KÖZLEMÉNY A KÉPVISELİK RÉSZÉRE

EURÓPAI PARLAMENT 2009-2014 Alkotmányügyi Bizottság 18.10.2011 KÖZLEMÉNY A KÉPVISELİK RÉSZÉRE Tárgy: VÉLEMÉNY MAGYARORSZÁG ÚJ ALAPTÖRVÉNYÉRİL Elfogadta a VELENCEI BIZOTTSÁG 87. plenáris ülésén (Velence, 2011. június 17-18.) 621/2011. sz. vélemény CDL-AD(2011)016 CM\880760.doc PE474.009v01-00 Egyesülve a sokféleségben

Strasbourg, 2011. június 20. 621/2011. sz. vélemény CDL-AD(2011)016 Eredeti: angol JOGGAL A DEMOKRÁCIÁÉRT EURÓPAI BIZOTTSÁG (VELENCEI BIZOTTSÁG) VÉLEMÉNY MAGYARORSZÁG ÚJ ALAPTÖRVÉNYÉRİL A Velencei Bizottság a véleményt 2011. június 17-18-án Velencében tartott 87. plenáris ülésén fogadta el Christoph GRABENWARTER (tag, Ausztria) Wolfgang HOFFMANN-RIEM (tag, Németország) Hanna SUCHOCKA (tag, Lengyelország) Kaarlo TUORI (tag, Finnország) Jan VELAERS (tag, Belgium) észrevételeinek felhasználásával PE474.009v01-00 2/38 CM\880760.doc

TARTALOM I. Bevezetés... 4 A. Háttérinformációk... 4 B Elızetes megjegyzések... 5 C A vélemény tárgya... 6 II. Általános megjegyzések... 6 A. Sarkalatos törvények... 7 B. Értelmezési szabályok... 9 III. Konkrét megjegyzések... 10 A. Preambulum... 10 B. Alapvetés... 12 C. Szabadság és felelısség (I XXXI. cikkek)... 16 a) Általános megjegyzések... 16 b) Konkrét megjegyzések... 17 D. Az Állam... 24 IV. Következtetések... 36 CM\880760.doc 3/38 PE474.009v01-00

I. Bevezetés 1. A Parlamenti Közgyőlés Monitoring Bizottsága 2011. március 26-i párizsi ülésén arról határozott, hogy Magyarország új Alaptörvényérıl a Velencei Bizottság véleményét kéri. 2. A jelentéstevıi munkacsoportot Hanna Suchocka, Wolfgang Hoffmann-Riem, Christoph Grabenwarter, Kaarlo Tuori és Jan Velaers alkotta. 3. 2011. május 17 18-án a munkacsoport a Velencei Bizottság titkársági munkatársai, Thomas Markert és Artemiza Chisca kíséretében Magyarországra utazott, ahol találkozott a hatóságok, a magyar Országgyőlésben képviselettel rendelkezı politikai pártok, az Alkotmánybíróság, valamint a civil társadalom képviselıivel. A Velencei Bizottság szeretné köszönetét kifejezi valamennyiüknek a látogatás során folytatott beszélgetésekért, valamint a magyar hatóságok felé a látogatás kiváló megszervezéséért. 4. Az elıadók észrevételein alapuló véleményét a Velencei Bizottság a 2011. június 17 18- án Velencében tartott 87. plenáris ülésén fogadta el. A. Háttérinformációk 5. A Magyar Köztársaság jelenlegi Alkotmányát 1949. augusztus 20-án fogadták el. Ez az ország elsı és egyetlen írott Alkotmánya, Magyarország pedig az egyetlen olyan állam a volt közép- és kelet-európai blokkból, amely a kommunizmus bukását követıen nem fogadott el egy teljes mértékben új Alkotmányt 1. 6. Az új Alkotmány kidolgozásának gondolata 1988 óta van jelen Magyarországon. A kinyilvánított cél a többpártrendszer, a parlamentáris demokrácia, valamint a szociális piacgazdaság bevezetése volt. Az idı szorítása miatt azonban az új Alkotmány tervezete nem készült el, az Országgyőlés pedig az 1949-es Alkotmány átfogó módosítását fogadta el [1989. évi XXXI. törvény (X. 23.)]. Az 1989-ben módosított Alkotmány preambuluma szerint az Alkotmány az új Alkotmány elfogadásáig ideiglenesen marad hatályban 2. 7. Az Alkotmányt 1989 óta több alkalommal módosították, ideértve a jelenlegi kormánykoalíció kétharmados többségével elfogadott, tíznél is több legutóbbi módosítást is. 8. A jelenlegi magyar kormány 2010-es hatalomra kerülésekor újra napirendre került egy új alkotmány kidolgozása és elfogadása, ami a jelenlegi többség fontos törekvésévé vált. E 1 Lásd még Lettország sajátos helyzetét: A Lett Köztársaság Legfelsıbb Bírósága 1990. május 4-én kinyilvánította Lettország függetlenségét, és elfogadta az 1922-es Alkotmány 1., 2., 3. és 6. cikkeit. Az Alkotmány többi részét a modern helyzetnek való megfelelıségét célzó felülvizsgálatig felfüggesztették; az Alkotmányt teljes egészében 1993. július 6-án iktatta be ismét a lett Országgyőlés. 