Magyar Külkapcsolati Bizonyítvány a 2012. évről

Magyar Külkapcsolati Bizonyítvány a 2012. évről Budapest, 2013. 1

Közreműködtek: Balázs Péter Banai Károly Bányai Péter Baranyi Márton Egry Gábor Fodor Gina Garamhegyi Ábel Inotai András Jarábik Balázs Kenessey Tamás Korányi Dávid Kozma Levente Köles Sándor Rácz András Szeles András Tófalvi Zselyke Valki László Varga Imre Végh Zsuzsanna és sokan mások 2

TARTALOM Bevezetés Az értékelés szempontjai Összefoglaló A MAGYAR KÜLPOLITIKA ÉRTÉKELÉSE 1. TÉRSÉGPOLITIKA EU-tag szomszédaink Ausztria Szlovákia Szlovénia Románia Horvátország Visegrádi együttműködés Nyugat-Balkán Az EU Keleti Partnerségi programja Ukrajna Moldova Belarusz Azerbajdzsán Örményország Grúzia Nemzetpolitika: a határon túli magyarság 2. AZ EURO-ATLANTI SZÖVETSÉGI RENDSZER Európai Unió Kiemelt fontosságú európai uniós ügyek Európai Parlament Európai Bizottság Nagy EU-tagállamok Németország Franciaország Egyesült Királyság Olaszország Spanyolország 3

Észak-atlanti Szövetség NATO Amerikai Egyesült Államok Nemzetközi szervezetek 3. GLOBÁLIS NYITÁS Oroszország Törökország Közel-Kelet és Észak-Afrika Kína India Latin-Amerika 4. SZAKDIPLOMÁCIA Biztonságpolitika Gazdasági diplomácia Energiabiztonság Kulturális diplomácia Nemzetközi fejlesztési együttműködés Demokrácia és civil társadalmak fejlődésének előmozdítása 5. A MAGYAR KÜLPOLITIKA INTÉZMÉNYRENDSZERE Magyarország külkereskedelmi termékforgalma 4

BEVEZETÉS Első alkalommal készült Magyarországon külkapcsolati bizonyítvány. Az újfajta értékelési módszer az utóbbi években tűnt fel és kezdett terjedni. A kezdeményezés a Külkapcsolatok Európai Tanácsától (European Council of Foreign Relations ECFR) ered. Egyes államok például Csehország 1 már követték a példát. Magyarországon a Haza és Haladás Közpolitikai Alapítvány vállalkozott rá, hogy elkészítse és közre adja a magyar külpolitika újszerű értékelésének első eredményét. Az értékelési metodika ötvözi az osztályzás és a szöveges minősítés elemeit. A magyar módszertan kialakításánál elsősorban az ECFR gyakorlatát hasznosítottuk. A nemzetközi tapasztalatokat menet közben is csiszoltuk és igyekeztünk a magyar helyzetre alkalmazni. Az értékelés tematikája a külpolitika hagyományos, földrajzi értelmezését követi, és a partnerekhez fűződő viszonyt Magyarország külkapcsolatainak három koncentrikus körében tárgyalja: a térségpolitika, az euro-atlanti szövetségi rendszer (EU, NATO és egyéb nemzetközi szervezetek), illetve a globális nyitás szerinti csoportosításban. Ezután sorra veszi a főbb szakdiplomáciai területeket, végül értékeli diplomáciai hálózatunkat. A bizonyítvány a legutóbbi lezárt időszak, a 2012. év külpolitikáját vizsgálta. A külkapcsolatok minősítése az egyes témakörökben három fő lépésben történt: a célok, az erőfeszítések és az eredmények számbavétele alapján. A célokat a magyar külpolitikai doktrínának tekinthető dokumentum, a kormány nyilvánosan meghirdetett külpolitikája, 2 Magyarország Nemzeti Biztonsági Stratégiája, 3 Külgazdasági Stratégiája 4 valamint a MÁÉRT által elfogadott nemzetpolitika 5 tartalmazza. Az erőfeszítések az adott cél elérése érdekében végzett diplomáciai tevékenységet és a bevetett erőforrásokat tették mérlegre. Az eredményesség megítélése a célkitűzés megvalósításának, a magyar külpolitikai mozgástér bővítésének és az ország, polgárai, valamint tágabb értelemben a magyarság számára mutatkozó haszonnak a számbavételén alapszik. A nemzetközi metodikát követve a témák szakértői az erőfeszítéseket és az eredményességet számszerűen is minősítették. A végeredményt a két szám összege adja. A minősítés így egy 10-es skálán helyezi el az adott országgal való bilaterális kapcsolatokat vagy az adott multilaterális viszonylatban elért teljesítményt. A legkiemelkedőbb teljesítményt a tízes szám jelöli. A skála kiegészült egy 0 fokozattal, amely a kudarcot, veszteséget jelenti. A bizonyítvány Magyarország külpolitikai mozgásterét is minősíti az adott relációban és a maximális aktivitástól a kiszolgáltatott pozícióig terjedően öt fokozatot ölel fel: (1) kezdeményező, (2) együttműködő, (3) elzárkózó, (4) kérő és végül (5) zsarolható. A két-, illetve a sokoldalú kapcsolatrendszereket azok sajátosságai szerint igyekeztünk differenciáltan minősíteni. A módszertan részletes leírását mellékeljük. 1 Agenda for Czech Foreign Policy 2013, Association for International Affairs (AMO), Praha, 2013. 2 Magyar külpolitika az uniós elnökség után, Külügyminisztérium, 2011. 3 A Kormány 1035/2012. (II. 21.) Korm. Határozata Magyarország Nemzeti Biztonsági Stratégiájáról 4 Külgazdasági Stratégia. Szakmai Vitairat, Nemzetgazdasági Minisztérium, 2011. 5 Magyar nemzetpolitika. A nemzetpolitikai stratégia kerete. Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, 2011. 1

A külkapcsolati bizonyítványon mintegy negyven külpolitikai szakértő dolgozott több hónapon keresztül. A munka célja a valósággal való szembenézés, a magyar külpolitika helyzetének és mozgásterének minél pontosabb meghatározása. Az átfogó értékelést szándékaink szerint valódi nemzeti konzultációnak kellene követnie, élő párbeszéd keretében, azonos helyen és időben. Így közeledhetnénk a legfontosabb stratégiai kérdésekben a magyar külpolitikában kívánatos konszenzus felé. 2

AZ ÉRTÉKELÉS SZEMPONTJAI A Magyar Külkapcsolati Bizonyítvány közvetlen célja a magyar külpolitika teljesítményének és eredményességének értékelése egy adott naptári évben. Az értékelés csak az állami külpolitikát vizsgálta. Külpolitikán azon célok és a megvalósításukat szolgáló eszközök rendszerét értjük, amelyek a magyar államot és sok vonatkozásban, tágabb értelemben a magyar nemzetet más államokhoz és közösségekhez, valamint a nemzetközi kapcsolatok egyéb fontosabb szereplőihez kapcsolják, és kölcsönös viszonyukat meghatározzák. A magyar külpolitika céljainak azonosításához segítségül szolgálnak a bevezetőben említett hivatalos stratégiai dokumentumok, valamint az adott országra, illetve szakterületre vonatkozó stratégiai dokumentumok, ide értve azokat a nemzetközi egyezményeket, amelyeket Magyarország elfogadott. A stratégiákban kijelölt célok többnyire hosszú távúak és jellemzően nincs melléjük rendelt cselekvési terv, így egy rövid, egyéves periódusra vonatkozva nehezen konkretizálhatók, illetve számszerűsíthetők. Az értékelés során ezért azt igyekeztünk felmérni, hogy Magyarország 2012-ben a lehetőségekhez képest mennyire hatékonyan mozdult el a kitűzött célok irányába. A vizsgált témákat és viszonylatokat elsősorban a hivatalos külpolitikai stratégia alapján határoztuk meg. A vizsgálat menete és módszertana a következő volt. A vonatkozó stratégiai dokumentumok alapján azonosítottuk a magyar külpolitika adott résztémára (országra, térségre, vagy szakpolitikára) vonatkozó céljait, majd áttekintettük, hogy 2012 során milyen főbb kérdések, események és fejlemények határozták meg az adott kapcsolatot. Ezt követően került sor a magyar külpolitikai teljesítmény értékelésére. Az értékelés minden résztéma esetében két komponens erőforrás és eredmény alapján történt, ezek számítottak be a minősítésbe, továbbá értékelésre került Magyarország mozgástere az adott összefüggésben. A minősítés két komponensén a következőket értjük: erőforrás: a cél elérése érdekében kifejtett erőfeszítések és felhasznált források mértéke, célzottsága, a mozgástér bővítésére való alkalmasságuk; eredmény: az objektív nyereségek/veszteségek, a mozgástér tényleges bővítése, a célkitűzés megvalósítása, valós haszon Magyarország és polgárai, illetve a magyarság számára. Az erőforrás komponenst a következő elemek tanulmányozása alapján osztályoztuk: külpolitikai deklarációk, diplomáciai találkozók, pénzügyi hozzájárulások, együttműködések, engedmények, segítségnyújtás stb. Azt is figyelembe vettük, hogy Magyarország mit nem tett, pedig tehetett volna, illetve kellett volna tennie. Az erőforrás komponens esetében a skála fokozatai a következők: 5: Minden erőforrás felhasználásra került, ami az adott külpolitikai környezetben lehetséges és elérhető. 4: A magyar külpolitika az erőforrások széles körét fektetette be, de ezek nem érték el a lehetséges maximumot. 3

3: Korlátozott erőforrások kerültek felhasználásra, amelyek korlátozott eredmények elérésére elegendőek. 2: Magyarország fordított ugyan erőforrásokat a célok elérésére, de azok elégtelenek voltak ahhoz, hogy a külpolitika jelentősen közelítse a kijelölt célokat. 1: Magyarország alig fordított erőforrást a célok elérésére. 0: Semmilyen erőforrás nem került felhasználásra Az eredmény komponens értékelésénél figyelembe vettük, hogy az adott eredményt elérhette a magyar külpolitikai tevékenység önmagában, míg átfogóbb, globális kérdésekben, ahol a magyar külpolitikai mozgástér értelemszerűen kisebb, a Magyarország számára kedvező vagy kedvezőtlen fejlemény más tényezők következménye is lehet. A szöveges értékelésben jelezzük, hogy melyikről van szó, de az egyszerűség kedvéért az osztályzásban nem különül el a kettő. Az eredmény komponens esetében a skála fokozatai a következők: 5: A magyar külpolitika minden kitűzött célt elért, egyértelmű a siker. 4: A legtöbb célt sikerült elérni, a külpolitika alapvetően eredményes. 3: Bizonyos célokat sikerült elérni, de a legfontosabbakat nem; a magyar külpolitika nem sikertelen, de komoly sikereket sem ért el. 2: Minimális előrelépés történt, de a külpolitika alapvetően sikertelen. 1: A célokat nem sikerült elérni, a külpolitikát a sikertelenség jellemzi, habár veszteségeket nem szenvedett. 0: A kitűzött célok közül semmi nem teljesült, sőt veszteségeket, kudarcokat is elszenvedett a magyar külpolitika. A minősítést a két komponens összege adja, ezáltal az értékelések egy 0-10-es skálán szóródnak. Az összesített minősítés értelmezése a következő (két-két számszerű fokozat kapott egy szöveges értékelést, kivéve a 0 fokozatot): 10-9 kiváló 8-7 jó 6-5 közepes 4-3 gyenge 2-1 elégtelen 0 kudarc, veszteség A külpolitikai mozgástér értékelésére külön kerül sor. Véleményünk szerint a mozgástér nagysága és milyensége önmagában még nem minősíti a külpolitikát, így nem tartottuk célszerűnek a külpolitika hatékonyságát és eredményességét értékelő osztályzat részévé tenni, ugyanakkor figyelmen kívül hagyni sem lenne tanácsos. A politikai mozgástér értékelésének célja a kétoldalú kapcsolatok esetében annak meghatározása, hogy Magyarország hogyan használja ki a rendelkezésére álló politikai, gazdasági és kulturális lehetőségeket. A multilaterális témák esetében pedig annak meghatározása a cél, hogy Magyarország milyen szerepet képes játszani az adott viszonylatot érintő nemzetközi folyamatok alakításában. 4

A mozgástér minősítésének kategóriái a következők: kezdeményező: a kétoldalú kapcsolatok alakításában Magyarország irányító szerepet vállal, multilaterális ügyek esetében pedig az adott cselekvés vezetője (multilaterális keretben a példamutató minősítés is értelmezhető: az ország egyike a fő cselekvőknek, jelentős erőforrásokat fektet be a területbe, de nem közvetlen kezdeményező); együttműködő: pozitív politikai hozzáállást tanúsít a partnerrel vagy a szakterülettel szemben, de viselkedése nem éri el a kezdeményezés szintjét; elzárkózó, ezen belül a) közömbös: érdektelen, tétlen magatartást tanúsít a partnerrel vagy a területtel szemben, ami akadályozhatja a bilaterális kapcsolatok alakulását, illetve a magyar szerepvállalás megerősítését a területen; b) ellenséges: kétoldalú kapcsolatokban a partnerrel szembehelyezkedik, multilaterális ügyek esetében akadályozza az adott kezdeményezést; kérő: az ország nettó kedvezményezetti, haszonélvezői pozícióra törekszik a partnerrel szemben vagy az adott területen zsarolható: Magyarország kiszolgáltatott helyzetben van a partnerrel szemben vagy a területen. 5

A MAGYAR KÜLPOLITKA ÉRTÉKELÉSE ERŐFORRÁS (max. 5) EREDMÉNY (max. 5) MINŐSÍTÉS (max. 10) MOZGÁSTÉR TÉRSÉGPOLITIKA EU-tag szomszédaink Ausztria 3 4 7 együttműködő Szlovákia 3 3 6 együttműködő Szlovénia 4 4 8 kezdeményező Románia 4 3 7 együttműködő / ellenséges Horvátország 4 4 8 kezdeményező Visegrádi Együttműködés 5 4 9 együttműködő Nyugat-Balkán 3 3 6 együttműködő Az EU Keleti Partnerség programja Ukrajna 3 3 6 közömbös Moldova 4 4 8 kezdeményező Belarusz 2 2 4 közömbös Azerbajdzsán 4 2 6 kezdeményező Örményország 1 0 1 zsarolható Grúzia 2 2 4 közömbös Nemzetpolitika: a határon túli magyarság 4 2 6 kezdeményező / együttműködő EURO-ATLANTI SZÖVETSÉGI RENDSZER Kiemelt fontosságú európai uniós ügyek Európai Parlament 2 1 3 kérő / zsarolható Európai Bizottság 3 1 4 ellenséges / kérő Nagy EU-tagállamok Németország 4 3 7 együttműködő Franciaország 3 2 5 együttműködő Egyesült Királyság 2 2 4 együttműködő Olaszország 2 2 4 közömbös Spanyolország 3 2 5 közömbös Észak-atlanti Szövetség NATO 4 4 8 együttműködő Amerikai Egyesült Államok 2 3 5 együttműködő / közömbös Nemzetközi szervezetek 2 3 5 együttműködő / ellenséges GLOBÁLIS NYITÁS Oroszország 3 3 6 kérő Törökország 3 3 6 közömbös Közel-Kelet és Észak-Afrika 3 2 5 együttműködő Kína 3 2 5 kérő India 3 3 6 együttműködő Latin-Amerika 4 3 7 együttműködő SZAKDIPLOMÁCIA Biztonságpolitika 3 4 7 együttműködő Gazdasági diplomácia 3 2 5 kérő Energiabiztonság 4 3 7 együttműködő Kulturális diplomácia 2 3 5 kérő Nemzetközi fejlesztési együttműködés 2 3 5 közömbös Demokrácia és civil társadalmak fejlődésének előmozdítása 2 1 3 közömbös A MAGYAR KÜLPOLITIKA INTÉZMÉNYRENDSZERE Intézményrendszer 3 3 6 kezdeményező 6

ÖSSZEFOGLALÓ A magyar külpolitika 2012-ben felemásan teljesített, összességében követő, reagáló, gyakran védekező, sőt, olykor zsarolható pozícióban volt. A nemzetközi kapcsolatok gyakoriságát és tartalmát illetően 6 a külügyminiszter aktivitása emelkedik ki, habár a hangerő és az okozott bonyodalmak tekintetében a kormányfő és a házelnök akciói rendszeresen felülírták a hagyományos diplomáciai munkát. Martonyi János mintegy 40 látogatást tett külföldön, fele részben EU, NATO és más többoldalú szervezeti keretekben, fele részben kétoldalú tárgyalások formájában. Nyugat-Európában felkereste német, francia, olasz, spanyol és svájci kollégáit, és fogadta az angol, osztrák és svéd külügyminisztereket, utóbbi a Wallenberg emlékév alkalmából jött Budapestre. Térségünkben meglátogatta a román, szlovák, cseh, valamint moldáv és macedón minisztereket és itthon találkozott a lengyel és horvát kollégájával. Fontos globális gazdasági szereplőkkel tárgyalt egy délkelet-ázsiai, majd pedig egy dél-amerikai körút keretében. Szembetűnő, hogy jóval kevesebb külügyminiszter jött Magyarországra, mint ahányan fogadták a magyar tárcavezetőt. A miniszterelnök nemzetközi aktivitása különös képet mutat. Több mint 30 utazása fele részben történt multilaterális eseményekhez kapcsolódva (EU, NATO, V4, illetve a saját pártcsaládjának rendezvényei) és fele részben zajlott kétoldalú keretekben. Ám az utóbbin belül viszonylag kevés a hivatalos kormányfői látogatás és azon belül is elenyésző a transzatlanti közösség aránya. Orbán Viktort a saját szövetségi rendszerünkön belül csak Németországban, Ausztriában, Szlovéniában és Litvániában fogadták, azon kívül pedig Ukrajnában, Albániában, Grúziában, Kazahsztánban és Azerbajdzsánban tett látogatást. Budapesten egyetlen nyugat-európai kormányfő fordult meg 2012-ben: az ír miniszterelnök jött el néhány órára mint az EU következő elnöke. Látogatást tett még Magyarországon a horvát, szlovák, szerb, továbbá az albán, macedón, montenegrói és libanoni kormányfő. Az összkép egy ki nem mondott, de a gyakorlatban alkalmazott bojkott benyomását kelti Orbán személyével szemben, ami nem használ a magyar érdekeknek. A köztársasági elnök kevéssé tudta pótolni a kormányfő korlátozott mozgásterét, mivel 2012- ben személyi változás történt. Az év elején Schmitt Pál olimpiai bizottsági funkcióin kívül látogatást tett az EU-nál és Dél-Koreában. Hivatalba lépése után Áder János Ausztriában, Lengyelországban és az EU intézményeinél járt, részt vett ENSZ tanácskozásokon, ellátogatott Izraelbe és Afganisztánba. Magyarországon csak a szűkebb térségünkből fordult meg néhány államfő: a lengyel, cseh és szerb, továbbá határ menti találkozók formájában a szlovén és a horvát elnök. A miniszterelnökhöz hasonlóan itt is szemet szúr Magyarország nemzetközi elszigetelődése. Nagy nemzetközi aktivitást mutatott az Országgyűlés (OGy) elnöke. Kövér Lászlónak sikerült alkalmat teremteni két nyugat-európai látogatásra: Németországba és az Egyesült Királyságba. Térségünkön belül Horvátország, Lettország, Bosznia-Hercegovina, Macedónia és Koszovó szerepelt 6 A diplomáciai események összesítése a Külügyi Szemle negyedévenként közreadott külpolitikai eseménynaptára szerint készült. 7

a hivatalos látogatásai listáján, azon túl pedig Marokkó, Dubai és India. Budapesten egyetlen nyugateurópai parlamenti elnök járt: a svéd elnök áprilisban részt vett az Élet menetén. Magyarországra látogatott a litván, moldáv, grúz, török, szaúd-arábiai és ausztrál törvényhozás elnöke. Nem használtak a szomszédsági kapcsolatoknak és az ott élő magyar közösségek érdekeinek Kövér akciói a határok túloldalán. Három romániai útja a Magyar Polgári Párt akcióihoz kapcsolódott. Ukrajnában egy vereckei ünnepség, Szlovákiában pedig az OGy Nemzeti Összetartozási Bizottságának kihelyezett ülése okozott bonyodalmakat. A házelnök Nyírő József székelyudvarhelyi újratemetésével kapcsolatos aktivitása miatt Izrael visszavonta meghívását és a Raoul Wallenberg születésének 100. évfordulójára rendezett megemlékezésre végül Áder János utazott el. A komplex és különösen érzékeny szomszédsági kapcsolatok a diplomáciai érintkezések szintjén láthatóan nem szenvedtek nagy kárt a Budapesten kormányzó többség politikája következtében. A felsőszintű látogatások összességét tekintve a fentiekben felsorolt közjogi méltóságok tárgyalásain valamennyi szomszéd állam szerepelt. Az a bojkott-közeli aszimmetria, amely a vezető politikusok nemzetközi kapcsolataiban érzékelhető, különös tekintettel a fejlett világra és azon belül is a transzatlanti közösségre, a közvetlen szomszédok, illetve a V4 szintjén nem volt tapasztalható. A hanyatló presztízsű és nemzetközi vitákba bonyolódó magyar kormányzattal szembeni türelmét különösen Ausztria és Lengyelország jelezte, amiben nyilvánvaló pártpolitikai szimpátiák is közrejátszottak (az ÖVP, illetve PO részéről). Eredményesen működött a V4 együttműködés is. A négy ország az EU többéves pénzügyi keretéről szóló tárgyalások során sikeresen képviselte azt a közös érdeket, hogy ne csökkenjenek a főösszegek, kivált a két legfőbb kiadási tétel, a közös agrárpolitika és a kohéziós politika finanszírozásának mértéke. A Nyugat-Balkán jelentőségének hangoztatása megmaradt ugyan, de a cselekvés szintjén a térségbeli magyar aktivitás erősen visszaesett, magas szintű látogatásra alig került sor 2012-ben. A Magyarországgal határos hét állam többségével azonos szövetségi rendszerben, egy táguló és fejlődőképes térségben élünk együtt, a kisebbségi kérdésen kívül más lényeges konfliktusforrás alig van közöttünk. A magyarság kormányzó erő volt és lehet Szlovákiában és Romániában, regionális szinten pedig Ukrajnában, a Kárpátalján és Szerbiában, a Vajdaságban. Jelenleg azonban minden számottevő kisebbségi magyar szervezet ellenzékben van a szülőföldjén. Ebben fő szerepet játszott a Fidesz azon törekvése, hogy megpróbálta őket a saját politikai klientúrájába besorozni, ezzel megosztotta a magyarság politikai képviseletét és éppen a kiszemelt szövetségeseit hiteltelenítette el a saját hazájukban. A magyar vezetők, jelesül a házelnök, a miniszterelnök és Németh Zsolt külügyi államtitkár akciói a szomszéd államokban mindezt 2012-ben is alátámasztották. A valóságos közjogi helyzet szándékos figyelmen kívül hagyása, a többségi nemzeteket megkerülő, vagy azok ellenében indított politikai próbálkozások mind a magyar kisebbségek pozícióit, mind a szomszédsági kapcsolatokat rongálták, elsősorban Romániában és Szlovákiában. A magyar kormány uniós politikája 2012-ben a legkevésbé sem volt kiszámítható és a kompromisszumkészség is csak rövid időre volt rá jellemző. A 2011-es EU-elnökség jó szakértői teljesítményének emléke gyorsan szertefoszlott és folytatódott Budapest és Brüsszel kapcsolatainak 8

súlyos megromlása, amelyet a magyar jogállamiság leépítése, illetve az ezzel kapcsolatos uniós bírálat váltott ki. Visszatetszést keltett Brüsszelben, hogy Orbán Viktor továbbra is rendszeresen a Nyugat hanyatlásáról és a keleti nyitás szükségességéről értekezett. A túlzottdeficit-eljárásból való kikerülés 2012-ben még nem teljesült, de az Ecofin júniusban visszavonta a költségvetési hiány miatt kilátásba helyezett alap-megvonási szankciókat. A magyar-német kapcsolatrendszert 2012-ben nem sikerült minőségileg javítani, a német beruházások csökkentek és a magyar kormány több esetben is kiváltotta Németország kritikáját. A magyar diplomácia mozgástere és aktivitása a francia relációban is szűkült, bár a külügyi vezetés a lehetőségeihez mérten próbált kezdeményező lenni. A francia gazdasági szereplők jelentős érdeksérelmeket szenvedtek el, és beruházásaikat inkább leépítik, mintsem bővítenék. A kormány a brit partneréhez fűződő kapcsolatait igyekezett a saját pártpolitikai céljaira kihasználni, mintegy ellensúlyt remélve attól az unióval szemben. A brit vezetés azonban nem akarta megterhelni amúgy is bonyolult uniós kapcsolatait egy ilyen lépéssel és riasztotta őt a magyar fél uniós viselkedése. A magyar vezetés azon igyekezett, hogy vonzóvá tegye a brit tőke számára Magyarországot, miközben a kormány elkezdte kiszorítani a magyar gazdaságból a már itt lévő brit cégek, bankok, nagybefektetők egy részét. A NATO keretein belül a transzatlanti együttműködéshez és a globális felelősségvállaláshoz kapcsolódóan folytatott együttműködésünk kielégítő elkötelezettséget jelzett 2012-ben. A védelmi költségvetés szintje ugyanakkor jelentősen elmarad a kívánatos szinttől. Ezt a hiányosságot részben ellensúlyozza a missziós tevékenység Afganisztánban és másutt, közel ezer katonával, ami szövetségesi teljesítményünk megítélése szempontjából kedvező. A magyar-amerikai kapcsolatokban a hivatalos magyar külpolitikai stratégia szilárd értékés érdekközösséget, szoros szövetségesi és stratégiai viszonyt irányoz elő. Ugyanakkor a magyar kormányzat demokrácia-, jogállamiság- és piacgazdaság-ellenes lépései érezhetően befolyásolták a hazánk iránti amerikai nyitottságot, együttműködési és segítőkészséget 2012-ben. A magyar diplomácia aktivitása leginkább a kritikák kivédésére, megválaszolására irányult, az együttműködést pozitív kezdeményezésekkel és javaslatokkal csak korlátozottan sikerült javítani. Tágabb térségünket tekintve, a keleti szélről szóló retorika dacára a magyar-orosz áruforgalom volumenét nem sikerült növelni 2012-ben, ennek épp az ellenkezője következett be. A számunkra fontos orosz ügyekben (gázszerződés, magyar állampapírok, paksi bővítés stb.) sem sikerült érdemi előrelépést tenni. A magyar miniszterelnök 2012-ben egyetlen alkalommal sem találkozott Vlagyimir Putyinnal. A magyar-török kapcsolatépítést nem gátolták politikai akadályok, fékezték viszont a két ország gazdasági korlátai, valamint az a tény, hogy egyik sem igazán fontos a másik számára. Az eredmény a külkereskedelmi forgalom növekedésének megtorpanása, a kétoldalú kapcsolatok langyossága. A keleti nyitás politikájának arab szárnya szintén kevés eredményt hozott. Az arab világ fontos országaiba irányuló magyar kivitel csökkent 2012-ben, amiben persze az arab tavasz gazdasági hatásai is tetten érhetők. 9

Feltűnően megélénkült viszont a magyar külpolitika Azerbajdzsánban. A magyar miniszterelnök egyszer, Szijjártó Péter kétszer járt Bakuban. Nagy létszámú azeri üzletember-delegáció látogatott Budapestre, decemberben pedig megnyílt az első magyar kereskedőház Azerbajdzsánban. A gyilkosságért elítélt Ramil Szafarov semmivel sem indokolható átadása azonban nemcsak e viszony nemzetközi hitelét ásta alá, hanem Örményország is felfüggesztette miatta a diplomáciai kapcsolatokat Magyarországgal. A Kínával kapcsolatos kormányzati erőforrások szétaprózottak, az illetékes szervek és vezetők között a kommunikáció és az együttműködés szintje elégtelen. A kínai befektetők hosszú távú kiszámíthatóságot igényelnek, aminek ellent mond a rögtönzésekkel teli magyar kormányzati politika. 2012 során számos kétoldalú találkozóra került sor, köztük a kínai miniszterelnök-helyettes (ma már miniszterelnök) magyarországi látogatására. Orbán Viktor számára azonban nem sikerült kínai látogatást szervezni, ő csupán a Varsóban rendezett Kína-Közép-Európa párbeszéd csúcstalálkozóján vett részt. A sokat hangoztatott keleti nyitás az Indiában kifejtett magyar aktivitásban nem volt érzékelhető. A legmagasabb szintű esemény a házelnök hivatalos látogatása volt Új Delhiben. Biztonságpolitikai szempontból kiemelkedő jelentőséggel bírt 2012-ben a stratégiai dokumentumok átdolgozása (Nemzeti Biztonsági Stratégia, Nemzeti Katonai Stratégia), amelyek a stratégiai gondolkodás folytonosságát és a szilárd euro-atlanti értékrendet tükrözik. A Magyar Honvédség fenntartható finanszírozása ugyanakkor az egyik meghatározó probléma maradt, miközben az évek óta halogatott haditechnikai modernizáció kérdései továbbra is megválaszolatlanok. A visegrádi országok közös EU-Harccsoportjának 2016-ra tervezett létrehozásáról miniszteri szintű döntés született. A Közép- Európai Védelmi Kezdeményezés hat ország fórumaként több területen fokozta a képességfejlesztési együttműködést. 2012 második felében EU-műveleti készenlétben állt az olasz-magyar-szlovén összetételű Többnemzeti Szárazföldi Erő is. A nagy nemzetközi gazdasági ügyek diplomáciai támogatása tekintetében a magyar politikát 2012-ben vagy a csendes semmittevés jellemezte (multilaterális kérdések, WTO), vagy pedig vállalati szinten komoly veszteségeket szenvedett el (pl. Malév-csőd). A Magyarországon letelepedett multinacionális vállalatokkal szemben alkalmazott retorika negatív hatását észlelve a kormányzat 2012- től pozitív üzeneteket is kezdett küldeni és stratégiai megállapodások megkötését szorgalmazta, ezek nyilvánosságra került szövege azonban rendkívül semmitmondó. Összességében a gazdaságdiplomáciai tevékenység jórészt arra törekedett, hogy tompítsa politikai megítélésünk és gazdaságpolitikánk negatív hatásait, a kezdeményezések azonban korai fázisban elhaltak, vagy felületesek maradtak. Az energiabiztonság területén 2012 folyamán a legnagyobb horderejű döntés a cseh-szlovákmagyar árampiacok összekapcsolása volt, a gázpiaci integráció intenzívebb folyamata az év végén kezdődött csak meg. Az Oroszországgal folytatott energetikai együttműködésről kevés érdemi derült ki, a transzparencia hiánya miatt viszont a magyar külpolitika, azon belül az energetikai diplomácia a nyugati relációkban defenzív pozícióba szorulhat anélkül, hogy a kétoldalú magyar-orosz viszonyban érdemi eredményeket mutatna fel. 10

