EURÓPAI PARLAMENT 2009-2014 Költségvetési Ellenőrző Bizottság 14.9.2009 MUNKADOKUMENTUM az Európai Számvevőszék 2/2009. sz. különjelentése az EU 2003 2007-es közegészségügyi programjáról Költségvetési Ellenőrző Bizottság Előadó: Christofer Fjellner DT\790221.doc PE428.197v01-00 Egyesülve a sokféleségben
Bevezetés Az első közegészségügyi programot (PHP) a 2003 2008-as időszakra vonatkozóan fogadták el, és célja a tagállamok által a közegészség védelme és javítása érdekében hozott intézkedések kiegészítése volt, mely nyolc, meghatározott egészségügyi témával foglalkozó cselekvési programot váltott fel. Az első közegészségügyi program a következő három terület, illetve általános célkitűzés köré épül: egészségügyi tájékoztatás programterülete; az egészséget veszélyeztető tényezők programterülete; továbbá az egészségmeghatározó tényezők programterülete. A közegészségügyi program keretén belül mintegy 352 projekt valósult meg 231,7 millió eurós közösségi hozzájárulásból. A közegészségügyi programhoz hasonló célokat és tevékenységeket kitűző, ám csökkentett költségvetésű (az évi 59 millió euró helyett 53,7 millió euró) egészségügyre vonatkozó második közösségi cselekvési program (2. PHP) (2008 2013) 2008. január 1-jén lépett életbe. 2005-től kezdődően a támogatások kezelését és a pályázati felhívások megszervezését fokozatosan áthelyezték a Közegészségügyi Program Végrehajtó Hivatalához (PHEA). 2008- ban a PHEA nevét Egészség- és Fogyasztóügyi Végrehajtó Ügynökségre (EAHC) változtatták. 1) A számvevőszéki ellenőrzés (hatókör, megállapítások és ajánlások) a) Az ellenőrzés hatóköre A számvevőszéki ellenőrzés azt vizsgálta, hogy megteremtették-e a megfelelő körülményeket ahhoz, hogy az uniós költségvetésből finanszírozott projektek a tagállami intézkedéseket kiegészítve eredményesen járulhassanak hozzá az európai állampolgárok egészségének javításához. A Számvevőszék elsősorban azt ellenőrizte, hogy: a közegészségügyi programot úgy tervezték-e meg, hogy az megfelelő keretet biztosítson a Közösség által finanszírozott egészségjavító intézkedések eredményes végrehajtásához és monitorozásához; a Bizottság gondoskodott-e arról, hogy a közegészségügyi programból az egészségmeghatározó tényezők keretében finanszírozott projektek várhatóan fenntartható eredményeket érjenek el, illetve hogy egymást kiegészítsék, és európai szintű értéknövelő hatást (EAV) fejtsenek ki; továbbá a Bizottság és a projektkoordinátorok gondoskodtak-e arról, hogy a projektek irányítása eredményesen történjék. PE428.197v01-00 2/7 DT\790221.doc
b) A Számvevőszék megállapításai Programtervezés A Számvevőszék szerint a közegészségügyi program kialakítása nem biztosított megfelelő keretet az egészségjavító intézkedések eredményes végrehajtásához és monitorozásához. A Számvevőszék véleménye szerint a tervezésbeli hiányosságok végrehajtási problémákkal párosultak, és ennek következtében a projektekhez csak kivételes esetben határozták meg az elérni kívánt eredményeket, így azt sem lehetett bizonyítani, hogy azok kiváltottak-e bármilyen hatást. A közegészségügyi program belső logikáját a Számvevőszék szerint nem fejtették ki explicit módon, ami nem segítette elő, hogy a kitűzött célok konkrétak, mérhetőek és határidőhöz kötöttek legyenek, illetve hogy a teljesítménymutatókat megfelelően alakítsák ki. A számvevőszéki ellenőrzés hiányosságokat talált a Bizottság stratégiai tervezésében, és megállapította, hogy hiányos a prioritások meghatározása. Például az éves munkatervekben a programhoz meghatározott akcióterületek száma meghaladta a teljesítésük érdekében finanszírozott projektek számát. A Számvevőszék szerint mivel a projektekhez gyakran nagyon általánosan meghatározott címsorokból lehetett támogatást igényelni, a projekttémák és célcsoportok nagy száma és sokfélesége az eszközök felhígulását és az eredmények