A LENGYEL REGIONÁLIS REFORM. Készítette Dr. Józsa Zoltán

A LENGYEL REGIONÁLIS REFORM Készítette Dr. Józsa Zoltán

2 Tartalomjegyzék 1, Bevezetés 3. o. 2. Történeti visszatekintés 4. o. 2.1. A kommunista Lengyelország 4. o. 2.2. Az áttörés időszaka: 1988 közepe-1989 június 6. o. 2.3. 1989 szeptember-1990 május 7. o. 2.4. 1990 június-1992 június 10. o. 2.5. 1992 július-1994 május 11. o. 2.6. 1994 június 1997 október 13. o. 2.7. 1997 november-2000 15. o. 2.8. A reform eredménye 18. o. 3. Alkotmányos, közjogi alapok 18. o. 4, A közvetlen hatalomgyakorlás formái 19. o. 5, A központi szervek és az önkormányzatok kapcsolata 20. o. 6, A regionális önkormányzatok választása és szervei 21. o. 7, A helyi és regionális képviselők jogállása 22. o. 8, Az önkormányzati feladat és hatáskörök megosztása: a régiók funkciói 23. o. 9, Együttműködési formák az önkormányzatok között 25. o. 10, Az önkormányzatok ellenőrzése és felügyelete 27. o. 11, A regionalizációt meghatározó főbb tényezők 28. o. 12, Az EU integráció és a régiók 30. o. 12.1. A régiók gazdasági adottságai és különbségei 30. o. 12.2. Infrastruktúra 32. o. 12.3. Emberi erőforrás és munkaerő piac 32. o. 12.4. A régiók intézményi hatékonysága 33. o. 12.5. Fejlesztési célú regionális pénzügyi alapok 34. o. 12.6. A régiók versenyképessége 35. o. 12.7 Összegzés 35. o. 13. Következtetések, kérdőjelek 36. o. 14. Felhasznált irodalom 43. o.

3 A lengyel regionális reform 1, Bevezetés Lengyelország, a volt szocialista országok közül, azok közé tartozik, amely egy évtized alatt gyökeresen átalakította közigazgatását, és új közjogi berendezkedés alapjait rakta le. A decentralizált, unitárius állam a helyi és területi önkormányzatokkal karöltve látja el feladatait, teret engedve az állampolgárok kezdeményezéseinek is. Az államreform hajdani lázas pillanatai ma alig érzékelhetők, inkább a politikai viták és a gazdasági, társadalmi problémák állnak a figyelem középpontjában. A viszonylagos stabilitás azonban korántsem jelenti azt, hogy ne lennének megoldatlan feladatok, újabb és újabb kihívások a közigazgatás szervei előtt. Az önkormányzatok működését javítani kell, a tapasztalatok alapján felül kell vizsgálni feladataikat, erősíteni szükséges pénzügyi hátterüket, összhangot kell teremteni a központi szervekkel való kapcsolataikban. Végső soron az állami és önkormányzati szektor olyan kooperációját kell kialakítani, melyben minden egyes meghozott döntés, legyen az, jogszabály, vagy egyedi határozat, a társadalom és annak polgárai érdekét kell, hogy szolgálja. Minden állami reformnak ugyanis ez az értékmérője, az egyedüli meghatározója. A közigazgatási reform folyamatainak a vizsgálata során elméletileg nem kizárt egy közigazgatási szint létrejöttének különböző szakaszait, lépésről lépésre áttekinteni. Mégis egy ilyen jellegű, behatárolt megközelítés szinte folyamatosan különböző korlátokba ütközne. A kizárólag a regionális szervekre koncentráló feldolgozás ugyanis figyelmen kívül hagyja azt a tényt, hogy a rendszer bármely elemében bekövetkező változásnak szükségszerűen az adott intézményen túlmutató következményei vannak. Ez az evidencia igazolható akár a feladat és hatáskörök, vagy akár a korábbi kooperációs formák felülvizsgálatának a szükségességével. Mindezek alapján a dolgozat a továbbiakban a tágabb, a regionalizáció szempontjából is jelentőséggel bíró részletekre kiterjedő feldolgozást alkalmazza. A lengyel államot átalakító decentralizációs lépések-a különböző orientációjú és célú politikai erők gyakran ellentmondásos és egymást kioltó törekvései ellenére-hol gyorsuló, hol lassuló ütemben, fokozatosan alakították át a helyi igazgatás rendszerét, s ezeknek a változásoknak lett az egyik, figyelemre méltó eredménye a régiók megteremtése. A több mezőben, több szinten, különböző idődimenziókban zajló politikai, szakmai, társadalmi viták révén a különböző aktorok, politikusok, intézmények, szervezetek, érdekképviseletek, szövetségek hatalmi játszmájában formálódtak azok az elképzelések, amelyek végül 1998-ban, elvezettek a három önkormányzati szint kialakulásához. Hogy mennyire összefüggőek, s egymásba kapcsolódóak voltak a reformlépések azt pusztán az események kronológiai sorrendje is igazolja, amikor is az alapok megteremtését követően szinte természetes módon vetődött fel a második szint, a járás visszaállításának a szükségessége, s a regionális szint létrehozása. Az átalakulásban a szerves fejlődésnek nem volt domináns szerepe, ha csak a helyi, területi önkormányzatok történeti múltba visszanyúló hagyományainak 1 a felidézést nem tekintjük 1 Erre utal J. Regulski mondata is: Az önkormányzat hasonlít a nemzetre. E miatt a rendszernek az átlagember számára átfogónak, és olyannak kell lennie, amely figyelembe veszi a szokásokat és az ismereteket. A megvalósított modellnek a lengyel tradíciókon kell nyugodnia. Local Government Reform in Poland: An Insider Story. LGI Studies 2003. 11.p.

4 annak. Az 1990-ben megkezdett államszervezeti reform fő karaktere top-down jellegű, ami a sajátos politikai, társadalmi körülményeknek a következménye. A rendszerváltás, valamint az azzal együtt járó új gazdasági szerkezet kialakítása ugyanis nem járt együtt a civil társadalom azonnal aktivitásával. Így a reformot előkészítő szakmai és politikai csoportoknak a változás fő irányainak a kijelölése mellett mozgósítani kellett azokat a szunnyadó társadalmi erőket, amelyek a szocialista időszakban háttérbe szorultak, vagy befolyásukat vesztették. Az alulról felfelé történő építkezést befolyásolta az a körülmény is, hogy az új helyi önkormányzatok kialakítása egy időben zajlott a korábbi időszak centralizált államszervezeti logikájába illeszkedő struktúrák lebontásával, illetőleg átalakításával. A rendkívül aktív és heterogén politikai erők folyamatos kezdeményezései, akciói mellett, a régi rendszer fenntartásában, konzerválásában érdekelt társadalmi csoportok ellenállása, s csak lassan kibontakozó társadalmi támogatottság közepette kellett tehát a helyi, területi igazgatás térképét átrajzolni, ami utal a feladat nyilvánvaló bonyolultságára, összetettségére. Fontos elvárás volt továbbá, az is, hogy a szükséges reformok megvalósítása nem járhatott az állami intézmények működésképtelenségével, mivel ez kezelhetetlen politikai kockázatot eredményezett volna. A kilencvenes évek közepétől, az uniós csatlakozás jövőbeli követelményei is komoly súllyal estek latba az előkészítés során. 2. Történeti visszatekintés 2.1. A kommunista Lengyelország A háromszintű helyi igazgatási rendszer gyökerei Lengyelországban a középkorig nyúlnak vissza. A fejlődés és a modernizáció folyamatait gyakran befolyásolta az ország önállóságának külső erők általi folyamatos veszélyeztetése, ill. a szuverenitás időszakos elvesztése 2. A regionális kormányzás fogalma-, mint az állami és gazdasági tervezés középszintje a települések és a központi kormány között- a II. világháború előtti időszak óta ismeretes. Abban az időben, Lengyelországban 17 régió (województwo) létezett. A háborút megelőzően csak Felső Sziléziában működött regionális kormányzat, amely a parlament speciális törvénye alapján 1920-ban jött létre. Ez Szilézia számára jelentős önállóságot biztosított, regionális parlamenttel, és szervezetileg is önálló bírósággal. A háború után a politikai, 3 gazdasági és társadalmi változásoknak köszönhetően a régiók szerepe háttérbe szorult. Számuk ekkor tizennégy, majd tizenhét volt. A hagyományos, nemzeti önkormányzati modellt hivatalosan 1950. március 20-án szüntették meg, melyet követően a szovjet típusú tanácsrendszert adaptációja valósult meg. A struktúra további jelentősebb átalakítására, mely kisebb változásokkal egészen 1989-ig fennmaradt, 1973 és 1975 között került sor, amikor a központi szervek, az erősödő regionális befolyás 2 Ez a sajátosság valahol mindig is befolyásolta a lengyelek erős nemzeti identitását és az állam egységének a hangsúlyozását. 3 Centralizált államberendezkedés és gazdaságirányítás, a területváltozásoknak köszönhető jelentős migráció, valamint a közéletnek a munkahely köré történő szerveződése voltak azok a faktorok, amelyek a régiók szerepét is befolyásolták.