A nemzeti kultúra külföldi bemutatását és exportját részben a nagykövetségekhez rendelt anyagi keretek, részben pedig ahol volt ilyen a Magyar Kulturális Intézetek költségvetésének drasztikus visszavágása szinte ellehetetlenítette. A szűkülő forrásokat a kulturális tárca egyes kiemelt projektekhez rendelte, míg más projektekről egyszerűen le kellett mondania. Rontotta a szakdiplomatai működés hatásfokát, hogy a politika gyakran beleszól a művészek kezelésébe: egyeseknek kedvez, másokat mellőz. A preferenciákban a kortárs művészetek rovására előtérbe került a népművészet, nem minden esetben a maga autentikus valóságában. A személyes kapcsolatok építésének programja megfeneklett, midőn Európa vezető értelmiségijei szembefordultak az Orbán-kormánnyal, először az Új Színház szélsőjobboldali kézbe történő átjátszása miatt. A magyar kormány nemzetközi fejlesztési együttműködési tevékenységének 2012-ben 14 hivatalos partnerországa volt, de összesen 60 feletti volt azon országok száma, amelyek irányába ilyen összegek elszámolásra kerültek. Az alacsony forrásokat figyelembe véve ez azt jelenti, hogy óriási volt a szétaprózottság, az átlagos projektméret néhány millió forintos. Ezen a szinten a látványos eredmények esélye igen kicsi, az ENSZ Millenniumi Fejlesztési Céljaiban megfogalmazott tartós szegénységcsökkentéshez ilyen kis összegekkel nagyon nehéz kimutathatóan hozzájárulni, és az is kétséges, hogy milyen esély nyílik a magyar érdekek érvényesítésére egy-egy partnerországban. A Külügyminisztérium belső szervezete ma fejnehéz, a miniszteri kabinet mellett nyolc államtitkárság nehezedik az apparátusra. Az ügyintézés külső képe több, olykor egymással is konkuráló döntési központ működését mutatja. Egészében véve a Külügyminisztérium, amely a fennmaradt kevés hagyományos tárca közé tartozik az Orbán-kormányban, fokozatosan elveszítette a jelentőségét és hatását a kormányzati döntésekre. A külügyi vezetők személyes szereplése is látványosan visszaszorult a magas szintű diplomáciai eseményeken, helyüket a miniszterelnöki kabinet közvetlen munkatársi vették át. A külképviseleti hálózat 2012-ben általában jól lefedte a kívánatos és lehetséges külpolitikai aktivitásunk köreit: 72 államban és 10 nemzetközi és egyéb szervezetnél összesen 103 képviselet működött (a Külügyminisztérium nyilvános adatai szerint). A tiszteletbeli konzulok mintegy 40 olyan országban is biztosították a magyar diplomáciai jelenlétet, ahol saját képviselettel nem rendelkezünk. 11

A MAGYAR KÜLPOLITIKA ÉRTÉKELÉSE 1. TÉRSÉGPOLITIKA Magyarország közvetlen szomszédai a külpolitikai stratégiában differenciáltan jelennek meg. Szlovákia egyrészt a Visegrádi Együttműködés részeként, másrészt közvetlenül a kétoldalú kapcsolatok szempontjából kerül említésre. A Nyugat-Balkán térségének részeként hivatkozik a dokumentum Szerbiára, míg Horvátország már a térségpolitika potenciális nyugati dimenziójának részeként szerepel, csakúgy, mint Szlovénia és Ausztria. Ukrajna az Európai Unió Keleti Partnerség programja és Kelet-Európa vonatkozásában került be a stratégiába. Románia különállóan szerepel. 7 A külpolitikai stratégia mellett térségpolitikánk kapcsán ki kell emelni a Magyar Állandó Értekezlet (MÁÉRT) által elfogadott nemzetpolitikai stratégiát is, 8 amely külön foglalkozik a szomszédos államokban élő magyar kisebbségekkel. Ez a dokumentum az adott országokkal való viszonyt jónak minősíti mindaddig, amíg az ott élő magyarokat nem éri joghátrány. A kisebbségvédelem terén az EUcsatlakozás Szlovákia és Románia esetében pozitív változást hozott, de a stratégia szerint a szomszédos országokban nincs határozott és elkötelezett, egységes szándék a kisebbségek jogainak védelmére. A stratégia cselekvési prioritásként fogalmazza meg, hogy a magyar állam és a szomszédos országokban működő politikai szervezetek összehangoltan és kezdeményezően lépjenek fel a kisebbségben élő magyarok jogkiterjesztése érdekében. 9 A Külkapcsolati Bizonyítvány a térségpolitika bemutatásában a következő felosztást alkalmazza: Szlovákiát, Romániát, valamint a nyugati dimenzió alá sorolt fenti három országot egy kategóriában kezeli mint uniós tagokat. Szerbiával való kapcsolatainkat a külpolitikai stratégiához igazodva bilaterálisan, de a Nyugat-Balkán részeként értékeljük. Hasonló logikát követünk Ukrajna esetében, amely az EU Keleti Partnerségének témaköre alatt szerepel. Térségpolitikánk fontos része továbbá a Visegrádi Együttműködés és a nemzetpolitika, így mindkettőnek külön elemzést szenteltünk. EU-tag szomszédaink Ausztria A 2011-ben kiadott külpolitikai stratégiai dokumentum pozitívan értékeli a Magyarország és Ausztria között fennálló kapcsolatokat, aminek alapvető okát nem csak közös történelmi múltunkban, hanem a jelen közös kihívásaiban, közös érdekeinkben is látja. A kialakult szoros társadalmi és gazdasági kapcsolatok további bővítését a magyar kormányzat a térségpolitika nyugati dimenziójának kiépítésén, a civil szektor kapcsolatainak erősítésén keresztül látja véghezvihetőnek. Ennek kapcsán a stratégia 7 Magyar külpolitika az uniós elnökség után, Külügyminisztérium, 2011. 20-24. o. 8 Magyar nemzetpolitika. A nemzetpolitikai stratégia kerete. Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, 2011. 9 Uo. 17. o. 12

szinergiák kihasználására törekszik a Duna Stratégia és az Adriai-Ión Stratégia között, 10 ennél mélyebb részletekbe azonban nem megy. A 2012-es év bővelkedett kétoldalú találkozókban: mind Magyarországon, mind Ausztriában sor került miniszterelnöki és külügyminiszteri tárgyalásokra, valamint alacsonyabb szinten uniós témákban ágazati, szakpolitikai egyeztetésekre. A regionális együttműködés is figyelmet kapott: Magyarország elsősorban a Visegrádi Együttműködés és a Közép-európai Kezdeményezés (KEK) élén betöltött elnöksége kapcsán egyeztetett Ausztriával, amely az utóbbinak tagja. Az egyeztetés azért is indokolt volt, mivel Magyarországot követően Ausztria veszi majd át a KEK elnökségét 2014-től. A védelempolitika terén a regionális együttműködés lehetőségeit vizsgáló találkozóra került sor Ausztria, Magyarország, Szlovénia, Horvátország és Olaszország között. Az induló együttműködés a Többnemzeti Szárazföldi Kötelékre épít és célja elkerülni a regionális párhuzamosságokat és elősegíteni a védelmi kapacitások összehangolását. 2012-ben azonban mérhető eredmények még nem születtek. A magyar-osztrák kapcsolatokban feszültséget keltett a készülő magyar földtörvény és ennek kapcsán az ún. zsebszerződések ügye. A kormányzat esetenként igen sértő retorikájában gyakorlatilag egyenlőségjelet tett az illegálisan földhöz jutott, valamint a földjeiket haszonbérlet útján legálisan művelő vagy azt 1994 előtt jogszerűen megvásárló osztrák gazdák között. Az osztrák kormány higgadtan reagált, felhívva a figyelmet a legális és illegális földszerzés közötti különbségekre, és kifejezve reményét, hogy nem kerül sor visszamenő hatályú jogalkotásra a magyarországi földek visszaszerzéséért. (A földtörvény 2013-ban került elfogadásra.) Habár nem közvetlenül az államközi kapcsolatok része, érdemes megemlíteni a Magyarországon aktív osztrák bankok helyzetét, amelyeket alapvetően érint a magyar kormány unortodox így jórészt kiszámíthatatlan gazdaságpolitikája csakúgy, mint a forint árfolyamának ingadozása. Magyarországi kitettségeik így 2012-ben is kockázatot jelentettek a bankoknak. Ezzel párhuzamosan 2012-ben folytatódott a tendencia, miszerint magyar állampolgárok burgenlandi bankokban helyezik el megtakarításaikat. Összességében 2012-ben a magyar-osztrák kapcsolatok élénknek voltak mondhatók, szakpolitikai szinten (pl. uniós ügyek, védelempolitika) aktív egyeztetések folytak, de konkrét eredmények még nem születtek. A konfliktus lehetőségét hordozta magában a két ország között a formálódó magyar földtörvény és a körülötte kialakult kormányzati kommunikáció. Erőforrás: 3 Eredmény: 4 Minősítés: 7 jó Mozgástér: együttműködő 10 Magyar külpolitika az uniós elnökség után, Külügyminisztérium, 2011. 24. o. 13

Szlovákia Szlovákiára a Visegrádi Együttműködés keretében hivatkozik a külpolitikai stratégia, ahol kiemelt prioritás az energetikai és közlekedési infrastrukturális kapcsolatok kiépítése, illetve megerősítése. Emellett bilaterális vonatkozásban elmondja, hogy [a] 2010-es pozsonyi kormányváltás óta a magyar szlovák viszonyban a korábbiakhoz képest jelentősen javultak a problémamegoldó párbeszéd feltételei. A kisebbségpolitika terén Szlovákia megtette az első részleges lépéseket az uniós csatlakozáskori kisebbségjogi állapot helyreállításának irányában. Energiapolitikai téren megmutatkozott a két kormány stratégiai szövetsége, amely többek között gázvezeték rendszereink összekötésének megkezdésében ölt testet. Magyarország elkötelezett a megindult közeledés folytatása mellett. 11 A magyar-szlovák kapcsolatoknak (a magyar-románhoz hasonlóan) elsődleges jelentőséget tulajdonít a magyar külpolitika a Szlovákiában élő magyarok miatt. (Szlovákiában mintegy 520 ezer magyar él, ami a lakosság 10 százalékát teszi ki.) A magyar-szlovák kapcsolatokról elmondható, hogy a rendszerváltástól 2010-ig több volt a feszültség és konfliktus, mint a nyugodt pillanat vagy időszak, 12 2010-től pedig változás állt be a bilaterális kapcsolatokban. Egyrészt megváltozott a hangnem főleg a nyilatkozatok terén; másrészt gyakoriak a csúcstalálkozók, ami konstruktív párbeszédet és együttműködést eredményezett. 13 2012 is a kapcsolatok megerősítéséről szólt. Orbán Viktor és Robert Fico 2012. április 26-án Varsóban találkozott, ahol új Duna-híd megépítésében egyeztek meg, és legalább két Ipoly-híd felavatását is tervbe vették. A magyar külpolitika céljaként megfogalmazott energetikai stratégiai szövetség létrehozása felgyorsult a két kormány között. Az erőfeszítések eredményesek voltak, a magyar és a szlovák elektromos vezetékrendszert összekötötték. A gyakori kétoldalú kormányfői találkozók pozitív eredményeket hoztak a gazdasági együttműködés, az energetikai biztonság és a közlekedési infrastruktúrák bővítése terén. Megalakult a szlovák-magyar gazdasági fórum, közös villamosenergia-piacot hoztak létre, megkezdődött a közös gázvezeték megépítése, Pilisszentkereszten megnyitották a Pilisi Szlovákok Központját. A kényes kérdéseket azonban mindkét részről megkerülték a vezetők: a magyar külügy nem kívánta kommentálni azt, hogy a Magyar Országgyűlés Nemzeti Összetartozás Bizottságának a szlovákiai Révkomáromba tervezett ülése miatt Pavol Paska, a szlovák törvényhozás elnöke tiltakozott. A magyarországi állampolgársági törvény szlovákiai alkalmazásának kérdését úgy emlegetik, hogy ez egy kényes kérdés, amit rendeznie kell a két országnak; az állampolgárság kapcsán jogászok mindkét részről egyeztetéseket kezdeményeztek, de elmozdulás nem történt. A magyar külpolitika nem reagált a magyar állampolgárság felvételének szlovákiai szankcionálására, és nem sürgette a kérdés megoldását. A magyar-szlovák viszonyban a feszültség forrásai a nemzeti identitáshoz köthető szimbolikus és konkrét ügyek és folyamatok: a szlovákiai magyarok helyzete, a bős-nagymarosi vízerőmű környezeti 11 Magyar külpolitika az uniós elnökség után, Külügyminisztérium, 2011. 20-21. o. 12 Hamberger Judit: Új fejezet vagy fordulat a szlovák magyar viszonyban?, Külügyi Szemle, 2012. tél, 57. o. 13 Uo. 63. o. 14

hatása, a tokaji borról uniós szinten folytatott vita, a Beneš-dekrétumok kérdése. 14 2012folyamán ezek közül csak a bős-nagymarosi vízerőmű ügyében kezdődött újabb tárgyalás. Összességében elmondható, hogy a magyar-szlovák kétoldalú kapcsolatok 2012-ben dinamikusan fejlődtek, elsősorban gazdasági téren. A magyar külpolitika együttműködő volt ugyan, de azáltal, hogy a problematikus ügyeket kerülte, az erőforrásoknak csak limitált körét fektette a kapcsolatokba. A legtöbb kitűzött célt sikerült elérni, de a kényes kérdések tekintetében nem történt előrelépés. Erőforrás: 3 Eredmény: 3 Minősítés: 6 közepes Mozgástér: együttműködő Szlovénia Szlovénia esetében a külpolitikai stratégia szintén a térségpolitika nyugati dimenziójának kidolgozásán, a Duna Stratégia és az Adriai-Ión Stratégia közötti szinergiákon keresztül kívánja elérni az amúgy hagyományosan jó kapcsolatok fejlesztését, ennél konkrétabb célkitűzést azonban nem fogalmaz meg. Sor került köztársasági elnöki találkozóra, ahol együttműködési megállapodás született a két ország nemzeti kisebbségei között. Külügyi államtitkári szinten is találkoztak a felek. Az év második felében Orbán Viktor látogatást tett Szlovéniában. A megbeszélések kiemelt témája volt a határon átnyúló kapcsolatok megerősítése. Keret megállapodás aláírására került sor miniszterelnöki szinten a határon lévő közúti összeköttetési pontok fejlesztésére. Szlovénia ígéretet kapott egy a szlovén kisebbség számára fontos útszakasz 2013-ban történő megépítésére is. Az energetika terén konkrét előrelépés nem történt, csak a korábban hangsúlyozott feladatok kaptak újra megerősítést, például a Déli Áramlatban való együttműködés. A Magyarország-Szlovénia Határon Átívelő Vegyes Bizottság folytatta működését és felkészülését a 2014-2020-as európai uniós költségvetési periódusra. A muravidéki magyarság helyzetét Magyarország jónak értékelte és támogatásáról biztosította a közösséget. Kisebbségi ügyekben nem merült fel konfliktus a két ország között. Az Ausztriánál részletezett védelempolitikai együttműködésnek Szlovénia is részese, ami a regionális kapcsolatokban politikai előrelépésnek tekinthető, habár konkrét eredményt 2012-ben még nem hozott. A magyar-szlovén kapcsolatok összességükben kiegyensúlyozottak voltak 2012-ben, a határon átnyúló együttműködésben történt előrelépés, konfliktus nem merült fel a két ország között. Erőforrás: 4 Eredmény: 4 Minősítés: 8 jó Mozgástér: kezdeményező 14 Uo. 71. o. 15

Románia Magyarország és Románia kapcsolata és annak alakulása a Romániában élő legnagyobb számú magyar nemzeti kisebbség miatt 15 mindig is külpolitikai és nemzetpolitikai prioritást jelentett. A kisebbségi kérdés különféle elemei a kollektív jogok érvényesítése, az anyanyelven való oktatás biztosítása, a magyar közösség autonómia-törekvései nagyban befolyásolják a kétoldalú kapcsolatok alakulását. A külpolitikai stratégia megfogalmazása szerint [a] kétoldalú kapcsolatoknak továbbra is elsődleges jelentőséget tulajdonítunk. Ahogy EU-elnökségünk alatt, úgy azt követően is minden tőlünk telhetőt megteszünk a két ország 16 mielőbbi schengeni csatlakozásáért. A Duna Régió Stratégia ugyanakkor jelentős regionális együttműködési hangsúlyt is kölcsönöz hazánk kapcsolatának a két délkelet-európai partnerrel. Alapvetően egyet lehet érteni azzal a román felfogással, hogy a Duna Régió Stratégia és a Fekete-tengeri régió kérdése szorosan összefügg. 17 Románia vonatkozásában 2012 belpolitikailag és a Magyarországgal való kapcsolatában is változásokat hozott. Május 7-étől Victor Ponta PSD-elnök a kormányfő, a Romániai Magyar Demokrata Szövetség (RMDSZ) pedig 16 év kormányzás után ellenzékbe került. 2012-ben a magyar-román kétoldalú kapcsolatokat feszültség jellemezte: a román miniszterelnök elítélte Nyírő József hamvainak székelyudvarhelyi újratemetését; 18 a román politika negatívan fogadta, hogy a magyar állam magas rangú tisztségviselői részt vettek a romániai választásokon induló egyes magyar politikai alakulatok kampányrendezvényein. A magyar külpolitika elítélte a román politika megfélemlítési politikára utaló eseményeit, kiállt a Marosvásárhelyi Orvosi és Gyógyszerészeti Egyetem magyar nyelvű képzésének ügye mellett, elítélte a Székely Mikó Református Kollégium visszaszolgáltatását megsemmisítő és a restitúciós bizottság tagjait elítélő bírósági határozatot, kimondva, hogy a két ország közötti kapcsolatok alakulásában döntő kérdés az erdélyi magyarság emberi jogainak tiszteletben tartása. A magyar külpolitika ez esetben kifejezte nyitottságát, együttműködési szándékát a kétoldalú viszony rendezésére, hangsúlyozva a jószomszédi kapcsolatok és a szolidaritás szükségességét, amire a régiónak nagy szüksége van. A két ország külügyminisztere Budapesten tárgyalt a Magyarország és Románia közötti kapcsolatrendszer kérdéseiről, különös tekintettel a fennálló nézetkülönbségekre. A találkozót követően a két fél kijelentette, hogy folytatja és tovább akarja fejleszteni partnerségi együttműködését. A vitás kérdések ahogyan a nemzetpolitikai stratégia is megfogalmazza a nemzeti kisebbségekkel függnek össze. 15 Romániában a legutóbbi, 2011-es népszámlálás adatai szerint 1.297.600 magyar él, ami a lakosság 6,5 százalékát teszi ki. Lásd: Institutul National de Statistica, www.recensamantromania.ro, http://www.recensamantromania.ro/wp-content/uploads/2013/07/rezultate-definitive-rpl_2011.pdf 16 Románia és Bulgária schengeni csatlakozása. 17 Magyar külpolitika az uniós elnökség után, Külügyminisztérium, 2011. 23. o. 18 Victor Ponta arról nyilatkozott, hogy Nyírő József író tevékenysége miatt nem részesülhet nyilvános tisztelet adásban Romániában. Mivel hibás iktatószámú temetkezési engedélyt adtak a román hatóságok, a tervezettnél később került sor az író hamvainak újratemetésére. Az eseményen részt vett Kövér László házelnök, az újratemetés védnöke. 16

Összességében elmondható, hogy 2012-ben a Magyarország és Románia közti viszony feszült volt a román belpolitikai válság, magas rangú magyar politikusok romániai magyar politikai szervezetek kampányrendezvényein való aktív jelenléte és a kisebbségben élő magyarok jogainak csorbulása miatt. Ugyanakkor a magyar külpolitika megfogalmazta szándékát a kétoldalú kapcsolatok javítására, a szorosabb együttműködésre. 2012-ben a gazdasági kapcsolatokban jelentős változás nem történt. Magyarország változatlanul támogatta Románia schengeni csatlakozását, de ez nem valósult meg, ami nem a magyar külpolitikán múlt. A két ország közti kapcsolatok alakulásának minősítését befolyásolta, hogy Magyarország 2012 első részében a feszültségeket nem próbálta oldani, hanem inkább gerjesztette. Az év második felében a magyar külpolitika kiállt a stratégiájában megfogalmazottak mellett, elítélte a kisebbségben élő magyarokat ért jogsérelmeket, szándékát fejezte ki a kapcsolatok javítására, fejlesztésére. A magyar fél tehát a befektethető erőforrások széles körét (nyilatkozatok, találkozók stb.) alkalmazta, de ezek nem érték el a lehetséges maximumot. Az eredményeket illetően bizonyos célokat sikerült elérni, de a legfontosabbakat nem. A bilaterális mozgástér kapcsán az év első felére az ellenséges magatartás, a partnerrel való aktív szembehelyezkedés volt a jellemző, de az év második felére a külpolitikai diskurzus feszültsége oldódni látszott a két ország között, a mozgástér is együttműködővé vált. Erőforrás: 4 Eredmény: 3 Minősítés: 7 jó Mozgástér: együttműködő / ellenséges Horvátország Horvátország nem a Nyugat-Balkán részeként kerül említésre a hivatalos külpolitikai stratégiában, hanem mint a térségpolitika potenciális nyugati dimenziójának egyik pillére. A magyar kormány helyzetértékelésként hangsúlyozza a stratégiában, hogy Horvátország (akkor még közelgő) EUcsatlakozását történelmi sikernek tekinti, és a továbbiakban is kiemelt feladatnak tartja a jó regionális kapcsolatok megőrzését. E téren hangsúlyozza az energetikai együttműködés fontosságát a két ország között. 19 A magyar Országgyűlés 2012 februárjában megerősítette a horvát EU-csatlakozási szerződést, ezzel az elsők között járulva hozzá Horvátország felvételéhez az Európai Unióba. Az ezt követő magas szintű találkozókon a felek rendszeresen érintették Horvátország EU-csatlakozásának fontosságát. A 2012-es évben sor került miniszterelnöki és külügyminiszteri szintű találkozókra, illetve szakpolitikai egyeztetésekre, elsősorban az energetika és energiabiztonság terén. Folytak tanácskozások egy regionális gázpiac kiépítésének lehetőségéről a Duna Stratégia keretében, amelyben mind Horvátország, mind Magyarország érintett. 20 19 Magyar külpolitika az uniós elnökség után, Külügyminisztérium, 2011. 24. o. 20 Magyarország Csehországgal együtt társelnöke a Duna Stratégia energia témakörének, így kimondottan proaktívnak mondható a témában. 17

A közös kormányülések korábbi gyakorlata nem folytatódott, viszont négy év után felújításra kerültek a magyar-horvát kormányközi vegyes bizottsági találkozók. A vegyes bizottság feladatai között fontos helyet foglal el az energetikai együttműködés erősítése és általában az infrastrukturális kapcsolatok fejlesztése (vasút, határ menti összeköttetések), valamint a kulturális kapcsolatok megerősítése. Az első ülés 2012 novemberében került megrendezésre Magyarországon. Az ülésen kötött megállapodás értelmében létrejött egy energiabiztonsággal foglalkozó bizottság is, ami elmozdulásként értékelhető a kormány által kitűzött célok irányába. Kisebbségi kérdésekben a felek jónak ítélték az együttműködést (bővebben lásd a nemzetpolitika rész alatt). Az Ausztriánál részletezett védelempolitikai együttműködésnek Horvátország is részese, ami politikai előrelépésnek tekinthető, de a regionális kapcsolatokban konkrét eredményt 2012-ben még nem hozott. A MOL-INA kapcsolatok folyamatos témát szolgáltattak a két ország kapcsolataiban, ugyanis 2012- ben folyt és zárult le az Ivo Sanader ellen folytatott horvát bírósági eljárás, amely korrupcióval vádolta, majd novemberben nem jogerősen tíz év szabadságvesztésre ítélte a volt horvát kormányfőt. A vádak szerint Sanader kenőpénzt fogadott el a MOL-tól 2009-ben a horvát energiacég irányítási jogaiért és egy közel 50%-os részesedésért cserébe. A MOL cáfolta és politikailag motiváltnak minősítette a vádakat. A magyar sajtóban megjelentek olyan cikkek is, amelyek orosz nyomást sejtettek az ügyben. Mivel a horvát állam 44,84%-ban tulajdonosa az INA-nak, a magyar állam pedig 2011 óta újra résztulajdonosa a MOL-nak, az ügy komoly konfliktuspotenciált hordoz és magas szintű találkozókon is előkerült, de a helyzet ekkor politikai szinten még nem éleződött ki. Összességében pozitívnak értékelhető a vegyes bizottsági ülések felújítása, és ez által a szándék a bilaterális energetikai együttműködés élénkítésére. Multilaterális keretben (Duna Stratégia) is történtek lépések a regionális gázpiac lehetőségeinek felmérésére. Hosszabb távon azonban fenn áll a veszélye, hogy a MOL-INA ügy rányomja a bélyegét mind a kétoldalú kapcsolatokra, mind a regionális erőfeszítésekre. Erőforrás: 4 Eredmény: 4 Minősítés: 8 jó Mozgástér: kezdeményező Visegrádi Együttműködés A 2011-es magyar külpolitikai stratégia szerint a közép-európai népek közös érdekeinek érvényesítése és ennek érdekében a velük folytatott kétoldalú és többoldalú együttműködésünk további fokozása külpolitikánk legfontosabb célkitűzései közé tartozik. 21 A stratégia kiemeli továbbá, hogy az EU jövőjével kapcsolatban kibontakozó összeurópai vita, mint ahogy számos más, napirenden lévő fontos uniós 21 Magyar külpolitika az uniós elnökség után, Külügyminisztérium, 2011. 19. o. 18

kérdés így a többéves pénzügyi keret és ennek részeként a kohéziós politika és a közös agrárpolitika jövője, továbbá az energiapolitika, a szomszédságpolitika és a bővítés fontossága rávilágít a középeurópai országok elemien fontos közös érdekeire és ezek megvalósítása érdekében a visegrádi országok közös fellépésének szükségességére. 22 A közép-európai térségpolitika kiemelt együttműködési keretei a visegrádi együttműködés (V4), a Közép-európai Kezdeményezés és a Duna Stratégia. Közülük a legsikeresebbnek a 2012-es évben is a V4-es együttműködés bizonyult. Ehhez a prioritáshoz illeszkedett Magyarország 2012-es felkészülése a Közép-európai Évre, 23 amelynek során konkrét célok és akciótervek kerültek meghatározásra, úgymint a belső kapcsolatok megerősítése, együttműködés kialakítása a társadalmi felzárkóztatás területén, a közös érdekek képviselete az Európával kapcsolatos vitákban és a térség láthatóságának növelése a világban. A visegrádi együttműködés eredményeit mind a négy állam, köztük Magyarország kormánya is felsorolhatja sikerei között. A stratégia Magyarország elemi érdekeként említi az egyeztetést mint a V4 legfontosabb feladatát, ami minden fontos kérdésben folyamatosan megvalósult, annak ellenére, hogy érdekkülönbségek és érdekellentétek is tartósan jelen vannak a V4-es együttműködésben. A 2012. évben magyar részről nagy hangsúlyt kapott az a cél, hogy a közép-európai régió legyen az európai növekedés motorja. A kívánt növekedés eléréséhez az uniós kohéziós források a legjelentősebb eszközök, az ezek megmaradásáért folytatott közös küzdelmet a kohézió barátai nevű tágabb EU-tagállami csoport is segítette. Közös visegrádi cél volt az unió többéves pénzügyi keretéről szóló tárgyalások során, hogy ne csökkenjenek a főösszegek, kivált a két legfőbb kiadási tétel, a közös agrárpolitika és a kohéziós politika finanszírozásának mértéke. A V4-ek közösen képviselték ezt a célt annak ellenére, hogy a kohéziós politikában a részérdekek, köztük a lengyel és a magyar érdekek, nem mindig azonosak. Magyarország támogatta a lengyel V4 elnökségi programban 24 megfogalmazott súlypontokat, közöttük azt, hogy a többsebességes EU realitás ugyan, de az elkerülendő, hogy az uniós intézmények mellett párhuzamosan külön euró-övezeti intézményrendszer is kialakuljon, és így az EU szétszakadjon, lehetetlenné téve a mag-európából kimaradó országok felzárkózását. A közös visegrádi fellépés eredményei között említendő, hogy eurózónán kívüli tagállamok is részt vehettek bizonyos euró-csúcsokon. Az EU bővítési politikájában közös sikerként könyvelhető el, hogy Szerbia és Montenegró 2012. március 1-jén megkapta a tagjelölti státuszt, és hogy uniós szinten is fennmaradt az érdeklődés a Keleti Partnerség program iránt. A védelempolitika terén ígéretes, hogy a 22 Uo. 20-21. o. 23 2013. január 1-én Magyarország átveszi a Közép-európai Kezdeményezés elnöki tisztségét, melyet az év végéig tölt be. Ezzel átfedésben, 2013. július 1-től Magyarország adja a Visegrádi Együttműködés elnökségét is, szintén egy évig. Tekintettel a térségpolitika kiemelt helyére, a magyar külügyi kormányzat 2013-at Közép-Európa Évévé nevezte ki és 2012 során megkezdte a felkészülést e másfél éves periódusra. 24 Lengyelország Magyarország előtt, 2012. július 1. és 2013. június 30. között látta el a Visegrádi Együttműködés elnöki feladatait. 19

