Hogyan és mikor fordulhatunk az ombudsmanhoz

Hogyan és mikor fordulhatunk az ombudsmanhoz Mi is az ombudsman? Az ombudsman a világ számos országában működő emberi jogi jogvédő intézmény. Magyarországi megfelelője a köztársasági elnök javaslatára, az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával hat évre választott alapvető jogok biztosa, valamint a jövő nemzedékek érdekeinek védelmét, illetve a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét ellátó helyettesei. Legfőbb feladata, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságokat kivizsgálja, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen. Kizárólag a Parlamentnek felelős, így eljárása során független, intézkedéseit kizárólag az Alkotmány és a törvények alapján hozza meg. A helyettes biztosok fi gyelemmel kísérik a jövő nemzedékek érdekeinek, valamint a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak érvényesülését. Milyen szervekkel szemben és mikor lehet ombudsmanhoz fordulni? Az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény a következőképpen határozza meg az ombudsman hatáskörét: Az alapvető jogok biztosához bárki fordulhat, ha megítélése szerint közigazgatási szerv, helyi önkormányzat, nemzetiségi önkormányzat, kötelező tagság alapján működő köztestület, a Magyar Honvédség, rendvédelmi szerv, közigazgatási jogkörben eljáró egyéb szerv e jogkörében, nyomozó hatóság vagy az ügyészség nyomozást végző szerve, közjegyző, törvényszéki végrehajtó, önálló bírósági végrehajtó vagy közszolgáltatást végző szerv tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Milyen szervek minősülnek közszolgáltatást végző szervnek? Közszolgáltatást végző szerv függetlenül attól, hogy milyen szervezeti formában működik az állami vagy önkormányzati feladatot ellátó, illetve e feladat ellátásában közreműködő szerv, a közüzemi szolgáltató, az egyetemes szolgáltató, az állami vagy európai uniós támogatás nyújtásában vagy közvetítésében közreműködő szervezet, a jogszabályban közszolgáltatásként megjelölt tevékenységet végző szervezet, valamint a jogszabályban előírt, kötelezően igénybeveendő szolgáltatást nyújtó szervezet. A közszolgáltatást végző szerv kizárólag e tevékenységével összefüggésben vizsgálható. Milyen sérelmekkel érdemes a biztost felkeresni? Az állampolgár alapvető jogai sérülhetnek indokolatlanul lassú ügyintézéssel, hátrányos megkülönböztetéssel, nem megfelelő vagy téves tájékoztatással, méltánytalan személyes bánásmóddal, a tájékoztatás indokolatlan megtagadásával vagy akár jogszabályt sértő határozattal. A biztos hatásköre szempontjából fontos követelmény, hogy a kérelmezőnek a rendelkezésére álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket ki kell merítenie, mert a biztos sem az első, sem a másodfokú hatóság eljárási jogkörét nem vonhatja magához. Mikor kizárt a biztos vizsgálati lehetősége? Az alapvető jogok biztosa nem tud segíteni, ha az ügyre vonatkozó eljárás 1989. október 23. előtt indult, ha az ügyben született jogerős határozat 12 hónapnál régebbi, ha az ügyben bírósági eljárás van folyamatban vagy már bírósági döntés is született, továbbá ha a törvény szerint hatóságnak nem minősülő állami szervek jártak el. A törvény nem jogosítja fel a biztost, hogy bárkit hatóság vagy bíróság előtt képviseljen, vagy azok előtt folyamatban lévő eljárásban jogi tanácsot adjon. Mit tehet az ombudsman? Az ombudsman a célszerűnek tartott intézkedést a hatáskörét szabályozó törvény keretei között maga választja ki. Eljárására nem vonatkozik a 30 napos eljárási határidő. Ajánlást tehet a visszásságot előidéző szerv felügyeleti szervének az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság orvoslására, vagy kezdeményezheti az érintett szerv vezetőjénél a visszásság orvoslását. Indítványozhatja az Alkotmánybíróságnál a jogszabály alkotmányellenességének vizsgálatát, kezdeményezheti ügyészi óvás benyújtását, felelősségre vonásra irányuló eljárást, vagy szabálysértési illetve fegyelmi eljárás megindítását, és bűncselekmény észlelése esetén köteles büntetőeljárást kezdeményezni. Javasolhatja a jogalkotásra jogosult szervnek a jogszabály módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását, és végső intézkedésként az egyébként nem rendezhető ügyet éves beszámolója keretében az Országgyűlés elé terjeszti.

J/6102 Beszámoló az állampolgári jogok országgyűlési biztosának tevékenységérõl 2011 Alapvető Jogok Biztosának Hivatala 2012

Minden jog fenntartva ISSN 1416 9614 Kiadó: Alapvető Jogok Biztosának Hivatala 1051 Budapest, Nádor u. 22. Telefon: 475-7100, Fax: 269-1615 Internet: www.ajbh.hu/allam Felelős kiadó: Dr. Szabó Máté Szerkesztő: Dr. Kovács Zsolt A kötetet Kempfner Zsófia tervezte Készült a Mondat Kft. nyomdájában

Tartalom Biztosi köszöntő 7 1. Az év fontosabb eseményei 20 1.1. Rendezvényeink 20 1.2. Civil Konzultációs Testület 24 1.3. Nemzetközi kapcsolataink 26 1.4. Sajtóvisszhang 33 2. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának tevékenysége 37 2.1. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának szakmai önéletrajza és tudományos tevékenysége 37 2.2. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának munkatársai 47 2.3. A biztos munkatársainak tudományos tevékenysége 48 2.3.1. Publikációk 48 2.3.2. Előadások 52 2.3.3. Oktatás, vizsgáztatás 55 2.3.4. Tudományos képzés 56 3. Alkotmányos jogok helyzetének értékelése 58 3.1. Projektek 58 3.1.1. Gyermekjogi Projekt 63 3.1.2. Beteg Jogaink Egészséges Méltóság Projekt 77 3.1.3. Katasztrófavédelmi Projekt 87 3.1.4. A büntetés-végrehajtás ellenőrzése, a fogvatartottak jogai 96 3.2. A vizsgálatok tapasztalatai 106 3.2.1. A gyermekek jogainak védelme 109 3.2.2. A leginkább veszélyeztetett társadalmi csoportok jogainak védelme 120 3.2.3. Az élethez és az emberi méltósághoz való jog és egyes aspektusai 132 3.2.4. A kommunikációs szabadságjogok 154 3.2.5. A szociális jogok és a tulajdonhoz való jog 162 3.2.6. A jogállamiság elve 173