5 veszélye miatt növelték a régiók számát, csökkentették azok területét, s egyben megszüntették a járási (powiat) szintet 4. A Gierek vezette kormány 49 kisebb, gyengébb és a központi szervektől még inkább függő vajdaságokat hozott létre, amelyek főként a központi forrásokat továbbították a helyi tanácsoknak, így azok önálló politikai, gazdasági feladatokat nem voltak képesek megvalósítani. A regionális szervek a központi hatalom ügynökei, nem pedig, a helyi közösség intézményei voltak. Ez a szerkezet létezett 1989-ig, a politikai berendezkedés megváltoztatásáig. A 49 régió (województwo) mellett összesen 2.394 helyi önkormányzat működött, Ezt a nagyságrendet 247 város, 26 városi kerület, 1.546 falusi település, és 575 vegyes, városi és falusi karakterű önkormányzat együttese alkotta. A hetvenes évek gazdasági, társadalmi válsága vezetett ahhoz, hogy radikális értelmiségi csoportok, 5 akik az alapvető, de fokozatos változások hívei voltak, felvetették az állampolgári alapjogok visszaállításán túl a helyi önkormányzás újjáélesztésének a szükségességét. Ezzel új fejezet kezdődött a lengyel önkormányzati reformok történetében. Ebben az időben a reformerők bázisa még szűk és behatárolt volt, mivel olyan városi értelmiségiek és a szakszervezeti aktivisták álltak a kezdeményezések mögött, akik elsősorban a politikai alapjogok, valamint a munkahelyi viszonyok kérdéseire koncentráltak, a helyi ügyek másodlagosak voltak a számukra. Ennek ellenére a Szolidaritás szakszervezeti 4 Érdemes kiemelni, hogy a járás a legstabilabb eleme volt a lengyel közigazgatásnak. Közel 400 éve létezett és túlélte a különböző megszállások időszakát is. Ezzel is magyarázható, hogy a közlekedési hálózat, a szociális infrastruktúra stb. leképezte a járások határait, s egybeesett a területi identitás kereteivel is. 5 A Tapasztalat és a Jövő (Doswiadczenie i Przyszlosc) elnevezésű csoport 1981. június 12-én tette közzé az önkormányzati reformot is tartalmazó nyilatkozatát. A csoporthoz tartozó személyek később az önkormányzati kezdeményezések legelkötelezettebb támogatóivá váltak.

6 mozgalom általános államszervezeti követelései jó hátteret biztosítottak a helyi önkormányzati reformot támogatók számára. Az 1980. december 13-án kihirdetett rendkívüli állapot azonban hosszú időre megakasztotta a bíztatónak ígérkező folyamatokat. A romló gazdasági, társadalmi helyzet orvoslására meghirdetett 1987-es program, többek között, tartalmazta az önkormányzatok gazdasági önállóságának a növelését, részben az önkormányzati tulajdon visszaállítása révén, másrészt pedig a központi támogatás erősítésével. Mindez annak a nézetnek a fokozatos megerősödését jelentette, mely szerint a gazdasági önállóság alapja a helyi bevétel biztosítása, ami egyben a központi függéstől való elszakadás lehetőségét is magában hordozza. A válság nyilvánvaló jelei ellenére, azonban sem a politikusok, sem pedig az ellenzék nem tartotta elsődleges prioritásnak az önkormányzati rendszer reformját. Ennek oka az volt, hogy az ellenzék inkább a civil szerveződések erősítését tartotta fontosnak, s opponált minden állami és helyi adminisztrációt, függetlenül annak természetétől. 2.2. Az áttörés időszaka: 1988 közepe-1989 augusztus 1988 decemberében Polgárok Bizottsága 6 keretén belül létrehozott önkormányzati szekció két célkitűzés megvalósítását fogalmazza meg a jövőre nézve: a helyi önkormányzatok visszaállítását a városokban, és a falvakban, valamint az egységes államhatalom elvének elvetését. Mindez a szovjet típusú tanácsok feloszlatását és idő előtti helyi választások kiírását követelte volna meg. A bizottság abból indult ki, hogy a helyi rendszer restaurációja folyamatos lépések sorozata lesz, s először az alapszint megteremtése a feladat, a regionális szint kialakítása még korai, az maradhat -legalább is időlegesen- a központi szervek irányítása alatt. A nyolcvanas évek második felében a regionális önkormányzatok kérdése több szempontból sem volt időszerű. Ha a régiók valódi legitimitást kapnak, az a létező közigazgatási beosztás elfogadását jelentette volna, márpedig a közigazgatási struktúra alapvető megváltoztatása volt a cél. A régió önkormányzati szintté válása esetén rendezni kellett volna az azok irányítása alatt működő állami vállalatok helyzetét is. A régióknak a településekhez való kötődése bizonytalan volt, így kétséges volt az is, hogy a regionális képviselet kifejezné-e a helyi érdekeket. Az alapszint visszaállításával kapcsolatos reformok döntően befolyásolták a közigazgatás működését, két fokozat egyidejű átalakításának a programja veszélyeztette volna az állami működést és magát a reformot is. A fenti szempontok alapján a politikai erők egy valódi, autonóm helyi szint kialakítására törekedtek, s bizonyos volt az is, hogy az elkövetkező években sor kerül a területi, regionális önkormányzatok létrehozására is. 6 A Polgárok Bizottságát Lech Walesa hozta létre a hajdani illegális Szolidaritás Szakszervezeti Szövetség reinkarnációjaként.