2 A többpártrendszert, a parlamenti demokráciát és a szociális piacgazdaságot megvalósító jogállamba való békés politikai átmenet elısegítése érdekében az Országgyőlés hazánk új Alkotmányának elfogadásáig Magyarország Alkotmányának szövegét a következık szerint állapítja meg: A Magyar Köztársaság Alkotmánya [az 1989. évi XXXI. törvénnyel módosított és beiktatott 1949. évi XX. törvény]. PE474.009v01-00 4/38 CM\880760.doc

célból egy Nemzeti Konzultációs Testületet és egy országgyőlési eseti Alkotmányelıkészítı Bizottságot hoztak létre. Az eseti országgyőlési bizottság 2010 júniusában jött létre, és 2010. július 20-án kezdte meg tevékenységét. A bizottság kidolgozta az új alkotmány koncepcióját, amelyet végül csupán az alkotmányozási folyamat munkaanyagának tekintettek. Idıközben a FIDESZ/KDNP megválasztott képviselıi kidolgoztak egy tervezetet, amelyet 2011. március 14-én benyújtottak a magyar Országgyőléshez. A tervezetet a FIDESZ/KDNP koalíció szavazatai alapján a magyar Országgyőlés 2011. április 18-án elfogadta, Magyarország köztársasági elnöke pedig 2011. április 25-én aláírta a jogszabályt. A záró rendelkezések alapján az új Alaptörvény 2012. január 1-én lép hatályba. Az átmeneti rendelkezéseket még el kell fogadni. 9. Az Európa Tanács Parlamenti Közgyőlésének Monitoring Bizottsága 2011. március 26-án úgy határozott, hogy az elfogadott Alaptörvényrıl a Velencei Bizottság véleményét kéri. B Elızetes megjegyzések 10. A Velencei Bizottság a jelenlegi alkotmányozási folyamattal kapcsolatban már nyújtott jogi segítséget a magyar hatóságok számára. A 86. plenáris ülésén (Velence, 2011. március 25 26.) elfogadott CDL-AD(2011)001 állásfoglalásában a Velencei Bizottság a magyar hatóságok kérésére az új Alaptörvény tervezetének elkészítésére irányuló folyamat során három jogkérdést értékelt: az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: EU Charta ) rendelkezéseinek az új Alaptörvénybe foglalásának lehetısége, az elızetes felülvizsgálat szerepe és jelentısége az Alkotmánybíróság hatáskörei között, valamint az actio popularis szerepe és jelentısége az utólagos (ex post) alkotmányossági felülvizsgálat során. A Bizottság a három konkrét kérdés, valamint mivel az új Alaptörvény tervezete akkor nem állt rendelkezésére a véleménye szerint a magyar viszonyoknak leginkább megfelelı alternatívák tekintetében fogalmazta meg jogi állásfoglalását. A Bizottság e tekintetben megjegyzi, hogy a véleményében rögzített észrevételeit részben figyelembe vették (lásd azonban a 122. bekezdést). 11. 2011. márciusban elfogadott véleményében a Velencei Bizottság az új Alaptörvény elfogadási folyamatával kapcsolatos átláthatóság hiánya, valamint a magyar társadalommal folytatott konzultáció elégtelensége miatt a civil társadalom körében felmerült aggályok fényében számos általános megjegyzést is tett a folyamat tekintetében. Bírálta az új Alaptörvény megszövegezésére, megvitatására és elfogadására irányuló folyamatot a szoros határidık, valamint amiatt, hogy korlátozott lehetıségek álltak rendelkezésre a tervezet megvitatására a politikai erık, a média és a civil társadalom körében. A Velencei Bizottság sajnálattal vette tudomásul, hogy a politikai erık között és a társadalom körében sem a folyamat, sem pedig a jövıbeli alkotmány tartalmával kapcsolatban nem jött létre konszenzus 1. Az új Alaptörvény vitájának utolsó szakaszával és elfogadásával kapcsolatban kapott információk alapján a fenti észrevételek a továbbiakban is érvényesek. 12. A Velencei Bizottság hangsúlyozza, hogy az alkotmányossági kérdéseket a hétköznapi politikától egyértelmően elválasztó és az alkotmányt az érthetı és egészséges politikai 1 Lásd a magyarországi alkotmányozási folyamat során felmerült három jogi kérdésrıl szóló vélemény (CDL- AD(2011)001) 16 19. bekezdéseit. CM\880760.doc 5/38 PE474.009v01-00