6 Tartalom 3.3. A jogalkotással összefüggő tevékenység 220 3.3.1. A jogszabályokat érintő biztosi tevékenység 221 3.3.2. Alkotmánybírósági eljárás kezdeményezése 237 3.3.3. Jogszabálytervezetek véleményezése 241 3.4. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa tevékenységének statisztikai adatai 249 3.5. Tárgymutató a jelentésekről 267 4. A Hivatal beszámolója 273 4.1. A közös hivatal munkatársai 275 5. Mellékletek 276 5.1. A jövő nemzedékek országgyűlési biztosának tevékenysége 276 5.1.1. Az egészséges környezethez való jog helyzetének értékelése 276 5.1.2. A környezetvédelmi ombudsman tevékenységének adatai 289 5.1.3. A környezetvédelmi ombudsman jogalkotást érintő tevékenysége 292 5.1.4. Környezetstratégiai és környezetpolitikai tevékenység 296 5.1.5. Nemzetközi tevékenység 299 5.1.6. A környezetvédelmi ombudsman szakmai önéletrajza és tudományos tevékenysége 303 5.1.7. A jövő nemzedékek országgyűlési biztosának munkatársai 307 5.1.8. A környezetvédelmi ombudsman munkatársainak tudományos tevékenysége 307 5.2. A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok biztosának tevékenysége 313 5.2.1. A kisebbségi jogok helyzetének értékelése 313 5.2.2. A kisebbségi biztos tevékenységének adatai 331 5.2.3. A kisebbségi biztos jogalkotással összefüggő tevékenysége 333 5.2.4. A kisebbségi biztos rendezvényei, programjai 339 5.2.5. A kisebbségi biztos szakmai önéletrajza és tudományos tevékenysége 340 5.2.6. A kisebbségi jogok országyűlési biztosának munkatársai 344 5.2.7. A kisebbségi biztos munkatársainak tudományos tevékenysége 345 6.A Beszámoló CD melléklete 6.1. Katasztrófavédelmi Projekt 6.2. Betegjogi Projekt 6.3. Gyermekjogi Projekt 6.4. Kállai Ernő: Megszüntetve 6.5. Példatár: Az állampolgári jogok biztosának jelentései

Biztosi köszöntő Az elmúlt évben, 2011-ben folytatódtak azok a válságtendenciák, amelyek egyaránt megmutatkoznak Magyarországon, Európában és az egész világon az alapvető jogok érvényesítésében és a demokráciák stabilitási problémáiban. A válsággal szembeni fellépés vált a döntéshozatal első számú preferenciájává Magyarországon és az Európai Unióban is, amelynek féléves elnökségét ugyancsak az elmúlt év során töltötte be a magyar kormány. A válság és a válsággal szembeni fellépés rengeteg hazai és európai, euroatlanti és globális vitát váltott ki, amelyek fontosak az alapjogok értelmezésének szempontjából. A globális válság kihívás a demokrácia és az egészséges társadalom számára Ez jelentkezik mind a szabadságjogok például a gyülekezés és véleménynyilvánítási szabadság, mind a gazdasági-szociális jogok, a munkajog, a jóléti szolgáltatásokhoz jutás, avagy a lakhatáshoz való jog, de a harmadik generációs jogok, az információszabadság, az adatvédelem, avagy az egészséges és fenntartható környezethez való jog terén is. E viták egyaránt fontos kihívásokat fogalmaztak meg a legkülönbözőbb társadalmi csoportok, főként a rászoruló csoportok helyzetével kapcsolatban a válság sújtotta demokráciákban, amelyek ma összességükben nehezebben állíthatóak olyan töretlenül fényes példákként, mint 1989-ben. A nyugati demokráciák válságtendenciáiról álljon itt a globálisan ismert és elismert német társadalomtudós Claus Offe egyik gondolata: A demokrácia válságának oksági magyarázatai magukban foglalják a gazdasági globalizációt, és a hatékony államok feletti szabályrendszerek hiányát; a mind a bal-, mind a jobboldali eszmék térvesztését, a piaci-liberális elméletek hegemóniáját azok államellenes következményeivel együtt, valamint a pénzügyi és gazdasági válságoknak a hatásait, így a nemzetállamok drámai költségvetési problémáit, amely veszélyezteti az állam cselekvési lehetőségeit. 1 Az egészséges társadalom, a társadalmi rendszer egészséges reagálása a 1 Claus Offe: Crisis and Innovation in Liberal Democracy: Can Deliberation Be Institutionalised? Czech Sociological Review, 2011. Vol. 47. No. 3. 457. saját fordítás SzM.