7 1989 elején az Szolidaritás Önkormányzati Bizottsága által megalakított csoport megkezdte az előkészítő munkát, jóllehet a kormányzati szervek -korábbi ígéreteik ellenére- fokozatosan visszaléptek a nagyobb léptékű átalakítástól, csak kisebb korrekciót helyeseltek a rendszeralapok megtartása mellett. Nemcsak az alapszint tekintetében voltak ellentétesek a nézetek, hanem regionális struktúra tekintetében is. Itt a központ egy pszeudó szint kialakítását tartotta fontosnak, amit az ellenzék feleslegesnek ítélt, mivel az, torzította volna az önkormányzati rendszert. Az egymásnak feszülő erők közötti egyensúlyi helyzet valamint az, hogy a Szolidaritás mozgalom nem tekintette prioritásnak 7 a helyi önkormányzás kérdését, azt eredményezte, hogy az önkormányzati rendszernek az ország újjáalakításában játszott szerepe nem kapott kellő hangsúlyt. 1989 áprilisára a helyzet újabb fordulatot vett, s a kormányzati ellenállás rádöbbentette az ellenzéket arra, hogy az önkormányzati reform a rendszer szisztematikus átalakításban döntő jelentőségű. A Polgárok Bizottsága közleményében két alapvető elvet fektetett le az önkormányzatokkal kapcsolatban: a városi és falusi önkormányzatok létrehozása a demokrácia meghatározó eleme, továbbá az önkormányzatok a valódi gazdái saját területüknek, s szervezetileg is el kell hogy különüljenek a központi adminisztrációtól. A nemzetgyűlési választásokat követően a reform mellett elkötelezett ellenzékiek képviselete a szenátusban volt jelentősebb, így az új jogi keretek kialakításához szükséges kezdeményezések is innen származtak, mivel a szejmben a régi politikai erők domináltak. Az itt megfogalmazott javaslatok középpontjában egy független, autonóm, gazdasági, pénzügyi önállósággal bíró önkormányzat (gmina) állt, melynek jogait a bíróság is védte. Jóllehet a régi rendszer hívei mindent elkövettek a staus quo fenntartása, illetőleg a reformok elodázása érdekében, a szenátus elfogadott egy határozatot a szükséges jogi szabályozás előkészítéséről. 2.3. 1989 szeptember-1990 május 1989 szeptemberében a miniszterelnök 8 politikai támogatásával a Miniszterek Tanácsa létrehozta az önkormányzati reform tejhatalmú megbízottjának hivatalát. Ennek vezetője 9 rámutatott arra, hogy a reform megvalósítása egyidejűleg három területen igényel lépéseket: jogi, társadalmi és intézményi szinten. Szükséges volt az alkotmány, a választási törvény, és más, az önkormányzati szervezettel, működéssel, tulajdonnal és finanszírozással stb. kapcsolatos jogszabályok módosítása. Ezzel párhuzamosan a megfelelő társadalmi támogatás biztosítása érdekében egyrészt megkezdődött a széles közvélemény tájékoztatása a szükséges változásokról, másrészt pedig fontos volt az is, hogy az új szervezetek felkészült, s egyben elkötelezett munkatársakat tudjanak toborozni a maguk számára. A kommunikációs feladatot egy non profit szervezet 10 kapta, amely -visszatekintve is elmondható- meghatározó szerepet játszott a helyi kormányzás és demokrácia kiépítésében. 7 A Szolidaritás mozgalom inkább a munkahelyi, nem pedig, a lakóhelyi szervezetek erősítését támogatta, figyelemmel arra, hogy a szakszervezetek elsődlegesen mindig is ebben a mezőben végezték érdekvédelmi, képviseleti stb. feladataikat. 8 Tadeusz Mazowiecki, aki a demokratikus reform evolúciós úton történő megvalósításának a híve volt. 9 Jerzy Regulski 10 Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej

8 A harmadik, de korántsem lebecsülendő feladat az intézményi szerkezet újramodellezése volt, mivel az önkormányzatok létrejötte hatásköröket vont el a központi szervektől, s változásokat jelentett a finanszírozásban, a feladatok megvalósításában. A reform továbbviteléhez szükséges volt a releváns jogszabályok megalkotása. Ebben a körben a kormány és a parlament megosztozott a szerepeken. A szenátusi bizottság felelőssége volt az alapvető törvények (alkotmánymódosítás, választási törvény, önkormányzati törvény stb.) kidolgozása, míg a szejm önkormányzati bizottsága a szükséges politikai alkuk megteremtésében, valamint a jogszabályok végső formájának a megalkotásában működött közre. A tapasztalatok szerint mindig könnyebb a kívánatos modell körvonalainak a kidolgozása, mint a régi rendszer megváltoztatása, nem is beszélve a feladatok meghatározásának és finanszírozásának a nehézségeiről. Mivel a reform első szakasza zajlott -érthető módonminden intézmény előnyös pozíciót kívánt biztosítani a maga számára. Kézenfekvő megoldásként adódott a kompromisszum a települési önkormányzatok kérdésében, amelyek - paradox módon- még létre sem jöttek. Ezt indokolta a pénzügyi tárca erős ellenállása is, amely csak mérsékelt kooperációs hajlandóságot mutatott. A reform továbbviteléhez meg kellett várni a pénzügyi év végét, mivel az ígéretek szerint, a releváns szabályozást ekkora a tárca elkészítheti. A megoldatlan dilemmák ideje azonban korántsem múlt el. Sőt, csak ekkor kezdődött. Dönteni kellett abban a kérdésben is, hogy először a választásokat kellene megtartani, majd a jogszabályokat módosítani, vagy a jogalkotás jöjjön előbb, s csak azután kerüljön sor a választásokra, amikor már az új rendszer funkcionál. A különböző alternatívák 11 közül az a verzió nyert támogatást, amely először megváltoztatta a hatályos szabályozást, s ily módon lehetővé tette azt, hogy az önkormányzatok megkezdhessék a munkájukat az új keretekben. Ez a megoldás ma már bizton állítható, megalapozta a lengyel önkormányzatok sikerét. A helyi önkormányzatokról szóló törvény tervezete, köszönhetően a korábbi évek kutatásainak, valamint a szenátusi bizottság javaslatainak, néhány hónapon belül elkészült. Rögzítést nyert a település alkotmányos státusza (tulajdonosi jogok, pénzügyi függetlenség, jogi védelem), s körvonalazódtak legfontosabb feladatai (infrastrukturális szolgáltatások, egészségügyi, oktatási feladatok, közterületek, közutak fenntartása, lakásgazdálkodás, helyi közrend, közbiztonság fenntartása stb.) is. A helyi önkormányzatok létrejöttéhez szükséges volt az alkotmány módosításán túl az önkormányzati alkalmazottak jogállásának a szabályozására, valamint a demokratikus normáknak megfelelő választási törvény elfogadására. A szenátusi előkészítés után a szejm 1990. március 8-án elfogadta a helyi önkormányzati törvényt, s ugyanekkor módosították az alkotmányt is, melynek következtében egy teljesen új, az önkormányzatokról szóló fejezettel egészült ki az alaptörvény. A reform középpontjában ekkor -mint, ahogy erre a korábbiakban utaltunk- az alapszint átalakítása állt. Jóllehet a területi és regionális reform megvalósítása a jövő feladata volt, szükségesnek mutatkozott a települések regionális képviseletének a megoldása. Ezt nem 11 Az első alternatíva szerint 1989 őszén választásokat kellett volna tartani, ami a tanácsok személyi összetételét megváltoztatta volna, de nem módosultak volna a jogi alapok. A harmadik lehetőség a sietség nélküli jogalkotás, majd annak hatáselemzése volt.