V4-es harccsoport előkészítése 2012-ben is a tervek szerint haladt (a harccsoport várhatóan 2016-ra áll fel), és hogy a NATO ún. okos védelem (smart defence) céljait elősegítendő V4-es keretben is folytatódtak az egyeztetések a kapacitások megosztásáról. A V4-es együttműködésben Magyarország mozgásterét legjobban az együttműködő minősítés írja le, ugyanis az irányító és kezdeményező szerep mindig az elnökséget vivő országé (2012-ben Csehországé és Lengyelországé). Erőforrás: 5 Eredmény: 4 Minősítés: 9 kiváló Mozgástér: együttműködő Nyugat-Balkán A Külügyminisztérium 2011-es stratégiai dokumentuma a térséggel kapcsolatban megállapítja, hogy a nemzeti külpolitikának az egyik, ha nem a legfontosabb feladata az adott térségben a stabilitás és a biztonság erősítéséhez való hozzájárulás, 25 aminek alapvető eszköze a Stabilitási Paktum 1999-es meghirdetése óta az euro-atlanti integráció. Ennek a stratégiának a fő hordozói és alakítói értelemszerűen az EU-, illetve a NATO-országok, köztünk hazánk. A külpolitikai stratégiának a Nyugat-Balkánra vonatkozó részében az integráció hangoztatása helyes cél, ugyanakkor hiányoznak belőle a sajátos magyar nemzeti elemek, amelyek a szomszédos térséget egyébként is a magyar külpolitika kitüntetett terepévé teszik. Ilyen elem a magyar áru- és működőtőke kivitelhez fűződő külgazdasági érdek, valamint a több évszázados együttélés hagyományaira támaszkodó kulturális-szellemi kapcsolatok. Ez a térség a nemzetpolitikának is kiemelt területe (mintegy 300 ezer magyar él itt). A Nyugat-Balkán jelentőségének hangoztatása megmaradt ugyan, de a cselekvés szintjén a térségbeli magyar aktivitás erősen visszaesett. Magas szintű látogatásra alig került sor 2012-ben. A térség háttérbe szorult a magyar külpolitikában, miközben mozgásterünk is beszűkült, mert egyrészt vitába-konfliktusba keveredtünk a vezető EU-tagállamokkal és intézményekkel, így a konzultációk során kevésbé számoltak Magyarországgal, másrészt a magyar külpolitika figyelme más térségek felé fordult a keleti nyitás jegyében. A korábbi aktív, kezdeményező szerepet elvesztettük (vagy lemondtunk róla), így hatásunk is erősen lecsökkent az EU és a NATO irányító központjaiban készülő akciókra, a térségre vonatkozó döntések kialakítására. Korábbi döntések következtében Magyarország továbbra is jelen volt katonai kontingenseinkkel Boszniában (EUFOR-Althea) és Koszovóban (KFOR), illetve rendőri és civil kontingenssel Koszovóban (EULEX). Hosszabb szünet után csak 2012 végén került kijelölésre a legfontosabb térségbeli külgazdasági partnerek (pl. Szerbia) esetében gazdasági vegyes bizottsági társelnök. 25 Magyar külpolitika az uniós elnökség után, Külügyminisztérium, 2011., 21-22. o. 20

A magyar külpolitikai stratégia öt országot külön is nevesít a Nyugat-Balkánon, ezek (megnevezési sorrendben): Szerbia, Montenegró, Macedónia és Albánia az integráció, valamint Koszovó az etnikai viszonyok kapcsán. 26 Bosznia-Hercegovináról nincs mondandó, annak ellenére sem, hogy Magyarország katonai kontingenssel is jelen van az országban a már említett EUFOR-Althea misszió keretében. Súlyos hibának kell minősíteni azt a törekvést, hogy különös határozottsággal lépünk fel Szerbia ( ) NATO-hoz való csatlakozása lehetőségének fenntartásáért. 27 Szerbiának ugyanis sem a jelenlegi, sem a korábbi kormánya nem tűzte célul a NATO-tagságot, így egyszerűen nincs mi mellett fellépni. Fontos viszont a szerb, montenegrói stb. EU-integráció szorgalmazása, az érintett országok felkészülésének segítése. Ehhez azonban 2012-ben részben hiányoztak a kedvező nemzetközi feltételek (az EU bővítési, illetve felkészülési fáradtsága miatt), részben itthon minimálisak voltak a nemzeti eszközök (a nemzetközi fejlesztési együttműködésre fordított források). Nem járult hozzá a térségbeli magyar külpolitika fontos eleme, a külgazdaság-politika (piacok megtartása, illetve újak szerzése) jobb érvényesüléséhez az, hogy az Orbán-kormány megszüntette a korábbi külgazdasági intézményrendszert, és az új struktúra (HITA/KRÜH) 28 elemei 2012-ben még csak alakultak a Nyugat-Balkánon. A kulturális dimenzióban ugyanakkor jelentős fejlemény, hogy Belgrádban Magyar Kulturális Intézet alakult. 29 Több évtizedes szándék megvalósulásáról van szó, az intézet regionális jellege pedig tágabb kitekintést biztosít a térség egészére. A nemzetpolitikában vegyes a kép. Szerbiában a magyar nemzeti közösség alkotmányos joga és lehetősége, hogy saját erőből, a pozitív törvényi megkülönböztetésre támaszkodva parlamenti tényezővé válhasson. Itt az egyetlen hivatalosan elfogadott magyar politikai tényező a Vajdasági Magyarok Szövetsége (VMSZ), amely a Fidesszel partneri kapcsolatot ápol. 30 Orbán Viktor személyes közreműködése azonban a 2012-es választási kampányban nem hozott áttörést a VMSZ eredményeiben: a magyar politikai korpusznak (2008-hoz hasonlóan) csak mintegy a fele szavazott a VMSZ-re (68-69 ezer fő), a másik fele szétszavazott (döntő többségük a Demokrata Pártra 31 adta a voksát). A VMSZ a szerb Szkupstinában mégis eggyel tudta növelni képviselői számát (ötre), míg a tartományi Képviselőházban ugyanannyi helyet (kilenc) szerzett, mint korábban. Ami a legfájóbb: a korábban a VMSZ által irányított önkormányzatok közül a párt többet is elveszített a magyar többségű észak-bácskai területen (a stratégiai súlyúnak tekintett szabadkai polgármesteri széket sem tudta visszaszerezni). 26 Horvátország és Szlovénia a térségpolitika nyugati dimenziójának kialakítása kapcsán kerül említésre a stratégiában, így e két országot mi sem a Nyugat-Balkán relációjában kezeljük, hanem közvetlen szomszédaink között ejtünk szót róluk. 27 Magyar külpolitika az uniós elnökség után, Külügyminisztérium, 2011, 21. o. 28 Hungarian Investment and Trade Agency (HITA) azaz a Nemzeti Külgazdasági Hivatal 2011. január 1-jén kezdte meg a működését. Céljai között szerepel a magyar jelenlét megnövelése új piacokon, többek között a Balkánon. A Kárpát Régió Üzleti Hálózat (KRÜH) hat Magyarországgal szomszédos államban működtet irodákat (Szlovákia, Ukrajna, Románia, Szerbia, Horvátország, Szlovénia). Célja regionális gazdasági, kereskedelmi és befektetési kapcsolatok megerősítése és bővítése. 29 Kormányhatározat az alapításról 2012. októberben, nyitás 2014 elején. 30 A VMSZ korábban a szocialista-liberális kormányokkal is jó kapcsolatokat ápolt. 31 Demokratska Stranka Borisz Tadics pártelnök 2012-ben lemondott 21

Ami a könnyített magyar állampolgárság ügyét illeti, ez a kérdés a Szerbiában élő magyarok számára alapvető fontosságú, mivel Szerbia EU-tagsága egyelőre csak ígéret. Nem véletlen, hogy a Vajdaságban volt a legnagyobb arányú az aktivitás a többi határon túli térséghez viszonyítva. 32 Ezen a téren tehát a magyar nemzetpolitikai erőfeszítések eredményesnek mondhatók. Ugyanakkor jogos a VMSZ és a Magyar Nemzeti Tanács 33 vezetőinek félelme, hogy a tömeges állampolgársághoz jutás felgyorsíthatja a vajdasági magyarok számának drámai csökkenését, 34 mert a fiatalok jelentős része az EU-ba (nem feltétlenül Magyarországra) távozhat tanulni és dolgozni. Összefoglalva a térségbeli magyar külpolitikáról az mondható, hogy az támogató, együttműködő volt, amihez társult egy, a finanszírozásból részt vállaló, hozzájáruló pozíció is. Erőforrás: 3 Eredmény: 3 Minősítés: 6 közepes Mozgástér: együttműködő Az EU Keleti Partnerség programjának országai A magyar külpolitikai dokumentumok kevés konkrétumot tartalmaznak a Keleti Partnerség (KP) országaival kapcsolatban. A Magyar külpolitika az uniós elnökség után című dokumentum leszögezi, hogy Magyarország szerint a KP-nek az EU-tagság felé kell vezetnie, ennek megfelelően célja, hogy a KP eredményesen szolgálja az egyes országok felkészülését az EU-normák alkalmazására. Cél emellett a KPrégión belül az energia kapcsolatok, az áru- és személyszállítás fejlesztése, a befagyott konfliktusok rendezése, valamint az államok szuverenitásának és területi integritásának védelme. 35 Érdemes Magyarország kapcsolatait a régió országaival egyenként is megvizsgálni, mivel azok esetenként igen eltérőek. Ukrajna Ukrajna Magyarország legnagyobb szomszédja, ennek ellenére érdemi, önálló magyar külpolitikai célok vele kapcsolatban csak Kárpátalja vonatkozásában fogalmazódtak meg. Budapest szerette volna elérni egy magyar többségű választókörzet létrejöttét, de ez az ukrán központi vezetés és a kárpátaljai ukrán potentátok (elsősorban Viktor Baloga) ellenállása miatt meghiúsult. Ugyanez a földrajzi fókusz látszik a hivatalos nemzetközi fejlesztési segélyek eloszlásában is: a KP-térségében a magyar fejlesztési források több mint 90%-a Ukrajnába, és itt is szinte kizárólag Kárpátaljára irányult. 32 Hivatalos adatot nem hoztak nyilvánosságra, a hivatkozás alapja nemhivatalos közlés 33 A kollektív kisebbségi kulturális autonómia kisparlamentje. 34 1991: 340 ezer fő, 2001: 290 ezer fő, 2011: 250 ezer fő, miközben 2001-2011 között nem volt háború. 35 Magyar külpolitika az uniós elnökség után, Külügyminisztérium, 2011., 23 24. o. 22

A könnyített magyar állampolgárság ügye 2012-ben a törvényességi problémák (a kettős állampolgárság tilalma) ellenére sem okozott érdemi feszültséget a magyar-ukrán viszonyban. Ez azonban nem a magyar külpolitika érdeme, hanem az ukrajnai kettős állampolgársági probléma orosz dimenziójának járulékos következménye. Összességében a magyar-ukrán viszony komoly feszültségektől mentes, pragmatikus, jószomszédi kapcsolat, amelynek intenzitása azonban messze elmarad a lehetőségektől. Magyarország az EU-Ukrajna viszonyban is alapvetően passzív, az uniós nagyok álláspontját követő magatartást tanúsított, és 2012- ben nem állt ki külön az érzékenyebb ügyekben (pl. Timosenko és társai ügye, gázviták Oroszországgal stb.). Erőforrás: 3 Eredmény: 3 Minősítés: 6 közepes Mozgástér: közömbös Moldova Az ország a magyar keleti külpolitika hagyományos sikerterülete. 2012-ben folytatódott Chisinau és Budapest gyakorlati együttműködése számos fejlesztési és szakpolitikai területen. Továbbra is jól működik a chisinaui magyar nagykövetségen a Közös Vízumkiadó Központ, és bővül a külkereskedelmi forgalom. Magyarország a Friends of Moldova brüsszeli lobbicsoport egyik alapítója, amit Chisinau nagyra értékel. Európai szinten is jelentős magyar siker volt a magyar International Center for Democratic Transition szervezésében 2012-ben megalakult Dnyeszter Eurorégió létrejötte, amely moldovai és ukrán területek mellett magában foglalja a szakadár Dnyeszteren Túli Köztársaságot is, politikamentes, gyakorlati együttműködést kínálva. A kétoldalú kapcsolatok szorosak, barátiak, erős gyakorlati fókusszal. A moldovai kormányzat számára Magyarország viszonyítási pont és stabil szövetséges, ahová uniós ügyekben is támogatásért fordulhatnak. Erőforrás: 4 Eredmény: 4 Minősítés: 8 jó Mozgástér: kezdeményező Belarusz Belarusz vonatkozásában a 2012-es év nem hozott érdemi változást. Noha a magyar külpolitikának a vizsgált hivatalos dokumentumok szerint célja, hogy a KP-térségben erősödjék a demokrácia és az 23

emberi jogok helyzete, és Belaruszt külön is említi a külpolitikai stratégia, e téren semmilyen változás nem történt. Hozzá kell tenni, hogy Minszkre ilyen tekintetben a többi uniós állam sem tud hatni. Kétes siker, amely egyáltalán nem emeli Magyarország nemzetközi tekintélyét, hogy Alekszandr Lukasenko elnök többször is pozitívan emlegette országunkat, dicsérte a budapesti kormányzat EU-ellenes retorikáját és a demokrácia magyarországi helyzetét. A kétoldalú gazdasági kapcsolatok dinamikusan fejlődtek az előző évhez képest. Aláírásra került egy turisztikai egyezmény, valamint a Nemzeti Külgazdasági Hivatal és a Belorusz Ár és Marketing Centrum közötti együttműködési megállapodás, ami hozzájárulhat a gazdasági kapcsolatok további bővüléséhez. Ugyanakkor a minszki Dinamo stadiont építő magyar Graboplan vállalat nehézségei a belorusz hatóságokkal 2012-ben jól mutatták, hogy bőven van még tennivaló a kétoldalú együttműködés javítása terén. A kapcsolatok javításának lehetőségét hordozza magában a magyar külpolitikától független két fejlemény: Budapestre visszakerült nagykövetnek a korábban már itt szolgált és az országot jól ismerő Alakszandr Hajnovszki; a korábbi budapesti nagykövet, Aljona Kupscsina pedig EU-ügyekért felelős külügyminiszter-helyettes lett Minszkben. Összességében a kétoldalú kapcsolatok alacsony szintűek, komoly feszültségektől mentesek. Erőforrás: 2 Eredmény: 2 Minősítés: 4 gyenge Mozgástér: közömbös Azerbajdzsán Azerbajdzsán vonatkozásában a magyar külpolitika 2012-ben a korábbinál látványosan intenzívebbé vált, főleg Ramil Szafarov augusztusi átadása után. 36 A magyar miniszterelnök egyszer, Szijjártó Péter miniszterelnökségi államtitkár kétszer járt Bakuban. Az ősz folyamán nagy létszámú azeri üzletember delegáció látogatott Budapestre, decemberben pedig megnyílt az első magyar kereskedőház Bakuban. A magyar külkereskedelmi forgalom dinamikusan bővült. A kétoldalú kapcsolatok hazai és nemzetközi legitimitását azonban hosszú távon is megterhelik a Szafarov-ügy körüli bizonytalanságok. Máig nem egyértelmű a közvélemény számára, megtévesztette-e Baku Budapestet Szafarov azonnali szabadlábra helyezésével, illetve kapott-e Magyarország valamit 36 A NATO Partnerség a Békéért program nyelvtanfolyamán 2004-ben Budapesten résztvevő azeri katonatiszt, Ramil Szafarov bevallottan etnikai indítékból brutálisan meggyilkolta egy örmény diáktársát. A magyar bíróság ezért őt életfogytiglani szabadságvesztésre ítélte. Azerbajdzsán az ítéletet követően több alkalommal próbálta elérni a tettéért hazájában hősként ünnepelt Szafarov kiadatását, ám Magyarország ezt egészen 2012-ig visszautasította. Orbán Viktor bakui látogatása után, 2012. augusztus 31-én azonban Magyarország átadta Azerbajdzsánnak Szafarovot, aki otthon azonnal elnöki kegyelemben részesült. A magyar kormány állítása szerint garanciát kapott arra, hogy Szafarov Azerbajdzsánban folytatni fogja büntetése letöltését. Az ennek igazolásaként nyilvánosságra hozott dokumentum viszont semmilyen referenciát nem tartalmazott a konkrét ügyre nézve, mindössze azeri jogszabályokra hivatkozott, Szafarov ügyétől függetlenül. Az ügyre reagálva Örményország felfüggesztette diplomáciai kapcsolatait Magyarországgal. 24

közvetlenül cserébe. Mindenesetre nem látszik, hogy a kezdeti hírekben szereplő államkötvény-vásárlás megvalósult volna. Magyarország nemzetközi presztízsének sem tesz jót, hogy az üzleti kapcsolatok mellett a politikai kapcsolatok szorosabbra fűzésére is törekszik azzal az azeri rezsimmel, amely (Belarusz mellett) Európa egyik legdiktatórikusabb államát vezeti. Összességében Magyarország aktívan nyitott Azerbajdzsán felé, kérdéses azonban, hogy melyik fél dominálja a kapcsolatokat. A reláció dinamikusan fejlődött mind politikai, mind gazdasági téren, így pusztán a célokhoz viszonyítva a külpolitika sikeresnek mondható, azzal a fenntartással azonban, hogy a Szafarov-ügy negatív politikai, morális és nemzetközi hatásait nem lehet figyelmen kívül hagyni. Erőforrás: 4 Eredmény: 2 Minősítés: 6 közepes Mozgástér: kezdeményező Örményország Örményországgal a kapcsolatok hagyományosan alacsony szintűek, ám a hasonló történelmi múlt miatt barátiak voltak. Alakulóban volt több közös üzleti projekt és egyetemközi tudományos együttműködés. Mindebben döntő változást hozott az Azerbajdzsánnál tárgyalt Szafarov-ügy, ami a magyar keleti külpolitika példátlan vereségét hozta: 1967 óta nem fordult elő, hogy Magyarország és egy másik állam között megszakadt volna a diplomáciai kapcsolat. A Szafarov-ügy a magyar-amerikai viszonyt is megterhelte. A nemzetközi presztízsveszteség pontos felmérése máig nem történt meg, elsősorban magyar belpolitikai okokból. A Szafarov-ügy feszültségeket okozott a magyar adminisztráción belül is. A rendezést nem segítette, hogy 2012-ben a magyar kormányzat elzárkózott bármiféle érdemi gesztustól Jereván felé. A magyar legfelsőbb vezetés kezdeti arrogáns minden rendben van, nincs ügy típusú nyilatkozatai sem voltak szerencsések. Hozzá kell tenni azonban, hogy kezdetben az örmény fél sem lehetett rugalmas a közelgő 2013-as elnökválasztások miatt. Szerencsés módon az esztendő végére már látszani kezdett, hogy Jereván különbséget tesz a magyar kormányzattal kapcsolatos ellenérzései és a magyar néphez való viszonya között. Erőforrás: 1 Eredmény: 0 Minősítés: 1 elégtelen Mozgástér: zsarolható Grúzia Grúzia csak igen korlátozottan van jelen a magyar keleti külpolitikában. A 2012-es év legfontosabb kétoldalú eseménye Orbán Viktor látogatása volt a grúziai parlamenti választások előtt, támogatandó Mikheil Szakasvili pártját, ami azonban Szakasvili néhány nappal későbbi vereségének tükrében komoly 25

diplomáciai fiaskó volt, és jól mutatta a magyar külpolitika korlátozott potenciálját és rossz tájékozódását. A magánszektorban viszont több látványos eredmény is született: öt magyar vállalat vett részt a kutaiszi repülőtér építésében, a Bank of Georgia pedig Budapesten nyitotta meg első közép-európai fiókját. Erőforrás: 2 Eredmény: 2 Minősítés: 4 gyenge Mozgástér: közömbös Nemzetpolitika A nemzetpolitika alapelveit két dokumentum, a külpolitikai stratégia és a Magyar Állandó Értekezlet (MÁÉRT) által elfogadott nemzetpolitikai stratégiai keretdokumentum rögzíti. Az előbbi kimondja, hogy a nemzetpolitika koordinációját a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium (KIM) látja el, a Külügyminisztérium csak elősegíti a gyarapodó magyar nemzet vízióját felvázoló nemzetpolitika megvalósítását. A külpolitikai stratégia kiemeli a magyar-magyar viszonyt érintő 2010-es fordulat fontosságát és célul tűzi ki, hogy minden országgal harmonikus kapcsolatokra törekszik, ahol magyar közösség él, figyelembe véve a sajátos viszonyrendszer mindhárom oldalát. Meghallgatja továbbá az autonómiatörekvéseket, elősegíti az Európa Tanács (ET) egyezményeinek maradéktalan teljesülését, az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ) kisebbségi főbiztosa ajánlásainak érvényesülését és a nemzetközi kisebbségvédelmi rendszer továbbfejlesztését. 37 A gazdaságdiplomáciában a Kárpátmedencei gazdasági tér és iskolahálózat kiépítése szerepel. Ezek mellett nyilvánvalóvá teszi, hogy a külpolitika alapjául megtett értékelvűségnek a nemzetpolitika terén is érvényesülnie kell. A MÁÉRT dokumentuma részletesebben kibontja a szakpolitikákat az egyes lépések szintjén, és láthatóan számot vet az egyes kisebbségi közösségek helyzetének különbségeivel. Ezért helyenként a külpolitikai stratégiával párhuzamosan fogalmaz meg célokat és szinte minden szakpolitikai területet átfog. A két dokumentum között nem jelentéktelen ellenmondás feszül. A külpolitikai stratégia az EU megerősítését, az európai döntéshozatal bővítését helyezi előtérbe, a nemzetpolitikai dokumentum viszont a nemzetek Európája elgondolás jegyében fogant, nem vetve számot azzal, hogy ez európai összefüggésben a nemzetállami szint megerősítését jelenti. A nemzetpolitika kapcsán megfogalmazott stratégiai célkitűzések sok esetben a nemzetközi egyezmények és a nemzetközi szervezetek (pl. EBESZ főbiztos) követelményeinek érvényre juttatását jelentik. Ennek tükrében az is ellentmondást jelent, ha Magyarország hasonló helyzetben vonakodik teljesíteni az ET, az EU vagy az EBESZ részéről megfogalmazott javaslatokat. 38 Összességében a kormány dinamikus nemzetpolitikát képviselt, ami a stratégiaalkotás mellett az eszközök definiálása és a támogatáspolitika újjászervezése terén is jelentkezett. Olyan 37 Magyar külpolitika az uniós elnökség után, Külügyminisztérium, 2011., 13 14. o. 38 Talán ezzel is összefügg, hogy magyar részről ilyen jellegű kezdeményezés kormányzati szinten nem történt, és azt sem sikerült elérni, hogy az Erdélyből kiinduló, a Székelyföld autonómiájára vonatkozó, EU-szintű jogalkotást sürgető polgári kezdeményezést egyáltalán regisztrálják. Mivel azonban a kezdeményezés abban a formában dilettáns volt, a kormányzat visszahúzódása inkább erény, mint hiba. 26

eszközöket is felvállalt (pl. a letelepedés nélküli állampolgárságot), amelyek európai szinten ugyan nem számítanak radikálisnak, de növelték a konfliktus valószínűségét a szomszédos államokkal. Szlovákiával összeütközésbe került Magyarország a már korábban (2010-ben) megszületett szlovák kettős állampolgársági ellentörvény miatt. A letelepedés nélkül megszerezhető állampolgársággal kapcsolatos ügyintézést a magyar közigazgatás zökkenőmentesen, nagyobb botrányok nélkül bonyolította le, habár az önmaga által szabott három hónapos határidőt általában kis mértékben túllépi. 39 Az év közepén hírek röppentek fel arról, hogy Romániában és Ukrajnában ezres nagyságrendben szereznek állampolgárságot arra vélhetően nem jogosultak. Ezt a kormány nem erősítette meg, de érdemi cáfolatot sem adott. Pozitív fejlemény a támogatáspolitika egyszerűsítése és ésszerűsítése, valamint a Bethlen Gábor Alap és a Balassi Intézet működésének tisztázása. Magyarország donorként kezdett viselkedni, a támogatási rendszer átláthatóbbá vált és javult a határon túli partnerekkel való konzultáció, ugyanakkor a megvalósításban tetten érhető a Magyarországon is alkalmazott oszd meg és uralkodj elve. A finanszírozási rendszer legjelentősebb változása 2012-ben a nemzeti jelentőségű intézmények körének meghatározása: 56 intézmény és öt program, amelyek alapvetően az anyanyelvi oktatás elősegítését és a kulturális örökség megtartását szolgálják. A magyar nyelvű oktatás-nevelés kiemelt jelentősége jegyében 2012-ben tartották a külhoni magyar óvodák évét. Ennek célja a jó gyakorlatok Kárpát-medencei terjesztése, célcsoportja a nevelők, pedagógusok köre. Ugyanakkor a program tartalma meglehetősen szegényes, az óvodáknak mindössze két jó gyakorlatot ajánl. Nem tudni, van-e utánkövetés, teljesítményértékelés, a honlap pedig sem a tartalmát, sem a kapcsolat- és közösségépítést tekintve nem sikeres (160 ismerőst számlál, négy további linket tartalmaz, ráadásul statikus). 40 Összességében a kifejezetten külhoni magyaroknak szánt költségvetési támogatás összege 2012- ben sem emelkedett nagyságendileg. Az elosztás szakértők által kifogásolt problémáit (pl. oktatásinevelési támogatás egyéni folyósítása, a politikai befolyás szerepe a pályázati döntésekben) nem sikerült kiküszöbölni. A nemzetpolitika fontos része a kétoldalú viszony a szomszédos államokkal, ezen belül a kisebbségi vegyes bizottságok ülései, amelyekben a felek szakpolitikai kérdéseket is napirendre tűznek. 2012-ben három vegyes bizottság tartott teljes ülést (magyar-szlovák, magyar-horvát, magyar-szlovén). A három találkozó jegyzőkönyvei közül a kormány 2012. szeptember 1-jéig csak kettőt hagyott jóvá 39 A beadott állampolgársági kérelmek száma 2013. május közepéig 440 ezer fő volt, 360 ezer eskütételre is sor került. Kizárólag a 2012-es évre vonatkozó adat nem ismert. 40 Fontos program továbbá a Határtalanul iskolai kirándulási program, ami még az előző kormányzati ciklusban indult az Apáczai Közalapítvány keretében, és 2010-ben vált kormányzati szintű programmá. A hosszú távú cél az, hogy minden magyarországi iskolás egyszer ellátogasson a szomszédos országok magyarok lakta területeire, és minden külhoni magyar iskolás eljusson Magyarországra. Erre jelenleg csak pályázati alapon és meghatározott iskolatípusban, évfolyamon van lehetőség. 27

(magyar-horvát, magyar-szlovák). A magyar-szlovén találkozó a 2012 decemberében benyújtott J/9399 sz. parlamenti beszámolóban sem szerepelt. Meglehetősen nagyszámú, korábban teljesítetlen ajánlás került ismételten napirendre, ez kifejezetten tapasztalható a magyar-horvát jegyzőkönyvben, emellett jelentős számú új ajánlás is született. A magyar-szlovák vegyes bizottság munkája során számos kérdésben nem volt egyetértés. Az állampolgárság nemzetközi jogi vonatkozásait szakértői szintre utalták, nem volt egyetértés a szlovák nyelvtörvény és kisebbségi nyelvtörvény kapcsán, de az alkalmazásban voltak közös pontok. A szlovák fél nemzetközi a két országban működő kisebbségi szervezetek anyaországi támogatása kapcsán is jogi problémákat látott. Az új ajánlások bizonyos jogszabályoknak a kisebbségekre kedvező alkalmazására és nem azok megváltoztatására irányultak. Bár a fő problémák ugyanazok maradtak, 2012-ben javulás volt megfigyelhető a magyar-szlovák viszonyban a legfelsőbb, kormányfői szinten annak következtében, hogy belpolitikai célkitűzéseik miatt ez mindkét politikai pártnak érdeke volt. A nacionalista kártya használatában elért fegyverszünet eredménye a magyar-szlovák találkozók számának megugrása, illetve Orbán Viktor miniszterelnöknek a Magyar Kereskedelmi és Iparkamara 2012. novemberi magyarszlovák gazdasági fórumán elmondott beszéde, amely pozitívan szólt a kapcsolatokról. Ettől eltekintve viszont általában a nemzetpolitikai háromszög magyar-szomszédos országi ágán a magyar kormányzati külpolitika inkább passzívnak bizonyult a magyar kisebbségek ügyében. Bizonyos szimbolikus gesztusok láthatóan rontottak a magyar-román viszonyon (pl. Nyírő temetése 2012 májusában, részletesen lásd Romániánál), Ukrajnában pedig lekerült a napirendről a magyar többségű egyéni választókerület kialakítása. A Kárpát-medencei gazdasági tér nehezen értelmezhető és kivitelezhető célja tekintetében érdemleges lépés nem történt 2012-ben. Erőforrás: 4 Eredmény: 2 Minősítés: 6 közepes Mozgástér: kezdeményező a magyar-magyar, együttműködő az államközi kapcsolatokban 28