8 Biztosi köszöntő krízisre, a társadalom különböző újratermelő immunrendszereit állítja előtérbe, illetve azok kreatív megújulási képességére hívja fel a figyelmet. Arra, amelyet akár az egészséges társadalom keresésének metaforájával, a társadalom megújulási képességeként írhatunk le. Tehát nem véletlenül került 2011-ben az ombudsmani projektek élére az egészségügyet érintő alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok rendszerszerű vizsgálata, a gyermekegészségügy kiegészítő vizsgálatával együtt. Harmadik projektünket, a katasztrófavédelmi intézmény- és jogrend vizsgálatát szintén az egészséges társadalmi reagálóképesség kritériumainak keresése jellemezte a különböző jogágak keretében. Míg egészségügyünk továbbra is a betegség metaforájának hordozója az elvándorlással fenyegető jövedelmi és érdekeltségi problémák, a véget nem érő átszervezési hullámok és rendszerkorrekciók miatt, továbbá a válság újratermeli, sőt elmélyíti az egészségügy válságos állapotát, a katasztrófavédelem sok ponttal kaphat jobb értékelést 2011-ben Magyarországon. Talán könnyebb is a gyors reagálású társadalmi elhárító rendszer egységes logikára és központosított forrásokra épülő rendszerét megalkotni, de mindenesetre ez gyorsabban és sikeresebben látszik megoldódni, mint az egészségügy európai elvárásoknak és egyben a fenntarthatósági követelményeknek megfelelő, hosszabb távra érvényes átalakítása. A katasztrófavédelem átszervezésével kapcsolatos jogállami követelményekről Ulrich Beck német szociológus, a rizikótársadalom 20. századi társadalomelméleti modelljének megalkotója, így ír a 21. század globális világkockázat-társadalmáról. A világkockázat-társadalomban a biztosíthatóság hiánya nemcsak a biztosítás korlátaiból következik, hanem a kockázat expanziós logikájából is milyenfajta kockázatok, kinek a számára kompenzálhatók, az egyéneknek, egész társadalmaknak, az emberiségnek, beleértve a jövő generációit is? 2 Abban a korszakban, amikor a kockázat és a biztosítás azonos módon terjedt el, az egybeesés azon az elven alapult, hogy a káresetek individualizálhatóak; mindig az egyesek személyek vagy szervezetek azok, akik biztosítási szerződéseket kötnek, és akik az őket ért behatárolt károk miatt pénzügyi kompenzációban részesültek. A világkockázat-társadalom rizikói azonban túlteszik magukat az individualizálhatósági elven. 3 A biztosíthatóság egy a felvilágosodás utópikusan racionális logikájának megfelelő társadalmi-gazdasági intézmény, ahogyan azt François Ewald fran- 2 Ulrich Beck: Világkockázat-társadalom. Az elveszett biztonság nyomában. Szeged: Belvedere, 2008. 171 172 3 Uo.172. kiemelések az eredetiben SZM.

Biztosi köszöntő 9 cia szociológus a biztosítási társadalom modelljében ábrázolta. 4 Eszerint a teljes biztosíthatóság illúzióit kergető racionalisztikus szemléletmódban az önkéntes díjfizetéssel a kármegosztás és a szolidaritás hatékony hálózata jön létre, amelyben a rizikó kalkulálható, a biztosítás pedig a kárviselés kollektív szociáltechnológiája. Ezzel szemben Beck úgy véli, hogy a modern felelősségi jog és a biztosítás nem tudnak megbirkózni a világkockázat-társadalom veszélyeztetettségével. A nemzeti-nemzetközi jogrend, amely figyelmen kívül hagyja a globális kockázatokat, képezi a hátteret, amely előtt kialakulhat annak látszata, hogy a magánbiztosítási elv még érvényesül. 5 A természeti katasztrófák és a terrorcselekmények, avagy az ipari katasztrófák következményei általában kizártak a biztosítási kockázatok közül, azonban a kormányzatok a gyakorlatban egyedi politikai döntésekkel igyekeznek kompenzálni az áldozatokat, élhetővé tenni a kárt szenvedett területeket. A társadalmi-politikai élet normál állapotainak konfliktusmegoldási mechanizmusában a jogi és etikai normák stabil rendszere szabályozza az emberi magatartást. A konfliktus és a deviancia sokféle jelensége azonban a modern és a posztmodern társadalmakat a folyamatos válság, a fenyegetettség és a katasztrófa tudatával sújtja. Emberi mulasztások és elháríthatatlan természeti folyamatok, avagy ember alkotta technológiák nem szándékolt következményei egyaránt szabályozatlan, társadalmi normákat gyengítő, vagy akár azokat figyelmen kívül hagyó tömegcselekvést, a hobbesi mindenki harca mindenki ellen állapotnak az összes veszélyét hordozzák. A katasztrófavédelem valójában kiemelkedő jelentőségű minden országban, nagyvárosban. Ha csak a foglalkoztatottak számát tekintve összeadjuk a rendőrség, a különleges biztonsági egységek, a mentő- és tűzoltóhálózatok személyi és szervezeti állományának együttesét, egy új hadsereg jelenik meg, amely még nagyobb is lehet a katonai potenciálnál például Európa sok országában. Ez az új hadsereg egy nehezen nevesíthető, bármely pillanatban bárhonnét támadó ellenfél, a katasztrófa ellen védekezve stratégiára, hadvezetésre, a felderítésre, vezérkari törzsre építve harcol, akár az igazi hadseregek. Tevékenysége során új minőségű igazgatási és koordinációs kihívással találjuk magunkat szemben: mennyire képes a modern és a posztmodern társadalom saját racionalisztikus önképének megfelelően előre jelezni, kezelni a katasztrófák folyamatait és a következményeik révén kialakuló emberi és jogi konfliktusok sorát? A klasszikus és modern alapjogsérelmek tárházát és az alkotmányos jogsérelmek veszélyét hordozzák a személyes szabadság sokszor elkerülhetetlen 4 François Ewald: Die Versicherungs-Gesellschaft. In: Ulrich Beck (Hrsg.): Politik in der Risikogesellscahft. Frankfurt am Main: Suhrkamp, 1991. 288 302. 5 Beck i. m. 172.