9 kormányzó testületként, hanem olyan fórumként képzelték el, mely a központi szervekkel való kapcsolattartás, illetőleg a települések között megállapodások, valamint a közös vállalkozások szerveként töltött volna be időleges szerepet. Az önkormányzati szövetségek, mint ideiglenes intézmények, a felsőbb szintek létrejöttét követően megszűntek volna. Ahogy a jogalkotási munka haladt előre s egyre több és több feladat, hatáskör, pénzügyi forrás került a helyi szervek kompetenciájába, az állami és társadalmi élet legkülönbözőbb szektoraiban jelentkezett ellenállás a változásokkal szemben. Különösen a központi szervek feladatainak a változása generált erős oppozíciót a felső szervek, s azok helyi ügynökségei körében. Az intézményi ellenállás mögött szinte természetes jelenségként kellett számolni az egyes társadalmi csoportok, valamint személyek egzisztenciális félelmek által vezérelt nyílt, vagy burkolt tiltakozásával. Mindez ahhoz vezetett, hogy megnyirbálva a helyi önkormányzatok jogosítványait, egy új adminisztratív szint, a kerület, jött létre, melyet mindazok támogattak, akik az új rendszer ellenzői voltak. Ezek a fejlemények kétséget kizáróan jelezték, hogy a reformnak még mindig nincs elegendő politikai támogatottsága, s még mindig erős a centralizált állam befolyása. Ugyanakkor a progresszió hívei e fejlemények alapján levonhatták azt a fontos következtetést, hogy a kerületek létrehozatala szükségessé teszi a harcot a települési szint feletti fokozatok kialakításáért, a következő években. Az adminisztratív kerületek felállítását az önkormányzatok erős tiltakozással fogadták, mivel a helyi kormányzást érezték veszélyeztetve. E mellett azonban mivel az új szervezetek munkaalkalmat is jelentettek a települések lakosai számára, szerették volna azokat saját választókerületükbe telepítetni. Nemcsak ez az egy probléma létezett. A szakszervezetek ellenezték az iskolák átadását az önkormányzatoknak, mivel az alkalmazás és a munkafeltételekkel kapcsolatos szabályok meghatározásában, a múltban erős alku pozíciót érvényesítettek az oktatási tárcával szemben, ami a tanárok számára a privilégiumok miatt kedvező volt. Folyamatos ellentmondások, viták kísérték az önkormányzatok feladatainak meghatározását is. A kötelező és szabadon választott feladatok közötti határvonal meghúzása azt célt szolgálta, hogy megvédje a helyi polgárokat az önkormányzati voluntarizmustól, másrészt pedig a szolgáltatások terén a társadalmi igazságosság minimuma érvényesüljön. Két új intézmény felállításával ugyanakkor sikerült a központi beavatkozás lehetőségeit csökkenteni. A fellebbezési bizottságoknál 12 a helyi lakosok megtámadhatták az önkormányzati hatáskörben hozott döntéseket. Ez a lehetőség addig állt fenn, míg a regionális intézmények hiányoztak a rendszerből. A regionális számvizsgáló kamarák feladata pedig, az önkormányzatok pénzügyi függetlenségének az erősítése volt. Különösen veszélyes lett volna, ha a központ regionális szervei kezében marad az önkormányzatok pénzügyi felügyelete, mivel mindenki előtt világos volt, hogy a pénzügyi függetlenség nélkül az önkormányzatiság csak névleges. Hosszabb idő óta húzódó megoldatlan probléma volt a helyi önkormányzat finanszírozása. A szejm által a választások előtt alkotott törvényhozási csomagban ez a kérdés nem szerepelt. A 12 Samorzadowe Kolegia Odwolawce

10 pénzügyminiszter a késedelmet azzal indokolta, hogy nincs tisztázva az önkormányzati hatáskörök megosztása, így nem lehetséges a szükséges jogszabályt megalkotni. Így a települések a régi költségvetés adta lehetőségeken belül gyakorolták jogosítványaikat, s a májusi választások utánra tolódott az önkormányzati feladatok finanszírozásának a rendezése. Az új határidőt a pénzügyminisztérium ismét figyelmen kívül hagyta. Szemben azzal a feltevéssel, amely a késedelmet a tartalmi bizonytalansággal magyarázta, ma már világos, hogy ebben az ügyben a bürokrácia a szokásos, bevált stratégiáját alkalmazta. Ha az előterjesztés későn történik, nincs idő a részletek megvitatására, így a központi szervek által javasolt forma kerül elfogadásra. Végül, két kormányzati javaslat született a finanszírozás kérdésében: egyik a települések bevételei és támogatásai tárgyában, a másik pedig, a helyi adókról és díjakról. 1991. január 1-től az új alapelvek 13 alapján kellett költségvetésüket az önkormányzatoknak tervezniük. 2.4. 1990 június-1992 június 1990 végén az új kabinet 14 irányítása mellett a parlamentben három javaslatot terjesztettek elő az önkormányzatokra vonatkozóan: az egyik a település funkcióinak a bővítését, a másik stabil és megfelelő nagyságú bevételi források biztosítását, a harmadik pedig a kerületek helyett egy új, második önkormányzati szint kialakítását indítványozta. A közigazgatás regionalizálásának a gondolata először vetődött fel a politikai rendszerváltás óta. A koncepció jogalkotói hatáskörrel rendelkező, kétkamarás, regionális kormányzás vízióját fogalmazta meg a német föderális modell alapján. Történelmi nézőpontból a regionalizáció szükséges volt, de az elképzelés és különösen annak előterjesztése negatív hatást keltett. A megfelelő tájékoztatás mellőzése ellenére megfogalmazott javaslatok félelmet és elutasítást váltottak ki, mivel sokakban az a benyomás keletkezett, hogy a frissen kivívott függetlenséget már is fenyegeti egyfajta -a múlt rossz emlékeit felidéző- német befolyás. A közvélemény tehát elutasította a regionalizmust, s a kérdés 1998-ig lekerült a napirendről. A fentiek ellenére egy kormányzati csoport hozzálátott 10-12 nagyobb méretű régió tervének kidolgozásához, de munkájukban a központi szervek elképzelései voltak a meghatározóak. Javaslatok születtek a második önkormányzati szint kialakítására is, ami a települések önálló kezdeményezése alapján egy alulról formálódó városi szövetség lett volna. Ennek időpontját az határozta volna meg, hogy a települések milyen hajlandóságot, aktivitást mutatnak az összefogás terén. Mivel a központi szervek sem, jogi sem más eszközökkel nem támogatták az előbbi elképzeléseket, nem először 1990 óta, a decentralizáció újra lelassult az országban. 1991 a települési önkormányzat megerősödésének az éve volt, mivel erősödött a költségvetési bázisuk és stabilizálták személyi állományukat is. E mellett szélesedtek a tulajdonosi jogosítványaik, jóllehet az átvett vállalatok szervezeti átalakítása megoldatlan maradt. A települések, illetőleg szerveik eljutottak a fejlődés azon fázisába amikor -a múlt örökségét levetkőzve- a jó gazda gondosságával intézhették a helyi közügyeket. Az önkormányzatok elfogadottságának nyilvánvaló jele volt, hogy a politikai pártok is növekvő érdeklődést mutattak a helyhatóságok iránt. Így például a Polgárok Mozgalma- 13 A jogalkotók az elfogadott szabályozást ideiglenesnek tekintették, s azok felülvizsgálatát célozták meg a tapasztalatok alapján. Mint ahogy az lenni szokott ilyen esetekben, az átmenetiség ellenére a szabályok beépültek a gyakorlatba, annak ellenére, hogy a számtalan módosítás igazolta a hiányosságokat. 14 Vezetője Krzysztof Bielecki

11 Demokratikus Akció 15 csoport rámutatott arra, hogy a demokrácia nem tartható fenn önkormányzatok nélkül, míg a Nemzeti Keresztény Szövetség 16 többek között a szubszidiaritás fogalmának a helyi igazgatásban játszott szerepét hangsúlyozta. A konzervatív-liberális szárny képviseletében a Demokratikus Szövetség 17 megfogalmazta a minimális állam célkitűzését, továbbá kiemelte, hogy az önkormányzati reform alapvető jelentőségű az államreform szempontjából és szükség van, nagyméretű, a történelmi hagyományokat felidéző régiók kialakítására. Ugyanakkor a Szociáldemokrácia a Köztársaságért Mozgalom 18 a hajdani Lengyel Egyesült Munkáspárt elképzelését megismételve fontosnak tartotta a regionális önkormányzat felállítását, ami a pillanatnyi helyzetben nemcsak a korábbi tanácsok restaurációját jelentette volna, hanem bővítette volna azok felügyeleti jogosítványait is a települések felett. Fontos volt a mozgalom azon javaslata is, mely szerint a hatáskörök meghatározása során jobban figyelembe kell venni a települések méretét. Az 1991 októberében megtartott parlamenti választást követően a kisebbségi Olszewski kormány kifejezte szándékát a decentralizáció és az önkormányzati reformok folytatása mellett. Az önkormányzatok elkészítették a járásra (powiat) vonatkozó törvénytervezetet, amit jóváhagyás végett elküldtek a szejmnek. A javaslatot először a Demokratikus Uniónak a szejmben képviselt tagjai írták alá, de az első vitákra csak három évvel később került sor. 2.5. 1992 július-1994 május A kérész életű kisebbségi kormány összeomlása után a Hanna Suchocka vezette jobboldali szövetség került hatalomra, amely szintén a reformok folytatását támogatta. Mindenekelőtt szükségesnek tartották a járás, mint második önkormányzati szint felállítását, ami egyben a rendszeridegen kerületek megszüntetésével járt volna. A járás (powiat), mint igazgatási egység a középkor óta létezett a lengyel igazgatásban. Fővárosaik, a középes nagyságú városok számára kiépült hálózatokként működtek, egyenetlen területi elosztásban. 1975-ig funkcionáltak, amikor is megszüntették őket. Felszámolásuk nemcsak a nemzeti tradíciókat sértette, de káoszt okozott a települési szerkezetben is. Közel 300 város vesztette el a gazdaságfejlesztésben és a kulturális viszonyok alakításában betöltött centrum szerepét. 49 kisebb regionális központ vette át ezeket a feladatokat. Mindez oda vezetett, hogy ez utóbbiak növekedésnek indultak és jelentős pénzügyi forrásokat vontak el a városoktól, amelyek az alapfokú települések szintjére degradálódtak. A járások restaurációjával kapcsolatos nézetek nem voltak egyöntetűek. Önálló szint helyett egyesek a települések önkéntes szövetségeit javasolták, jóllehet ez számtalan nyitott kérdést vetett fel: ha a szövetség csak átruházott hatalommal bír, és a tagok nevében jár el, akkor a településeket is a helyi szintet meghaladó hatáskörrel kell felruházni, mivel csak ez ad lehetőséget jogköreik egy részének továbbadására. Vajon mi a helyzet akkor, ha a településeknek nincs kellő társulási hajlandósága? A magasabb szintet igénylő szolgáltatások a központi szervekhez kerülnek, vagy esetleg kötelezhetőek a települések a társulásra? 1993 januárjában a powiatra vonatkozó tervezet a szejm asztalára került. Elkészült a járásokat feltüntető térkép is, mely szerint minden ilyen egységbe 5 gmina tartozott, legalább 10.000 15 Ruch Obywatelski-Akcija Demokratyczna 16 Zjednoczenie Chrzescijansko Narodowe 17 Unia Demokratyczna 18 Sosjaldemokracja Rzeczpospitej Polskiej