szétaprózódását vonta maga után. Összefoglalva, a Számvevőszék véleménye szerint a közegészségügyi program nem rendelkezett célirányos stratégiával. A programok végrehajtása A Számvevőszék megállapítja, hogy a Bizottság a projektek kiválasztása és a program végrehajtása során nem gondoskodott arról, hogy a projektek egymást kiegészítsék, és hogy a megvalósított projektek általában egységes portfoliót alkossanak, illetve hogy a sajátosan európai értékeket legvalószínűbben növelő projekttípusok kapjanak támogatást. A projektek célkitűzései logikailag nem voltak levezethetőek a program céljaiból, és nem feleltek meg a költségvetési rendeletben előírt SMART követelménynek sem 1. ABizottság azonban az ellenőrzött támogatási szerződés aláírása előtt nem hozott kiigazító intézkedéseket ezeknek a hiányosságoknak a kezelésére. A projektek tervezett eredményeit nem a célcsoportra gyakorolt hatás formájában határozták meg, és Számvevőszék az eredmények fenntarthatóságát alacsonynak ítélte meg. A Számvevőszék elismerte, hogy a program keretében a különböző országok e témában érdekelt szereplői megismerkedhettek egymással, valamint a projektek általában európai szinten is jelentősek voltak, és sok esetben elősegítették a tapasztalatcserét és a kölcsönös tanulást. A közegészségügyi program keretében megvalósított projekttípusok közül a hálózatok esetében volt a leginkább egyértelmű, hogy bennük sajátságosan európai értéknövelő hatás nyilvánul meg. A közegészségügyi program végrehajtásának legfontosabb mechanizmusa (vagyis az, hogy pályáztatás útján támogatásban részesítenek bizonyos 1 Az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendeletről szóló, 2002. június 25-i 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet 27. cikkének (3) bekezdése (HL L 248., 2002.9.16., 1. o.). DT\790221.doc 3/7 PE428.197v01-00
tevékenységeket) a Számvevőszék szerint azonban nem igazán alkalmas az ilyen hálózatok finanszírozására. Projektirányítás A Számvevőszék megállapította, hogy a partneri kapcsolatok általában jól működtek, a folyamatban lévő projektek bizottsági monitorozása azonban inkább véletlenszerű, nem pedig rendszerszerű módon történt, és arról a résztvevők hivatalosan nem kaptak visszajelzést. Ez néha bizonyos munkák kétszeri elvégzését eredményezte. A számvevőszéki ellenőrzés megállapította, hogy a projektek a támogatási szerződésekben kitűzött végeredményeket ugyan megvalósították, de ezek aktív terjesztéséről a projektgazdák csak ritkán gondoskodtak, valamint a projektek utólagos értékelése egyelőre nem számít bevett gyakorlatnak a résztvevők körében. Általános következtetés A Számvevőszék megállapította, hogy a közegészségügyi program rendkívül tág és nagyra törő célokat fogalmazott meg, amelyek éles ellentétben álltak a program rendelkezésére bocsátott eszközök korlátozottságával, és ez az egyensúlyhiány a jelenlegi, 2. közegészségügyi program elindítása óta csak tovább nőtt. A Számvevőszék az európai szintű közegészségügyi programok, például a közegészségügyi program egyes összetevői esetében megkérdőjelezi azok hasznosságát. Az ellenőrzés tanulsága szerint ezek a programok nehezen gyakorolnak bizonyítható hatást az állampolgárok egészségügyi állapotára. A Számvevőszék szerint a közegészségügyi program európai szintű értéknövelő hatása elsősorban abban nyilvánul meg, hogy a tagállami programok és tevékenységek kiegészítése végett a közvetítők számára lehetővé teszik a hálózatként való működést és a legjobb gyakorlat cseréjét. A Számvevőszék ugyanakkor megjegyzi, hogy az ilyesfajta hálózatokhoz és tapasztalatcseréhez léteznek más koordinációs mechanizmusok is, például a nyílt koordináció módszere, amelyet nagyobb mértékben lehetne alkalmazni. c) A Számvevőszék ajánlásai Az észlelt hiányosságok kezelésére a Számvevőszék számos javaslatot terjesztett elő, amelyek az alábbiak