2. AZ EURO-ATLANTI SZÖVETSÉGI RENDSZER EURÓPAI UNIÓ Kiemelt fontosságú európai uniós ügyek A magyar külpolitikai doktrína az Európai Unióval kapcsolatos magyar célkitűzésekről egymásnak teljesen ellentmondó megállapításokat tartalmaz. Leszögezi, hogy hiteles és kiszámítható EU-politikát kell folytatnunk, amelynek alapja az európai értékek iránti elkötelezettség és a mások álláspontjára való nyitottság és kompromisszumkészség. Ehhez hozzáteszi, hogy a közösségi módszert előnyben kell részesíteni a kormányközi együttműködés keretében hozott döntésekkel szemben. 41 Ezek szerint Magyarországnak a független intézmények mindenekelőtt az Európai Bizottság tevékenységét kellene támogatnia a kormányképviseleti rend szerint működő szervekkel, például a Tanáccsal szemben. Egy másik mondat azonban ennek éppen az ellenkezőjét állítja: A magyar Európa-politikának azokat a törekvéseket kell erősítenie, amelyek az [európai] vezetési válság leküzdésére, a demokratikusan választott kormányok erejének helyreállítására irányulnak. 42 Ezzel a dokumentum szerzői a kormányközi szervek szerepének elsődlegességét hangsúlyozzák, mivel a független uniós intézmények ezek szerint vezetési válsággal küszködnek. Egy harmadik, nehezen értelmezhető bekezdés a magyar érdekek érvényesítését illetően a következőket tartalmazza: Az értékelvű külpolitika célkitűzésének érvényesítésénél mindamellett magától értetődően tekintettel vagyunk az európai gazdasági problémákból és hazánk gazdasági helyzetéből eredő kényszerekre, valamint nemzetközi kötelezettségeinkre. Az értékek folytatja a doktrína nem szolgálhatnak ürügyként arra, hogy az ezekkel kapcsolatban szükséges lépések elmaradjanak vagy késedelmet szenvedjenek. Értékeink és érdekeink összhangja a mindenkori körülmények racionális felmérésén és az ebből levont következtetéseken nyugszik. 43 Ez magyarra lefordítva annyit jelent, hogy a kormány csak azokat az európai normákat kívánja betartani, amelyek teljesítése közvetlenül az érdekében áll. Megállapítható, hogy a magyar kormány uniós politikája 2012-ben ezekkel az enyhén szólva ellentmondásos célkitűzésekkel összhangban alakult, mivel a legkevésbé sem volt kiszámítható, és a kompromisszumkészség is csak rövid ideig jellemezte. Egyébként nem ebben az évben vált kritikussá Magyarország és az EU viszonya, csupán folytatódott Budapest és Brüsszel kapcsolatainak az előző esztendőben kezdődött súlyos megromlása, amelyet a magyar jogállamiság leépítése, illetve az ezzel kapcsolatos uniós bírálat váltott ki. Korábban az Európai Parlament fogadott el elítélő állásfoglalást a médiatörvényről és az Alaptörvényről, az pedig visszatetszést keltett Brüsszelben, hogy Orbán többször is a Nyugat hanyatlásáról és a keleti nyitás szükségességéről értekezett. 2011 végén Barroso példátlanul 41 Magyar külpolitika az uniós elnökség után, Külügyminisztérium, 2011. 27. o. 42 Uo. 26. o. 43 Uo. 4. o. 29

kemény hangú levélben szólította fel a magyar miniszterelnököt az Országgyűlés elé terjesztett két sarkalatos törvény visszavonására. Orbán azonban nem változtatott a sem Bécs, sem Moszkva, sem Brüsszel nem parancsol nekünk politikáján, és közölte, hogy nem tesz eleget a felszólításnak. Ilyen előzmények után a Bizottság 2012 januárjában három gyorsított kötelezettségszegési eljárást indított Magyarország ellen a Magyar Nemzeti Bank (MNB) és az adatvédelmi hatóság függetlensége, valamint a bírák kényszernyugdíjazása ügyében és javasolta a kohéziós alapok egy részének befagyasztását. Ezt a pénzügyminiszterek később meg is szavazták. Orbán az Európai Parlament januári ülésén visszautasította a jogállamisággal kapcsolatban megfogalmazott bírálatokat. Válaszul az EP felkérte Állampolgári, Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottságát egy jelentés elkészítésére (ez lett a később Tavares-jelentésnek nevezett dokumentum). Márciusban a miniszterelnök újabb sértő megjegyzést tett Barrosoékra. Kijelentette, hogy olyan vezetői felfogással, mint amilyet az Európai Bizottság képvisel, még egy vidéki kócerájt sem lehetne elvezetni. Áprilisban úgy tűnt, mintha a felek fegyverszünetet kötöttek volna. Orbán Barrosónál tett látogatásán ígéretet tett néhány brüsszeli követelés teljesítésére, majd közölte a sajtóval, hogy a Bizottsággal és az IMF-fel heteken belül elkezdődhetnek a tárgyalások az elővigyázatossági hitelkeretről. Ezek után júniusban a pénzügyminiszterek hatályon kívül helyezték a kohéziós alapok befagyasztásáról hozott döntésüket. Az év hátralevő részében mindkét fél visszafogottan nyilatkozott a magyar-eu viszonyról. Ma már tudjuk, hogy a kormány valójában semmilyen hitelkeretről sem kívánt megállapodni a két szervezettel. Mivel azonban bizonytalan volt a magyar költségvetési egyensúly alakulása, a tárgyalások megkezdését különféle ürügyekre hivatkozva hosszú hónapokon keresztül halogatta, hogy azokat később véglegesen elutasítsa. A jogállamiság ügyében megfogalmazott uniós fenntartásokkal kapcsolatban a magyar kormány sajátos taktikai megoldást választott: elkülönült jogvitákról kezdett beszélni. Minden alkalommal azt a kérdést tette fel az uniós vezetőknek, hogy az általuk vitatott magyar jogszabályok egészen pontosan melyik uniós jogi normába ütköznek. Egyrészt azért járt el így, hogy a jogállamiság kérdésében ne kelljen politikai kompromisszumot kötnie az EU-val. Másrészt pedig kihasználta azt a körülményt, hogy az uniós alapszerződések előírják ugyan a tagállamoknak a demokratikus, jogállami normák követését, de azok konkrét tartalmáról természetüknél fogva nem állapítanak meg részletes szabályokat. Ez a taktika a kormány szemszögéből nézve eredményesnek bizonyult, de csupán 2012 végéig. Novemberben ugyanis az Európai Bíróság már gyorsított eljárással ellentétesnek nyilvánította az uniós joggal a bírák kényszernyugdíjazását, decemberben pedig az Alkotmánybíróság formai okokból megsemmisítette az úgynevezett átmeneti rendelkezéseket. A kormány azonban nem szándékozott maradéktalanul végrehajtani az Európai Bíróság ítéletét, az átmeneti rendelkezésekről pedig úgy határozott, hogy azokat beemeli az Alaptörvénybe. Ez utóbbit Brüsszel szintén ellentétesnek tartotta a jogállamisággal, emiatt újabb, súlyos bírálatok érték a budapesti kormányt. (Ez a vita áthúzódott a 2013-as esztendőre.) E rövid bevezetés után a következő két részben közelebbről is megvizsgáljuk azokat a főbb ügyeket, amelyek meghatározták Magyarország kapcsolatait az Európai Bizottsággal és az Európai Parlamenttel a 2012-es év során. 30

Európai Parlament A külpolitikai stratégia állást foglal az uniós intézmények és az összes tagállam számára részvételt biztosító közösségi módszeren alapuló érdekérvényesítés, és a szolidaritáson alapuló politikai integráció irányába történő továbblépés mellett. 44 Ebből logikusan következne, hogy a kormány az Európai Parlamenttel mint közvetlenül választott európai népképviseleti szervvel konstruktív együttműködésre törekszik. Az EP és a magyar kormány viszonya azonban 2012-ben drasztikusan megromlott, ami a politikai mozgástér jelentős szűkülését eredményezte. A viszony romlását belpolitikai okok, elsősorban a magyar alkotmányos- és jogrendszer átalakítása váltotta ki, amelyet Magyarország európai partnerei köztük az EP számos alkalommal bíráltak. Az EP januárban vitát tartott, februárban pedig kritikus hangvételű állásfoglalást fogadott el a magyarországi politikai helyzetről. 45 Az állásfoglalás az EP 2011-ben hozott két, Magyarországgal foglalkozó határozatához hasonlóan arra a következtetésre jutott, hogy a magyar alkotmányos átalakítás folyamata, illetve egyes tartalmi kérdések nem összeegyeztethetőek az uniós alapértékekkel. Az állásfoglalás arra utasította az EP Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottságát (LIBE), hogy készítsen részletes jelentést a magyarországi demokrácia helyzetéről. 46 E folyamat részeként 2012-ben a LIBE több alkalommal közmeghallgatást tartott, ahol a magyar kormány képviselői is felszólalási lehetőséget kaptak. A magyar kormány az EP illetékességét e kérdésben mindvégig vitatta, az állásfoglalásait visszautasította, és az Európai Parlamentet Magyarország és a magyar nép ellen irányuló politikai támadások fórumaként aposztrofálta. A magyar diplomácia folyamatos defenzívába szorult, az európai parlamenti érdekérvényesítés mozgástere erősen leszűkült, a diplomáciai erőfeszítések a kritikák elhárítására törekedtek. A magyar diplomácia jelentős erőforrásokat fektetett az európai parlamenti kapcsolatokba, ám ezek a magyar érdeket szolgáló érdekérvényesítés helyett szinte kizárólag a kormány és az európai intézmények között kialakult viták kezelését szolgálták. A magyar helyzettel foglalkozó januári EP-vitán a miniszterelnök személyesen vett részt. A Külügyminisztérium és a Miniszterelnöki Hivatal rendszeresen tájékoztatta az EP illetékes szakbizottságait a magyar jogszabályi környezet változásairól. A kormány több alkalommal miniszteri, vagy államtitkári szinten képviseltette magát a szakbizottsági üléseken. A szakpolitikai kérdésekben folytatott együttműködés ugyanakkor esetleges volt a kormány és az EP képviselők között. A szakdiplomaták és az EP képviselők közötti együttműködés szervezett keretek hiányában az érintettek kezdeményező és együttműködő készségének függvényében alakult, a brüsszeli magyar Állandó Képviselet az Európai Tanács ülései előtt az egyes pártdelegációknak külön-külön tájékoztatókat tartott. Nem került sor találkozóra a külügyminiszter, vagy az illetékes szakállamtitkár és az EP-képviselők között. Az Európai Parlamenti Képviselők Fórumát egyetlen alkalommal sem hívták össze, holott a Magyarország számára különösen fontos, stratégiai jelentőségű kérdésekben való egyeztetést törvény írja elő. 47 44 Uo. 27. o. 45 Az Európai Parlament 2012. február 16-i állásfoglalása a közelmúltbeli magyarországi politikai fejleményekről (2012/2511(RSP)) 46 A jelentést az EP 2013. július 3-án elfogadta: Az Európai Parlament 2013. július 3-i állásfoglalása az alapvető jogok helyzetéről: magyarországi normák és gyakorlatok (az Európai Parlament 2012. február 16-i állásfoglalása alapján) (2012/2130(INI)) 47 2004. évi LVII. törvény az Európai Parlament magyarországi képviselőinek jogállásáról 31

2012-ben a 2010 óta kibontakozó trendnek megfelelően tovább romlott a magyar kormány megítélése az Európai Parlamentben. A magyar diplomácia mind a kormány és az EP közötti viták enyhítésében, mind a Magyarország és az európai intézmények viszonyára vonatkozó célok érvényesítésében kudarcot vallott. Mindez abban az évben, amikor az intézmény olyan, hazánk számára kulcsfontosságú témákat tárgyalt, mint a gazdasági kormányzásról szóló hatos csomag, az EU 2014-2020-as időszakra szóló, hosszú távú költségvetése, a közös agrárpolitika és a kohéziós politika reformja, vagy az európai bankrendszer szabályainak átfogó felülvizsgálata. A magyar kormány jelentős erőforrásokat fordított az európai parlamenti kapcsolatokra, de ezek szinte teljes mértékben a kormány belpolitikai tevékenysége által kiváltott kritikák kezelését szolgálták. Az aktív szakpolitikai építkezés helyett a kormány defenzívába szorult, és a nemzeti érdekérvényesítés céljai kapcsán zsarolhatóvá vált. Erőforrás: 2 Eredmény: 1 Minősítés: 3 gyenge Mozgástér: kérő / zsarolható Európai Bizottság A külpolitikai stratégia fényében és az aktuálpolitika kontextusában a következő célok fogalmazódtak meg az EB-vel való kapcsolatokban 2012 során: (1) a Magyarország ellen folyamatban lévő túlzottdeficiteljárás megszüntetése; ( 2) a kormány által kért nemzetközi hitelkeretről szóló megállapodás megkötése; (3) a magyar bírák nyugdíjkorhatárának csökkentése és az adatvédelmi hatóság függetlenségének csorbítása miatti aggályok eloszlatása; (4) az uniós források lehető legteljesebb mértékű lehívása; (5) jó munkakapcsolat fenntartása az EB elnökével és tagjaival. A célok megvalósítására fordított eszközök és az eredmények tekintetében a magyar külpolitika az egyes témakörökben változó teljesítményt tudott felmutatni. A kormánynak kiemelt célja volt a magyar költségvetés túlzott mértékű hiánya miatt 2004 óta folyamatban lévő uniós eljárás megszűntetése, illetve az EB javaslatára az Ecofin 48 által márciusban jóváhagyott, a hiánycél nem teljesítéséből fakadó szankciókkal való fenyegetés (a kohéziós alapok pénzügyi kötelezettségvállalásainak 2013. január 1-jétől való részleges felfüggesztése) visszavonása. A szankciókat kilátásba helyező döntést követően, tartva azok érvénybelépésétől, az EB és az Ecofin javaslatára nyújtotta be a kormány a Bizottsághoz a Széll Kálmán Terv 2.0-t az átdolgozott konvergencia programmal és a nemzeti reformprogrammal együtt. Ezek fényében az EB már úgy értékelte, hogy a tervezett kormányzati intézkedéseknek köszönhetően a költségvetési hiány az előírt 3 százalék alatt maradhat az elkövetkező években, majd az EB javaslatára az Ecofin júniusban visszavonta a fenti szankciókat. Az elsődleges cél, a túlzottdeficit-eljárásból való kikerülés viszont nem teljesült 2012-ben. 48 Az Európai Unió gazdasági és pénzügyminisztereinek tanácsa. 32

A magyar kormány még 2011. november végén kért pénzügyi segítséget a Bizottságtól és a Nemzetközi Valutaalaptól. Az e célból Budapestre utazó EB-IMF előkészítő küldöttség azonban az MNBtörvény decemberben kezdeményezett módosításai miatt félbeszakította a tárgyalásokat. A törvény 2011. december végi elfogadást követően az EB kötelezettségszegési eljárást indított Magyarország ellen a jegybanktörvénynek az uniós jogot (jegybankok függetlensége) sértő rendelkezései miatt; illetve jelezte, hogy a kért pénzügyi segítségnyújtásról szóló tárgyalások megindításának fő feltétele a törvény kifogásolt részeinek módosítása. A magyar országgyűlés 2012 júliusában megfelelően módosította a törvényt, majd még szintén júliusban megindultak a kormány és az EB/IMF közötti tárgyalások, az EB pedig ejtette a jegybank függetlenségének korlátozása miatt az év elején indított kötelezettségszegési eljárást. Az év első felében a kormány az EU-val kapcsolatos külpolitikába fektetett erőforrásainak javarészét a saját maga támasztotta akadályok (uniós jogot sértő jegybanktörvény) leküzdésére, nem pedig az egyébként általa kért pénzügyi támogatás megszerzésére fordította. Az év második felében a folyamatosan akadozó tárgyalások alatt számos tekintetben kétségessé vált a megállapodás megkötésére vonatkozó kormányzati szándék komolysága (pl. IMF-ellenes kormányzati kampány). Az elővigyázatossági hitelkeretet biztosító megállapodást 2012-ben végül nem sikerült megkötni, így a projekt meghirdetése és a tárgyalások folytatása a kormány szempontjából teljes kudarcnak bizonyult. Magyarország ellen más tagállamokhoz hasonlóan több tucat, javarészt inkább technikai jellegű kötelezettségszegési eljárás volt folyamatban (uniós jogszabályok nem megfelelő alkalmazása stb.). Ezek mellett az EB januárban kötelezettségszegési eljárásokat indított a magyar bírák, ügyészek és közjegyzők nyugdíjkorhatárának leszállítása, az adatvédelmi biztosnak a mandátuma lejártát megelőző menesztése, illetve a jegybanktörvény miatt. A fentebb említett ügyek elsődlegesen uniós alapértékeket/ alapjogokat (jogbiztonság, intézményi függetlenség stb.) érintettek, ezért is kezeli őket az EB mind jogi, mind politikai értelemben kiemelt ügyekként. A magyar adminisztráció e kiemelt ügyekben jóhiszemű együttműködést folytatott és szakértői szintű egyeztetéseket tartott az EB megfelelő testületeivel. Nem sikerült viszont eloszlatni a Bizottság által emelt jogi aggályokat két vitatott ügyben, így az EB benyújtotta a kereseteket az Európai Bírósághoz, sőt, a bírák ügyében gyorsított eljárást kért, mivel a jogszabály végrehajtása már folyamatban volt Magyarországon. A Bíróság novemberi döntésében az EB keresetének helyt adva megállapította a kifogásolt szabályozás uniós joggal való összeegyeztethetetlenségét, illetve kötelezettséget rótt ki a kényszernyugdíjazottak visszahelyezésére azok igénye szerint. A hosszú távú stratégiai célok között említendő az uniós források (strukturális alapok és kohéziós alap) lehívása, amiben Magyarország 2010 óta sereghajtó lett. 2013 közepéig mindössze 47,09 százalékot hívott le, ezzel az eredménnyel a 27 tagállam között a 21-ik helyezést érte el. Mindezt olyan időkben, amikor a magyar társfinanszírozást is ideszámítva csaknem minden kormányzati beruházásra az EU kohéziós politikájának segítségével kerül sor, illetve történelmi mélységben vannak az ország szociális mutatói (az Európai Szociális Alap lehívása is közel 10 százalékkal elmarad az uniós átlagtól). A magyar kormánynak nem sikerült orvosolnia a fő problémát, nevezetesen hogy kevés a megfelelő minőségű projekt, mert nincs meg a szükséges kapacitás a projektek előkészítésére. Az állami szférán kívül a 33

probléma további okai a válság miatt visszaeső beruházási kedv, illetve hogy a pályázás adminisztratív költségeit az állam a pályázókra hárítja. Ezen a helyzeten 2012 során nem sikerült javítani. Összességében Magyarország sereghajtóvá vált a legfontosabb, kormányokon átívelő uniós célkitűzésében (sikeres kohéziós politika), aminek következtében a le nem hívott források elveszett lehetőségeket képviselnek a magyar gazdaság szempontjából. 2011-ben a magyar kormány és az EB közötti kapcsolatok jelentősen lehűltek, így a kapcsolatok javítása a 2012-es év egyik kézenfekvő célkitűzése kellett, hogy legyen. A magyar kormány tagjai ugyanakkor alig tettek erre erőfeszítéseket. Beszédes példa, hogy Németh Lászlóné nemzeti fejlesztési miniszter kinevezése óta egyáltalán nem, így 2012-ben sem találkozott Johannes Hahn regionális politikáért felelős biztossal, holott a téma Magyarország szempontjából kiemelt jelentőséggel bír. A miniszterelnöknek a Barroso elnökkel való találkozóit követő, a brüsszeli kijelentéseinek ellentmondó hazai nyilatkozatain ( kettős beszéd, pávatánc stb.) egy idő után már senki sem lepődött meg bizottsági körökben. A magyar kormány és az EB tagjai közötti kapcsolatok az év során összességükben nem javultak, esetenként romlottak (pl. Navracsics-Reding, Matolcsy-Rehn), vagy nem létezőek. 2012-ben Andor Lászlón kívül az EB egyetlen tagja sem járt hivatalos programon Magyarországon. Összességükben az Európai Bizottsággal való kapcsolatok kimondottan konfliktusosak voltak 2012 során. A magyar kormány nem igyekezett javítani a viszonyt és politikája több tekintetben is kudarcot vallott. Erőforrás: 3 Eredmény: 1 Minősítés: 4 gyenge Mozgástér: ellenséges / kérő Kapcsolataink a nagy EU-tagállamokkal Németország A Magyar külpolitika az uniós elnökség után című dokumentum csak röviden említi Németországot mint a magyar térségpolitika nyugati dimenziójának egyik célországát, ahol a kormányzat a civil szférán keresztül kívánja megerősíteni az együttműködést. 49 Az 1992-ben aláírt A Németországi Szövetségi Köztársaság és a Magyar Köztársaság közötti baráti együttműködésről és európai partnerségről szóló szerződés bővebben tárgyalta a két ország kapcsolatát. 2012-ben, a szerződés aláírásának 20. évfordulóján, a magyar Országgyűlés határozatot fogadott el (H/5873), célként fogalmazva meg a két ország közötti együttműködés erősítését és folytatását, az intenzív kétoldalú politikai párbeszéd folytatását, a Duna-stratégia megvalósítását, a német gazdasági aktivitás fenntartását és fokozását, valamint az együttműködés kiterjesztését a tudomány és kutatás területére. Ezek a pontok tekinthetők tehát a magyar külpolitika főbb német vonatkozású célkitűzéseinek. 49 Magyar külpolitika az uniós elnökség után, Külügyminisztérium, 2011. 24. o. 34

Magyarország 2012-ben jelentős erőforrásokat fordított a német relációjú külpolitikai célok megvalósulására, amihez jó alkalmat teremtett a barátsági szerződés kerek évfordulója. Több magas szintű kétoldalú találkozóra került sor: májusban a Bundestag és az Országgyűlés elnökei találkoztak Berlinben, októberben Angela Merkel kancellár fogadta Orbán Viktor miniszterelnököt. A találkozókon rendre szóba került a két ország közti szoros kapcsolat, a baráti viszony, a két gazdaság összefonódottsága, a magyarországi német befektetések kiemelkedő fontossága. Magyar részről a döntéshozók több ízben világossá tették azt is, hogy Magyarország erős Németországban (német gazdaságban) érdekelt, és ebből kifolyólag is támogatja Németország uniós válságkezelését. A barátsági szerződés évfordulója jó alkalmat adott arra, hogy Magyarország legalább is a retorika szintjén több alkalommal hitet tegyen a Németországhoz kötődő barátság és a stratégiai kapcsolat további építése mellett. Ugyanakkor a Magyarország iránti német figyelem évek óta csökkent, és 2012 sem jelentett fordulópontot az együttműködés erősítése szempontjából. Sőt, Németország erősen bírálta az új magyar médiaszabályozást, az új választási törvényt, a bírák kényszernyugdíjazását, illetve aggodalommal figyelte egyes intézmények (Alkotmánybíróság, Magyar Nemzeti Bank) függetlenségének csorbítását. Berlin a vitás kérdések feloldásában az Európai Bizottságot támogatta, Budapestet párbeszédre szólította fel és az uniós testülettel való vitarendezést szorgalmazta. A gazdaság területén a kormány a német gazdasági aktivitás fokozását kívánta elérni Magyarországon, s ehhez kiszámítható gazdasági környezetet ígért. Ezzel szemben német részről több fórumon (pl. Bundestag, Német-Magyar Ipari és Kereskedelmi Kamara) is komoly bírálat érte a magyar gazdaságpolitika kiszámíthatatlanságát, a gazdasági környezettel kapcsolatos bizonytalanságot, a német vállalatokat is sújtó különadókat. A Magyarországgal kapcsolatos fenntartások a gazdasági adatokban is visszaköszöntek: bár az előző évhez képest 2012-ben nőtt a kétoldalú kereskedelem volumene, a közvetlen német beruházások tekintetében már jelentős visszaesés volt tapasztalható. 50 2012-ben nem sikerült minőségileg javítani a magyar-német kapcsolatrendszert, a német beruházások csökkentek és a magyar kormány több esetben is kiváltotta Németország kritikáját. A romló viszonyt kezdeményező, pozitív és innovatív magyar szereppel lehetne megfordítani, ez azonban a magyar fél részéről nem történt meg. Erőforrás: 4 Eredmény: 3 Minősítés: 7 jó Mozgástér: együttműködő 50 Forrás: Központi Statisztikai Hivatal, Magyar Nemzeti Bank 35

Franciaország A magyar külpolitikai stratégia nem szentel külön figyelmet Franciaországnak, mindössze az Európai Unió déli szomszédságpolitikájának összefüggésében tesz róla említést. 51 Ahogy Németország esetében, úgy a rendszerváltás utáni magyar-francia együttműködésnek is egy barátsági és egyetértési megállapodás fektette le az alapjait 1991-ben. 52 2012 folyamán a magyar diplomácia mozgástere és aktivitása a francia relációban szűkült, bár a külügyi vezetés lehetőségeihez mérten próbált kezdeményező lenni. Ezt jelzik a magyar külügyminiszter és államtitkárainak, illetve a KIM államtitkárainak franciaországi látogatásai. A francia fél viszont látványosan alacsony szinten tartotta a kapcsolatokat: sem miniszteri, sem államtitkári hivatalos látogatásra nem került sor Magyarországon. Ennek több oka volt. Egyrészt a francia külpolitika fókusza gazdasági és politikai indítékokból általában is egyre távolabb kerül térségünktől, másrészt 2012-ben elnök- és nemzetgyűlési választásokra került sor, ami szintén elvonta a figyelmet a hazánkkal való kapcsolatok alakításáról. A gazdasági kapcsolatainkban felmerülő problémákat rendezni hivatott két mediátor, Madarász László és Paul-Henri Ravier, tevékenysége ugyanakkor intenzív volt az év folyamán. Ennek is köszönhető, hogy a fennálló öt nagy vitás kérdésből három már megoldást nyert (Alstom, Antenna Hungária, valamint a Fővárosi Vízművek és a Suez vitája). Beárnyékolta a viszonyt a Suez döntőbíráskodási eljárás alatt álló pécsi ügye, illetve a természetbeni juttatások rendszerének átalakítása (SZÉP-kártya, Erzsébet-utalvány), amely kiszorította a francia cégeket a piacról. Ez utóbbi kapcsán az Európai Bizottság kötelezettségszegési eljárást indított. Az unortodox magyar gazdaságpolitika negatív hatásai (pl. különadók) olyan, Magyarországon működő francia cégeket is érintettek, mint a Groupama, EDF, Auchan, Sanofi és a GDF Suez. 53 A francia gazdasági szereplők jelentős érdeksérelmeket szenvedtek el, és beruházásaikat inkább leépítik, mintsem bővítenék. Ugyanakkor a francia fél többször is felhívta a figyelmet, hogy nem elsősorban a gazdasági érdekek sérelme zavarja, ahogyan azt egyes magyar kormányzati szereplők állítják, hanem a demokrácia értékeinek megsértése és a különböző alkotmányos kontrollok felszámolása. A francia gazdaság csúcsszereplőiben alapvető bizalmi törés következett be hazánkkal kapcsolatban, mert értelmezésük szerint csorbult a jogbiztonság. Uniós szinten a magyar-francia együttműködés szinte egyedüli területe a Közös Agrárpolitika (KAP), amelynek mind a két ország védelmezője. Magyarország támogatta azt a háromoldalú nyilatkozatot, amelyet Franciaország, Olaszország és Spanyolország írt alá a KAP költségvetésének az Európai Bizottság javaslatában szereplő szinten tartása mellett. A Magyar-Francia Mezőgazdasági és 51 Magyar külpolitika az uniós elnökség után, Külügyminisztérium, 2011. 44. o. 52 Fontosabb Egyezmények. Magyarország Nagykövetsége, Párizs, Franciaország. http://www.mfa.gov.hu/kulkepviselet/fr/hu/bilateralis/pol_kapcs.htm 53 Franciaország a harmadik legnagyobb befektető Magyarországon. A francia tőkebefektetések értéke megközelíti a 10 milliárd eurót, ami a magyar GDP 10%-a. A hazánkban jelen lévő 25 legnagyobb külföldi befektető közül öt cég francia (ld. fent). A Magyarországon működő mintegy 350 francia cég 50 ezer fölötti létszámban foglalkoztat, szinte száz százalékban magyar munkaerőt. 36

Vidékfejlesztési Munkacsoport 9. budapesti ülésén a kacsa- és libamáj védelmére EU-szintű fellépésről állapodtak meg a felek. A hagyományosan jó oktatási és kulturális kapcsolatokat nem érintették a más területeken tapasztalható súrlódások. A Szépművészeti Múzeumban megrendezett Cézanne kiállítás hatalmas sikernek örvendett 2012-ben. A magyar kormányzat miniszteri és államtitkári szinten képviseltette magát a Francia Intézet 20. évfordulós ünnepségén. Elvi döntés született arról, hogy önálló francia egyetem nyílik Szegeden az Állam- és Jogtudományi Karon (SZTE ÁJTK) működő Európa-tanulmányok Központban folyó nemzetközi tanulmányok képzésére alapozva. Erőforrás: 3 Eredmény: 2 Minősítés: 5 közepes Mozgástér: együttműködő Egyesült Királyság Az aktuális külpolitikai stratégia nem nevesíti külön az Egyesült Királyságot, amikor a magyar érdekek érvényesítéséről, illetve a bilaterális kapcsolatok alakításának módjairól beszél. Mindazonáltal erre a relációra is kiterjeszti azokat a célokat, amelyeket az unió tagországaival kapcsolatban általában megfogalmaz. A magyar-brit kapcsolatok különösségét az adja, hogy bár az Egyesült Királyság megkerülhetetlen tényező az unió gazdasági és főként pénzügyi politikája, valamint külpolitikája szempontjából, ugyanakkor nem lévén az eurózóna tagja, a bilaterális kapcsolatokat bizonyos fokig mégis egyedi hangsúlyok dominálják. Ez jól megfigyelhető mind a kormányzati szinten megfogalmazott magyar politikai elvárásokban és szándékokban, mind pedig a londoni magyar képviselet azon igyekezetében, hogy az Egyesült Királyságot hazánk különleges partnerévé tegye. Azokban a politikai lépésekben, amelyekkel a brit kormány a saját távolságtartását hangsúlyozza az unió egyes döntéseivel szemben, a magyar kormány hangsúlyozottan az általa meghirdetett szabadságharc valamilyen visszaigazolását látja. A brit kormány 2011 decemberében az Unió Tanácsának ülésén megvétózta a Bizottság azon kezdeményezését, amely optimalizálni igyekezvén a pénzügyi folyamatok uniós döntéshozatali mechanizmusát szűkítette volna a tagállami mozgásteret, nagyobb beleszólást adva az uniónak a tagállami monetáris döntésekbe. A brit magatartást a magyar külpolitikai stratégia kifejezetten negatív lépésként értékeli, 54 ugyanakkor a magyar kormányfő a kérdésben elsőként állt London oldalára, majd felismervén az unióval szembeni szövetség-keresés és a magyar érdekek közötti ellentét veszélyét 2012 elején módosítani kényszerült az álláspontján. 54 Magyar külpolitika az uniós elnökség után, Külügyminisztérium, 2011. 27. o. 37