12 lakossal a centrumtelepülésen, míg a járás teljes lakossága 50.000 fő volt. A települések maguk dönthettek hovatartozásukról. Az előbbiekkel párhuzamosan elkészült a régiókkal kapcsolatos koncepció is. Három variáció, 12, 17, vagy 25 régió felállításának a gondolata vetődött fel, ekkor még elsődlegesen a központi kormány fennhatósága alatt. A regionalizmussal kapcsolatos nézetek különböző forrásokból táplálkoztak. A nagyméretű régiókat kezdettől fogva opponálták azok a jobb és baloldali ideológiák, amelyek a régióktól az egységes államot féltették, alaptalanul, mivel Lengyelországban nem voltak jelei sem a regionális szeparatizmusnak, továbbá számottevő kisebbség sincs. A régióhatárok megvonásánál az egyik vezető szempont a gazdaságfejlesztésben betöltött szerep volt, kizárva ezzel a nacionalista, szentimentális történelmi indíttatású érveket. A 49 hagyományos régió védelmezői az ország szétszakadásának a veszélyét látták a nagyméretű régiók kialakításában. Ezzel szemben a szakmai érvek inkább arra hívták fel a figyelmet, hogy a nemzeti érdekek védelme szempontjából a kis egységek sokkal sebezhetőbbek, s adott esetben kisebb ellenállásra képesek. Csak kevesen ismerték fel, hogy a régiókkal kapcsolatos vita nem csak egy adott politikai és szakmai kérdésben való állásfoglalást jelentette, hanem az elkövetkező évtizedek államszerkezeti alapjainak a meghatározását is. A centralizált Lengyelország nem volt alkalmas európai szintű kooperációra intézményi szinten. Ahhoz, hogy az európai kontinens intézményi hálózatához az ország csatlakozhasson, szükség volt a globális gazdaság kihívásaira adekvát választ adni képes nagyobb területi egységek kialakítására. A fenti bizonytalanságokkal is magyarázható, hogy 1993. január 21- én a szejm a régiós tervezet első olvasatát elvetette. A járás reformja két szakaszban kezdődött meg. Először a nagyobb városok kaptak olyan feladatokat, amelyeket korábban a központ gyakorolt, így a régi adminisztratív kerületek eltűntek. A kormányzati megbízott 44, százezernél több lakossal rendelkező várost kért fel a programban való részvételre, s Miniszterek Tanácsának egy rendelete pedig, meghatározta azon feladatok körét, amelyeket az önkormányzatokhoz delegáltak. Végül 46 -köztük több kisebb, agglomerációs centrumtelepülés is- csatlakozott a felhíváshoz. 1993 májusában megalakult a Nemzeti és Helyi Önkormányzatok Közös Bizottsága, melyben az önkormányzati szövetségek, és minisztériumok képviselői kaptak helyet. A fórum feladata az önkormányzati fejlesztés jövőbeli programjának a kidolgozása volt. Két hónappal később azonban megváltozott a kormány és annak politikája is. A Suchocka kabinet a gazdaság viszonylagos stabilizálása ellenére, a növekvő sztrájkok és az életszínvonal csökkenése miatt bizalmi szavazást kért maga ellen, s egy szavazattal vesztett. 1993. szeptember 19-én új parlamenti választásokra került sor, ahol a posztkommunista erők 19 győzedelmeskedtek. A kormányban jelentős szerepet kaptak a Lengyel Parasztpárt képviselői, akik ellenezték a radikális lépéseket, így az önkormányzati reformok továbbfolytatását is. A két új önkormányzati szint kialakítása az egyik legvitatottabb kérdés volt. A Parasztpárt képviselői, a Munkásszövetség és az extrém jobboldali pártok határozottan ellenezték a járás 19 Waldemar Pawlak lett az új kormányfő

13 restaurációját. A regionális önkormányzatok vonatkozásában is visszafogottak voltak, céljuk azok számának kismértékű csökkentése volt, a központi és a helyi hatóságok közötti egyensúly megtartása mellett. A fenti eseményeken kívül egy új, s az önkormányzatok szemszögéből kedvezőtlen fordulat következett be, mivel 1994. január 1-től a közigazgatás további decentralizációja, s ennek részeként a járás kísérleti programja lelassult. Több város visszalépett a programtól, mivel veszélyeztetve látta pénzügyi forrásait. Varsó visszakozása volt a legjelentősebb, s egyben szimbolikus jelentőségű. Az idő -újfent- kedvezett a szakmai kvalifikáció nélküli, politikai alapú kinevezéseknek az önkormányzati intézményekbe. 2.6. 1994 június-1997 október A központi és a helyi szándékok közötti szakadék 1994-ben a második önkormányzati választások során vált nyilvánvalóvá. Ebben az időszakban -a tapasztalatok alapján- hangot kaptak az önkormányzatok helyével, szerepével kapcsolatos realistább megközelítések is, rámutatva a tényleges helyzetre: Ma minden résztvevő számára világos, hogy túlbecsültük a lehetőségeinket és nem ismertük fel azoknak a hatalmas erőfeszítéseknek a szükségességét, amelyek a várakozások kielégítéséhez kellenek. 20 Kicsit keserű, de reális felismerés volt az is, hogy a Mazowiecki utáni kormányok kétszínű, képmutató magatartást tanúsítottak az önkormányzatok ügyében. Az alacsony részvétel mellett megtartott helyi választások 21 után a baloldali kormány különös kampányt indított a járások bevezetését célzó tervezet ellen. Olyan kérdőívet jutattak el a települések vezetőihez, amelyben azok jogköreinek a kibővítéséhez vártak megerősítő választ. Mivel ezt meg is kapták, tervezet készült a Miniszterek Tanácsa által, amely speciális célú települési szövetségek felállítását javasolta a járások helyett. A járással kapcsolatos reformok azonban tovább folytatódtak. Négy vajdaságban szimulációs kísérlet során próbáltak megbecsülni az új szint működésének költségeit, feladatait. Ezek azt bizonyították, hogy a járások visszaállítása nem volna túlságosan költséges, mivel a régi infrastruktúra még létezett. A Parasztpárt továbbra is opponálta a járási és regionális reformokat, mivel ezen intézmények révén növekedett volna a városi népesség befolyása, valamint a városok járási központokká váltak volna, megerősítve a városias területek eddig is létező kisugárzó hatását. A jelentős késedelem ellenére a kísérleti program, ha lassan is, de folytatódott, így a nagyobb településeknek a járási szerepét a jogalkotás is megerősítette. Új kezdeményezés volt a Közszolgáltatási Városi Zóna, amely a települések számára arra adott lehetőséget, hogy önkéntes társulás révén járási funkciókat gyakoroljanak. Az első ilyen megállapodás 1997. január 1-én Nowy Sacz-ban kezdett működni, s később összesen ötven önkormányzat nyilvánította ki azt a szándékát, hogy a kezdeményezés részese legyen. Mindez jól kifejezte a helyhatóságok elkötelezettségét és rámutatott a járás kialakításának szükségességére is. Az 1995-ös elnökválasztási kampányában az önkormányzati polgármesterek, a baloldal, valamint a szakszervezeti mozgalom is az önkormányzati reformok mellett elkötelezett Alexander Kwasniewskit támogatta. Az ebben az évben módosított alkotmány -többek közöttmegerősítette a település szerepét, de nem szólt az önkormányzás jövőbeli modelljéről, az új szintekről. 20 Piotr Buczkowski szavai az Önkormányzatok Szövetségének ülésén 21 1994. június 19. Az átlag részvétel magasabb volt a falusi területeken (38.5%), mint a városokban (29.2.%).