nézeteltérésekkel jellemezhetı rendes demokratikus folyamatok mindenkitıl elfogadott kereteinek tekintı alkotmányos kultúra a teljes mértékben sikeres és legitim alkotmányozási folyamat elıfeltétele. 13. A Velencei Bizottság megjegyzi azonban, hogy bár az új Alaptörvény megvitatása és elfogadása során a többség és az ellenzék közötti valódi párbeszédre nem volt lehetıség a 2011. májusi látogatás során a Velencei Bizottság részére nyújtott információk alapján a többségi koalíció és az ellenzék együtt fog mőködni a végrehajtási jogszabályok elıkészítése és végrehajtása során. C A vélemény tárgya 14. A Velencei Bizottság általánosságban üdvözli, hogy volt kommunista országok a társadalom új kereteinek kialakítása, valamint a demokrácia, az alapvetı szabadságok és a jogállamiság biztosítása érdekében új és korszerő alkotmányt fogadnak el. 15. Az új alkotmányok értékelése során a Velencei Bizottság elsısorban annak ellenırzésére törekszik, hogy azok rendelkezései megfelelnek-e az emberi jogokról szóló európai egyezménynek (ECHR), valamint az Európa Tanács tagállamai által általánosan elfogadott demokratikus és jogállami elveknek és alapvetı értékeknek. 16. Az alábbi elemzés az elfogadott Alaptörvénynek a magyar Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium által biztosított, valamint a magyar kormány hivatalos honlapján közzétett angol nyelvő fordításán alapul. Lehetséges, hogy az angol fordítás nem tükrözi minden tekintetben pontosan az eredeti szöveget, ennélfogva bizonyos észrevételeket és kihagyásokat a fordítási hibák befolyásolhatnak. 17. Az alábbi észrevételeknek nem célja az Alaptörvény egészének mélyreható vizsgálata. Az észrevételek célja, hogy bizonyos kiválasztott részek tekintetében érdemi meglátásokat tegyen. II. Általános megjegyzések 18. A Magyarország által elfogadott új Alaptörvény célja, hogy az Európa Tanács keretei között megfeleljen a modern alkotmányok általános jellemzıinek. A Velencei Bizottság különösen üdvözli azt a tényt, hogy az új Alaptörvény a demokrácia, a jogállamiság, valamint az alapvetı jogok védelmének elvein alapuló alkotmányos rendet hoz létre. Megállapítja, hogy az Alaptörvény más európai államok például Lengyelország, Finnország, Svájc és Ausztria alkotmányaiból merített ihletet. Különös erıfeszítés történt az emberi jogokról szóló európai egyezmény és bizonyos mértékben az EU Charta módszerének és tartalmának szoros követésére. 19. Magyarország új Alaptörvényének sajátos jellemzıje, hogy a fenti alapokra építkezve olyan európai garanciák sajátos változatait tartalmazza, amelyek csupán részben találhatóak meg néhány európai alkotmányban. Ezek legtöbbje a nemzeti hagyományokhoz és identitáshoz kapcsolódik, amelyek fontos tényezıi az Európai Unió jogának is (EUSZ 6. PE474.009v01-00 6/38 CM\880760.doc