10 Biztosi köszöntő korlátozása, a beavatkozás a magántulajdonba, és a személyes adatok óriási halmazaiba. A 2011-ben lefolytatott ombudsmani vizsgálatsorozat ezért megkísérelte a szabadság és a biztonság értékeinek kölcsönös egyensúlya és egymással szembeni nem kizárólagos érvényesülésük talaján elemezni a magyar katasztrófavédelmi szabályozás, szervezeti rendszer és gyakorlat alkotmányos visszásságait és hiányosságait. A kivételes állapot magatartási szabályai és alkalmazásuk nem tehet pontot a jogállam mondatainak végére a 21. században. Úgy kell megvédeni a személyt és a tulajdont, hogy ne csak túléljen, hanem megőrizhesse emberi méltóságát, gyakorolhassa a rendelkezésére álló alapjogok teljességét, és az állam teljesítse ez irányú intézményvédelmi kötelezettségeit. Nem könnyű feladat, éppen ezért a személyi és tulajdoni jogok védelme katasztrófák esetén az ombudsmani intézmény kezdettől fogva felvállalt kiemelt feladata volt az árvizektől, a 2006. augusztus 20-i tűzijáték következményeiig. A katasztrófák felvetik a felkészülés, az előrejelzés és az előrejelzés megfelelő kommunikálásának problémáit. A mentőakciók megkívánják, hogy összefüggéseiben mérlegeljék a bennük részt vevő hivatásosok és a rászorulók jogait. Nem lépik-e túl hatáskörüket a többlethatalommal felruházott katasztrófavédelmi szervezetek, amikor gyorsan kell dönteniük élet- és vagyonvédelmi kérdésekről? Hová fordulhatnak a károsultak, melyek a jogorvoslati lehetőségek a katasztrófák után? Mind a prevenció, azaz a megelőzés, mind a reakció, tehát a következményekre adott válaszok szerepelnek a központi és a helyi szervek vizsgálatában, amelyeket akár panaszok alapján, akár hivatalból indítottunk. Az ombudsmani vizsgálatokban különös hangsúlyt kell kapniuk a különlegesen rászorulók csoportjainak, akiknek önálló döntési és életviteli képességei és lehetőségei korlátozottak. Ilyenek a fogvatartottak, a gyermekek, az idősek és a fogyatékossággal élők, avagy a lakcím nélküli hajléktalanok. Az erős intézményeket a gyengék jogainak perspektívájából kell átvilágítanunk. A vizsgálatokból nem zárhatók ki a hatalommal való visszaélések, sőt a korrupció problémái sem, hiszen a katasztrófák után az adott területen gyakran jelentős források, vagyontárgyak és jogosultságok gyors újraelosztására kerülhet sor, ami kérdéseket vet fel az adományokkal, avagy a központi támogatással biztosított lehetőségek fair és igazságos, valamint a rászorulók számára átlátható rendszerének működésével kapcsolatban. A katasztrófák ilyen másodlagos következményeként a szegény ne lehessen még szegényebb, a gazdag pedig még gazdagabb, hanem meg kell találni a mégoly kivételes koncentrált forrásmegosztás jogállami alapelveken nyugvó standardjait. A katasztrófa megelőzése a folyamatos jelen idő. A katasztrófa következménye a katasztrófavédelem számára a gyors döntés kényszere. A kárfelmérés,

Biztosi köszöntő 11 kárenyhítés, kártalanítás a fair és arányos befejezett múlt igeidejével írható le. A katasztrófák ombudsmani vizsgálatának mindhárom aspektust magában kell foglalnia a személy- és tulajdonvédelem alkotmányos talaján álló kritikai munkában, amely a visszásságokat mindhárom dimenzióban kezelni tudja. A természeti és az ipari katasztrófák ellen védekező szervezetek is a centralizált és uniformizált megoldások felé hajlanak. De keresni kell az egyensúlyt az áldozatok, és a civil segítők egymásra találásának érdekében és a szűken vett beavatkozó kötelékek katonai fegyelmű mozgatásán túl a civil társadalom erejével is erősíteni kell a logikája folytán centralizált kataszrófavédelmi rendszert. Az állami és a magángondoskodás, az adományozás és az újraelosztás, a felelősségmegosztás civiljogi és kormányzati rendszereinek klasszikus, az arányosság és az egyensúly követelményére koncentráló dilemmáival kerülünk itt szembe. A magyar ombudsmani rendszer átalakításának indokai Miért volt szükség az ombudsmani rendszer átépítésére 2011-ben Magyarországon? Nem volt megfelelő az elmúlt időszakban különböző időpontokban és jogalkotói szándékkal létrejött jogvédő intézmények együttműködése. Magyarországon senki sem tudott képet alkotni arról, hányan és milyen ügyekben fordultak például az állampolgárok a különféle ombudsmanokhoz és egyéb panaszhatóságokhoz. A panaszok egységes kezelése és minősítése még a közös irodával-adminisztrációval rendelkező négy ombudsman között sem létezett, nem is beszélve olyan szervezetekről, mint a tőlük független Egyenlő Bánásmód Hatóság, a Független Rendőrségi Panasztestület vagy a közmédiumok panaszfórumai. Magyarország emberi jogi helyzete egyik hatóság vagy civil szervezet éves, de hosszabb távú beszámolóiból sem rekonstruálható, mert annak előfeltétele a különféle adatbázisok összekapcsolása és rendszerezett feldolgozása lehetne. Ennek híján sem az összkép, sem a fejlődési tendenciák jellege nem derül ki, még a változás mellett elkötelezett döntéshozók számára sem ezért az alkotmányozás folyamata sem támaszkodhatott ilyen áttekintésre. A hiányzó információk és a mindenki számára rendelkezésre álló források híján egyoldalú és elfogult állapotfelmérések születtek. A különféle hatósági szereplők között létrejövő kiegyensúlyozott és rendszeres információáramlás a jogalkotás és a döntéshozatal problémaorientáltságát és precizitását növelheti meg. Ugyancsak probléma volt az, hogy az elmúlt húsz év során elfogadott nagy globális és európai nemzetközi szerződési rendszerek (pl. a gyermekek, a fogyatékkal élők, avagy a nők jogairól) nálunk még nem rendelkeznek a szer-