szerint foglalhatók össze: Az eszközök és célok közötti jelenlegi egyensúlyhiány felszámolása érdekében az ezt felváltó programoknál behatároltabb célokat tűzzenek ki, amelyek jobban összhangban vannak a költségvetési lehetőségekkel. A programok következő generációjánál fejtsék ki explicit módon a beavatkozás belső logikáját, melynek keretében tűzzenek ki konkrét, mérhető és határidőhöz kötött célokat mind a szakpolitika, mind a program szintjén. Mutassák be, hogy ezek a célok hogyan kapcsolódnak egymáshoz, és határozzanak meg mutatókat a megvalósulásuk mérésére. Ami a jelenlegi közegészségügyi programot (2008 2013) illeti, a Bizottság térképezze fel, és ezáltal tekintse át a már megvalósult projekteket és azok eredményeit, és PE428.197v01-00 4/7 DT\790221.doc
állapítsa meg a projektportfoliójában meglévő átfedéseket és esetleges hézagokat. Az éves akcióterületek számát jelentősen csökkenteni kell, és azoknak olyan stratégiai prioritásokra és tevékenységekre kell összpontosulniuk, amelyekben mindenképpen európai szintű értéknövelő hatás nyilvánul meg. A Bizottság emellett orvosolja a projekttervezés és -végrehajtás kapcsán feltárt hiányosságokat is, a következőképpen: a projektcélokat összhangba hozza a program célkitűzéseivel és a fenti ajánlás szerint átalakított éves prioritásokkal. Ezen felül a támogatási szerződésben az elvégzendő tevékenységek mellett tisztázzák a tevékenység révén elérni kívánt eredményeket és a célcsoportokat is, illetve azt, hogy a projekt befejezése után az eredmények miként lesznek fenntartható módon használhatók; lehetőség szerint számszerűsített célokat és teljesítménymutatókat tűznek ki, megkönnyítve ezáltal a célok megvalósítása terén elért haladás monitorozását; sort kerítenek a projektek utólagos értékelésére, hogy a levont tanulságokat már a jövőbeli projektek (és az ezt követő későbbi programok) megtervezésénél is alkalmazhassák. A jelenlegi programozási időszakban a Bizottság aknázza ki maradéktalanul a jelenlegi, 2. közegészségügyi program (2008 2013) által biztosított hálózatfinanszírozási mechanizmusokat (vagyis a működési támogatásokat). Ami a szolgáltatási szerződéseket illeti, az ezekre vonatkozó korlát felemelését (a rendelkezésre álló költségvetés 10%-áról 20%-ra) a Bizottság használja ki arra, hogy a szakpolitikát fejlesztő tevékenységeket végezzen. Ehhez azonban a feladatokat precízebben kell meghatározni, mint a pályázati felhívásban. A 2013-as évet követő időszakra a Parlament, a Tanács és a Bizottság vizsgálja felül az Unió közegészségügyi tevékenységeinek hatókörét, illetve a terület uniós finanszírozására vonatkozó megközelítést. Ennek során vegyék figyelembe a rendelkezésre álló költségvetési eszközöket, illetve azt, hogy a koordinációnak egyéb olyan mechanizmusai is léteznek (például a nyílt koordináció módszere ), amelyek Európa-szerte előmozdítják az érintettek közötti együttműködést és információcserét. 2. A Bizottság válaszai A Bizottság elismerte, hogy a programra vonatkozó határozatban a közegészségügyi program belső logikáját nem fejtették ki explicit módon, ugyanakkor megjegyezte, hogy a programot 1999 2000-ben dolgozták ki és csak 2002-ben fogadták el, azaz egy olyan időszakban, amikor a Bizottság jelenlegi programozási, ellenőrzési és értékelési módszereit még nem alkalmazták teljes körűen. Továbbá azt is kifejtette, hogy az európai állampolgárok számára a közegészségügyi program potenciális előnyeinek első modellezésére a 2010-ben elvégzendő utólagos értékelés során DT\790221.doc 5/7 PE428.197v01-00