cikk) 1, és amelyeket az emberi jogokról szóló európai egyezmény is elfogad. A Velencei Bizottság e tekintetben úgy véli, hogy míg e különös garanciák egy része a nemzeti alkotmányossági autonómia részének tekinthetı egyes garanciákat az európai standardok mindenekelıtt az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlata fényében elemezni szükséges (lásd az Alaptörvény konkrét rendelkezéseihez főzött észrevételeket). 20. A feladat bizonyos esetekben bonyolultabb lehet, mivel a különbözı rendelkezések közötti kapcsolatok idınként nem világosak, illetve azért, mert az alaptörvény szövege gyakran sarkalatos (organikus) törvényekre bízza az érintett ügyekben (többek között az alapvetı jogokra, intézményi berendezkedésekre, az igazságszolgáltatási hatalmi ág mőködésének strukturális kialakítására stb.) alkalmazandó részletes szabályok meghatározását. 21. Általánosságban véve az új Alaptörvény 2011. áprilisi elfogadása bár komoly elırelépést jelent a jelenlegi kormánykoalíció és Magyarország számára a szöveg tanúsága szerint csupán az átfogó és koherens új alkotmányos rend kialakítását célzó hosszabb folyamat kezdetét jelöli. Ez számos jogszabály, új intézményi struktúra és más kapcsolódó intézkedések elfogadását vagy módosítását vonja maga után. A teljes siker elérése érdekében a folyamatnak a magyar társadalmon belüli lehetı legszélesebb konszenzuson kell alapulnia. A. Sarkalatos törvények 22. Az Alaptörvény széles körben alkalmaz sarkalatos törvényeket a legfontosabb társadalmi mechnaizmusok részletes szabályozására. A szöveg több mint 50 esetben hivatkozik sarkalatos törvényekre, ideértve azok meghatározását is a T) cikk (4) bekezdésében 2. Sarkalatos törvények szabályozzák többek között az olyan kérdéseket és területeket, mint például: a családok védelme L) cikk), minisztérium vagy közigazgatási szerv megjelölése (17. cikk (4) bekezdés), önálló szabályozó szervek vezetıi kinevezésének idıtartama és felmentése (23. cikk (2) és (4) bekezdés), a bírói kar (25. cikk (7) bekezdés), az államháztartás, közszolgáltatás-nyújtás, nyugdíjrendszer stb. (40. cikk), a Költségvetési Tanács (44. cikk (4) bekezdés), a honvédség (45. cikk (2) és (5) bekezdés), a rendırség és a nemzetbiztonsági szolgáltatok (46. cikk (6) bekezdés), a nemzetiségek jogai (XXIX. cikk (3) bekezdés) stb. 23. A más jogrendszerekben organikus törvényeknek nevezett sarkalatos törvények elfogadásához és módosításához a jelen lévı országgyőlési képviselık kétharmados minısített többsége szükséges. Az ilyen törvények célja az alkotmánnyal összefüggı, azonban nem alapvetı, magában az alkotmányban történı szabályozást nem igénylı kérdések túlságosan egyszerő módosításának megakadályozása. A minısített többség követelménye is az ilyen területeket érintı széles körő konszenzus szükségességét emeli ki. A választásokat vagy a parlament eljárási szabályait például gyakran szabályozzák sarkalatos törvényekben. A sarkalatos törvények alkalmazása nem a magyar alkotmányos rendszer 1 Az alapvetı jogok, ahogyan azokat az emberi jogok és alapvetı szabadságok védelmérıl szóló európai egyezmény biztosítja, továbbá ahogyan azok a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból következnek, az uniós jogrend részét képezik mint annak általános elvei. (6. cikk (3) bekezdés) 2 A sarkalatos törvény olyan törvény, amelynek elfogadásához és módosításához a jelen lévı országgyőlési képviselık kétharmadának szavazata szükséges. CM\880760.doc 7/38 PE474.009v01-00