12 Biztosi köszöntő ződésben felállítani vállalt független, ellenőrző szervekkel, amelyek a nemzetközi standardok érvényesülését vizsgálnák hazánkban. Ez ugyanis pénzt igényelne a költségvetésből és hozzáférési-ellenőrzési jogosultságokkal rendelkező új típusú társadalmi szervezetek támogatását jelentené. A kormányszervek nálunk vonakodtak az ilyen független ellenőrző szervek kialakításától. Ugyancsak régóta késik csatlakozásunk a kínzás és embertelen bánásmód elleni, a nemzeti ellenőrző hatóság működtetésének kötelezettségét felvállaló opcionális nemzetközi rendszerhez, amelyet például a 2006-os jogsértéseket vizsgáló parlamenti albizottság is kifogásolt jelentésében. 2011-ben döntés született az OPCAT rezsimhez való csatlakozásról, valamint arról is, hogy az ellenőrző szervezetrendszer fő letéteményese az alapvető jogok biztosa lesz Magyarországon. A Magyarországon korábban szintén önálló adatvédelmi biztos az Alaptörvény szerint ( Szabadság és felelősség VI./3.) nem ombudsmanként működik ez év január elsejétől, hanem feladatait sarkalatos törvényben szabályozott önálló hatóság látja el. Európában a korábbi magyar megoldás kivételes volt, mert nem mindenütt kapcsolódott össze az adatvédelem és az információszabadság védelme egy intézményben, amely nem volt minden esetben parlament által választott és annak felelős (viszont az EU előírásai szerint önállónak kell lennie), míg nálunk eddig a közös hivatal révén össze volt kötve a többi, teljesen más témákkal foglalkozó ombudsmannal. Az új törvény alapján bizonyos hatósági jogosítványok kapcsolódnak az adatvédelemhez, úgy mint nyilvántartásba vétel, sőt jelentős összegű bírságolás is. Az európai típusú ombudsmanoknak az ajánlásokra szorítkozó hatáskörével viszont nem egyeztethetők össze problémamentesen ezek a hatósági jogkörök. Az új hatóságot létrehozó sarkalatos törvénynek így tehát az új hatósági jogkörökre új hatóságot kellett létrehoznia. A kialakított hatóság a január elsejétől működő NAIH hatásköre azonban jelenleg átalakítás alatt van az európai kritikák hatására. Az új ombudsmani rendszer fő irányai Maga az ombudsmani intézmény is a vízen átépített hajó kategóriájába került az egészségügy és a katasztrófavédelem rendszereivel együtt. Az új alaptörvény létrehozásánál az ombudsmani rendszer gyökeres átalakítására került sor, olyan irányba, amelyet már ombudsmanként évek óta szorgalmazok: egységes jogvédő intézmény, szakmai helyettesekkel a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok, illetve a környezetjog területén. Az alaptörvény és az ombudsmantörvény vitája során minden ombudsman lehetőséget kapott álláspontjának kifejtésére és bár bizonyos strukturális elemei az új szabályo-

Biztosi köszöntő 13 zásnak az én eredeti koncepciómra rímelnek, mégsem vállalnék felelősséget az új rendszer alapjainak és kialakításának teljes normatív tartalmáért, mert az, mint minden jogszabály, politikai és jogi kompromisszumok sokaságán nyugszik, amelyek néha akár csorbítják is az eredeti koncepció egységét. Az új Alaptörvény megváltoztatta a jogállami szervezetrendszer bizonyos intézményeinek felépítését és hatáskörét, így a Magyarországon mintegy tizenöt éves múltra visszatekintő alapjogvédő intézményét, az ombudsmanét is. Az Alaptörvény a korábban a svéd modell mintájára kialakított négy ombudsman helyett egyetlen egységes intézmény mellett tette le a voksát. Ennek egyik indoka lehet, hogy az európai országok döntő többségében ez a megoldás érvényesül, amely lehetővé teszi az alapjogok egységes és egymásra tekintettel való értelmezését, az átláthatóságot, hatékonyságot, a források koncentrálását a mindenkor leglényegesebb fókuszpontokra. Ahol több ombudsman van, mint például Svédországban, Ausztriában, Litvániában, Moldáviában, ott is állandóan vagy váltakozva, de valamelyikük viseli az intézmény vezetőjének tisztségét. Nálunk eddig ilyen koordináció nem volt. Alaptörvényünk ( Állam 30. cikk 1 5.) az egységes ombudsmani intézményen belül két szakmai helyettes létrehozását írta elő, amelyek átvették a 2011-ben még önálló nemzetiségi és etnikai kisebbségi jogok, valamint a 2007-ben törvénymódosítással létrehozott és 2008-tól működő jövő nemzedékek biztosának funkcióit. Utóbbi elnevezése félreérthető, mert Európa és a világ számos országában működik önálló ombudsman a gyermekek jogainak védelmére, és a jövő nemzedékek kifejezés elsődleges köznyelvi értelmezése erre a feladatra utal. Magyarországon azonban kezdettől fogva az általános ombudsman hatáskörébe tartozott a gyermekjogok védelme, a jövő nemzedékek jogai pedig valójában a környezetvédelmi törvény alá eső jogok védelmét ellátó intézményt, azaz a zöld ombudsmant jelentik. Az elmúlt évben még önállóan működő, majd az Alaptörvény szerinti szakmai helyettes biztosok tehát a kisebbségi, illetve a környezetvédelmi törvények alapján jártak el. Hatáskörüket és eljárásukat, akárcsak az általános biztosét az új ombudsmantörvény (az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény) állapítja meg. Létrejött tehát az új Alaptörvény szerint az egységes ombudsmani intézmény Magyarországon, amelyben az egy ombudsmant és két szakmai helyettesét az országgyűlés kétharmadának támogatásával hat évre választják meg. Az intézmény új elnevezést kapott, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról az alapvető jogok biztosára módosult. Hangsúlyosabbá vált a szerepe az Alkotmánybírósághoz fordulásban (utólagos normakontroll), mivel az általános állampolgári panasz lehetősége megszűnt, az állampolgárok és szervezeteik pedig a kormány és a képviselők egynegyede