14 A regionális gyűlések pozíciója is erősödött. Megkapták azt jogot, hogy véleményt alkossanak költségvetésük tervezetéről, valamint azt a lehetőséget, hogy egyes helyi ügyekben a központi szervekkel kooperáljanak. A regionális gyűléseknek -az eredeti tervezet szerint -csak az volt a funkciója hogy elősegítsék a települések együttműködését és képviseljék azokat regionális szinten a központi szervekkel szemben. Önálló adminisztratív hatóságokká válásuk nem szerepelt az elképzelésekben. Azonban ahogy létrejöttek, fokozatosan bővíteni kívánták jogosítványaikat, ami azt igazolta, hogy a rendszer lassan éretté vált arra, hogy támogassa a felsőbb önkormányzati szintek megteremtését. Figyelmet érdemel az a mozzanat is, hogy a helyi önkormányzatok stabilizálódása mellett feladataik fokozatosan bővültek, ugyanakkor a megvalósításhoz szükséges pénzügyi források rendszerint hiányoztak az 1994 és 1997 közötti időszakban. Időközben a regionális önkormányzatokkal kapcsolatos viták tovább folytatódtak. A Különböző tervezetek készültek, s a regionalizmus kérdésének a vizsgálatára létrejött egy független kutatókból álló csoport, a Jan Maria Rokita vezette Közügyek Intézete keretén belül, A szakemberek abból indultak ki, hogy Lengyelország unitárius állam, amely háromszintű közigazgatási rendszert hozhat létre a szubszidiaritás elve alapján. A regionális szint feladataként a gazdaság és társadalomfejlesztést jelölték meg, azzal, hogy a központi szerveknek csak felügyeleti és ellenőrzési jogosítványa volna. Munkájukat 1997 közepére fejezték be, s egy jogszabálytervezetet bocsátottak nyilvános vitára. A tervezet képezte az 1998-ban végrehajtott reform alapját. Az 1997-es parlamenti kampány újfent jó ürügyet szolgáltatott az önkormányzati rendszer kérdéseinek folyamatos vitájára. A Parasztpárt és a szélső liberális erők kivételével minden társadalmi csoport támogatta a járások restaurációját. Még a korábban ezt ellenző Munkásszövetség is felülvizsgálta álláspontját. Növekedett az egyetértés a regionális önkormányzatok kérdésben is. Minden párt egyetértett azzal, hogy radikálisan csökkenteni kell a vajdaságok számát, kivéve a Parasztpártot, amely a kétszintű rendszer fenntartását favorizálta 49 vajdasággal. A minisztériumok azonban -függetlenül az előbbi tendenciától- folyamatosan befolyásuk növelésére törekedtek a területi, helyi szinten létrehozott szerveik révén, csökkentve ezzel a települési önkormányzatok mozgásterét. A politikusok egy része is támogatta a központi adminisztráció helyi törekvéseit, mivel az alárendeltségi kapcsolatok kedvezőbb érdekérvényesítési lehetősséget biztosítottak a számukra, míg az önkormányzatiságtól idegenek voltak az ilyen jellegű manipulációk. A helyi önkormányzatok országos képviseletének a megoldatlansága egyre feszítőbb problémaként jelentkezett. Az 1993-ban indult kezdeményezés a járások visszaállítására megtorpant, de az alulról jövő nyomás rákényszeríttette a kormányzatot a nagyobb települések hatáskörének a bővítésére, illetőleg a regionalizáció kérdésének napirenden tartására. Csak a politikai akarat hiányzott a szükséges változásokhoz. A megvalósítandó reform átfogó jellege is fontos szempont volt, melynek hátterét a szubszidiaritás elvének alkotmányos rögzítése biztosította volna. A Demokratikus Baloldali Szövetség és a Parasztpárt 1996 júliusában benyújtotta programját 22. A szöveg hűen tükrözi a koalíciós partnerek közötti nézetkülönbséget. Míg a Demokratikus Baloldal valódi 22 Hatékony, Baráti és Biztonságos Állam: Az állami funkciók decentralizációs programjának céljai és a helyi önkormányzat fejlesztése címmel.

15 decentralizációt akart a felsőbb önkormányzati szintek létrehozása révén, addig a Parasztpárt ellenezte a változásokat és csak a kétszintű rendszer fejlesztését tartotta szükségesnek. 2.7. 1997 november-2000 Az 1997-es választások a jobbközép-koalíció (Szolidaritás Választási Akció- Szabadság Unió) győzelmét hozták. A stagnálás átmeneti időszaka után a kormány hangsúlyozta a további reformok szükségességét. Ennek is köszönhető, hogy öt évvel a kísérleti program megkezdése után a járási szint visszaállítására vonatkozó koncepció elkészült. A települési önkormányzatok sikeres működése mellett az új szintek kialakítása más szektorokban (oktatás, egészségügy stb.) is kedvezően befolyásolhatta a reformok továbbvitelét. A helyi önkormányzati hatalom kiterjesztésének koncepcionális alapja a szubszidiaritás elvének az alkotmányban történő rögzítése volt. Ekkor még mind a járás mind, pedig a régió a települések kötelező társulásaként vetődött fel, ahol a társulások önálló jogi személyek, tulajdonnal rendelkeznek és működésük a bíróság védelme alatt áll. A régiók feladata a terület és gazdaságfejlesztés, s a központi közigazgatás képviselője a vajda továbbra is felügyeleti jogkör gyakorol a régiók működése felett. Jellemző volt tehát a közigazgatás konszolidációjára való törekvés, jóllehet több szervezet továbbra is központi alárendeltségében maradt. A szisztematikus reform irányítására kormányzati megbízottat 23 neveztek ki, s megalakult egy tanácsadó testület is az államreform irányítására. A járásra és a régióra vonatkozó jogszabályok 1998. június 5-én a szejm elé kerültek, majd rövidesen- intenzív és szenvedélyektől sem mentes viták után- elfogadták azokat. Ugyanekkor döntöttek az ország területi beosztásáról is. A kormány 1998 szeptemberében mind a három szinten választásokat kívánt tartani, ami a helyi önkormányzatok júniusban lejáró megbízatásának a meghosszabbítását tette szükségessé. Ezt az ellenzék erőteljesen opponálta, de végül a kormányzat elképzelése érvényesült. Éles vita bontakozik ki a régiók számát 24 illetően is. A szakértők szerint a hatékony gazdaságfejlesztési feladatokhoz az 1975 előtt létezett 17 helyett elegendő 10, vagy legfeljebb 12 régió. A helyi érdekcsoportok és a regionális központi szerepet elvesztő városok azonban tiltakoztak, amit az ellenzék is támogatott, sőt a baloldali elnök is bekapcsolódott a vitába, sajátos kampánya 25 révén. Végeredményben a köztársasági elnök vétójogával élve nem írta alá az ország területi megosztásáról szóló törvényt, s a kormánynak egy újabb jogszabály előterjesztése után- egy kompromisszumos megoldást kellett elfogadtatnia 16 régióval 26. 23 Michal Kulesza 24 1993-ban a regionális koncepció kidolgozása során három tervezet készült: egy progresszív 12 régióval, egy hagyományos 17, míg egy konzervatív 25 régióval. A Lengyel Tudományos Akadémia Területfejlesztési Bizottsága szerint a 12 régiós verzió volt a legjobb opció. 25 A baloldali beállítottságú elnök végig látogatta azokat a városokat, amelyek elvesztették regionális központi szerepüket, ily módon is hangsúlyozva azok jelentőségét. 26 Michal Kulesza a kompromisszum kapcsán rámutatott: A posztkommunista pártoknak mindenütt közép és kelet Európában van egy közös sajátossága, amelyet elmulasztunk kellően értékelni. Megroppant a gerincük. A posztkommunista pártok egyike sem konstruktív Lengyelországban. Egyiknek sincs sem hite, sem társadalmi küldetése szisztematikus változások megvalósítására. J. Emiliewicz and A. Wolek: Reformers and Politicians. SEAP Warsaw 2002. 111. p.