különlegessége, hiszen más alkotmányok pl. Albánia 1, Ausztria 2, Horvátország 3, Franciaország 4 és Montenegró 5 alkotmányai is alkalmazzák ezt a lehetıséget bizonyos kérdések szabályozására. Sıt, már a jelenlegi magyar Alkotmány is támaszkodik a sarkalatos törvények viszonylag átfogó bár kevésbé kiterjedt rendszerére. 24. Ezzel együtt a Velencei Bizottság véleménye szerint a sarkalatos törvények túlságosan széles körő alkalmazása problémákat vethet fel mind az Alaptörvény, mind pedig a rendes törvények tekintetében. Véleménye szerint az Alaptörvénynek bizonyos kérdésekben valószínőleg több részletet kellene meghatároznia. Ebbe a körbe tartoznak a bíróságok. Más kérdéseket például a családügyi jogalkotást vagy a szociális és adópolitikát ugyanakkor a rendes jogszabályokra és a többségi politikára kellett/lehetett volna bízni. A Velencei Bizottság véleménye szerint a parlamenteknek képesnek kell lenniük arra, hogy az új keretfeltételekhez való alkalmazkodás és a társadalmon belüli új kihívásoknak való megfelelés érdekében rugalmasan cselekedhessenek. A demokratikus rendszerek mőködésének forrása az állandó megújulási képesség. Minél több politikai kérdés kerül ki az egyszerő többség hatásköre alól, a jövıbeli választások jelentısége annál inkább csökken, és a kétharmados többség annál több lehetıséggel rendelkezik politikai preferenciáinak az ország jogrendjében történı végérvényes rögzítésére. A választások amelyeknek az emberi jogokról szóló európai egyezményhez csatolt elsı jegyzıkönyv 3. cikke szerint biztosítaniuk kell a törvényhozó testület megválasztását illetıen [...] a nép véleményének kifejezését jelentıségüket vesztenék, ha a jogalkotó képtelen lenne a jogszabályok olyan fontos elemeit módosítani, amelyeket valójában egyszerő többséggel kellett volna törvénybe iktatni. Ha nem csupán az egyes kérdésekre vonatkozó alapelveket, hanem a konkrét és részletes szabályokat is sarkalatos törvényben rögzítik, maga a demokrácia elve kerül veszélybe 6. Ez a jövıben végül szükségessé váló reformok esetében egyúttal növeli a tartós politikai konfliktusok, valamint a társadalom számára a szükségtelen feszültségek és költségek veszélyét is. Bizonyos például az alapvetı jogok alapvetı tartalmának kialakításával, igazságszolgáltatási garanciákkal vagy az Országgyőlés eljárási szabályaival összefüggı esetekben ugyanakkor teljes mértékben indokolt bizonyos többséget elıírni. 25. Miközben a Velencei Bizottság elismeri az egyes országokat széles körben megilletı mérlegelési jogosultságot az alkotmányos rendelkezések és a nemzeti jogrendszer különbözı szintjei hatályának és részletességének meghatározása tekintetében, álláspontja szerint a 1 81. cikk (2) bekezdés 2 Lásd többek között a 14. cikk (10) és (8) bekezdéseit, a 30. cikk (2) bekezdését, és a 37. cikk (2) bekezdését. 3 Lásd többek között a 6., 7., 11., 23., 25., 27. és 34. cikket. 4 91. cikk (3) bekezdés 5 91. cikk (3) bekezdés 6 Lásd különösen a következı cikkeket: L) cikk (3) bekezdés a családok védelmérıl; VII. cikk (3) bekezdés az egyházakra vonatkozó részletes szabályokról; VIII. cikk (4) bekezdés a pártok mőködésének és gazdálkodásának részletes szabályairól; IX. cikk a sajtószabadságra, valamint a médiaszolgáltatások, a sajtótermékek és a hírközlési piac felügyeletét ellátó szervre vonatkozó részletes szabályokról; XXIX. cikk (3) bekezdés a Magyarországon élı nemzetiségek jogaira vonatkozó részletes szabályokról, valamint a helyi és országok önkormányzataik megválasztásának szabályairól; XXXI. cikk (3) bekezdés a katonai szolgálat teljesítésének részletes szabályairól; 38. cikk (1) bekezdés a nemzeti vagyon megırzésének, védelmének és a nemzeti vagyonnal való felelıs gazdálkodásnak a követelményeirıl; 38. cikk (2) bekezdés az állam kizárólagos tulajdonának és kizárólagos gazdasági tevékenységének körérıl és a nemzeti vagyon elidegenítésének korlátairól és feltételeirıl; 40. cikk a közteherviselés és a nyugdíjrendszer alapvetı szabályairól; valamint 41. cikk a monetáris politikáról. PE474.009v01-00 8/38 CM\880760.doc