Ettől függetlenül a magyar fél 2012-ben igyekezett továbbra is saját pártpolitikai céljaira kihasználni a brit kormányhoz fűződő kapcsolatait, mintegy ellensúlyt remélve attól az unióval szemben, fenntartva így a külpolitikai elvek és a napi politikai szándékok közötti inkonzisztenciát. A Fidesz-kormány által dominált hazai sajtó nagy terjedelmet szentelt a brit különállásnak, mintegy azt sugallva, hogy a Brüsszellel való szembenállás nem magyar specifikum, hanem kezd általánossá válni Európában. A bilaterális viszonyt is az efféle megfontolások határozták meg, nem pedig a stratégiában kifejtett elvek és célok. A 2012 őszén Budapestre látogató William Hague külügyminiszter és Orbán Viktor miniszterelnök között lezajlott beszélgetésen lényegében semmilyen érdemi kérdés nem merült fel. Következésképp a kétoldalú kapcsolatok alig fejlődtek. Néhány magas szintű látogatás Londonban (Lázár János, Szijjártó Péter) nem feledtetheti, hogy a magyar-brit viszonylatban 2012-ben semmilyen lényegi új megállapodás nem született. Nemzetközi szinten sem realizálódott érdemi együttműködés. Ez utóbbiért a magyar kormány nemzetközi elszigeteltsége, kitaszítottsága okolható, a bilaterális kapcsolatok vonatkozásában pedig a brit fél óvatossága. A brit kormány ugyanis nem akarja megterhelni amúgy is bonyolult uniós kapcsolatait egy ilyen lépéssel, riasztja őt a magyar fél uniós viselkedése, és láthatóan maga is fenntartásokkal viszonyul az Orbán-kabinet számos politikai és gazdasági döntéséhez. A kapcsolatok egyoldalúsága nem csak diplomáciai, de gazdasági téren is kiütközött. Az egymást kioltó célok követése elbizonytalanította a brit gazdasági élet szereplőit. Miközben Orbán Viktor, a gazdasági tárca és nyomukban a nagykövet mindent megtett, hogy vonzóvá tegye a brit tőke számára Magyarországot, a kormány elkezdte kiszorítani a magyar gazdaságból a már itt lévő cégek, bankok, nagybefektetők egy részét. A 2012-ben megalakult Magyar-Brit Kereskedelmi Kamarát brit érdeklődés híján ott élő magyar üzletembereknek kellett létrehozniuk. Ami a brit civil társadalmat illeti, Magyarországgal kapcsolatos információit a jól értesült brit médiából szerzi, amely bő terjedelemben tette szóvá az Orbán-kormány tevékenységével kapcsolatos kritikáit. 2012-ben minden eddiginél intenzívebben jelentek meg efféle pontos és mértéktartó publikációk a konzervatív Times-ban épp úgy, mint a baloldali Guardian-ban. Szakavatott elemzéseket publikált a magyar parlament vitatott törvényalkotásairól, az új egypárti alkotmányról, a magyar-uniós viszonyról és az unortodox magyar gazdaságpolitikáról az ugyancsak Londonban megjelenő világlap, a Financial Times, illetve az Economist hetilap. A nagykövetség energiáit e publikációk sorozatos visszautasítása, tartalmuk pártos vitatása emésztette fel, további gyanúkra adva okot arra vonatkozóan, hogy a magyar kormánynak rejtett szándékai vannak, s nem azt kommunikálja, amit valójában megtenni készül. Erőforrás: 2 Eredmény: 2 Minősítés: 4 gyenge Mozgástér: együttműködő 38

Olaszország 2011 végén a magyar-olasz kapcsolatok fő irányaként a kormány az Olaszországot is felölelő nyugati dimenziójának kiépítését határozta meg, különös tekintettel a Duna Stratégia és az Adriai-Ión Stratégia szinergiájának kimunkálására. 55 Kiemelten foglalkozott továbbá az energiapolitikával, a megkülönböztetett jelentőségű szállítási útvonalakkal, valamint a közös kulturális hagyományokkal. A külpolitikai stratégia kiemeli az EU déli szomszédságpolitikájának erősítését, amelyben Olaszország is érdekelt. 56 (Ugyanitt került említésre Franciaország és Spanyolország is.) Magyarország közös célként kezelte a béke és biztonság megszilárdítását a déli térségben, amelyhez gazdasági érdekek is fűzik az országot. A kétoldalú magyar-olasz kapcsolatok keretét az olasz fél által még 2008-ban kezdeményezett és a 2010-es kormányváltást követően aláírt Stratégiai Partnerségi Megállapodás adja. Ez a szerződés egy sor elsősorban európai uniós és energiapolitikai témakörben ír elő egyeztetési feladatot a két kormány számára, ezzel a lehetőséggel azonban a kormányok nem éltek 2012 során. Az év elején nagy port kavaró médiatörvény, illetve a Velencei Bizottság által megfogalmazott kritikák hatására a két ország között érezhetően meggyengült a partneri viszony. Az Orbán-kormányt érő nemzetközi bírálatokból a Mario Monti vezette olasz kormány azért is kimaradt, mert az nem lett volna hiteles egy súlyos válsággal küzdő ország részéről. A Monti-kormányt támogató Popolo della Libertá (Silvio Berlusconi pártja) ezt nem engedte volna és az olasz kormány nem is szorgalmazott intenzív kapcsolatépítést a magyar fél felé. Mario Monti szakértői kormánya nem választások útján került hatalomra, így a Fidesz vezetése Montit kezdettől kvázi illegitim kormányfőnek tekintette. Ennek ellenére a külügyminiszterek egy alkalommal találkoztak, részben a meggyengült partneri kapcsolatokat javítandó, de egyeztetésekre csak a legkézenfekvőbb és elkerülhetetlenül indokolt, aktuális témakörökben a kül- és biztonságpolitika, az Európa-politika és az agrárpolitika területén került sor. Magas szintű olasz látogatás Magyarországon egyáltalán nem volt. Orbán Viktor és Mario Monti nem hivatalos római találkozója a Kereszténydemokrata Internacionálé ülésén fagyos hangulatban telt, és a két miniszterelnök valójában elbeszélt egymás mellett. A 2012-es év egyetlen sikeres momentuma az olasz viszonylatban a 2013-as Magyar-Olasz Kulturális Évad előkészítése, amelyről államtitkári szinten folytak egyeztetések a két ország között, és amelyre a magyar kormány a költségvetési megszorítások ellenére is számottevő pénzügyi forrást különített el. Az olasz külügyminisztériummal közösen 2012. december 17-én került sor a Magyar-Olasz Kulturális Évad bemutatására a Római Magyar Akadémián. Erőforrás: 2 Eredmény: 2 Minősítés: 4 gyenge Mozgástér: közömbös 55 Uo. 24. o. 56 Uo. 44. o. 39

Spanyolország A Spanyolországgal való kapcsolatokat az aktuális külügyi stratégia az EU déli szomszédságpolitikájában kifejtett aktivitásunk növelésének egyik potenciális eszközeként említi. 57 Hagyományosan is elmondható, hogy a két országot nem fűzik erős kapcsolatok egymáshoz. A legélesebb politikai különbség az autonómia kérdéskörében érzékelhető, amit Spanyolország belső megosztottsága a katalán, illetve baszk függetlenségi törekvés indokol. Ezt jelzi, hogy Spanyolország egyike azon öt EU-tagállamnak, amelyek nem ismerték el Koszovó függetlenségét. Ez azonban a magyar-spanyol kapcsolatok minőségét nem befolyásolja. A közös spanyol-belga-magyar EU-elnökségi trió időszakát 58 követően diplomáciai és kulturális kapcsolataink szintje 2012-ben csökkenő tendenciát mutatott. Elszalasztott lehetőség, hogy az elnökségi együttműködés 2011-es intenzitását nem sikerült fenntartani. A magyar kormányfő ciklusbeli első látogatására Spanyolországban 2012 novemberében került sor, ahol a Remény és keresztényi válasz a válságra című katolikus konferencián tartott előadást. Ezt megelőzően 2012. október 23-án Martonyi János tett hivatalos látogatást Madridban, ahol egyeztetést folytatott többek között José Manuel García- Margallo külügyminiszterrel és Íñigo Méndez de Vigo Európa-ügyi államtitkárral. A Külügyminisztérium tájékoztatása szerint egy 2013 elején megtartandó miniszterelnöki és miniszteri találkozó előkészítésén túl szó esett a két ország gazdasági kapcsolataiban rejlő lehetőségek kihasználásáról is. A gazdasági kapcsolatokat a külügy erősnek és széleskörűnek értékeli. Ennek némileg ellentmond, hogy 2012-ben a Spanyolországba irányuló magyar export 12,2 százalékkal esett, az előző évi 2106,7 millió euróval szemben csak 1849 millió euró volt. A helyzetet tovább árnyalja, hogy az import (857,3 millió euró) mindössze 0,1 százalékos növekedést mutatott. A külkereskedelmi egyenleg 991,7 millió euróra csökkent az előző évi 1250,5 millió euróról. Ez a csökkenő tendencia az egész ciklusban jellemzőnek mondható. A spanyol vállalatok magyarországi jelenléte és befektetései elsősorban a megújuló energia (Renovalia), a járműipar (F. Segura) és a szállodaipar (NH Hotels, Iberostar) ágazataiban kiemelkedőek. Magyar részről a legnagyobb szereplő Spanyolországban 2012-ben is a Richter Gedeon Ibérica gyógyszeripari vállalat volt. Két élelmiszeripari érdekeltség, az Ice N Go Kft. és a chocome Kft. 2011-es megjelenése után jelentősebb új befektetésekről nem számolhatunk be. A magyar kormány kimutatásai szerint a hazai beruházások összege 2011-ben és 2012-ben lényegében változatlan maradt (2011-ben 5,0, 2012-ben pedig 5,2 millió eurót tett ki). A spanyol érdekeltségű cégek beruházási hajlandósága azonban rohamosan csökkent: 2010-ben 432,7 millió euró tőkét vonzott Magyarország, 2011-ben még 44,6 millió eurót, 2012- ben pedig mindössze 21,1 milliót. 59 A két legolvasottabb spanyol napilap, az El Pais és az El Mundo hazánkkal foglalkozó írásai az év elején viszonylag nagy figyelmet szenteltek az Alaptörvény elfogadásának és az azt övező civil és 57 Uo. 58 2010. január 2011. június. 59 A kapcsolatok fontosabb gazdasági jellemzői, Magyarország Nagykövetsége, Madrid, Spanyolország. http://www.mfa.gov.hu/kulkepviselet/es/hu/bilateralis/spanyolorszag/gazdasagi_kapcsolatok.htm 40

ellenzéki tiltakozásoknak. Megjelent a napilapokban Martin Schulz, az Európai Parlament elnökének magánemberként megfogalmazott kritikája a magyar kormány magatartását illetően, illetve az Európai Bizottság véleménye a magyarországi demokratikus deficittel kapcsolatban. 60 Mindemellett a spanyol kormány nyílt kritikát nem fogalmazott meg a magyarországi történésekkel kapcsolatban 2012-ben. Erőforrás: 3 Eredmény: 2 Minősítés: 5 közepes Mozgástér: közömbös 60 A spanyol sajtóban sok szó esett a szélsőjobboldal itthoni megerősödéséről is, Gyöngyösi Márton, a Jobbik képviselőjének és külpolitikai szakértőjének a gázai konfliktus kapcsán tett kijelentése ( Itt lenne az ideje annak, hogy felmérjük azt, hogy az itt élő, és különösen a magyar Országgyűlésben és a magyar kormányban hány olyan zsidó származású ember van, aki bizonyos nemzetbiztonsági kockázatot jelent Magyarország számára. ) sem kerülte el a sajtó figyelmét. A spanyol sajtó többek között a következő cikkben számolt be az eseményről: El tercer partido político en la Cámara húngara pide hacer listas de judíos. http://www.elmundo.es/elmundo/2012/11/27/internacional/1354045690.html, 2012. november 27. 41

Észak-atlanti Szövetség NATO A kormányzat által a hivatalos dokumentumokban megjelölt célok szerint Magyarország aktív szerepet kíván vállalni a NATO és az EU válságkezelő tevékenységében, műveleteiben és misszióiban, valamint a hozzájuk szükséges képességek nemzeti és kollektív keretek között folytatott fejlesztésében ; célja továbbá [a NATO részeként] nem csupán megvédeni ( ) tagállamai lakosságát, hanem aktívan alakítani [a transzatlanti közösség] biztonsági környezetét és hozzájárulni a nemzetközi stabilitás és biztonság kiterjesztéséhez. 61 Magyarország biztonságát az Észak-atlanti Szerződés szervezete hitelesen és költséghatékonyan garantálja, a magyar társadalom uralkodó értékeivel összhangban. A magyar külpolitika számára ezért a transzatlanti orientáció egyszerre biztos támasz és megkerülhetetlen irányadó. A második Orbán-kormány politikájában az ezzel kapcsolatos tudatosság érzékelhető, és a szövetségeseinkkel a NATO keretein belül, vagy azokon túlmenően, a transzatlanti együttműködéshez és a globális felelősségvállaláshoz kapcsolódóan folytatott együttműködésünk kielégítő elkötelezettséget jelez. A védelmi költségvetés ugyanakkor a szövetség többi tagállamát figyelembe véve nem egyedülálló módon hazánk esetében jelentősen elmarad a kívánatos szinttől. A GDP arányában 0,8 százalék körüli védelmi ráfordítás alacsony voltát mind a fontos NATO-partnerek, mind a NATO főtitkára, Anders Fogh Rasmussen szóvá tették. 62 A Magyarország külföldi NATO-missziókban nyújtott teljesítményét elismerő véleményekre reagálva a kormány 2012-ben ezért arról határozott, hogy 2016- tól kezdődően évente GDP-arányosan 0,1%-kal növeli majd a védelmi költségvetést, addig pedig szinten tartja azt. A vállalás jelenre vonatkozó része a politikai értelemben komolyabban vehető jelzés. Habár a szinten tartás melletti elköteleződés nem tűnik jelentős tehernek, az általános európai gazdasági trendeket, illetve a magyar gazdaság helyzetét figyelembe véve a védelmi költségvetéssel kapcsolatos bírálat ideiglenes semlegesítésére alkalmasnak bizonyult. Szövetségesi teljesítményünk megítélése szempontjából egyértelműen a missziós tevékenység járt immár hagyományosan a legkedvezőbb megítéléssel. Jelenleg a maximális ambíciószintünknek megfelelően (a GDP/fő, népesség és egyéb mutatóinkat figyelembe véve) jelentős létszámmal közel ezer katonával lát el ilyen szolgálatot a Magyar Honvédség. Különösen sokat számítottak ebből a szempontból a Magyar Honvédség Afganisztánban, egyebek mellett a kabuli nemzetközi repülőtér védelmében 2012 októberétől ellátott feladatai. A 2012-es év során megkezdte tevékenységének menetrend szerinti felszámolását a Baglán tartományban ekkorra már hatodik éve működő Tartományi Újjáépítési Csoport. Ennek kapcsán több jelentős partnerország, köztük az Egyesült Államok is kifejezte elismerését. 61 Nemzeti Biztonsági Stratégia; a Kormány 1035/2012. (II. 21.) Korm. határozata 62 A. F. Rasmussen többek között 2013-as pápai látogatása alkalmával is, ami jelzésértékű, hiszen a pápai légi bázis esetében a főtitkár olyan támaszpontot keresett fel, amelynek a NATO-keretek közötti fejlesztésére a lehetőséget annak idején kifejezetten igyekeztünk megszerezni, és ezért utóbb teljesítménnyel tartozunk. 42

A Honvédelmi Minisztérium közleményei világosan kifejezik a szándékot, hogy Magyarország az afganisztáni szerepvállalás mértékének csökkenésével a világ más pontjain, így például a magyar, az európai uniós és a transzatlanti érdekek szempontjából egyaránt fontos nyugat-balkáni térségben vállaljon nagyobb felelősséget. Emellett erős a törekvés, hogy a Magyar Honvédség újabb missziós kihívásokra is megőrizze felkészültségét, tisztában lévén ezek jelentőségével a hatékony és a modern haderő szempontjából. A missziós szerepvállalásokon keresztül válik részben kompenzálhatóvá a védelmi kiadások elégtelenségét érő kritika. A NATO szervezetével fennálló kapcsolatokban komoly zavar jelei a 2012-es év során nem mutatkoztak. Ennek megerősítéseként 2013 őszén a megszokott rotációt követve Budapesten kerülhet sor a NATO Katonai Bizottságának találkozójára. A budapesti találkozó értékes alkalom lehet a NATO napirendjén szereplő, Magyarország számára fontos kérdések előmozdítására, így például a nyugatbalkáni irányú bővítés támogatására, különösen Montenegró vonatkozásában. Erőforrás: 4 Eredmény: 4 Minősítés: 8 jó Mozgástér: együttműködő Amerikai Egyesült Államok A hivatalos magyar külpolitikai stratégia szilárd érték- és érdekközösséget, szoros szövetségesi és stratégiai viszonyt irányoz elő a magyar-amerikai kapcsolatokban. Fontos célkitűzésként jelöli meg a gazdasági kapcsolatépítést, a közép-európai regionális együttműködés erősítését amerikai relációban is, és az amerikai magyarsággal való kapcsolattartás erősítését. A stratégia szerint fontos, hogy szövetségeseink kellő mértékben ismerjék és értsék helyzetünket, gazdaságpolitikai és belpolitikai törekvéseinket, ezek értékalapját és célszerűségét, illetve biztonságpolitikai összefüggéseit. ( ) Különösen fontosnak tartjuk, hogy fennmaradjon, sőt erősödjék az USA politikai, biztonsági és gazdasági érdeklődése a közép-, keletés délkelet-európai térség iránt. Az amerikai vezetés abban érdekelt, hogy szövetségesei ne kerüljenek ellenőrizhetetlen és diverzifikálhatatlan energetikai függésbe külső hatalmaktól. 63 A magyar diplomácia mozgástere 2012-ben igen szűk volt a magyar-amerikai kapcsolatok tekintetében. Egyfelől a mozgástér rajtunk kívül álló okokból jelentősen korlátozódott: az amerikai külpolitika figyelmét is leköti az eurózóna válsága, Afganisztán, a Közel-Kelet válsággócai. A stratégiai figyelem jó része egyre inkább Délkelet-Ázsiára irányul. Másfelől a magyar belpolitika általi meghatározottság is tovább szűkítette a diplomáciai mozgásteret a kétoldalú kapcsolatokban. A magyar kormányzat demokrácia, jogállamiság- és piacgazdaság-ellenes lépései érezhetően befolyásolták a hazánk iránti amerikai nyitottságot, együttműködési és segítőkészséget a washingtoni adminisztrációban, kongresszusi körökben, az üzleti és a civil szférában egyaránt. A magas rangú amerikai kormányzati, kongresszusi és civil vezetők 64 aggályaikat közvetlenül és a budapesti amerikai nagykövetség útján is számtalan alkalommal jelezték. 63 Magyar külpolitika az uniós elnökség után, Külügyminisztérium, 2011. 35. o. 64 Többek között Hillary Clinton külügyminiszter, Thomas Melia, Philip Gordon, Maria Yovanovitch, Brent Hartley külügyi államtitkárok, Benjamin Cardin szenátor, Freedom House, Amnesty International, Human Rights Watch, és más jogvédő szervezetek. 43

A mozgásteret erőteljesen befolyásolta, hogy már a 2010-2011-es években történtek (ellentmondásos alkotmányozás, médiatörvény, egyházügyi törvény, IMF-viták, szélsőséges megnyilvánulások a vezető kormánypárt soraiból) kapcsán rögzült negatív országimázs az amerikai relációban sem javult, sőt kisebb mértékben tovább romlott 2012-ben. A vezető amerikai sajtótermékekben Magyarország a 2011-es évhez képes valamelyest kevesebbet szerepelt akár pozitív, akár negatív kontextusban, a nemzetközi botrányt okozó Szafarov-ügyet leszámítva, amely éles tiltakozást és kritikákat váltott ki amerikai oldalról. 65 Ez azonban a Magyarország problémás ország kép rögzülését is jelentette. A magyar diplomácia a szűk mozgástér mellett korlátozott hangsúlyt fektetett az amerikai relációra 2012-ben. Felsőbb szinten aktivitása leginkább a kritikák kivédésére, megválaszolására irányult, korlátozottan sikerült az együttműködést pozitív kezdeményezésekkel és javaslatokkal javítani. Martonyi János 2012. októberi látogatása és találkozója Hillary Clinton külügyminiszterrel érdemben nem változtatott ezen az összképen. Visszalépésként értékelhető, hogy Magyarország korábban energiabiztonsági téren mutatott, az amerikai diplomácia számára is hasznos vezető szerepe 2012-re nagyrészt megszűnt. A régió energiaellátásának diverzifikálásában előzőleg a legmagasabb (miniszterelnöki, miniszteri) szinten játszott úttörő szerep (Nabucco gázvezeték, cseppfolyósított földgázterminál Horvátországban, regionális gázpiaci összeköttetések kiépítése) a múlté. A Külügyminisztérium jó irányba tett erőfeszítéseit a Miniszterelnökség nem vagy alig támogatta, egyes esetekben kifejezetten hátráltatta. Ez negatívan hatott hazánk érdekérvényesítő képességére Washingtonban. Pozitív eleme a kapcsolatoknak a biztonságpolitikai együttműködés: Magyarország tartva magát vállalásaihoz továbbra is részt vesz az amerikai vezetésű és/vagy támogatást élvező katonai műveletekben (kiemelten Afganisztán és a Nyugat-Balkán). Ezt amerikai részről a pragmatikus együttműködés részeként értékelik és elismerik, némiképp ellensúlyozva ezzel a politikai kapcsolatok romlását. A kétoldalú kapcsolatokban szintén pozitív elemként értékelhető Magyarország aktív nemzetközi szerepe a kibertér biztonságának előmozdításában (2012. októberi, budapesti nemzetközi konferencia), amelyet azonban nem követett érdemi kibertér biztonsági tudásbázis, niche-képesség kialakítása. 2012-ben a két ország közötti, dollárban számolt külkereskedelmi forgalom 9%-al, 3,21 milliárd dollárra nőtt, jelentős, 1,65 milliárd dolláros magyar aktívum mellett. 66 2012-ben visszaesés következett be a Magyarországra látogató amerikai turisták számában (567 ezer fő a 2011-es 606 ezer főhöz képest). Több egyéb relációhoz hasonlóan itt is elmondható, hogy a válság körülményeihez képest elfogadható befektetési és turisztikai mutatók és jónak számító külkereskedelmi adatok a magyar külkapcsolati intézményrendszer tevékenységétől javarészt függetlenül alakultak. A magyar-amerikai gazdasági kapcsolatok fejlesztésébe a magyar diplomácia a hazai gazdasági és költségvetési helyzetből következően is alig fektetett. 65 A Külkapcsolati Bizonyítvány a 2012-es évet értékeli, így a 2013. márciusi negyedik Alaptörvény módosítás körüli nemzetközi vihart nem vette figyelembe az értékelés során. 66 Forrás: US Department of Commerce 44

Az emberi jogok és demokrácia ügyét előmozdítani hivatott Tom Lantos Intézet egyelőre nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket, tevékenysége még nem érzékelhető. Mérsékelt sikert jelentett az 1956-os forradalom 56. évfordulójára rendezett 2012-es őszi eseménysorozat, amelyet elsősorban volt és jelenlegi republikánus politikusok látogattak, az Obama-adminisztráció és a Demokrata Párt alacsony szinten képviseltette magát, érzékeltetve a kétoldalú viszony feszült voltát. A 15 millió dolláros támogatással az év végére felálló Friends of Hungary szervezet céljai és tevékenysége egyelőre homályos: nem látni, pontosan milyen szerepet tölt majd be az amerikai-magyar kapcsolatok előmozdításában. A magyar kormány egymillió dolláros támogatást ajánlott fel a kommunizmus áldozatainak emlékére létrehozandó vitatott megítélésű washingtoni múzeum céljaira. Kulturális téren a pénzhiány következtében sporadikusak a magyar programok, noha a 2013 nyarán megrendezett Smithsonian Folklife Fesztivált, amelynek Magyarország a díszvendége, már előre nagy érdeklődés övezte. Erőforrás: 2 Eredmény: 3 Minősítés: 5 közepes Mozgástér: együttműködő / passzív Nemzetközi szervezetek A külpolitikai stratégia nem foglalkozik külön a nemzetközi szervezetekkel, csupán a stratégia szempontjából releváns egyes témáknál nevesíti őket. Az ENSZ így a globális kormányzásban való vezető hely megőrzése, az univerzális értékek irányadó jellege, az ezzel összefüggő feladatok megvalósításának hatékonyságát növelő reformok 67 támogatása és a kulturális sokszínűség politikája mint a civilizációk párbeszédének 68 lehetséges helyszíne okán szerepel. A stratégia a szomszéd országokkal folytatott párbeszéd fontos közös alapjaként 69 hivatkozik az Európa Tanács egyezményeire, valamint a kisebbségvédelem kapcsán az EBESZ kisebbségügyi főbiztosa által a tisztség létesítése óta kiadott ajánlásokra, amelyeknek maradéktalan teljesülését kívánatosnak tartja. Ugyancsak e témával kapcsolatosan, de a konkrét nemzetközi szervezet nevesítése nélkül említi a stratégia, hogy a rendelkezésére álló diplomáciai eszközökkel előmozdítsuk a nemzetközi kisebbségvédelmi jogrendszer továbbfejlesztését. 70 Az ENSZ-beli szerepünk és aktivitásunk a vizsgált időszakban két kiemelt téma köré összpontosult. (1) A vízdiplomáciával kapcsolatos magyar kezdeményezések népszerűsítse, annak hangsúlyozása, hogy a vízgazdálkodás a fenntartható fejlődés központi kérdése. A magyar diplomácia ehhez az ENSZ Közgyűlés 67. ülésszakát és a különböző ENSZ fórumok munkáját használta fel. A kormányzat a 2012. júniusi Rio+20 fenntartható fejlődési konferenciára készülve a víz kérdéskörét elsődleges prioritásként jelölte meg. A köztársasági elnök Rio de Janeiróban be is jelentette, hogy Magyarország 2013 októberében az ENSZ tagállamai, intézményei és valamennyi érintett gazdasági és társadalmi 67 Magyar külpolitika az uniós elnökség után, Külügyminisztérium, 2011. 6. o. 68 Uo. 18. o. 69 Uo. 15. 70 Uo. 45

szereplő részvételével nemzetközi víz konferenciát szervez. 71 (2) A másik téma a nukleáris biztonság kérdésének folyamatos napirenden tartása, a Nemzetközi Atomenergia Ügynökséggel (NAÜ) kialakított kapcsolatok és együttműködés körének bővítése. Szervesen illeszkedett e folyamatba a Jukija Amano, a szervezet főigazgatójának 2012. júniusi budapesti látogatása és közlése, hogy a 2013 júniusában, Bécsben megrendezésre kerülő Nemzetközi Nukleáris Védettségi Konferencia elnöki tisztségére a magyar külügyminisztert kérte fel. 2011. december 9-én a magyar kormány benyújtotta pályázatát az ENSZ Világűr Bizottságához egy katasztrófa- és vészhelyzet-elhárító program (UN-SPIDER) munkáját segítő regionális hivatal létrehozására és a pályázatot elnyerte. A Tudományos és Technikai Albizottság 49. ülésszaka során ünnepélyes keretek között írták alá az együttműködési nyilatkozatot az új központ létrehozásáról. Az ENSZ-ben mutatott rendkívül szakmai megközelítéssel szöges ellentétben áll az Európa Tanáccsal, annak is elsősorban a független alkotmányjogászokból álló tanácsadó szervével, a Velencei Bizottsággal (VB) szembeni magyar pozíció, amelynek alakítása a Külügyminisztérium mellett a KIM feladata volt, és amelyet jelentős össz-kormányzati kommunikáció is támogatott. A vizsgált időszakban a VB számos magyar törvénnyel kapcsolatban fejtette ki véleményét. Így például az egyházügyi törvénnyel, a bírósági reformmal és az igazságügyi rendszer reformjával kapcsolatosan hangzottak el kritikai megjegyzések a VB részéről. A kritikák hatására a kormány kezdeményezte ugyan a bíróságokról, valamint a bírákról szóló törvény módosítását, 72 de közigazgatási és igazságügyi minisztere révén azt is megüzente, hogy sok olyan pont van a bizottság jelentésében, amellyel vitatkozni fog. 73 Júniusban a VB az alkotmánybírósággal, a választási törvénnyel, az ügyészséggel és a nemzeti kisebbségekkel kapcsolatban fogalmazott meg kritikus szakvéleményt és javaslatot tett e törvények egyes részeinek módosításra. A felvetett témák súlyosságára és a megfogalmazott kritikák hatására az Európa Tanács kilátásba helyezte, hogy az októberi parlamenti közgyűlési ülésszakon döntést hozhat arról, indítson-e az Európa Tanács monitoring eljárást a magyarországi jogállamiság helyzetét érintő aggályok miatt. A kilátásba helyezett eljárás hatására, valamint az EU, az USA, a német kormány és Barroso bizottsági elnök aggodalmainak kifejezését követően már érezhetően megváltozott a magyar hozzáállás. A kormány több ponton is módosította a hivatkozott törvényeket. Részben a fenti ügyek EBESZ-en belüli leképződését jelentette a szervezetbe akkreditált USAnagykövet véleménye 2012 januárjában, aki szerint az USA osztja az Európai Bizottság aggodalmát. Ezek szerint néhány magyar törvény nem egyeztethető össze az EU-s jogrenddel, ezért az igazságszolgáltatást és a jegybankot érintő magyar törvényekkel kapcsolatosan módosításokat kért, fenntartva egyúttal a média- és az egyházügyi törvénnyel kapcsolatos aggodalmait. A nagykövet arra bátorította a magyar 71 A Budapesti Víz Világtalálkozó a 2013-as év egyik legfontosabb hazai diplomáciai eseménye lett. 72 A közigazgatási és igazságügyi miniszter szerint vannak olyan pontok, ahol valós értelmezési gondok vannak és vannak olyanok is, ahol a kormány megérti, hogy külső szemlélőként úgy látják, hogy a kabinet megoldásai nem jók. Jobb a békesség hangsúlyozta 2012 március 20-án. 73 A kérdés kapcsán kialakult belpolitikai vita odáig terjedt, hogy a VB titkárának a magyar kormánynak írott levelét a kormány magánvéleménynek tekintette, amelynek hivatalos jellegére az ellenzék hívta fel a kormányoldal figyelmét. Martonyi János külügyminiszter szerint a VB titkárának levele homályos státuszú, és az nem tükrözi a VB hivatalos véleményét. 46