16 A lengyel vajdaságok 1999 után Vajdaság terület (km 2 ) Népesség Székhely Dolnoslaskie 19 947 2 978 500 Wroclaw Kujawskopomorskie 17 970 2 100 900 Bydgoszcz ódzkie 18 219 2 653 400 ódz Lubelskie 25 115 2 236 700 Lublin Lubuskie 13 984 1 023 800 Gorzów Wielkopolski Malopolskie 15 144 3 223 300 Kraków Mazowieckie 35 728 5 065 800 Warszawa Opolskie 9 412 1 087 700 Opole Podkarapackie 17 926 2 126 400 Rzeszów Podlaskie 20 171 1 223 400 Bialystok Pomorskie 18 293 2 190 700 Gdansk Slaskie 12 294 4 872 700 Katowice Swietokrzyskie 11 671 1 323 600 Kielce Warminskomazurskie 24 204 1 465 400 Olsztyn Wielkopolskie 29 854 3 355 200 Poznan Zachodniopomorskie 22 902 1 733 100 Szczecin Összesen: 3112 834 38 660 600 Forrás: Business Central Europe: The New Poland, Oracle Kiadó, 2000. Mint minden kompromisszum, ez is számos ellentmondást tartalmazott. Így például az eredeti kormányjavaslat kidolgozói kiemelték, hogy jóllehet az elfogadott változat összhangban van a NUTS II kritériumaival, ugyanakkor nem esik teljesen egybe az ország létező gazdasági,

17 társadalmi regionális profiljával, aminek negatív következménye lehet a fejlesztési programok végrehajtása és a strukturális alapok felhasználása területén. 27 Az új regionális beosztás vesztes városainak reakciója széles skálán mozgott. Kielcében és Koszalinban a Szocialista Fiatalok Uniója 200 vörös zászlót helyezett a vajdasági hivatal lépcsőire, míg Bydgoszcz a sértett város szerepében tetszelgett, mivel még csak elképzelni sem tudták, hogy az ország nyolcadik legnagyobb városa elveszti korábbi státuszát. Opole régióban valódi élő lánc, szövetség létesült -pártállástól függetlenül-, amelyben lengyelek és németek, posztkommunisták az egyházzal, az önkormányzatiak a vajdával kart- karba öltve kiálltak a korábbi régió mellett. 1998 márciusában a kormány a Párbeszéd és fejlesztés program megvalósítása révén próbálta kompenzálni azokat a városokat, amelyek elvesztették a regionális központi szerepüket. A 3.1 millió zloty felhasználásával információs, üzleti, oktatási, vállalkozási központokat, intézményeket finanszíroztak. Mindez azonban csak csepp volt a tengerben, s a vesztes települések hátrányos helyzetüket néhány regionális intézmény megtartásával, valamint a munkaalkalmak növelésével igyekezetek kompenzálni. E mellett a beruházási és fejlesztési források csökkenése is érzékenyen érintette őket, mivel korábban a vállalkozások természetes módon ott koncentrálódtak, ahol a különböző hatóságok is működtek. A viták nemcsak a regionális szinttel, hanem a járásokkal kapcsolatban is jelentkeztek, a legkülönbözőbb kombinációkban. Egyes települések revideálni szerették volna járási besorolásukat, míg mások a járások területi illetékességét nem tartották kielégítőnek. Számos település, pedig járási központ szerepkörre pályázott, A legintenzívebb szakmai eszmecsere a járások száma körül bontakozott ki. A kisebb és polgárközpontú, vagy nagyobb és gazdaságosabb alternatívák versenyében -a tradíciók alapján- győzött az előbbi, így 308 járás intézményesült, illetőleg 65 város kapott járási rangot. A korábbi 49 regionális központból csak 3 tartotta meg ezt a státuszát, jelentősen növelve ezzel a városi járások és az azokhoz kapcsolódó problémák számát. Ez azt jelentette, hogy a nagyobb városok közelében fekvő falusi települések központ nélküli járásokká váltak, mivel a járási hivatalok és intézmények többsége a városban volt. A közigazgatás reformja együtt zajlott az egészségügy és az oktatás átalakításával. 16 regionális betegbiztosítási alap került regionális szinten felállításra, elválasztva ezzel az ellátást és a finanszírozást. Az oktatási reform során, pedig az elemi iskolát és a gimnáziumot megkapták a települési önkormányzatok, míg a középfokú képzés más intézményei a járások hatáskörébe kerültek. Az átalakítások legkevésbé kiforrott elemét a nyugdíjrendszer reformja jelentette. A fenti területek átalakításával egy időben a közszektor finanszírozásának a megváltoztatása elkerülhetetlen volt. 1998. november 26-án a szejm elfogadta a közfinanszírozásról szóló törvényt. Jóllehet a három önkormányzati szint sajátosságai, működésük eltérő vonásai tekintetében nem volt tapasztalat, a szinteket azonos alapelvek mentén kezelő szabályozás lépett életbe, melynek hiányosságai hamar felszínre kerültek. A járások kiadásainak az alábecsülése, a központi forrásoktól való erős függés, valamint a régiók költségvetésének az elégtelensége később komoly problémák forrásává vált. 27 Mindez jól illusztrálja azt, hogy az EU Bizottságának a javaslata hogyan törik meg a belső politikai erők ellenállásán.