14 Biztosi köszöntő mellett épp az ombudsmani intézményt vehetik igénybe közvetítő fórumként (24/e). Az új Alaptörvény a többi közjogi-alapjogi intézményhez hasonlóan az ombudsmanét sem forgatta ki önmagából, meghagyta annak, ami korábban is volt, olyan független intézménynek, amely az alapvető jogok érvényesülését veszélyeztető visszásságokat igyekszik feltárni, ezek felszámolására ajánlásokat tesz a kormánynak, a közigazgatásnak és az országgyűlésnek. Az egységesedő intézmény a várakozások szerint hatékonyabban, világosabb vonalvezetéssel, az alapvető jogokat összefüggésükben érvényesítve jár majd el, kiemelten kezelve az alkotmányozók döntése alapján külön szakmai helyettesekkel képviselt nemzetiségi és környezetvédelmi jogokat és érdekeket. Az ombudsmani ellenőrzés ma nem terjed ki a bíróságok és az ügyészség munkájára, a magánszférából pedig csak akkor lehet szervezeteket vizsgálni kivételesen, ha azok tevékenysége sok polgár alapvető jogait veszélyezteti. Milyen irányban látok lehetőséget az alapjogvédelmi feladatok továbbfejlesztésére az egységesedő intézményben? Az Egyesült Nemzetek Szervezete a genfi székhelyű emberi jogi főbiztos feladatainak segítésére a kilencvenes években kezdte meg a nemzeti emberi jogi intézmények (NHRI National Human Rights Institution) mára már globális szervezeti hálózatának kiépítését. Magyarországon korábban ilyen intézmény nem működött, ezért 2010- ben akkreditációs kérelmet nyújtottunk be az ENSZ Emberi Jogi Főbiztosa mellett működő koordinációs irodához, amely 2011-ben kedvező elbírálást nyert. 6 Az államonként eltérő szervezeti modellt képviselő nemzeti emberi jogi intézmény feladatát Európában gyakran az ombudsman tölti be. Az intézmény működése sokrétű, de főképp az ENSZ Alapjogi Charta és a nagy nemzetközi egyezményi rendszerek (gyermekek, nők, menekültek fogyatékkal élők jogai stb.) végrehajtását segíti a végrehajtás rendszeres megfigyelésével, az akadályok feltárásával, a nemzetközi szervezeteknek és a kormányzati szerveknek, valamint a parlamenteknek szóló ajánlások megfogalmazásával. Ezek az ENSZ-akkreditálta intézmények együttműködnek a jogvédő civil szervezetekkel és részt vállalnak az emberi jogi nevelés feladatából, emberi jogi információk gyűjtéséből, rendszerezéséből és feldolgozásából. Magyarországon ezt a feladatot a jövőben az egységes ombudsmani intézmény látja majd el. Ez lehetőséget nyújthat a közvetítő szerep ellátására a kormányzati és a nem kormányzati (NGO) szervezetek között az emberi jogi kultúra meg- 6 Az akkreditációs folyamatról: Sziklay Júlia: Az ombudsman nemzeti emberi jogi intézményi (NHRI) státusa. Nemzet és Biztonság, 2011/12. 86 90.

Biztosi köszöntő 15 honosítására és fejlesztésére. Magyarországnak az ENSZ-egyezmények végrehajtásában bőven van tennivalója, ami gyakran elsikkad az aktuális bel- és külpolitikai elvárások, a különböző tárcaérdekek érvényesülése mellett. Változatlan alapjogvédelmi szerep Az első ombudsmanok hivatalba lépése, 1995 nyara óta Magyarországon is bebizonyosodott, hogy az alapjogvédelmi rendszer egyik nélkülözhetetlen sarokköve a hatékony ombudsmani típusú jogvédelem. Az Országgyűlés az Alaptörvényben foglaltaknak megfelelően az alapjogok hatékony, egységes szemléletű és teljeskörű védelmének megteremtése érdekében egységes ombudsmani rendszert alakított ki, amelynek törvényi szabályait 2011. július 11-én fogadta el. Az Alaptörvény 30. cikke az Alkotmány korábbi rendelkezéseire építve egyértelműsíti, hogy az alapvető jogok biztosa általános alapjogvédelmi tevékenységet lát el, eljárásának kezdeményezésére pedig bárkinek lehetősége van. A biztos elsődleges feladata továbbra is a hagyományos ombudsmani szerephez igazodik: az alapvető jogokkal kapcsolatban tudomására jutott viszszásságokat vizsgálja, vizsgáltatja ki, és ezek orvoslása érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezhet. Az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény (Ajbt.) kidolgozása során a jogalkotó figyelemmel volt az elmúlt tizenöt év gyakorlata mellett az ombudsmani intézményt szabályozó korábbi törvény alkalmazásának tapasztalataira, az ombudsman típusú jogvédelemben megfigyelhető folyamatokra és a sikeres külföldi példákra is. A 2012. január 1-jétől hatályos új ombudsmantörvény az egységes biztosi rendszerben rejlő előnyök, a szabályozás újdonságai és a differenciált eljárási szabályok miatt alkalmas lehet az alapjogvédelem szintjének növelésére. A biztos számára ugyanakkor alapvető fontosságú az együttműködés tovább mélyítése az alapjogvédelem valamenynyi szereplőjével az Alkotmánybíróságtól a bíróságokon át egészen a civil jogvédőkig Az információs jogok védelmével kapcsolatban új lehetőségeket nyit meg az, hogy az adatvédelmi biztos feladatait köztük a hatósági jellegű jogosítványokat egy független hatóság veszi át. Az egységes ombudsmani modellben a jövő nemzedékek érdekeinek, illetve a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak kiemelt szintű védelméért nem önálló biztos, hanem külön biztoshelyettes felel. A biztoshelyettesek feladata sokrétű, munkájuk a belső szakmai együttműködésre és koordinációra épül. Figyelemmel kísérik az érintett alapjogok érvényesülését, rendszeresen tájékoztatják a biztost e jogok érvényesülésével kapcsolatos tapasztalataikról, felhívják a figyelmét a természetes személyek nagyobb csoportját érintő jogsértés veszélyére, hiva-