kormányt, hogy hívjon meg szakértőket az EBESZ Demokratikus Intézmények és Emberi Jogok Hivatalából (ODIHR) az új alaptörvény és a kapcsolódó sarkalatos jogszabályok felülvizsgálata céljából. Dunja Mijatovic, az EBESZ sajtószabadság képviselője a magyarországi médiajogszabályok kérdésében fogalmazott meg kritikákat. Szerinte ugyanis azok továbbra is súlyosan korlátozhatják a magyarországi médiapluralizmust. Ezután levélben is felkérte Kövér László házelnököt, hogy a képviselők ne fogadják el a később mégis megszavazott módosításokat. Mijatovic emlékeztetett arra, hogy az EBESZ tagállamai, beleértve Magyarországot is, elkötelezték magukat a médiapluralizmus erősítésére, hozzátéve, hogy [a] magyar médiatörvény változásai azonban csak tovább növelik a kritikus vagy eltérő vélemények korlátozásával kapcsolatos jelenlegi aggodalmakat. 74 Ugyancsak vihart kavart az EBESZ-ben az örmény katonatársát Budapesten meggyilkoló azeri katonatiszt kiadatása Bakunak. A Szafarov-ügy kapcsán Szerzs Szargszján örmény elnök maga is tájékoztatást adott az EBESZ-tagországok jereváni nagyköveteinek. Véleménye szerint az Azerbajdzsánnal szemben tanúsított diplomáciai korrektség a kialakult körülmények között egyértelműen rontja a térség biztonságát, hátráltatva mindezzel az EBESZ minszki csoportja által közvetített rendezési tárgyalásokat. Az OECD szerint a magyar gazdaság a 2012 májusában jelzett 1,5 százalék helyett 1,6 százalékkal csökken az év egészében. Ami az előrejelzésében még súlyosabb volt, 2013-ra a nemzetközi szervezet jelentősen lerontotta fél évvel korábbi előrejelzését. Az OECD szakértői szerint az 1,1 százalékos növekedés helyett 2013-ban is marad a kismértékű zsugorodás (-0,1 százalék). Összességében elmondható, hogy a nemzetközi szervezetekben szakmai alapon képviselt magyar álláspontok (lásd ENSZ) aktív, kezdeményező szerepet kölcsönöztek a magyar diplomáciának. A nemzetközi szervezetek (EBESZ, ET) részéről a kormányzat intézkedéseivel és a törvényhozással kapcsolatban megfogalmazott aggodalmak kezelése ugyanakkor jelentős kívánni valót hagy maga után. Nem ritkán az adott szervezettel való párbeszéd is befagyni látszott. A magyar álláspont hol védekező, hol pedig támadó jelleget öltött, de mindenképpen kibillent egyensúlyából, és nem hogy hozzájárult volna a nemzetközi szervezetek által felügyelt témák és feladatok megoldásához, hanem maga vált a problémává. A képviselt magyar álláspont sok esetben szembe ment a szakpolitikai javaslatokkal (lásd Szafarov-ügy) és a magyar pozíciók komoly defenzívába szorultak. Erőforrás: 2 Eredmény: 3 Minősítés: 5 gyenge Mozgástér: együttműködő az ENSZ-ben, ellenséges az egyéb szervezetekben 74 Revised Hungarian media legislation continues to severely limit media pluralism, says OSCE media freedom representative, EBESZ. http://www.osce.org/fom/90823, 2012. május 25. 47

3. GLOBÁLIS NYITÁS Oroszország A 2011-ben közreadott magyar külpolitikai stratégia posztszovjet térséggel foglalkozó része azzal a felütéssel indul, hogy 2010 óta megkezdődött a magyar-orosz kapcsolatok új alapra helyezése, amelynek fontos területe a vitás gazdasági kérdések mindkét fél érdekeinek megfelelő megoldása. Majd a dokumentum hozzáteszi, hogy a MOL-részvénycsomag visszavásárlásának lehetővé válása mérföldkövet jelentett ezen az úton. 75 A stratégia ugyanakkor nem ad magyarázatot arra, hogy mik ezek az új alapok, illetve milyen módon lehetne őket létrehozni. Az utóbbival kapcsolatban tesz ugyan egy rövid megjegyzést, amelyben leszögezi, hogy különösen fontos a magas szintű politikai kapcsolatok fenntartása, megfelelő ütemezése, ám a térség számunkra legfontosabb államával, Oroszországgal kapcsolatban ezt a célkitűzést 2012-ben aligha sikerült teljesíteni, ugyanis a magyar miniszterelnök 2012- ben egyetlen alkalommal sem találkozott az elsőszámú orosz vezetővel, Vlagyimir Putyinnal. 76 Mindez arra vall, hogy nem vált valóra a stratégiai dokumentum egyébként helyes célkitűzése, a politikai és gazdasági kapcsolatokat érdemben segítő magas szintű találkozók rendszeressé tétele. Az a megállapítás, amely a MOL-részvénycsomag 2011-es visszavásárlását mérföldkőnek tekinti, túlzó és félrevezető, mivel a visszavásárlást követő fejlemények e mérföldkő szerepet semmilyen formában nem igazolják. A két ország közötti gazdasági kapcsolatok az ügylet nyomán nem váltak élénkebbé, sőt 2012-ben mind a magyar behozatal (8,3 milliárd dollár), mind a magyar kivitel (3,3 milliárd dollár) jelentősen csökkent az előző évihez képest (az import 2011-ben 8,9 milliárd dollár, az export 3,6 milliárd dollár volt). 77 A két ország árucseréjének értéke még az Orbán-kormány legjobb évében, 2011-ben is jelentősen elmaradt a 2008-as csúcstól, amikor is a magyar behozatal 10,2 milliárd dollárt, míg a kivitel 3,9 milliárd dollárt tett ki. Kétségtelen, hogy a 2008-as eredményt jelentős mértékben meghatározták az átmenetileg egekbe szökő energiaárak, és az a körülmény, hogy Magyarország abban az évben 8,9 milliárd köbméter földgázt vásárolt Oroszországtól. Azóta folyamatosan csökken a megvásárolt földgáz mennyisége, olyannyira, hogy 2012-ben már csak 5,3 milliárd köbméter átvételére került sor. Ennek ellenére a két ország árucsere-forgalmában megmutatkozó negatív magyar szaldó a 2008-as 6,3 milliárd dolláros szintről alig mozdult el, az még 2012-ben is 5 milliárd dollárt tett ki. Mindez azt mutatja, hogy nemhogy áttörést nem sikerült elérni a mérföldkővé kikiáltott részvény-visszavásárlással, de még a gazdasági kapcsolatok szinten tartása sem sikerült. 78 75 Magyar külpolitika az uniós elnökség után, Külügyminisztérium, 2011. 38. o. 76 Ilyen tárgyalásra 2010 őszén és 2013 elején sor került ugyan, ám mindkét esetben feltűnően rövid megbeszélést folytattak. 77 Forrás: Központi Statisztikai Hivatal 78 A MOL-ügylet más módon sem igazolta magát. Nem elég, hogy a magyar kormány jóval drágábban vásárolta vissza a részvénycsomagot orosz tulajdonosától, mint amennyiért az 2009-ben hozzájutott, de a MOL-részvények tőzsdei értéke is lényegesen alacsonyabban áll, mint a visszavásárlás előtt. E közvetlen veszteségeken túl a részvények hitelből történő visszaszerzése stratégiai szempontból is súlyosan elhibázott volt. A magyar kormány ugyanis épp azt az eszközét veszítette el, amelynek segítségével érdemben tudott volna alkudni a 2015-ben lejáró hosszú távú gázszállítási szerződés újratárgyalása során. Mindez pedig annak volt a következménye, hogy az Orbán kormány abból a hibás feltételezésből indult ki, hogy a legfontosabb célnak a MOL-papírok visszaszerzését kell tekinteni, mert azok orosz tulajdonlása az ország energiabiztonságát veszélyezteti. Ezt az összefüggést azonban a kormányzat soha nem tudta meggyőzően bizonyítani. Ugyanakkor aligha kétséges, hogy a magyar közhaszon szempontjából a legfontosabb ügy távolról sem a MOL-részvények visszavásárlása, hanem a hosszú távú gázszerződés minél kedvezőbb feltételeket biztosító és minél korábbi újratárgyalása lett volna. Ez annak ellenére is igaz, hogy az utóbbi öt évben mintegy 40 százalékkal esett vissza Magyarország oroszországi földgáz-vásárlása. 48

Túl ezen, annak sincs semmi jele, hogy a kormánynak sikerült volna a két ország között fennálló vitás gazdasági kérdések megoldásában egy kicsit is előrébb lépnie 2012-ben. Kérdéses továbbá, hogy melyek a stratégiában említett, de ki nem fejtett vitás gazdasági kérdések, illetve helyes-e azokat a kétoldalú kapcsolatok sarokpontjává tenni. A MOL-részvények ügyén túl egyedül a Malév kapcsán volt indokolt vitás kérdésekről beszélni, a paksi atomerőmű-bővítés és a Déli Áramlat megépítése ugyanis nem tekinthető vitatott ügynek, főként mivel az utóbbi kapcsán a kormány szakítva ellenzékben képviselt álláspontjával teljes mellszélességgel állt ki a projekt megvalósítása mellett. Az atomerőműbővítés pedig nem vita, hanem egy jövőbeli tárgyalás témája lehet, amennyiben a magyar kormány úgy dönt, hogy az orosz Rosszatom ajánlata a legjobb. A keleti szélről szóló retorika dacára 2012-ben nem sikerült az áruforgalom volumenét jelentősen növelni, ennek épp az ellenkezője következett be. A számunkra fontos ügyekben (a lejáró gázszerződés újrakötése, magyar állampapírok orosz vásárlása, a paksi bővítés és az azzal összefüggő költségek egy részének esetleges orosz hitelezése, a Malév felszámolása után fennmaradt magyar tartozás rendezése) sem sikerült érdemi előrelépést tenni. Történik mindez akkor, amikor Magyarország számára Oroszország jóval fontosabb, mint amennyire fontos Moszkva számára hazánk. Térségbeli súlyunk és jelentőségünk csak akkor nőne meg ugyanis, ha valamilyen orosz projekt megvalósítása kapcsán felértékelődünk, illetve, ha a térség Oroszország számára legfontosabb állama, Lengyelország tartós konfliktusba kerülne Moszkvával. Az Orbán-kormány idején azonban mindkét feltétel hiányzik, mivel nincs napirenden olyan, Magyarország nélkül nem megvalósítható projekt, amely fontos lenne Moszkva számára. Az orosz vezetés még 2010-2011-ben megteremtette a politikai feltételeit annak, hogy a Déli Áramlatot amennyiben konfliktusa keletkezne Magyarországgal bármikor el tudja vezetni tőlünk délre. Ugyanakkor Oroszország kapcsolatai a jobbközép lengyel kormánnyal immár évek óta kiszámíthatóak és tárgyszerűek, így Moszkvának nincs szüksége Varsót kiváltó térségbeli partnerre. Mindez azt jelenti, hogy a kérő szerepben lévő magyar kormánynak meglehetősen szűk volt a mozgástere, így aligha volt esélye a politikai és gazdasági kapcsolatok jelentős javítására, illetve bővítésére. Ennek esélyét tovább rontotta az a körülmény is, hogy az orosz gazdaság növekedése 2012 elejétől folyamatosan lassult és stagnálás közeli állapotba került. Erőforrás: 3 Eredmény: 3 Minősítés: 6 közepes Mozgástér: kérő Törökország A hivatalos külpolitikai stratégia török viszonylatban hangsúlyozza a közös érdeklődést, érdekeink egybeesését a török EU-csatlakozás előmozdításában, a balkáni stabilizációban, a közös történelmi 49

emlékek ápolásában és idegenforgalmi célú kiaknázásában. 79 Az általánosságban megfogalmazott célok közül török viszonylatban kiemelendő az energiabiztonság kérdése, a gazdasági és ezen belül mezőgazdasági érdekérvényesítés. Tudható, hogy Törökország az uniós vízumliberalizáció előmozdítását, Magyarország pedig az állampolgárainkkal szemben fenntartott (az EU- tagállamok többségével szemben eltörölt, tehát diszkriminatív) vízumkényszer eltörlését várná a másik féltől. 2012-ben a kapcsolatépítést politikai akadályok nem gátolták. A két fél vezetői barátinak minősítették a kétoldalú viszonyt. Török oldalon lehet építeni a történelem és a kultúra közös elemeiből fakadó rokonszenvre is. Ugyanakkor egyik ország sem tekinthető kiemelten fontos partnernek a másik számára. Magyarországot mind mérsékelt európai szerepe, mind rendkívül rossz imázsa megakadályozta abban, hogy érdemben segíteni tudja a törökök európai integrációs törekvéseit. A magyar külpolitika tett ugyan erőfeszítéseket a kapcsolatok erősítésére 2012 során, de azok nem voltak kiemelkedőek. Az év legfontosabb eseménye török részről a parlamenti elnök, majd az Európaügyi miniszter, magyar részről a honvédelmi miniszter látogatása volt. A mozgásteret bővítő fejlemény volt a testvérvárosi kapcsolatok fejlődése és a gazdasági vegyes bizottság reaktiválása. A török viszonylatban meghirdetett stratégiai célok közül 2012-ben nem volt előrelépés a török EU-csatlakozási folyamatban, mivel egyetlen új csatlakozási fejezetet sem sikerült megnyitni. A balkáni stabilizációt mindkét fél igyekezett elősegíteni, de közös kezdeményezésről, erőfeszítésről nem tudunk. A magyarországi török emlékek ápolásában előrelépést jelent a török fejlesztési ügynökség vezetőjének szeptemberi látogatásán született megállapodás hat magyarországi projekt támogatásáról, ez középtávon növelheti a török látogatók egyelőre alacsony (15 ezer körüli) számát. A stratégiában hangsúlyosan szereplő gazdasági érdekérvényesítés tekintetében 2012 nem tekinthető sikerévnek: csökkent áruexportunk (17%-kal) és külkereskedelmi többletünk (amely azonban így is jelentős, magyar adatok szerint 1,1 milliárd, török adatok szerint 700 millió USD), valamint a magasabb feldolgozottságú termékek aránya exportunkban. Török cégek Magyarországon alig fektettek be, a törökországi magyar befektetések valamivel jelentősebbek. A meghirdetett célok szempontjából pozitív fejlemény az agrár (élőállat) export jelentős bővülése. Török támogatás híján vagy annak dacára nem sikerült közelebb kerülni a Nabucco gázvezeték megvalósulásához. (A konzorciumnak magyar és török energiavállalat is részese volt.) Végezetül nem sikerült elérnünk az állampolgárainkat sújtó vízumkényszer feloldását. Törökországnak a magyar kapcsolatnál fontosabb, hogy eggyel több országon keresztül gyakorolhasson nyomást az unióra a gyorsabb vízumliberalizáció reményében. Összességében 2012-ben a magyar-török kapcsolatépítést nem gátolták politikai akadályok, fékezték viszont a két ország gazdasági korlátai, valamint az a tény, hogy egyik sem igazán fontos a másik számára. Az eredmény a külkereskedelmi forgalom megtorpanása, a kétoldalú kapcsolatok langyossága. Erőforrás: 3 Eredmény: 3 Minősítés: 6 közepes Mozgástér: közömbös 79 Magyar külpolitika az uniós elnökség után, Külügyminisztérium, 2011. 25. o. 50

Közel-Kelet és Észak-Afrika A magyar külpolitika részéről az észak-afrikai és közel-keleti térségekre irányuló figyelmet (beleértve a Perzsa-öböl térségét) 2012-ben két fő motívum mozgatta. Egyrészt az arab tavasz eseményei különösen a tunéziai és az egyiptomi változások, a líbiai és a szíriai konfliktusok iránti nemzetközi érdeklődés, másrészt a 2011-es külpolitikai stratégiában meghirdetett keleti nyitás politikai szándéka. Ez utóbbi a rendszerváltás előtt részben a Magyarországon tanuló arab fiataloknak köszönhetően meglevő, de napjainkra elkopott kapcsolatok felfrissítésére törekszik a térségben. Emellett olyan általános prioritások is megjelennek, mint a térség békéjének és biztonságának megszilárdítása, és ennek részeként a fenntartható fejlődés elősegítése, a demokratizálódási folyamatok támogatása, energiabiztonságunk erősítése és külgazdasági kapcsolataink spektrumának. 80 E kettősség szervesen illeszkedett az említett térségeket érintő magyar külpolitikai cselekvés két fő ágához: a Magyarország és a partner országok közti bilaterális kapcsolatokhoz, valamint az Európai Unió közös kül- és biztonságpolitikája keretében megjelenített magyar álláspontokhoz. Az aktuális külpolitikai stratégiában a térséget illetően megfogalmazott prioritásokat a szükséges mértékben pontosító és részletező elképzelések hiánya rendszerint a többségi, és különösen a német véleményt követő gyakran passzívként és túlzottan is óvatosként jellemzett magyar álláspontokat eredményezett az európai uniós fórumokon. Ez jellemezte a magyar külpolitikát, többek között, az izraelipalesztin konfliktust és a közel-keleti békefolyamatot, valamint az iráni kérdést érintő brüsszeli vitákban. Erre a magatartásra példa, hogy az ENSZ Közgyűlésében 2012. november 29-én a Palesztina megváltozott státuszáról ( nem tag megfigyelő állam ) tartott szavazáson Magyarország tartózkodott. 81 A magyar külpolitika 2012-ben figyelmet fordított az észak-afrikai és közel-keleti térségekre. Ez részben az érintett országok politikai változásaira reagált. Kiemelendő, hogy a tripoli magyar nagykövetség a líbiai válság legnehezebb időszakában, 2012. július elsejéig az Egyesült Államok és az Európai Unió képviseletét, valamint az európai érdekek és polgárok védelmét is ellátta. Hasonlóképp a magyar nagykövetség kétoldalú megállapodások alapján Szíriában is biztosította több más ország, így az Egyesült Királyság, Ausztrália és Kanada képviseletét. A figyelem másik fő forrását a kormány keleti nyitás politikája és az ahhoz kapcsolódó külgazdasági mindenekelőtt kereskedelmi és befektetés ösztönző célkitűzések jelentették, amelyek esetenként egybevágtak vezető magyarországi nagyvállalatok érdektörekvéseivel. 82 Mindezek ellenére nem kerültek kialakításra az észak-afrikai és közel-keleti térségekre irányuló, megalapozott és részleteikben kimunkált stratégiai elképzelések és kezdeményezések, ami aláásta a magyar külpolitikai cselekvés hatékonyságát e relációkban, illetve meghatározó kérdésekben is csak a nagy EU-tagállamokat követő vagy ingadozó külpolitikai magatartást 80 Magyar külpolitika az uniós elnökség után, Külügyminisztérium, 2011. 44-45. o. 81 A Külügyminisztérium aznap kiadott közleménye szerint Magyarország mindvégig azt szorgalmazta, hogy az Unió alakítson ki egységes álláspontot a kérdésben. Hazánk minden kezdeményezést beleértve a szóban forgó palesztin határozati javaslatot is abból a szemszögből vizsgál meg, hogy az elősegíti, avagy kedvezőtlenül befolyásolja a közel-keleti békefolyamat újraindítását. Ez utóbbi vonatkozásában aggodalommal tekintünk a határozat elfogadásának lehetséges következményeire, ugyanakkor a palesztin államiság kérdésében elfoglalt elvi álláspontunk a nem szavazatot is kizárja. Álláspontunk szerint a közel-keleti rendezésnek a két-állami megoldáson kell alapulnia. Ennek megvalósulása érdekében támogatjuk egy önálló, szuverén, életképes és területileg összefüggő palesztin állam közvetlen tárgyalások útján történő létrehozását, amely békében és biztonságban él Izraellel. Az Európai Unió külügyi főképviselőjének nyilatkozatával összhangban úgy véljük, hogy a közel-keleti rendezéshez a felek közvetlen dialógusára van szükség. 82 Amint arra a 2011-es külpolitikai stratégia közvetlenül utal: fontos stratégiai és nemzetgazdasági érdekünk elősegíteni a MOL tevékenységét a térség országaiban. Magyar külpolitika az uniós elnökség után, Külügyminisztérium, 2011. 45. o. 51

eredményezett (ez utóbbira példa a szíriai konfliktus és a szír ellenzékkel való kapcsolatfelvétel kérdése). A magyar külpolitika figyelme és befektetett erőforrásai az észak-afrikai és közel-keleti térségek vonatkozásában korlátozott mértékben hasznosultak 2012-ben. A líbiai szerepvállalás ugyan rövidtávon növelte a magyar diplomácia presztízsét az adott országban és uniós körökben, ám ez az időlegesen fennálló kedvező helyzet fokozatosan elhalványult anélkül, hogy azt a magyar külpolitika és gazdaságdiplomácia kézzelfogható eredményekre válthatta volna. A keleti nyitás politikájának arab szárnya szintén kevés eredményt hozott. Az arab világ fontos országaiba irányuló magyar kivitel csökkent 2012-ben amiben persze az arab tavasz gazdasági hatásai is tetten érhetők. Az arab kapcsolatoknak a meghirdetett prioritásokkal szembeni gyakorlati stagnálása esetenként mint például Szaúd-Arábia esetében a magas szintű látogatások és találkozók nem megfelelő intenzitású utánkövetésének következménye is volt. 83 A legfontosabb problémát azonban az átfogó külpolitikai stratégia szintjén megfogalmazott általános prioritásokat a mindennapi külpolitikai cselekvés gyakorlatába átültető elképzelések és kezdeményezések hiánya jelentette. Ennek nyomán ugyan az uniós fórumokon is lehetséges a külső megfigyelő által következetesnek ítélt külpolitikai magatartást tanúsítani a szóban forgó térségek vonatkozásában, ám az szükségszerűen reagáló marad, ami kizárja a mozgósított erőforrások optimális hasznosulását. Erőforrás: 3 Eredmény: 2 Minősítés: 5 közepes Mozgástér: együttműködő Kína A magyar-kínai kapcsolatok terén a célok meghatározása problematikus, mert máig nem született végleges keleti nyitási stratégia vagy Kína Stratégia. Így csak a magasabb szintű, de nem specifikus kormányzati dokumentumokra és nyilatkozatokra hagyatkozhatunk, nevezetesen a Külgazdasági Stratégiára és a Magyar külpolitika az uniós elnökség után című stratégiai dokumentumra, illetve a miniszterelnök vagy a területért felelős mindenkori kormánytag nyilatkozataira. A források, a korábbi kormányzati ciklusokhoz hasonlóan, most is a kereskedelmi kapcsolatok erősítését, azaz a magyar kivitel bővítését különös tekintettel a haza kkv szektorra, a munkahelyteremtést és befektetés-ösztönzést határozzák meg fő célként. Ehhez képest a politikai és kulturális kapcsolatok inkább már eszközként jelennek meg a kormányzati kommunikációban. A magyar erőforrások kapcsán kiemelendő, hogy a Kínával foglalkozó kormányzati humán és anyagi erőforrások szétaprózottak, az egyes illetékes szervek és vezetők között a kommunikáció és 83 Erre példa az Orbán Viktor miniszterelnök vezetésével Szaúd-Arábiába látogató magyar delegáció 2011-ben. A hazai kormányzati kommunikáció szerint, bár a látogatás kézzelfogható közvetlen eredménnyel nem járt, a szaúdi fél komoly érdeklődést mutatott a magyarországi gazdasági kapcsolatok élénkítése iránt. Ennek jelei azonban részben konkrét magyar javaslatok és kezdeményezések hiányában 2012-ben kevéssé voltak érzékelhetők. 52

az együttműködés szintje elégtelen. A KüM hatásköre folyamatosan erodálódik, miközben a magyarkínai kapcsolatokért felelős kormánybiztos személye a kormányváltás óta többször cserélődött. 2012 folyamán a kormánybiztosi pozíciót a nemzetgazdasági miniszter töltötte be, aki azonban ez idő alatt egyszer sem járt Kínában. 2012. április 24-én tartotta első ülését a nemzetgazdasági miniszter (egyben a magyar-kínai kapcsolatokért felelős kormánybiztos) segítésére összehívott Kínai-Magyar Együttműködési Tanácsadó Testület (KIMATT), amely azonban nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket. A testület érdemi munkát nem végzett, azóta pedig bármiféle értesítés nélkül, de facto megszűnt, miután a nemzetgazdasági minisztert jegybankelnökké nevezték ki. 2012-ben merült fel a 250 ezer euró értékű államkötvény vásárlásokért cserébe járó könnyített magyarországi letelepedés ötlete, amely azóta törvényi hátteret is kapott. 84 Az év során körülbelül negyven említésre méltó kétoldalú, köztük helyettes-államtitkári, államtitkári és miniszteri szintű találkozóra került sor. Jelentős volt Li Keqiang miniszterelnök-helyettes (ma már miniszterelnök) magyarországi látogatása. Orbán Viktor a 2011-ben megkezdett Kína-Közép- Európa párbeszéd Varsóban rendezett csúcstalálkozóján vett részt. A gazdasági együttműködés előmozdításába az egyes állami szereplők igen sok energiát fektettek (kereskedelem, befektetések), számos tárgyalásra került sor, azonban az egymás közötti koordináció és információáramlás gyakran igen gyenge volt, illetve a központi akarat időnként nem tudott a helyi szinten érvényesülni. Amennyiben a magyar-kínai reláció kiemelt céljának a kétoldalú kereskedelmi kapcsolatok erősítését, a magyar kivitel növelését, a munkahelyteremtést és befektetés ösztönzést tekintjük, a 2012- es év nem tekinthető sikernek. A teljes külkereskedelem volumene dollárban és euróban kifejezve is csökkent, a forint alapú, 3,92 százalékos növekedés csupán a gyengülő árfolyamnak köszönhető. 85 Bár a magyar export látványosabban nőtt, az szinte kizárólag a nagy nemzetközi vállalatok tevékenységének tulajdonítható, a magyar hozzáadott érték e jelenségben kimutathatatlan. A munkahelyteremtés és befektetés ösztönzés eredményei terén kevésbé átlátható a helyzet, a korábbi bejelentések alapján több, kínai pénzből hazánkban megvalósítandó kezdeményezés is napvilágot látott (pl. citromsav, illetve napelem gyár), de eddig egyik esetben sem hallhattunk megnyitókról, átadásokról. Igaz, a befektetési tevékenységek esetében jellemzően hosszabb távú folyamatról van szó. A kínai befektetők hosszú távú gondolkodását, kiszámíthatóságot igénylő megközelítését jelentősen próbára teszi a gyakran ad hoc magyar kormányzati politika, amely éppen a kitűzött célok ellen hat. A kormány és különösen a kormányfő többször is hangoztatta a keleti munka alapú gazdasági kultúra fölényét a nyugati jóléti, fogyasztási alapú gazdasági berendezkedéssel szemben. Ezt ugyanakkor, mint annyi más esetben, elsősorban belpolitikai okokból teszi. Mivel minden piacon (a hallgatóságtól függően) mást és mást mond, ezzel mozgástere nem hogy szélesedne, hanem szűkül, 84 Mivel a program ténylegesen csak 2013-ban indult, az eredmények 2012-ben még nem értékelhetők. 85 Forrás: Központi Statisztikai Hivatal 53