kerül sor, valamint azt, hogy új mutatókat dolgoztak ki, továbbá a 2010-es munkaterv keretében alkalmazandó mutatók meghatározására egy munkacsoportot állítottak fel. Egy előzetes hatásvizsgálat elvégzésével a Bizottságnak szándékában áll a jelenlegi közegészségügyi programot követő későbbi programok belső logikájának kidolgozása. A vizsgálat a lehetséges szakpolitikai célkitűzések gazdasági, társadalmi és környezetvédelmi hatását fogja elemezni. A Bizottság elfogadta, hogy az első közegészségügyi program támogatási mechanizmusai nem voltak alkalmasak arra, hogy a hálózatok megfelelő pénzügyi támogatásban részesüljenek, azonban úgy érzi, hogy a jelenlegi 2. közegészségügyi program keretében más, megfelelőbb eszközök és finanszírozási mechanizmusok is rendelkezésre állnak, például a működési támogatások és az együttes fellépések finanszírozása. A Bizottság számos példát hozott a közegészségügyi program keretében támogatott projektek eredményeinek sikeres adaptálására. A Bizottság szerint a Közegészségügyi Program Végrehajtó Hivatalának (PHEA) új nevén Egészség- és Fogyasztóügyi Végrehajtó Ügynökség (EAHC) megalakulása óta a projekttervezés és azok monitorozása javult. A Bizottság kijelentette, hogy szándékában áll a közegészségügyi programból finanszírozott projektek tevékenységeinek fokozott terjesztése érdekében a Számvevőszék ajánlásait végrehajtani. A Bizottság továbbá azt is elismeri, hogy további fejlődésre van szükség az éves munkatervben néhány téma és olyan potenciális akcióterület pontosítására, amely arányos a rendelkezésre álló költségvetési előirányzatokkal. Végül, a Bizottság úgy véli, hogy nagyobb költségvetéssel többet lehetne elérni, ugyanakkor hangsúlyozza, hogy a közegészségügyi program végrehajtása a Parlament és a tagállamok által biztosított költségvetési eszközöket, valamint a program mindkét intézmény által jóváhagyott prioritásait és célkitűzéseit tükrözi. 3. A Bizottság mentesítéséről (2008. pénzügyi év) szóló jelentéstervezetbe esetlegesen felvehető észrevételek és ajánlások a Költségvetési Ellenőrző Bizottság részéről Az Európai Parlament: 1. úgy véli, hogy a 2003 2007-es közegészségügyi program (PHP) nagyigényű volt, de annak célkitűzései nem voltak elég egyértelműek és nem lettek a szűkös költségvetési eszközökhöz igazítva; rámutat, hogy ennek eredményeképpen a programon belül túl sok akcióterület jött létre, amelyeket bizonyos esetekben projektek nem is fedtek le; megjegyzi, hogy a program minősége ezáltal csökkent, ugyanakkor a programok oly széles választéka jött létre, hogy a Bizottság is nehezen ismeri ki magát az összes meglévő program között; felhívja a Bizottságot, hogy a Parlament számára nyújtson be a jelenlegi közegészségügyi program feltérképezésének eredményéről szóló jelentést, valamint azt hangsúlyozza, hogy a program felhígulásának kockázatával a program középtávú és utólagos értékelésében kell foglalkozni; 2. megjegyzi, hogy a Számvevőszék megkérdőjelezte a közegészségügyi program egyes PE428.197v01-00 6/7 DT\790221.doc
részeinek hasznosságát, és sajnálja, hogy a programból bizonyos esetekben olyan projekteket finanszíroztak (főként az egészségmeghatározó tényezők programterületen), amelyek európai szintű értéknövelő hatása korlátozott volt; 3. ezért úgy véli, hogy a közegészségügyi program valamennyi utódprogramjának a hálózatokra és a legjobb gyakorlat cseréjére kell összpontosulnia, valamint a legjobb gyakorlatok cseréjének ösztönzése érdekében a koordináció nyílt módszerét fokozottabban kellene alkalmazni; 4. felhívja a Bizottságot a jelenlegi közegészségügyi programot követő későbbi programok belső logikájának kidolgozására; hangsúlyozza, hogy mindezt egy ilyen programra irányuló bizottsági javaslattal párosuló, előzetes hatásvizsgálat elvégzésével kell véghezvinni; 5. kéri a Számvevőszéket, hogy a Bizottság hatásvizsgálatáról időben nyújtson be hivatalos véleményt, hogy a Parlament és a Tanács megvizsgálhassák a Bizottság programhatározatról szóló javaslatát; úgy véli, hogy a Számvevőszéknek véleménye megfogalmazásakor figyelembe kell vennie a Parlament fent megfogalmazott véleményét. DT\790221.doc 7/7 PE428.197v01-00