16 Biztosi köszöntő talból eljárás megindítását javasolhatják, közreműködnek az alapvető jogok biztosának vizsgálatában, továbbá javasolhatják, hogy a biztos az Alkotmánybírósághoz forduljon. Az Ajbt. 2012-től az alapvető jogok biztosát kötelezi arra, hogy beszámoljon az Országgyűlésnek, a jövő nemzedékek érdekeinek, illetve a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak kiemelt szintű védelméről. Az ombudsmani tevékenység fókuszában továbbra is markánsan jelen lesz a jogérvényesítésre nem vagy csak korlátozott módon képes személyek jogainak védelme. Az országgyűlési biztosok munkájuk során kiemelt figyelmet fordítottak a fogyatékossággal élő emberek helyzetére. Az Ajbt. ezt a már létező szerepvállalást és attitűdöt jogi formába önti akkor, amikor előírja, hogy az alapvető jogok biztosának tevékenysége során különösen hivatalból indított eljárások lefolytatásával megkülönböztetett figyelmet kell fordítania A fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ Egyezmény végrehajtásának segítésére, védelmére és ellenőrzésére. Hasonló a helyzet a gyermekek jogainak védelmével és érvényesülésével kapcsolatban, amelynek területén az ombudsman 2007 óta külön projekt keretében és azon túl is, a jogtudatosságot is előmozdítva igyekezett minden rendelkezésére álló jogi és más eszközzel eredményeket elérni. Az Ajbt. emellett megjelöl olyan társadalmi csoportokat, amelyek alapvető jogainak védelmére az alapvető jogok biztosának külön is figyelnie kell, ugyancsak az eddigi ombudsmani jogvédelem szellemiségét követve. Az átalakuló és új feladatok sora ezzel nem ért véget. Eddig Magyarországon nem volt egységes statisztika az alapvető jogi jogsértések adatairól. Az ombudsmantörvény most először írja elő, hogy az alapvető jogok biztosa az alapvető jogokkal összefüggésben történt jogsértésekről statisztikát vezet, amelyhez az alapjogvédelemmel foglalkozó más szervek (így például az Egyenlő Bánásmód Hatóság, a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság és a Független Rendészeti Panasztestület) adatokat kötelesek szolgáltatni. Ez lehetőséget teremt arra, hogy az adott évben egységes és valódi képet lehessen alkotni az alapjogok helyzetéről, az előforduló jogsérelmek tendenciáiról. A korábbi szabályozáshoz képest az alapvető jogok biztosának hatásköre bővülni fog, mert a hatóságok mellett kivételesen az ilyennek nem minősülő szervezetet is vizsgálhatja, ha annak tevékenysége vagy mulasztása súlyosan sérti természetes személyek nagyobb csoportjának alapvető jogait. Az ilyen kivételes eljárások, vizsgálatok esetében a biztos kezdeményezheti a hatáskörrel rendelkező hatóság eljárását. Az Ajbt. így megteremti annak a lehetőségét is, hogy az egészséges környezethez való jog védelme érdekében az ombudsman ne legyen eszköztelen akkor, amikor e jog sérelmét nem hatóságok vagy közszolgáltatók okozzák.

Biztosi köszöntő 17 Érdemben ugyan nem változott jelentősen a hagyományos vizsgálati eszközök, módszerek és alkalmazható intézkedések köre, jellege, azonban a törvény ezen a területen a korábbi szabályokhoz képest differenciáltabb lett. Az ombudsmani gyakorlatot követő részletesebb szabályok, fogalom-meghatározások (pl. hatóság, visszásság, hivatalbóli vizsgálatok stb.) elősegítik a rugalmas és hatékony ombudsmani hatáskör- és jogértelmezést. A jogszabályok kiadásának, módosításának kezdeményezésével összefüggő törvényi szabályozás is előremutató: támogatja, hogy az alapvető jogok biztosa egyedi ügyben megállapított visszásság esetén amennyiben az nem csupán az adott hatóság vagy közszolgáltató eljárása miatt mutatható ki továbbra is javasolhassa a jogalkotónak a kapcsolódó jogi szabályozás felülvizsgálatát. A kettős intézkedési lehetőség nagyban segíti a feltárt jogi problémák komplex megoldását. A jogvédelem hatékonyságát növeli, hogy a visszásságok orvoslása érdekében az Ajbt. új, akár azonnali intézkedések lehetőségét is megteremti. Így például az ügyészséget kell értesíteni, ha a biztos vizsgálata során a kényszerintézkedés elrendelésének jogszerűtlenségére következtet. Ugyancsak a sérelmek orvoslását segíti elő, hogy a biztos akkor is megküldheti a beadványt az ügyésznek, ha visszásságot nem állapított meg, de jogszabálysértésre utaló körülményt észlelt. Az eddigi tapasztalatokat tovább hasznosítva, az Ajbt. rendelkezéseihez kapcsolódva az ombudsman normatív utasításban foglalta össze a vizsgálatok szakmai szabályait és módszereit. 7 A biztosok eljárásaik során irányadónak tekintették az Alkotmánybíróság alapjogok tartalmával kapcsolatos megállapításait. Az alapvető jogok biztosa az Alaptörvény hatálybalépése után is ezt a gyakorlatot kívánja követni. Az alkotmányos változások következtében 2012. január 1-jével megszűnt az actio popularis bárkinek indítványozási lehetőséget biztosító rendszere. Az alapvető jogok biztosa a Kormány, illetve az országgyűlési képviselők egynegyede mellett azonban továbbra is kezdeményezheti a jogszabályok Alaptörvénnyel való összhangjának, illetve nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát az Alkotmánybíróságnál. Az új ombudsmantörvény és az alkotmánybírósági törvény értelmében ráadásul az utólagos normakontroll indítvány benyújtására nem csak intézkedésként kerülhet sor, az indítványozásnak nem előfeltétele vizsgálat lefolytatása vagy jelentés kiadása. Az alapvető jogok biztosa akár hivatalból vagy a hozzá forduló panaszos beadványa nyomán is élhet ezzel a jogkörével és a saját nevében, megfelelő indokolással ellátva kérheti az Alkotmánybíróság vizsgálatát. Mindez azt is jelenti, hogy a biztos egyfajta közvetítői szerepet felvállalva gyors, rugalmas és aktív kezdeményezője és 7 Lásd a 2/2012. (I. 20.) AJB utasítást az alapvető jogok biztosa vizsgálatának szakmai szabályairól és módszereiről.