mivel általában véve hitelességi problémákkal kell szembenéznie szinte minden partnerével szemben. Nem véletlen, hogy a magyar diplomáciai csatornák erőfeszítései ellenére 2012-ben sem sikerült a magyar miniszterelnöknek kínai látogatást szervezni. 86 Erőforrás: 3 Eredmény: 2 Minősítés: 5 közepes Mozgástér: kérő India A magyar külpolitikai stratégia feltörekvő gazdaságként tesz említést Indiáról, és célként tűzi ki, hogy a politikai kapcsolatok a gazdasági együttműködés erősödét eredményezzék a reálgazdaság és a befektetések terén, hozzájárulva ezzel Magyarország gazdasági felzárkózásához. Külön hangsúlyt kap a kapcsolatokban a mezőgazdasági technológiatranszfer, a környezetipar, a vízgazdálkodás és a tudományos együttműködés. 87 A magyar-indiai kapcsolatok 2012 során a kitűzött célok ellenére sem mutattak komoly élénkülést. Mivel Indiához viszonyítva országunk mérete és a gazdaságában képviselt súlya elhanyagolható, nem is várhatunk kiemelt figyelmet, a mozgástér tehát meglehetősen behatárolt. A sokat hangoztatott keleti nyitás az Indiában kifejtett magyar aktivitásban nem volt érzékelhető. Nyitott vitás kérdés vagy konfliktus a két ország között nincs, bizonyos terrorizmus-ellenes, illetve emberi jogi kérdésekben az EU irányvonalát követve fejeztünk ki aggályokat. 2012-ben a legmagasabb szintű esemény Kövér László házelnök hivatalos látogatása volt az év végén, bár ez inkább Magyarországon kapott figyelmet, semmint Indiában. A tudósításokban a program kulturális elemei voltak túlsúlyban. Érdekes megemlíteni, hogy a látogatás során többször említett, és a 2013 első felére beharangozott miniszterelnöki vizitre csak hosszú várakozás után kaptunk fogadókészséget. 88 Emellett néhány államtitkári szintű látogatásra is sor került. Gazdasági területen India elsősorban piacként jöhet számításba, ugyanakkor ma már nem elhanyagolható az indiai befektetések megjelenése hazánkban. Sikeres volt a Transelektro megvásárlása vagy a TCS befektetés, ugyanakkor elsősorban politikai okokból nem valósulhatott meg az Apollo gumiipari óriás beruházása, amely jelenleg Belgiumban működik sikeresen. A kereskedelmi egyenleg a vizsgált időszakban elmaradt a korábbi évek kedvezőbb adataitól, ugyanakkor ez nem a gazdaságdiplomácia kisebb aktivitásának, hanem a piac átalakulásának volt tulajdonítható: a telefonkészülékek piacán a hazánkban gyártott BlackBerry készülékek visszaszorultak. A külkereskedelmi forgalomban a behozatal 86 A 2013 júliusára nagy nehezen megszervezett és a hivatalos bejelentés utáni órában lemondott látogatás pedig diplomáciai szarvashiba, amelynek a következményeit majd csak később fogjuk megismerni. 87 Magyar külpolitika az uniós elnökség után, Külügyminisztérium, 2011. 42. o. 88 A látogatás 2013 októberében valósult meg. 54

folyó áron 82 milliárd forint volt az előző év 70 milliárdos értékéhez képest, míg a kivitel csak 63 milliárd forintot tett ki a 2011-es 96,5 milliárdot meghaladó összeg után. 89 Említésre méltó, hogy a korábbi években jó eredményeket felmutató magyar hadiipari, illetve biztonságtechnikai cégek érdekében kifejtett kormányzati tevékenység kevésbé volt érzékelhető, csak a honvédelmi tárca tett egyre gyengülő erőfeszítéseket. A 2012-ben gazdaságdiplomáciai céllal Indiába utazó állami vezetők többsége sincs már hivatalában, ami a későbbi utógondozást jelentősen nehezíti. Erőforrás: 3 Eredmény: 3 Minősítés: 6 közepes Mozgástér: együttműködő Latin-Amerika A Magyar külpolitika az uniós elnökség után című stratégiai dokumentum Latin-Amerikát elsősorban a külgazdasági kapcsolatok diverzifikációja tükrében kezeli. 90 Megemlíti, hogy az utóbbi időkben mind a gazdasági, mind a politikai kapcsolatok messze elmaradtak a kívánt szinttől és ezen már rövidtávon konkrét intézkedésekkel változtatni kíván a magyar kormány. A kapcsolatok fejlesztésének nemzetközi dimenzióját tekintve utal az USA, illetve az EU növekvő szerepére a térségben, ami az ország euro-atlanti betagozódására való tekintettel megkívánja a fokozottabb magyar aktivitást. Latin-Amerika egyre erősödő nemzetközi befolyása is szükségessé teszi az intenzívebb kapcsolatokat a régió országaival. Ezért célként jelenik meg rendszeresebb kétoldalú találkozók szervezése, illetve Magyarország részvétele az EU Latin-Amerikával folytatott együttműködésének különböző intézményeiben és szerepvállalás a tudástranszfer területén, erre azonban 2012-ben nem került sor. A dokumentum elsősorban a demokratikus értékrenddel bíró és jelentősebb befolyással rendelkező Brazíliát, Mexikót és Argentínát emeli ki mint jövőbeni fontos partnereket. Míg Budapesten hét latin amerikai országnak (Chile, Venezuela, Ecuador, Mexikó, Brazília, Argentína, Kuba) van nagykövetsége, addig Magyarország csak az utóbbi négy államban tart fent nagyköveti szintű képviseletet. Cél ezt a kört bővíteni egy chilei nagykövetséggel. 91 A stratégia fokozottabb figyelmet fordítana a régióban élő magyar diaszpórára és jobban bevonná azt a kétoldalú kulturális, gazdasági és oktatási kapcsolatokba. Kiemeli a kapcsolatok lehetséges katalizátoraként a Brazíliában, azon belül is főleg a Sao Paolóban élő jelentős magyar közösséget, ahol a stratégia szerint cél a magyar konzulátus újranyitása (amire már 2011-ben sor került). 89 Forrás: Központi Statisztikai Hivatal 90 Magyar külpolitika az uniós elnökség után, Külügyminisztérium, 2011. 47-50. o. 91 A nagykövetség 2013-ban megnyílt. 55

Külkereskedelmi kapcsolataink elenyészőek: a régióba a magyar exportnak alig 1 százaléka irányult, miközben a latin amerikai országokból érkező import még ezt az arányt sem érte el 2012-ben. 92 A külpolitikai stratégia célul tűzi az NGM Külgazdasági Stratégiájában megjelölt területi és ágazati diverzifikációhoz való hozzájárulást, így magyar cégek jelenlétének elősegítését a latin-amerikai régióban, az együttműködés fokozását az oktatás és tudományok területén, az idegenforgalmi kapcsolatok fejlesztését és végül harmadik országokban közös projektek indítását latin-amerikai partnerekkel együtt. 2012 folyamán több kétoldalú találkozóra került sor a magyar külügyminiszter és latin-amerikai kollégái között: Martonyi János májusban Brazíliát és Argentínát kereste fel. A külügyminiszter brazíliai megbeszélésein brazil és magyar üzletembereken kívül jelen voltak az ország legnagyobb fejlesztési bankjának, a BNDES-nek és a PETROBRAS brazil kőolajvállalatnak a képviselői is. Jelentős előrelépés, hogy 2012 áprilisában Magyarország ismét külgazdasági szakdiplomatát küldött Sao Paulóba. Inkább szimbolikus tett, hogy Magyarország 700 ezer forinttal hozzájárult a brazíliai magyar ház felújításához. Hazánk csatlakozott a tudomány határok nélkül elnevezésű brazil ösztöndíj programhoz is, amelynek segítségével brazil hallgatók egyetemi tanulmányokat folytatnak országunkban. 2012 márciusában a Magyar Latin-Amerika fórum keretében közép-európai vezetők és üzletemberek valamint 12 Magyarországra akkreditált latin amerikai ország nagykövetségének képviselői találkoztak Budapesten és eszmecserét folytattak a politikai párbeszéd, a gazdasági, kereskedelmi, tudományos és technológiai együttműködés területén a kapcsolatok lehetséges javításáról. Itt írt alá megállapodást a Nemzeti Külgazdasági Hivatal és az argentin exportösztönző intézmény, az ExportAr. Ennek mintegy folytatásaként a Budapesti Kereskedelmi és Iparkamara 2012 októberében üzletembertalálkozót szervezett Budapesten, hogy kapcsolatot teremtsen Latin-Amerika és a Duna Régió kereskedelmi kamarái és azok tagvállalatai között. A magyar-brazil gazdasági együttműködési vegyes bizottság első ülésére 2012 novemberében került sor Brazíliában. Ennek eredményeként befektetésösztönzési és kereskedelemfejlesztési együttműködési megállapodást írt alá a Nemzeti Külgazdasági Hivatal brazil társszervezetével, az ApexBrasil-lal. Mérsékelt eredmény a Brazíliával, Argentínával és Mexikóval folytatott kereskedelmünk növekedése, mindhárom esetben szuficites egyenleggel, ám ez még így is elenyésző részét képezi a magyar külkereskedelemnek. 93 E téren jelentős fejlődést elérni a magyar exporttermelő cégek összetétele miatt is nehéz, mivel a kis- és középvállalkozások csekély mértékben részesei ennek, és az sem valószínű, hogy ez a jövőben jelentősen változna a számukra nehéz gazdasági feltételek miatt. A külügy mozgástere is behatárolt, amin csak új, átfogó kormányzati gazdaságpolitika segíthetne. 92 Forrás: Economic Commission for Latin America and The Caribbean Division of International Trade and Integration. http://www.eclac.org/comercio/ecdata/index.html 93 Forrás: Központi Statisztikai Hivatal 56

Magyarország számára nyitott ügy a Bolíviában 2009 óta fogva tartott és államellenes összeesküvéssel, valamit terrorizmussal megvádolt Tóásó Előd esete. A kormány több nemzetközi szervezet segítségét is kérte, magyar delegáció utazott a helyszínre, de az erőfeszítések ellenére sem sikerült előrehaladást vagy legalább a nemzetközi normáknak megfelelő bírósági tárgyalást elérni. Magyarország minimális (vagy semmilyen) mértékben sem vett részt a különböző EU latin-amerikai intézmények és fórumok munkájában, amelyek szintén kiaknázatlan lehetőségeket hordozhatnak, habár eredményességük sok esetben kétséges. Erőforrás: 4 Eredmény: 3 Minősítés: 7 jó Mozgástér: együttműködő 57

4. SZAKDIPLOMÁCIA Biztonságpolitika Biztonságpolitikai szempontból kiemelkedő jelentőséggel bírt 2012-ben a stratégiai dokumentumok átdolgozása (Nemzeti Biztonsági Stratégia, Nemzeti Katonai Stratégia), ami az új Alaptörvény elfogadása és a gazdasági válság miatt vált szükségessé. Az új dokumentumok kormányhatározatba iktatása széles szakértői kört bevonó egyeztetést követően 2012 februárjában, illetve 2012 decemberében történt meg. Mindkét dokumentum esetében elmondhatjuk, hogy modern, európai, napjaink nemzetközi biztonsági környezetét reálisan értékelő, és abban Magyarország szerepét az ország súlyának, lehetőségeinek figyelembevételével meghatározó iránymutatások születtek. Az új dokumentumok az előző közel egy évtizedhez képest is a stratégiai gondolkodás folytonosságát tükrözik, szilárd euro-atlanti értékrendet, intézményi keretet és működési mechanizmusokat biztosítva a magyar biztonságpolitikának. Magyarország védelempolitikáját (amelynek értékelése során itt csak a biztonság katonai dimenziójára koncentrálunk) közvetlen módon a Nemzeti Katonai Stratégia (NKS) határozza meg. Pozitívum, hogy az NKS tartalmazza a védelmi kiadások várható trendjének előrejelzését: célul tűzi 2016-ig a 2012-es évi honvédelmi költségvetés nominálértékének megőrzését, majd 2022-ig évente 0,1%- os emelését, továbbá törekszik a védelmi költségvetés belső arányainak javítására (személyi kiadások: 40%; működési kiadások: 30%; fejlesztési kiadások: 30%). Nem biztos azonban, hogy mindez a Magyar Honvédség műveleti képességének megőrzésére középtávon elegendő lesz, ugyanis egyrészt a nominálértéken megőrzött védelmi költségvetés reálértéken csökkenést jelent, másrészt olyan politikai szándéknyilatkozaton alapul, amely a következő kormányzati ciklusokra vonatkozik. A tervezhető gazdasági háttér nélkül a dokumentumból hiányoznak a konkrét tervezési célok (haderőstruktúra, képességfejlesztés) és a tervezési időszak erőforrásainak azonosítása és ütemezése, így összességében az NKS stratégiai funkcióját csak részben tölti be (ehelyett inkább fehér könyvként, iránymutatásként szolgál). A Magyar Honvédség fenntartható finanszírozása 2012-ben is az egyik meghatározó probléma maradt, miközben az évek óta számos esetben a rendszerváltozás óta halogatott haditechnikai modernizáció kérdései továbbra is megválaszolatlanok. A magyar biztonságpolitika erőforráskorlátozottsága ellenére 2012 mégis eredményesebbnek bizonyult a korábbi éveknél. Ennek oka a Gripen repülőgépek bérleti szerződésének sikeres újratárgyalása, ami az egyszeri, nagy összegű végtörlesztés kitolásával fenntartotta a Magyar Honvédség igen szűk, de mégis létező financiális mozgásterét. A gyakorlatilag stagnáló védelmi költségvetés más jelentős beszerzési és modernizációs programra nem teremtett lehetőséget, annak ellenére sem, hogy a Magyar Honvédség szállító- és harci helikopter állományának állapotával, a gépek üzemidejének 2012 év végi lejártával mind a katonai, mind a politikai vezetés tisztában volt. E téren azonban hiányoznak a közép- és hosszú távú kiszámítható működési és fejlesztési feltételek. 58

Az erőforrások és az eredményesség összevetése tekintetében sokkal kevésbé látványosak az ún. Hadik-terv eredményei. Bár a magyar hadiipar fejlesztésére irányuló politikai akarat pozitív, e téren strukturális hiányosságokról és hátrányokról beszélhetünk. A megvalósuló (nem csupán tervezett) állami beruházás még stratégiai (10-20 éves) időtávon sem térül meg, mert nem éri el azt a kritikus tömeget, amivel kitörési lehetőséget kínáló, azaz piacképes és nemzetközileg versenyképes fejlesztést lehetne megvalósítani. A szakpolitikai stratégiát alátámasztva 2012. január 1-jével lépett hatályba az új, 2011. évi CXIII. törvény a honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevethető intézkedésekről, amely 2014-re összesen 8000 önkéntes tartalékos katona szolgálatba állítását tűzte ki célul. 94 2012-ben az önkéntes tartalékosok létszáma elérte a 4700 főt (sajtóhírek szerint a védelmi tartalékosoké a 2000, a műveleti tartalékosoké a 2700 főt) és a toborzás folytatódott. A 8000 fős céllétszám elérésének a financiális háttér hiánya jelentheti az akadályát. 95 Az euro-atlanti kapcsolatok terén Magyarország számára az év egyik fontos eseménye volt a tagállamok kormányfőinek chicagói csúcstalálkozója, ahol magyar felajánlás is történt (szerepvállalás a balti államok légtérellenőrzésében, az afgán biztonsági erők támogatása a következő három évben évi félmillió dollárral). 2012 egyéb téren is a nemzetközi regionális, közép-európai együttműködés elmélyítését hozta. A visegrádi országok közös EU-Harccsoportjának 2016-ra tervezett létrehozásáról miniszteri szintű döntés született. A Közép-Európai Védelmi Kezdeményezés (Central European Defence Initiative, CEDI) hat ország fórumaként több területen (vegyi, biológiai, nukleáris fegyverek elleni védelem, különleges műveleti erők kiképzése, rögtönzött robbanóeszközök elleni védelem, logisztika stb.) fokozta a többnemzeti képességfejlesztési együttműködést. 2012 második felében EU-műveleti készenlétben állt az olasz-magyar-szlovén összetételű Többnemzeti Szárazföldi Erő (MLF) is. A magyar biztonságpolitika legsikeresebb területét 2012-ben is a nemzetközi válságkezelő műveletekben való szövetségesi részvétel jelentette. A magyar szerepvállalás közel háromnegyedét adó NATO-műveletek keretében Afganisztánban kiemelt politikai jelentőségű volt a Tartományi Újjáépítési Csoport fenntartása és 2012 októberétől a Kabuli Nemzetközi Repülőtér őrzés-védelmi feladatainak ellátása, Koszovóban pedig a stabilizációs feladatokban való részvétel. Pozitívum, hogy a katonai szerepvállalás nemzetközi ambíciószintjét az NKS a következő évekre is a jelenlegi ezerfős szinten határozta meg. E nemzetközi műveleti szerepre Magyarország politikai tőkeként támaszkodhat, hogy más területeken (modernizáció) lévő hátrányait kompenzálni tudja és fenntartsa megbízható szövetségesi státuszát. Magyarország kiszámítható biztonságpolitikájának erős keretet adnak azok az euro-atlanti integrációs szervezetek, amelyeknek tagjává vált. Ez egyrészt lehetőséget teremt a magyar álláspont megjelenítésére, az érdekek becsatornázásra, másrészt együttműködésre kötelez, hiszen az ország 94 Az önkéntes tartalékos rendszer költséghatékonysága (szemben a sorkatonai és a professzionális haderővel) vitatott, és pontos források hiányában nem is értékelhető. 95 A tartalékosok rendelkezésre állásának jelentőségét és eredményességét a 2013-as rendkívüli árvízvédelmi munkák is alátámasztották. 59

biztonságának szavatolására nincs reális alternatíva. A 2012-es gazdasági-pénzügyi lehetőségek érezhetően szűkre szabták a cselekvési képességeket, azonban a biztonságpolitika döntően továbbra is teljesítette nemzetközi kötelezettségeit és megőrizte az ország biztonságát. Erőforrás: 3 Eredmény: 4 Minősítés: 7 jó Mozgástér: együttműködő Gazdasági diplomácia A téma értékelése során azon területek minősítésére szorítkozunk, ahol az állami intézményrendszer által elvégezhető gazdasági érdekérvényesítés érdemben megjelenhet, ezek: (1) a befektetés-ösztönzés és működő-tőke vonzás; (2) nagy nemzetközi gazdasági ügyletek támogatása, esetleg tulajdonosi szerep vállalása; (3) a Magyarországon letelepedett és döntő külföldi befolyású vállalkozásokkal kialakított kapcsolatok; (4) magyar vállalatok külpiaci megjelenése és terjeszkedése (Eximbank, Mehib, kiállítások, magyar befektetések külföldön); (5) kötött segély-hitelezés. Általános megállapításként elmondható, hogy a transzparencia minden külgazdasági folyamatban csökkent 2012 során. A korábban a gazdasági tárca által publikált adatok többsége nem hozzáférhető, vagy az új anyagok módszertana nem világos. A befektetés-ösztönzés intézményrendszere 2011 januárjától átalakult. A versenyszférához közelítő korábbi szervezeti felépítést egy közigazgatási típusú szervezet, a Nemzeti Külgazdasági Hivatal váltotta fel. 2012-ben már nem került sor új, nem a hazai költségvetésből származó források bevonására. Az állandó külföldi megjelenést biztosító hálózat (külgazdasági szakdiplomaták KGSZ) is gyakorlatilag a külügyi apparátusba integrálódott. Egyes beharangozott új állomáshelyek megnyitása (pl. Afrika) 2012- ben nem történt meg. A kormányban a terület stratégiai irányítója többször változott az év során. A felügyeletet gyakorló szerv végül a Miniszterelnökség lett a korábbi gazdasági tárca helyett. Előremutató megoldás, hogy a nemzetközi gazdasági kapcsolatokat irányító szervezet a miniszterelnök közelében és magas rangú döntéshozó által vezérelve működjék, ugyanakkor az átláthatóság és a világos felelősségi körök kijelölése is elengedhetetlen volna. Az eredményeket áttekintve megállapítható, hogy a terület nem tudott kiemelkedő sikereket felmutatni, habár a nemzetközi környezet sem kedvezett a tőkevonzásnak. Hazánk tőkevonzó képessége erőteljesen csökkent, különös tekintettel a korábbi külföldi beruházások versenyképességet megtartó, megerősítő szerepét illeti. A kiszámíthatatlan kormányzati gazdaságpolitika és a külföldellenes retorika az amúgy is nehéz gazdasági környezetben döntő mértékben ásta alá a nemzetközi befektetők ország iránti bizalmát. A nagy nemzetközi gazdasági ügyek tekintetében a magyar politikát egyrészt a csendes semmittevés jellemezte (multilaterális kérdések, WTO), másrészt, vállalati szinten komoly veszteségeket szenvedett el (ld. Malév-csőd). Nem találkoztunk olyan szervezeti egységgel, amely akár kinevezetten és hatáskörrel, akár informálisan hatékonyan járt volna el ezekben a nagy jelentőségű ügyekben. Az IMF-tárgyalásoknak volt kinevezett felelőse, de inkább politikai szerepben, mint hatékony apparátusi 60

háttérrel. Az egyes minisztériumok, illetve a miniszterelnök és közvetlen környezete végeztek érdekérvényesítő tevékenységet vállalati ügyekben, koordináció azonban nem volt érzékelhető. Az eredmények megítélése során két jelentős ügy rontja az összképet: a Malév utód nélküli kiesése és az IMF-tárgyalások sikertelensége. Az első esetben a végeredmény a szakmai kompetencia hiányára, egyértelmű kormányzati felelőtlenségségre vezethető vissza. Ez tetemes költségtöbbletet, kapcsolati és bizalmi tőkerombolást idézett elő, és a nemzeti érdekek sérelmét eredményezte. Az utóbbi eset pedig egyértelműen nem gazdasági megfontolások és racionalitás által vezérelt folyamat eredménye volt. A Magyarországon letelepedett multinacionális vállalatokkal szemben alkalmazott retorika negatív hatását észlelve a kormányzat 2012-től pozitív üzeneteket is kezdett küldeni. A miniszterelnök és környezete, illetve a gazdasági tárca olyan stratégiai megállapodások megkötését szorgalmazta, amelyek megnyugtatják a befektetőket és javítják az újra befektetett jövedelmek arányát. A stratégiai megállapodások nyilvánosságra került szövege azonban rendkívül semmitmondó. Ez azt jelenti, hogy ha nincsenek mögöttük háttér-megállapodások, akkor csak felszínes kommunikációs célokat szolgálnak. Ha azonban léteznek valós, de nem publikus tartalmi elemek, akkor tisztázandó, hogy azok milyen hosszú távú kötelezettségeket rónak a magyar államra. Továbbra sem érzékelhető folyamatos érdemi kommunikáció a multinacionális vállalatcsoport szereplőivel sem szervezett formában (a korábbi Befektetői Tanácshoz hasonlóan), sem pedig kijelölt kapcsolattartók segítségével. Az áruforgalom ösztönzése tekintetében kifejtett aktivitás tartalmaz ugyan pozitív elemeket, de továbbra sem megfelelő hatékonyságú. A korábbi Magyar Befektetési és Kereskedelemfejlesztési Ügynökség felszámolását a HITA hivatali apparátusa, illetve az újonnan alapítandó kereskedőházak volnának hivatva helyettesíteni. Ezt elősegítendő alapította a kormány a Nemzeti Kereskedőház Zrt.-t és nyitott kereskedőházat Bakuban 2012-ben, valamint tervez hasonlókat máshol is. Az azonban nem világos, hogyan finanszírozzák a kereskedőházakat, amelyeket elvileg magántársaságok üzemeltetnek (Quaestor, Széchenyi Bank). A kötött segélyhitelezés kiterjesztésére a kormány egy progresszív határozatot fogadott el, 96 de nincs tudomásunk arról, hogy ezzel éltek volna. Összességében a kormányzat nemzetközi gazdasági érdekérvényesítése 2012-ben közepes szintű volt. Ugyanakkor a gazdaságdiplomáciai tevékenység jórészt arra törekedett, hogy tompítsa politikai megítélésünk és gazdaságpolitikánk negatív hatásait. A kezdeményező gesztusok azonban korai fázisban elhaltak, vagy felületesek maradtak. Erőforrás: 3 Eredmény: 2 Minősítés: 5 közepes Mozgástér: kérő 96 1516/2012. (XI. 22.) Kormány határozat a kötött segélyhitel projektek felülvizsgálatának végrehajtásáról és Magyarország kötött segélyhitelezési koncepciójáról 61

Energiabiztonság A magyar energiabiztonság fogalmát a 2011-ben a Parlament által is jóváhagyott Nemzeti Energiastratégia határolja körül. Ennek megfelelően a stratégia célja a függetlenedés az energiafüggőségtől. 97 Ebben az energia-külpolitika felelőssége artikulált, de részleges, a célt főleg belső iparági és szabályozói döntések révén kívánja elérni (pl. energiatakarékosság, erőmű korszerűsítés, zöldenergia részarányának növelése). Mindezek uniós tagságunkból kifolyólag (is) nem pusztán nemzetállami döntések, de ettől itt eltekintünk, csakúgy, mint az év során hozott egyéb vagyonpolitikai, adózási és szabályozói döntések következményeitől (rezsicsökkentés, ágazati adók, E.ON-MVM gázpiaci üzlet), noha azok érdemben befolyásolják az ország hosszabb távú energiabiztonságát. Az Energiastratégia négy, egymással részben összefüggő energia-külpolitikai célt határol körül: (1) európai áram- és gázpiaci integráció; (2) regionális piaci integráció; (3) gázpiaci importdiverzifikáció (nevesítve a Déli Gázfolyosó és a Déli Áramlat); (4) az Oroszországgal fenntartott kiegyensúlyozott energiapolitikai viszony. Ezen túlmenően indokolt egy ötödik kérdéskör vizsgálata is, nevezetesen az állami kompetenciák kiépítése az energia-külpolitika terén. Az európai áram- és gázpiaci integráció területén a közösségi piacépítés imperatívusza és a nemzeti célok egybeesnek. 2012 folyamán a legnagyobb horderejű döntés a cseh-szlovák-magyar árampiacok összekapcsolása volt, ami a magyar áramárak szintjének és volatilitásának gyors és jelentős csökkenéséhez vezetett. A gázpiaci integráció intenzívebb folyamata az év végén kezdődött csak meg, így annak értékelése egyelőre korai. A regionális piaci integráció folyamata a vizsgált korszak előtt indult meg, újabb célok nem kerültek megfogalmazásra. Ez a gázvezetékes interkonnektorok létrehozását jelenti, amelyekből a horvát és a román kapcsolódások már korábban megépültek. 2012 folyamán lezárult a szlovák-magyar interkonnektor magyar tulajdonosi transzfere (MOL-MVM) és befejeződött a projekt előkészítése. Szoros volt a visegrádi együttműködés az uniós forrásokért folytatott lobbiban, itt Budapest pótlólagos erőfeszítéseket is tett a régió alkupozíciójának növelése érdekében. Ezen túlmenően a magyar külpolitika pártolta az együttműködők körének kiterjesztését és nem akadályozta igaz, nem is támogatta a tematikus mélyítés (például a megújuló energiák területén való együttműködés) folyamatát. Az import diverzifikációt illetően a Déli Gázfolyosó kérdésében egy gyorsan átalakuló döntési helyzet (a Nabucco és a TAP rivalizálásának erősödése) jellemezte a 2012. évet, amelyben a Nabucco- West tagállamai és cégei eleve fáziskésésben voltak. Ehhez a résztvevők megpróbáltak alkalmazkodni és szakpolitikai szinten jelentős erőfeszítések történtek. Ugyanakkor a kérdés nem került politikai szintre. Az azeri-magyar reláció megítélése transzparencia-problémák miatt nehézkes. Az EU viszonylatában lehetőség nyílt volna magasabb szintű, harmonizált politikai lobbizásra, de ez elmaradt. A magyar külpolitika kiemelt, a többi országénál nagyobb felelőssége, illetve tevékenysége nem mutatható ki. A Déli Áramlat ügyében az MVM és a Gazprom elvi befektetői döntést hozott a projektről, ugyanakkor továbbra is sok a kérdőjel. A magyar energiadiplomácia a kényes kérdésekben kiváró álláspontot foglalt el, ami a jelen helyzetben elfogadható. 97 Nemzeti Energiastratégia 2030. Nemzeti Fejlesztési Minisztérium, 2012. 13. o. 62

