretek között ad lehetőséget a megsemmisítésre (fellebbezés, bírósági eljárás, határidőhöz köti, jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogokat nem sérthet). 3.4. Az aktusok hatálya, a jogerő problematikája Az érvényesség azt határozza meg, hogy mely feltételek teljesülése esetén jön létre az aktus, képes a kívánt joghatások kiváltására, míg a hatály azt az időtartamot határozza meg, amíg a joghatás, jogkövetelmény él és érvényesül. Az érvényesség és a hatály elválhat egymástól időben. Ha az aktus kibocsátásakor későbbi időpontot adtak meg (jogszabály vagy egyedi aktus) a hatályba lépésre, akkor érvényes ugyan, de nem hatályos. Az aktus közlése feltétele a hatályosságnak. (Hatósági jogalkalmazói aktus esetén a jogerőre emelkedés) A hatály feltétele a jogerő (alaki) is, ami az ügyfél számára (hatósági jogalkalmazói aktus esetén) kiszámíthatóságot, véglegességet jelent. Ezt követően az aktus már nem támadható meg, az abból származó jogok, kötelezettségek nem vitathatók. A jogerő két fajtája ismert. Az alaki jogerő alatt a határozat megtámadhatatlanságát értjük. 26 Ez az eljárásjogban azt az időtartamot jelenti, ami után a határozat már rendes jogorvoslattal (fellebbezés) nem támadható meg. A Ket. szerint jogerős a döntés, ha ellene nem fellebbeztek, és a fellebbezési határidő letelt, a fellebbezésről lemondtak, vagy a fellebbezést visszavonták, vagy a fellebbezés ideértve a végzések elleni önálló fellebbezést e törvény rendelkezései szerint kizárt. A Ket. a jogerőt a végrehajthatósághoz kapcsolja. Az anyagi jogerő a döntés megváltoztathatatlanságát jelenti. Ez már nem csak a rendes jogorvoslattal való megtámadás kizárását foglalja magában, hanem azt, hogy sem közigazgatási szerv, sem bíróság nem változtathatja meg a döntést. Az anyagi jogerő a bírósági döntés jogerőssé válásával következik be és visszahat a közigazgatási döntésre. Az anyagi jogerőt csorbítja az újrafelvétel, amikor olyan az eljárás során már fennálló, de el nem bírált, lényeges tényről, adatról vagy bizonyítékról van szó, amely a jogerő beálltát 25 Ket. 121. (1) bek. 26 FAZEKAS FICZERE, i.m. 489. 20