18 2.8. A reform eredménye 1998-ban és 1999-ben a következő szervezeti változtatásokra került sor Lengyelországban: regionális szinten 16 kormányzati ügynökség és 16 önkormányzati szervezet jött létre, 308 új járási hivatal, és 64 városi hivatal mellett, amelyek járási funkciókkal lettek felruházva. Megszűnt a korábbi 49 regionális hivatal, valamint 287, a központi közigazgatáshoz tartozó kerületi hivatal. Az ágazati minisztériumoknak alárendelt szervek rendszere is megváltozott az alábbiak szerint: 392 egység a regionális hivatalok részévé vált, 1597 szerv a járások menedzsmentjének az irányítása alá került. Ezen felül 7478 közszolgáltatási egység került átadásra a járásoknak és a régióknak. A nagyszabású átalakítás első számú, politikai felelőse a Miniszterek Tanácsa volt, s a 16 új régió -kinevezett kormányzati megbízottak ellenőrzése mellett-, pedig a reformok gyakorlati végrehajtását kapta. A változás -természetszerűleg- sok ellentmondással járt. Így például az egyik cél a hatékonyság növelése a költségek csökkentése, valamint elbocsátások révén volt elérhető. Mivel ez munkanélküliséghez vezetett, a közvélemény bírálta a reformokat, mert azok ellentétesek az emberek érdekeivel. Az egyedüli megoldás a reformok fokozatos végrehajtása volt, lehetőséget teremtve arra, hogy az emberek hozzászokjanak azokhoz. Ugyanakkor a szisztematikus és forradalmi változások természetükből adódóan nem fokozatosak. Inkább radikálisak, egyszeriek. A helyi és területi önkormányzatok létrejötte alapvetően megváltoztatta az állam jellegét. Az önkormányzatok saját feladataik gazdájává váltak, már nem a központi szervek delegáltak feladatokat saját területi szerveikhez. Ennek köszönhetően a módon a befolyásolás lehetősége korlátozottá vált. 3, Alkotmányos, közjogi alapok A Lengyel Köztársaság unitárius állam. 28 Az ország területi tagozódása a közhatalom decentralizálásán alapul. Az alapvető területi egységeket törvény határozza meg, lehetővé téve társadalmi, gazdasági és kulturális kapcsolatok kialakulását, melynek révén az egységek képesek közfeladataikat megvalósítani. Az önkormányzatokkal kapcsolatos rendelkezéseket az alkotmány 15-16. -i és 163-172. -i tartalmazzák. Ezek többek között kimondják: A területi alapegységek lakosai önkormányzati közösséget hozhatnak létre a jogszabály alapján. A helyi önkormányzat részt vesz a közhatalom gyakorlásában. A közfeladatokat a törvény felhatalmazása alapján az önkormányzat saját nevében és saját felelőssége alapján valósítja meg. A helyi önkormányzás alapegysége a település. A helyi önkormányzat azokat a feladatokat látja el, amelyeket sem az alkotmány, sem pedig más jogszabály nem utalt más szervek 28 Az 1997-ben elfogadott új alkotmány preambuluma kiemeli, hogy a politikai berendezkedés alapja a szubszidiaritás alapelve. Érdekes módon az alapelv sokkal inkább az Európai Uniói hatásának tudható be, s nem a katolikus egyház ezzel kapcsolatos szociális filozófiájának a befolyását tükrözi.

19 hatáskörébe. A regionális és/vagy a helyi önkormányzás más formái a jogszabály alapján jöhetnek létre. A helyi önkormányzat jogi személy, megilleti a tulajdonhoz való jog. A helyhatóságok önkormányzati jellege a törvény védelme alatt áll. A helyi szükségletek kielégítését szolgáló közfeladatok megvalósítása a helyi önkormányzatok közvetlen feladata. Ha az állam alapvető szükségletei ezt igénylik, jogszabály kötelezheti az önkormányzatokat más közfeladatok megvalósítására is. Az önkormányzatok és az állami szervek jogi vitáiban a közigazgatási bíróságok járnak el. Az önkormányzatok jogosultak a feladataik megvalósításához szükséges pénzügyi támogatásra. Az önkormányzati bevételek saját bevételekből, állami támogatásból és költségvetési juttatásokból állnak. Az önkormányzati feladatok és hatáskörök megváltoztatása együtt kell, hogy járjon az állami támogatás arányainak a megváltoztatásával. Az önkormányzati szervek feladataikat képviseleti és végrehajtó szervek útján látják el. Az önkormányzatokra vonatkozó további fontosabb jogszabályok: Az 1990. március 8-án elfogadott törvény a települési önkormányzatokról, további módosításokkal. Az 1992. október 7-én elfogadott törvény a regionális könyvvizsgáló hivatalokról, további módosításokkal. Az 1994. október 12-én elfogadott törvény a helyi és regionális önkormányzatok fellebbezési testületeiről, további módosításokkal. Az 1998. június 5-én elfogadott törvény a járási és a regionális önkormányzatokról, további módosításokkal. Az 1998. június 5-én elfogadott törvény a regionális államigazgatási szervekről, további módosításokkal. Az 1998. július 16-án elfogadott törvény a települési, járási és regionális önkormányzatok választási eljárásáról további módosításokkal. Az 1998. július 24-én elfogadott törvény az állam területi tagozódásáról. Az 1998. július 24-én elfogadott törvény az államigazgatási szervek hatáskörének változásáról. A 2002. március 15-én elfogadott törvény Varsó közigazgatási struktúrájáról, további módosításokkal. A 2002. június 20-án elfogadott törvény az elöljárók, polgármesterek és az elnökök közvetlen választásáról, további módosításokkal. 4, A közvetlen hatalomgyakorlás formái Az alkotmány 170. -a alapján a helyi közösség tagjait megilleti a közvetlen hatalomgyakorlás joga. A helyi népszavazás alapelveit jogszabály állapítja meg. A helyi referendum kötelező önként vállalt helyi adók esetében, valamint a képviselőtestület idő előtti feloszlatásakor. Más, a település szempontjából fontos ügyekben is tartható helyi népszavazás. A referendumot el kell rendelni, ha a választók legalább 10 százaléka kéri. Érvényes a helyi népszavazás, ha a választásra jogosultak legalább 30 %-a részt vett azon. A járási és regionális népszavazás szabályait az 1998. június 5-én elfogadott törvény tartalmazza. Ez rendelkezik azokról az ügyekről, amelyekben referendum révén döntés

20 hozható. Az eljárás kezdeményezhető a járási vagy regionális tanács, illetőleg a választójoggal rendelkezők 10%-nak a javaslatára. Az 1996-ban elfogadott városi törvény módosítása továbbá előírja, hogy a jogszabály által meghatározott ügyekben ki kell kérni a lakosság véleményét. A lakosok, valamint azok szervezetei javaslatokat terjeszthetnek a tanácsok elé, így többek között kérhetik a településfejlesztési tervek közvetlen megtárgyalását. A lakosság részt vehet a testület és a bizottság ülésein. 5, A központi szervek és az önkormányzatok kapcsolata Az új helyi és területi önkormányzatok létrejötte jelentős változásokat eredményezett az állami szervek kapcsolatrendszerében és a működésében. Az 1998. július 24-én elfogadott törvény-, amely a feladatok meghatározását és elosztását szabályozta- számos korábban állami funkciót a helyi és területi szervek hatáskörébe adott. A törvény szintén az önkormányzatok irányítása alá helyezett több olyan szervezetet és intézményt is, amelyek korábban vagy a kormány, vagy ágazati minisztérium illetőleg a vajda fennhatósága alá tartoztak. A 49 korábbi régió átalakítása együtt járt a régiókban működő központi szervek rendszerének korrekciójával is. Az 1998. június 5-én elfogadott, a regionális államigazgatásról szóló jogszabály alapján az államigazgatási funkciókat a következő szervek gyakorolják a régiókban: a vajda, a vajda fennhatósága alá tartozó szervezeti egységek vezetői, a jogszabályban megállapított egységes igazgatási feladatokat ellátó felügyelőségek és felügyelők, vagy a vajda nevében, vagy a jogszabály alapján saját jogkörben, a speciális igazgatási szervek, amelyek nem képezik részét az egységes igazgatásnak, és nem tartoznak a vajda irányítása alá, a helyi önkormányzat szervei, amelyek a központi szervek feladatait vagy jogszabály, vagy megállapodás alapján látják el. Speciális állami szervek és dekoncentrált minisztériumi ügynökségek csak jogszabály alapján hozhatók létre, amikor a feladat nemzeti jellegű, illetőleg a tevékenység földrajzi kiterjedése meghaladja a régió kereteit. A vajda: a Miniszterek Tanácsának képviselője a régióban, az állami közigazgatás vezető tisztségviselője, a helyi és regionális önkormányzatok feletti felügyeleti jogkör gyakorlója, a legmagasabb közigazgatási fokozat a hatósági eljárásban, az Államkincstár képviselője a jogszabályok alapján. A vajda, mint a Miniszterek Tanácsának képviselője illetékességi területén felelős az állami politika végrehajtásért. Mint rangidős tisztviselő irányítja és összehangolja az igazgatási szervek működését, megteremti a feladatok megvalósításának feltételeit. A vajdát feladati megvalósításban helyettesei, az államigazgatási egységek vezetői, a vajdasági hivatal igazgatója és a részlegek igazgatói segítik. Az államigazgatás területi