Az Oroszországgal folytatott energetikai együttműködés információhiány miatt nem értékelhető. Az év folyamán több találkozó is zajlott a legkülönfélébb szinteken (miniszteri, szakállamtitkári, vállalati, illetve már 2013 elején kormányfői szinten), amelyekről azonban kevés érdemi derült ki. A transzparencia hiánya miatt nem lehet tudni, hogy szóba kerültek-e energetikai kérdések, legfőképpen a paksi erőmű bővítésének ügye. A reláció zártsága nem új keletű, azonban jelen helyzetben a kormány nemzetközi elszigeteltsége és a vele szemben jelentkező nagyfokú bizalmatlanság miatt pótlólagos kockázatokat hordoz a szakdiplomácia szintjén is. A magyar külpolitika, azon belül az energetikai diplomácia a nyugati relációkban indokolatlanul defenzív pozícióba szorulhat anélkül, hogy a kétoldalú magyar-orosz viszonyban érdemi eredményeket mutatna fel. Az állami kompetenciákat illetően az energia-külpolitika területén mind az Energiastratégia, mind a kormányzati gyakorlat az állami és állami tulajdonú szereplők nagyobb aktivitását várja el. A gáziparban komoly feladatok kerültek át a nemzetközi, illetve magyar magánvállalatoktól az MVMhez, a kormányzati szereplők aktivitása és felelőssége általában is megnőtt. Ez a folyamat gyors és sok tekintetben összetalálkozik a nemzetközi és uniós energetika területén korábban is jelentkező részleges kapacitáshiánnyal. Nem látszik tudatos kapacitásépítés és a kompetenciák megfelelő ütemű kialakítása. Az érintett szervezetek különböző formában, külön-külön reagálnak, a köztük lévő hatásköri viszonyok nem mindig tisztázottak. 2012-ben ezen a területen némi javulás volt megfigyelhető, azonban az esztendő inkább volt kegyelmi időszak, meghatározó döntéskényszerek nélkül. Ma még nyitott kérdés, hogy a megnövekedett kormányzati felelősséget és a kormány felső szintjéről érkező igényeket az energiadiplomácia képes lesz-e hosszabb távon megfelelő szinten és kompetenciával ellátni. Összességében megállapítható, hogy az Orbán-kormány a hivatalos energia-külpolitika területén elköteleződött az elődei által is képviselt célok mellett. Ezekben a kérdésekben a szakdiplomácia 2012-ben hatékony és jobbára sikeres volt, azonban kevés új célt tűzött ki. Ezzel szemben a kormányzat radikálisan átalakította a belső iparági környezetet, és új felelősségi köröket igyekezett kihasítani magának. Ezeken a területeken azonban 2012-ben még nem volt döntési kényszer, így az új tematikában a kormányzati politika hatékonysága egyelőre nem mérhető. Erőforrás: 4 Eredmény: 3 Minősítés: 7 jó Mozgástér: együttműködő Kulturális diplomácia A külügy kultúrmissziójának stratégiai iránya a rendszerváltás óta megegyezett az egymást követő magyar kormányok törekvéseivel. Ennek fő elemei a nemzeti kultúra külföldi bemutatása, ország-imázs építés; az országon kívül élő magyarok segítése, hogy kultúrájukat és magyar kötődésüket megőrizhessék; a nemzeti kultúrák és a kimagasló nemzetközi kulturális teljesítmények hazai bemutatásának támogatása; 63

aktív együttműködés a nemzetközi kulturális szervezetekkel; források feltárása, illetve személyes és intézményes kulturális kapcsolatok elősegítése. A kormányzati szándékok permanens módosulása, az ország gazdasági teljesítőképességének fokozódó hanyatlása és a demokratikus értékekkel gyakran szembemenő pártpolitikai döntések 2012- re jócskán felforgatták a stratégiát: változtak a prioritások, az eredeti szándékok gyakorta felhígultak, elhaltak. Jellemző módon a kulturális kapcsolatokért is felelős külügyi helyettes államtitkár egy 2007-es tanulmányában 98 még felhívta a figyelmet arra, hogy az állam anyagi vállalásainak a kultúrában és az oktatásban kiemelt stratégiai szerepe van, ugyanakkor ez a szempont a 2011-es külügyi stratégiából már teljesen hiányzik. Több más vonatkozásban is módosultak a szándékok és az ezek alapján meghatározott célok. A nemzeti kultúra bemutatását és exportját részben a nagykövetségekhez rendelt anyagi keretek, részben pedig ahol volt ilyen a Magyar Kulturális Intézetek költségvetésének drasztikus visszavágása szinte ellehetetlenítette. Ezt követően a tárca egyes kiemelt projektekhez rendelte a forrásokat, míg más projektekről egyszerűen le kellett mondania. A forráskivonást tetézte az Orbán-kormány által bevezetett új szempontrendszer, amely a kulturális tevékenységet jó esetben másodlagos, de gyakran értéket nem produkáló komponensnek tekinti egy munkaalapú társadalomban. Tovább rontotta a szakdiplomatai működés hatásfokát, hogy a politika gyakran beleszólt a művészek kezelésébe: egyeseket támogat, másokat mellőz. A preferenciákban a kortárs művészetek rovására előtérbe került a népművészet, nem minden esetben a maga autentikus valóságában. Az ország határain kívül élő, magyar vagy magyar származású polgárok korábbi kiemelt támogatása minden eddiginél jobban átpolitizálódott. A nyugati magyarságot a kulturális rendezvények kárára olyan politikai szerepvállalásokra mozgósították a nagykövetségek, amelyek a helyi civil társadalmat, illetve kormányzati szerveket igyekeztek meggyőzni arról, hogy a magyar kormánnyal szemben fokozódó kritikák mind hazugságok, csúsztatások, rosszindulatú rágalmak. A határon túli kisebbségi magyarság kulturális támogatása szintén átszerveződött: egyértelmű és leplezetlen klientúra-építés indult meg az egyházak, az oktatási intézmények és a helyi kisebbségi sajtó támogatása révén. Bár intézményileg egyszerűsödött a támogatáspolitika, a forráselosztás hirtelen homályossá, majd teljesen átláthatatlanná vált. Bizonyos politikailag preferált személyek és intézmények nagyon nagy összegekhez jutottak, a többség viszont pénz nélkül maradt, megszűnt az addigi igazságos és arányos elosztás. A nemzeti kultúrák és a kimagasló nemzetközi kulturális teljesítmények kiközvetítésében a régi aktivitás mutatkozott, bár az anyagiak hiánya itt is mérsékelte a lendületet. Ennek ellenére a szakdiplomácia számos sikert ért el e téren. A nemzetközi kulturális intézményekkel is tovább folyt az intenzív és sikeres munka. Nem véletlen, hogy magyar (Bogyay Katalin) lett az UNESCO 36. ülésszakának elnöke, munkássága ott 2012-vel indult be igazán. 98 Pröhle Gergely: A magyar kultúra szerepe Magyarország nemzetközi politikai és gazdasági kapcsolatainak fejlesztésében Külügyminisztérium, 2007. http://www.kulugyminiszterium.hu/nr/rdonlyres/fc7a671e-cf13-48c2-9db8-eaac22fd39a2/0/a_ magyar_kultura_szerepemo_nemzetkozi_kapcs070507.pdf 64

A források feltárását illetően a kép felemás. Részben a recesszió, részben a magyar kormánnyal szemben ekkorra már erőteljesebben megfogalmazódó kritikák miatt számos olyan lehetőség került le a napirendről, amikre Magyarország addig okkal számíthatott. A személyes kapcsolatok építésének programja megfeneklett, midőn Európa vezető értelmiségijei (pl. Elfriede Jelinek, Nobel-díjas író; Peter de Caluwe, a brüsszeli opera főigazgatója; Matthias Hartmann, a bécsi Burgtheater főintendánsa, Hugh Grant színész és sokan mások) szembefordultak az Orbán-kormánnyal, először az Új Színház szélsőjobboldali kézbe történő átjátszása, majd a Nemzeti Színház vezetése körüli politikai botrány miatt. A kulturális diplomáciában is egyre inkább a központosítási szándék mutatkozott ekkorra. A kormányzat keresztülhajtotta elhatározásait, miközben azok sok esetben homályosak vagy megalapozatlanok voltak. Magyarország diplomáciai elszigetelődésével párhuzamosan a kulturális kapcsolatokban is a nagyfokú leépülés volt megfigyelhető. Minthogy egyre nőtt a kivándorló fiatal művészek általában az értelmiségiek száma, a magyar kultúra hiteles arcát mind gyakrabban azok jelenítették meg a nagyvilágban, mintegy civil diplomáciai missziót teljesítve, akik gazdasági, de néha politikai okok miatt a kitelepülést választották. Összességében a kultúrdiplomácia elsősorban a magyar kultúra megjelenítésének és ez által az országról kialakított kép formálásának eszköze. A leépülő magyar kultúrdiplomácia viszont e feladatok megvalósítására egyre kevésbé alkalmas, bár diplomatáink mindent megtettek, hogy az anyagi források hiánya és a kormány nemzetközi politikai elszigeteltsége dacára feladataikat elvégezhessék. Diplomáciánk igazi eredményeket csak ott tud felmutatni, ahol megjelentek a külső szponzorok, tehát a mozgástér tekintetében ma már csak mint kérő fél lehet jelen. Erőforrás: 2 Eredmény: 3 Minősítés: 5 közepes Mozgástér: kérő Nemzetközi fejlesztési együttműködés A magyar kormány nemzetközi fejlesztési együttműködési (NEFE) politikával kapcsolatos céljait nem egyszerű azonosítani. Magyarország 2011-es külpolitikai stratégiája szemben 2008-as elődjével nem beszél explicit és összeszedett módon a nemzetközi fejlesztés céljairól. Ehelyett, a stratégia egy NEFE ágazati szakstratégia kialakítását vetíti előre, 99 az ezt előmozdítani hivatott országgyűlési határozati javaslat azonban csak 2012 végén került benyújtásra. 100 Még 2002-ben született egy, a célokat és prioritásokat megfogalmazó rövid stratégiai koncepció, ám ez annyi prioritást sorolt fel, hogy egyrészt nehezen volt komolyan vehető, másrészt aligha valószínű, hogy tíz év után bármilyen hatása lenne a 99 Magyar külpolitika az uniós elnökség után, Külügyminisztérium, 2011. 37. o. 100 A Külügyminisztérium 2013 közepére készítette el a stratégia tervezetét, így az ebben megfogalmazott célokból értelemszerűen nem lehet kiindulni a 2012-es év NEFE tevékenységének értékelése során. 65

gyakorlatban. Így az eredményeket jobb híján a 2011-es külpolitikai stratégiában elszórtan szereplő utalásokhoz viszonyítjuk, ezek: a fenntartható fejlődés előmozdítása és ökológiai problémák kezelése (16. o.); a demokratikus átmenet során szerzett tapasztalataink átadása (elsősorban a Balkán országainak, 21. o.); a bilaterális NEFE-re szánt források növelése (igaz, csak a költségvetési lehetőségek remélt bővülésével, 37. o.); az ENSZ keretében elfogadott Millenniumi Fejlesztési Célok eléréséből kivenni a részünket (elsősorban Afrika vonatkozásában, 46. o.); az EU Afrika-politikájában rejlő lehetőségek jobb kihasználása (46. o.), ami gyakorlatilag az EU afrikai segélyezését finanszírozó Európai Fejlesztési Alapba történő kötelező magyar befizetések visszanyerésének előmozdítását jelenti; a globális nyitás keretében a NEFE kapcsolatok erősítése, különösen szub-szaharai Afrika vonatkozásában (46. o.). A NEFE-re szánt erőforrások nem jelennek meg önálló költségvetési sorként, és csak utólag kerülnek összesítésre, a kormány OECD felé történő elszámolása során. Ezek sajátosságaiból következik, hogy számtalan olyan költés is NEFE-nek minősül, ami szorosabb értelemben nem feltétlenül tekinthető annak (pl. menekültek magyarországi ellátásának költségei, bizonyos békefenntartási kiadások stb.). 2012-ben a teljes NEFE-ként elszámolt kiadások 26,6 milliárd forintot tettek ki, ami 5%-os csökkenést jelent 2011-hez képest. 101 Míg a multilaterális befizetések kismértékben tovább emelkedtek, a bilaterális NEFE közel 27 százalékkal csökkent, és kevesebb, mint 5 milliárd forintot tett ki, 102 amiből a Külügyminisztérium mindössze 840 millió forintot kezelt. 103 A NEFE-n keresztül elérhető külpolitikai célok elsődleges eszköze a bilaterális NEFE, amelyre a fejlett országok NEFE kiadásaik 60-70%-át folyósítják, ezzel szemben Magyarországon mindössze 16% volt ez az arány. Sőt, mivel a társtárcák nemzetközi együttműködési tevékenységére szinte semmi ráhatása nincs a Külügyminisztériumnak, ezért igazából csak ez a 840 millió forintos tervezett NEFE tevékenység volt az, amit a NEFE célok elérése tudatosan fordított erőforrásnak lehet tekinteni. A multilaterális NEFE esetében a magyar befizetések elköltéséről az adott nemzetközi szervezet összes többi tagjával közösen döntünk. Így ennek kapcsán elsősorban azt kell vizsgálni, hogy az adott szervezet politikai prioritásaiban és forrásallokációjában mennyire tükröződnek a magyar célok. A terjedelmi korlátok miatt csak EU-beli szerepünket vizsgáljuk, mivel 2012-ben a magyar multilaterális NEFE 82%-a az integrációhoz került. A magyar EU-s NEFE-diplomácia legnagyobb sikere a Tanács által 2013 elején elfogadott, 104 a demokratikus átalakulási folyamatok támogatásáról és az EU-országok ezzel 101 A 2011-es év rendkívüli volt abból a szempontból, hogy az Európai Fejlesztési Alapba történő kötelező befizetéseink megindulása révén abban az évben viszonylag jelentősen megugrott a magyar NEFE. Ezt 2012-ben korrekció követte. 102 Az 5 milliárd forint bilaterális NEFE régiós szomszédainkkal összehasonlítva is kirívóan alacsony, ha az országok méreteit is figyelembe vesszük. Csehország: kb. 14 milliárd HUF; Szlovákia kb. 3,7 milliárd HUF; Szlovénia kb. 4,1 milliárd HUF (220 HUF/USD árfolyamon számolva). Forrás: OECD StatExtracts. 103 A NEFE intézményrendszere erősen széttagolt, a koordináló szerepet betöltő Külügyminisztérium kb. a források 20%-a felett rendelkezik, a többi a társtárcák kezelésében van. 104 Az érdemi döntés azonban már 2012-ben a megfelelő tanácsi munkacsoportban megszületett. 66

kapcsolatos tapasztalatainak átadásáról szóló következtetések voltak. Habár a magyar diplomácia ráhatása nehezen különíthető el a többi új tagállamétól, ez mindenképp fontos fejlemény Magyarország számára, mivel a dokumentum hivatkozási alapot fog jelenteni később az EU fejlesztési segélyek magyar érdekek szerinti kedvezőbb allokációjához. Látványos magyar sikerekről 2012-ben az EU-ban ezen túlmenően nehéz beszélni. Az EU keretében 2005-ben vállalt kötelezettségünket, miszerint 2010-re a GDP 0,17%-ára emeljük NEFE kiadásainkat, nem teljesítettük, és vélhetően a 2015-re vállalt 0,33%-ot sem fogjuk. Nincs adat arról, hogy akár egyetlen magyar cégnek vagy civil szervezetnek is sikerült volna bekapcsolódnia az EU afrikai segélyprogramjába. Viszonylag elenyésző azon szereplők száma is, akik a közeli országokban hajtottak végre EU által finanszírozott projekteket. Szemben a korábbi gyakorlattal, a Külügyminisztérium 2012- ben nem írt ki pályázatot a hazai szereplőknek EU-pályázati önrész-támogatásra, és igazából információs és ismeretátadási tevékenységet sem végzett. (Ezt némileg pótolta az, hogy a Nemzeti Külgazdasági Hivatal 2012-től erősebb hangsúlyt fektet e téren a hazai vállalkozások képzésére.) A magyar bilaterális NEFE-nek 14 hivatalos partnerországa volt 2012-ben, 105 de összesen 60 feletti volt azon országok száma, amelyek irányába NEFE összegek elszámolásra kerültek. A rendelkezésre álló alacsony forrásokat figyelembe véve ez azt jelenti, hogy óriási volt a szétaprózottság, az átlagos projektméret néhány millió forintos. Ezen a szinten a látványos eredmények esélye igen kicsi. Az ENSZ Millenniumi Fejlesztési Céljaiban megfogalmazott tartós szegénységcsökkentéshez ilyen kis összegekkel nagyon nehéz kimutathatóan hozzájárulni, és az is kétséges hogy milyen esély nyílik a magyar érdekek érvényesítésére egy-egy partnerországban. 106 A fenntartható fejlődés és klímavédelem előmozdítása, a megfogalmazott céloknak megfelelően egyre fontosabb szerepet játszik a magyar NEFE-ben, összhangban Magyarország nemzetközi klímavédelmi vállalásaival. A Külügyminisztérium 2012-ben kidolgoztatta a jövőbeni klímavédelmi költések stratégiáját, ám ez a dokumentum nem került nyilvánosságra. Ugyanakkor, az általános hazai trendekkel szemben, a magyar bilaterális NEFE transzparenciája 2012-ben is tovább javult, bár még így is a kevésbé átlátható donorok közé tartozik. A Külügyminisztérium által közzétett éves jelentések adattartalma egyre jobb, és a 2012-es évre vonatkozóan minden eddiginél részletesebb. Erőforrás: 2 Eredmény: 3 Minősítés: 5 közepes Mozgástér: közömbös 105 Afganisztán, Bosznia-Hercegovina, Etiópia, Kambodzsa, Kenya, Koszovó, Macedónia, Moldova, Mongólia, Montenegró, Palesztin Hatóság, Szerbia, Vietnám, Ukrajna. 106 A bilaterális NEFE-ről, illetve az egyes projektekről nem készült eddig nyilvánosan elérhető hatásértékelés, holott ezek készítését a hazánk által is elvben elfogadott nemzetközi gyakorlatok előírják. A Külügyminisztérium következetesen csak pénzügyi monitoringot végez. 67

Demokrácia és civil társadalmak fejlődésének előmozdítása A külügyi stratégia nem szentel külön fejezetet a demokrácia és civil társadalmak fejlődése előmozdításának és a magyar átalakulási tapasztalatok átadásának, azonban az egyes fejezetek szövegkörnyezetétől függően visszatérően jelennek meg erre vonatkozó stratégiai célok. Az euro-atlanti elkötelezettségnek megfelelve a dokumentum a demokratikus értékek érvényesítésének világméretű előmozdításáról ír és a NEFE kapcsán megjegyzi, hogy a szegénység enyhítése mellett a partnerországok demokratikus fejlődését és civil társadalmának fejlesztését célozza meg, a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak érvényesítésével kapcsolatosan pedig, ami a stratégia egyik központi elemét képezi, a demokrácia és stabilitás erősítését emeli ki e jogok egyik legfontosabb garanciális elemeként. Magyarország részt vesz továbbá az ENSZ Közgyűlése által 2007-ben alapított Community of Democracies munkájában, és ezen belül Moldova demokratikus konszolidációját segítő munkacsoportot tevékenységében. A deklarált célok megvalósítását segítendő a magyar kormány 2005-ben alapította meg a Demokrácia Központ Közalapítványt mint a Külügyminisztérium egyik háttérintézményét, amelynek célja, hogy a Közalapítvány és az önálló szervezeti egységként működő Demokratikus Átalakulásért Intézete összegyűjtse, szintetizálja és továbbadja a demokratikus átalakulás során szerzett tapasztalatokat, szorosan illeszkedve Magyarország azon törekvéséhez, hogy saját hozzáadott értékeivel aktív szerepet játsszon a nemzetközi színtéren. A Demokratikus Átalakulásért Intézet tevékenysége az első négy évében töretlenül fejlődött, éves szinten 10-15 projektet valósított meg, amihez sikeresen mozgósított nemzetközi donorokat, megduplázva a Közalapítványon keresztül érkező állami támogatást. Az Intézet támogatása 2010-től csökkent és 2012-re az alapműködéshez sem elegendő szintre esett, ami a szakmai stáb létszámának jelentős fogyásához vezetett. A megvalósított projektek száma harmadára csökkent, többségükben néhány napos konferenciák szervezésére redukálódott. Szintén önálló szervezeti egységként működik a Tom Lantos Intézet, amelynek fő célja a kisebbségi jogok védelmének előmozdítása a nemzetközi színtéren. Az intézet a Hillary Clinton és Tom Lantos családjának részvétel a Parlamentben 2011-ben rendezett megalakulási ünnepségen, valamint a Roma nők angol nyelvű klubjának megszervezésén túl eddig más eredményt nem mutatott fel. Összegezve, 2012-ben sem történt előrelépés abban, hogy a demokrácia terjesztésében és a civil társadalmak fejlesztésében potenciális lehetőségekkel rendelkező nem kormányzati magyar szervezetek komolyabb szerepet vállaljanak. Ennek egyik fő oka a támogatás hiánya. 107 A mozgásteret pedig jelentősen befolyásolja az ország politikai hitelességének erodálódása, ami túlmutat a Külügyminisztérium kompetenciáján. Erőforrás: 2 Eredmény: 1 Minősítés: 3 gyenge Mozgástér: közömbös 107 Összevetve a visegrádi országoknak ezen a téren nyújtott teljesítményével azt kell megállapítanunk, hogy Magyarország jelentős hátrányban van és tanulnivalói vannak abban, hogy hogyan lehet harmonikusan együtt működtetni a civil és a kormányzati szférát ezen a stratégiailag fontos területen, illetve a szűkösen rendelkezésre álló erőforrásokat hatékonyan felhasználni. Mindhárom országban számos olyan szervezet (Pontis Alapítvány Szlovákiában, People in Need Csehországban, stb.) és esemény van (Krynica Forum, Lengyelország, Atlantic Forum, Slovakia, stb.), amelyek kormányok felett átívelő, pártsemleges és nemzeti közmegegyezésen alapuló külpolitikai stratégia mentén jöttek létre hosszú évek munkájával. 68

5. A MAGYAR KÜLPOLITIKA INTÉZMÉNYRENDSZERE A Külügyminisztérium belső szervezete ma fejnehéz, a miniszteri kabinet mellett nyolc államtitkárság nehezedik az apparátusra. Az ügyintézés külső képe több, olykor egymással is konkuráló döntési központ működését mutatja. Egészében véve a Külügyminisztérium, amely a fennmaradt kevés hagyományos tárca közé tartozik az Orbán-kormányban, fokozatosan elveszítette a jelentőségét és hatását a kormányzati döntésekre. A külügyi vezetők személyes szereplése is látványosan visszaszorult a magas szintű diplomáciai eseményeken, helyüket a miniszterelnöki kabinet közvetlen munkatársi vették át. Fontos fordulat volt 2012-ben a külügyi tárca marginalizálódásában a miniszter később nyilvánosságra került szakmai konfliktusa a miniszterelnökkel a Magyarországon elítélt azeri gyilkos kiadatása ügyében. Kezdeményező diplomácia helyett a tárca felsőbb politikai nyomásnak engedelmeskedve arra kényszerült, hogy az unortodox gazdaságpolitika és néhány vezető politikus által mesterségesen gerjesztett konfliktusok nyomán a nemzetközi sajtóval vívjon szélmalomharcot a magyarországi intézkedéseket bíráló publikációk ellen. Ez a tevékenység a tárca és egyes exponált nagykövetségek kapacitásainak jelentős részét lefoglalta. A Külügyminisztérium szervezetében a vezetési csomópontok feladatai egymást is átfedik és még mindig nem szakadtak el a hagyományos területi szemlélettől. Egyszerűbb, átláthatóbb és elsősorban funkcionális beállítottságú szervezeti felépítés jobban szolgálná a sajátos magyar érdekek érvényesítését. A korszerű diplomáciai szervezet a földrajzi tagolódás helyett a felmerülő tipikus feladatok és problémák kezelését helyezi a középpontba és különös figyelmet fordít a gyorsan változó világ új jelenségeinek (például a G-20-ak szerepe, az arab tavasz, vagy a nyugat-balkáni integráció) elemzésére. Úgyszintén meg kellene erősíteni a váratlanul felbukkanó válsághelyzetekre való operatív reagálás kapacitásait. Külképviseleti hálózatunk 2012-ben általában jól lefedte a kívánatos és lehetséges külpolitikai aktivitásunk köreit: 72 államban és 10 nemzetközi és egyéb szervezetnél összesen 103 képviselet működött (a Külügyminisztérium nyilvános adatai szerint). A tiszteletbeli konzulok mintegy 40 olyan országban is biztosították a magyar diplomáciai jelenlétet, ahol saját képviselettel nem rendelkezünk. A hét szomszédos állam közül négyben a nagykövetségeken kívül főkonzulátusok is működtek és hasznos feladatokat láttak el a magyarok lakta vidékeken (Kassa, Beregszász, Ungvár, Kolozsvár, Csíkszereda, Szabadka). Szövetségi rendszerünkben, az EU és a NATO tagállamaiban 40 képviselettel gyakorlatilag teljes volt a hálózat (három kis állam Málta, Luxemburg, Izland indokolt kivételével). Az EU számunkra is rendkívül fontos szárazföldi szomszédságában, a Nyugat-Balkánon és az unió Keleti Partnerségi programjának országaiban úgyszintén teljes körű volt a magyar diplomáciai jelenlét (kivéve Örményországot, amely az azeri baltás gyilkos kiadatása miatt 2012-ben felfüggesztette a diplomáciai kapcsolatokat Magyarországgal). A magyar érdekeknek megfelelően alakult a diplomáciai képviseletek hálózata a Földközi-tenger térségében és a Közel-Keleten, valamint Ázsiában. Ezzel szemben néhány hídfőállásra korlátozódott a magyar jelenlét a Szaharán túli Afrikában és Latin Amerikában, itt azonban a tiszteletbeli konzulok 69

hálózata kiterjeszti a magyar akciórádiuszt. Fehér folt maradt a poszt-szovjet Közép-Ázsia egyetlen magyar nagykövetséggel (Kazahsztánban). Értékes vonása a magyar diplomáciai hálózatnak, hogy a legerősebb gazdaságú G-20 csoport valamennyi résztvevőjénél nagykövetségi szinten vagyunk jelen. Hét országban (Németország, Olaszország, USA, Oroszország, Törökország, Kína, Brazília) több magyar képviselet is működik, így a G-20 csoport országaiban összesen 30 képviseletre támaszkodhattunk. A 103 külföldi képviseletből álló hálózat, amely mintegy 1000 fő kihelyezett magyar munkatársat foglalkoztat, összességében pozitív képet mutat, azonban finanszírozása rendszeresen próbára teszi az ország teherbíró képességét. Olyan és akkora rendszert célszerű fenntartani, amelyet az ország tartósan és megfelelő szinten képes működtetni. Erőforrás: 3 Eredmény: 3 Minősítés: 6 közepes Mozgástér: kezdeményező 70

Magyarország külkereskedelmi termékforgalma folyó áron, millió Ft Import Export 2011 2012 2011 2012 Nominál Nominál Nominál Nominál % % % érték érték érték érték % Összes 20363863,2 21221046,4 22342502,6 23143054 EU-27 14143633,7 69,45 14928713,8 70,35 17022758,8 76,19 17567075,8 75,91 EU-n kívüli 6220229,5 30,55 6292332,6 29,65 5319743,8 23,81 5575978,2 24,09 Ausztria 1342314,4 6,59 1493660,3 7,04 1260104 5,64 1329333,1 5,74 Szlovákia 1104894,7 5,43 1197603,3 5,64 1312319,4 5,87 1359219,2 5,87 Szlovénia 228037,4 1,12 226541,2 1,07 247654,4 1,11 264951,4 1,14 Románia 651523,9 3,20 594307,9 2,80 1361675,9 6,09 1377511,3 5,95 Horvátország 81824,6 0,40 99149,9 0,47 322893,1 1,45 367396,5 1,59 Csehország 698200,5 3,43 753782 3,55 831675,4 3,72 897046,4 3,88 Lengyelország 944197,2 4,64 988338,8 4,66 856841,7 3,84 876406,1 3,79 Albánia 257,1 0,00 293,7 0,00 15084,1 0,07 13821,6 0,06 Bosznia- Hercegovina 25210,1 0,12 21091,3 0,10 71890,2 0,32 82508,9 0,36 Koszovó 58,1 0,00 41,3 0,00 8877,2 0,04 9050,8 0,04 Macedónia 1880,8 0,01 2466,3 0,01 29287,1 0,13 34595,8 0,15 Montenegró 13677,6 0,07 15187,5 0,07 9514,1 0,04 12068,6 0,05 Szerbia 100646,9 0,49 102763,7 0,48 301736,9 1,35 360267,9 1,56 Ukrajna 275321,4 1,35 351994,6 1,66 455992,4 2,04 514631,8 2,22 Moldova 4704,1 0,02 6195,6 0,03 22639,5 0,10 23790,2 0,10 Belarusz 17334 0,09 16599,9 0,08 32693,5 0,15 35848,2 0,15 Azerbajdzsán 22,6 0,00 117,4 0,00 14960,9 0,07 11012,4 0,05 Örményország 84,8 0,00 169,7 0,00 3829,8 0,02 3971,1 0,02 Grúzia 517,2 0,00 63 0,00 6588,9 0,03 11097,2 0,05 Németország 4852092,2 23,83 5221287,9 24,60 5529930 24,75 5784952,8 25,00 Franciaország 740494,3 3,64 765947,5 3,61 1041674,7 4,66 1067017,9 4,61 Egyesült Királyság 416130,4 2,04 402851,4 1,90 1023034,6 4,58 960995,4 4,15 Olaszország 915027,4 4,49 938267,3 4,42 1113792,5 4,99 1076734,6 4,65 Spanyolország 239219,4 1,17 253011 1,19 587114,9 2,63 540178,2 2,33 Egyesült Államok 390711,7 1,92 428483,1 2,02 456996,6 2,05 553168,5 2,39 Oroszország 1780764 8,74 1859495,2 8,76 717429,1 3,21 740515,4 3,20 Törökország 99740,9 0,49 115666,7 0,55 375363,2 1,68 351110,3 1,52 Kína 1226355,9 6,02 1218878,2 5,74 337688,3 1,51 407170,7 1,76 India 70489,3 0,35 82140,5 0,39 96604,5 0,43 63010,1 0,27 Algéria 2508,8 0,01 2268,2 0,01 12553,3 0,06 35404,7 0,15 Arab Emírségek 3319,1 0,02 5236,3 0,02 393625,1 1,76 267389,2 1,16 Egyiptom 2941,2 0,01 2461,7 0,01 32541,5 0,15 29723,2 0,13 Izrael 29473 0,14 38132,7 0,18 92078,2 0,41 78255,1 0,34 Jordánia 648,7 0,00 316,8 0,00 7978,4 0,04 7192,7 0,03 Katar 1428,1 0,01 2145,6 0,01 7200,7 0,03 11177,1 0,05 Kuvait 10,6 0,00 4449,2 0,02 5857,2 0,03 9532,4 0,04 Libanon 99,3 0,00 93,9 0,00 6751,2 0,03 9386,1 0,04 Líbia 13 0,00 0,6 0,00 717,8 0,00 4207,7 0,02 Marokkó 1605,6 0,01 1117 0,01 24538,4 0,11 23624,6 0,10 Szaúd-Arábia 1504,8 0,01 504 0,00 47596,2 0,21 57957,4 0,25 Tunézia 7381,5 0,04 5141,1 0,02 14911,9 0,07 13604 0,06 Argentína 2761,8 0,01 3535,1 0,02 5239,4 0,02 10118,2 0,04 Brazília 28182,1 0,14 36744,3 0,17 53434,6 0,24 73836,9 0,32 Chile 2032,8 0,01 1711,1 0,01 3840,2 0,02 7269,3 0,03 Kolumbia 5674,9 0,03 6105,4 0,03 2712,1 0,01 4732,9 0,02 Mexikó 83207,6 0,41 111983,1 0,53 74258 0,33 109574,8 0,47 Peru 343,4 0,00 503,1 0,00 2289,7 0,01 2623,7 0,01 Forrás: Központi Statisztikai Hivatal 71