18 Biztosi köszöntő alakítója lehet az Alaptörvényt vagy nemzetközi emberi jogi normákat sértő jogszabályok, törvények jogrendszerből való kiszűrésének. Az alapvető jogok biztosa az új törvényi szabályok értelmében egyfajta hídként, közvetítőként szolgálhat a nemzeti és a nemzetközi jogvédelmi mechanizmus között számos, kiemelten fontos alapjogi területen. Mindez formájában jelent elsősorban újdonságot, hiszen a biztosok eddig is felhasználták és hivatkoztak a nemzetközi, európai emberi jogi sztenderdekre, követelményekre, a magyar kötelezettségvállalásokra. Az új törvény további feladatokat határoz meg, világossá teszi, hogy az alapvető jogok biztosa megfelelő kijelölés esetén ellátja a nemzetközi egyezményben vállalt kötelezettségnek megfelelően az abban szabályozott nemzeti mechanizmus feladatait. Komoly előkészületeket igényel, hogy 2015-től várhatóan a kínzás és más kegyetlen, embertelen és megalázó bánásmódról és büntetésről szóló ENSZ egyezmény fakultatív jegyzőkönyvében (OPCAT) rögzített nemzeti megelőzési mechanizmus feladatait az alapvető jogok biztosa látja el. Építkezni bizonyosan lesz mire: az ombudsmani gyakorlatban a fogvatartottak jogainak védelme, a büntetésvégrehajtási intézmények működésének, körülményeinek vizsgálata eddig is kiemelkedő jelentőségű volt. Az új törvényi szabályozás megteremti annak az alapjait, hogy az alapvető jogok biztosa a magyar alapjogvédelmi rendszernek immár nemcsak megbecsült tagja, hanem valóban az egyik felelős, központi, az alapjogi gyakorlatot tevékenyen alakító szereplője legyen, aki tevékenysége során az együttműködésre, a nyilvánosság és az alkotmányos érvek meggyőző erejére támaszkodik. Az Ajbt. megerősíti az ombudsmani felfogást, amelyben az egyes konkrét ügyekben lefolytatott vizsgálatok és ajánlások, azaz a hagyományos ombudsmani feladatok mellett a preventív és proaktív jogvédelem, a jogtudatosság és a felek közti párbeszéd előmozdítása nélkülözhetetlen az alkotmányosság érvényesüléséhez a társadalmi hétköznapokban. Feladataink Mint a 2012. január 1-jén hatályba lépett rendelkezések előírják, a hatályba léptető rendelkezésekben a korábbi alapjogi biztos, azaz jómagam szerepelt az új, egységes ombudsmani intézmény betöltésével megtisztelt tisztségviselőként. Ezért feladatomnak érzem a helytállást ebben az új, és nem teljesen a közrehatásom nélkül kialakult rendszerben, melynek sikeres kialakítását a többi, szintén változó alkotmányos intézményekkel és a szakmai helyettesekkel együttműködve szeretném elősegíteni. Úgy vélem, a hátralévő csaknem két esztendő arra lesz talán elegendő, hogy a gyakorlatban meghonosítsuk az új intézményt, és a gyakorlat problémáinak megoldására javaslatokat fo-

Biztosi köszöntő 19 galmazzunk meg a jogalkotó számára, hiszen nem meglepő, ha a minden szinten szinte mindent megváltoztató jogalkotás viszonylag elsietett módon kialakítva, egy sor a gyakorlatban csupán részben áthidalható, a szabályozás belső ellentmondásaiból eredő megoldást kívánó problémát vet majd a felszínre. A 2012. január elsejével kialakított megoldásaink érvényessége tehát csak relatív lehet, s folyamatos korrekcióra szorulnak. A változás persze nem önmagában jó vagy rossz, eredményein kell mérni, amelyekkel kapcsolatosan bizakodva tekintek a jövőbe. Nem csupán az ombudsmani irodák egységesítése, hanem a hatáskör igen jelentős szélesítése a magyar ombudsmani rendszer széttagolt zsákutcái helyett széles fejlődési lehetőségeket nyit. Mindezt persze egy mondhatni szuboptimális a válságtól gyötört és megoldások keresésével terhes légkörben kell megoldanunk. Tehát szuboptimális környezetben kell a szervezeti hatékonyságot optimalizálni ami nem könnyű, de nem is lehetetlen feladat. Sok olyan fogódzót kaptunk, amelyek tovább segíthetnek minket. Ilyenek az új hatásköri elemek, az egységes menedzsment kialakításával járó előnyök, a korábban fragmentált részterületek integrálásának hozadéka, az Alkotmánybírósághoz fordulás lehetősége miatt a velünk való folyamatos együttműködésben érdekelt civil világ segítsége, a magánszervezetek alapjogi visszáságainak kivételes vizsgálati alternatívája, a nemzeti emberi jogi intézményként a nemzetközi szerződések ellenőrzésének intézményesített vizsgálatában rejlő szélesedő hatáskör, a közvetítés a hazai és a nemzetközi jog között. Budapest, 2012. március 1. Prof. Dr. Szabó Máté

1. Az év fontosabb eseményei 1.1. Rendezvényeink Projektrendezvények Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa 2011-ben a szakmai gyermekjogi, betegjogi (egészségügyi), katasztrófavédelmi projektek különböző fázisaiban számos szakmai megbeszélést és konferenciát rendezett. Áprilisban került sor az egészségügyi, majd június elején az Beteg-gyermek-jogok címet viselő szakmai napra, melyet dr. Navracsics Tibor közigazgatási és igazságügyi miniszter nyitott meg. A rendezvények sorában kiemelkedő helyet foglal el a 2011. november 10- én megtartott, A beteg java a legfőbb törvény (Salus aegroti, suprema lex esto) címet viselő, dr. Réthelyi Miklós nemzeti erőforrás miniszter részvételével lezajlott konferencia. A korábbi évek hagyományát megőrizve, a gyermeki jogok nemzetközi napjához kapcsolódóan 2011. november 25-én került megrendezésre az idei záró konferencia az Országgyűlési Biztosok Hivatalában. Dr. Péterfalvi Attila hivatalvezető köszöntőjét követően a már rendszeresen visszatérő szakmai közönségnek a gyermekjogi projektvezető bemutatta a 2011. évi gyermekjogi projektet és kiemelt vizsgálatait, majd az ombudsman munkatársai összefoglalták a többcélú gyermekotthonok témakörében folytatott átfogó vizs- Dr. Navracsics Tibor miniszterelnök-helyettes megnyitja a Beteg-gyermekjogok rendezvényt (2011. június 7.)