magyar Alaptörvényben meghatározott sarkalatos törvények tárgyi hatálya túlságosan kiterjedt. 26. A sarkalatos törvények ilyen széles körő alkalmazására tekintettel fontos egyértelmően megkülönböztetni a sarkalatos törvényeket más jogszabályoktól és magától az Alaptörvénytıl is. Az új magyar Alaptörvény egy szempontból tesz különbséget: a sarkalatos törvények elfogadásához és módosításához a jelen lévı országgyőlési képviselık kétharmadának, míg az Alaptörvény esetében az összes országgyőlési képviselı kétharmadának szavazata szükséges. Az érdemi kérdések tekintetében gyakran hiányzik a sarkalatos törvények alkalmazására vonatkozó kielégítı indokolás. A Velencei Bizottság a márciusi véleményében rögzítetteknek megfelelıen emlékeztet arra, hogy az alkotmányok általában az állam mőködése és az egyéneket megilletı alapvetı jogok védelme szempontjából legfontosabb kérdéseket szabályozzák. Ezért alapvetı jelentıségő, hogy a fentiekkel kapcsolatos garanciákat az Alkotmány szövegében, ne pedig alacsonyabb szintő jogszabályokban határozzák meg (52. bekezdés). 27. Összegzésül, a Velencei Bizottság az Alaptörvényben alkalmazott sarkalatos törvények területeinek és hatályának azokra a területekre történı korlátozását javasolja, ahol a kétharmados többségre vonatkozó követelmény alkalmazása kifejezetten indokolt. B. Értelmezési szabályok 28. A Velencei Bizottság érdeklıdéssel veszi tudomásul a magyar alkotmányozó által tett erıfeszítéseket, hogy az új Alaptörvény megfelelı értelmezését és alkalmazását támogató alapelvek, értékek és források tekintetében útmutatást adjon. Az ilyen erıfeszítéseket azonban akadályozza az alkotmányos rendelkezések között szereplı és az Alaptörvény értelmezése tekintetében releváns elemek közötti egyértelmőség és következetesség hiánya. 29. A preambulumban és a kifejezetten az Alaptörvény értelmezésével foglalkozó R) cikkben is használt történeti alkotmány koncepciója bizonyos mértékő bizonytalanságot hordoz az Alaptörvény értelmezése tekintetében. Az R) cikkben hivatkozott történeti alkotmányunk vívmányai fordulat jelentése nincs egyértelmően meghatározva. 30. Sajnálatos továbbá, hogy sem a fent említett R) cikk, sem pedig a bíróságok értelmezési kötelezettségével foglalkozó 28. cikk nem említi Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeit, illetve a Szabadság és felelısség címő fejezet nem tartalmaz egyetlen hivatkozást sem a nemzetközi emberi jogi okmányokra. A nemzetközi és nemzeti jog kapcsolatának dualisztikus modelljében a nemzetközi emberi jogi egyezmények tiszteletben tartásának biztosítására irányuló fontos eszköz a bíróságok és az állami hatóságok arra irányuló kötelezettsége, hogy az alapvetı jogokat és szabadságokat érintı alkotmányos rendelkezéseket az emberi jogi egyezmények fényében értelmezzék. Különösen fontos tehát az ilyen értelmő kötelezettség levezetése a Q) cikk (2) bekezdésébıl, amely szerint Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében biztosítja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját. Az alkotmányos rendelkezéseknek a Magyarország tekintetében kötelezı nemzetközi emberi jogi egyezmények fényében történı értelmezésére irányuló kötelezettség többek között az I. cikk (3) bekezdését érinti, amely szerint Alapvetı jog más alapvetı jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme CM\880760.doc 9/38 PE474.009v01-00

érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvetı jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Ez például azt is jelentené, hogy az esetleges korlátozásoknak összhangban kellene állniuk az emberi jogokról szóló európai egyezmény korlátozásról szóló pontjaival is (lásd továbbá a 28. cikkhez főzött alábbi észrevételeket). III. Konkrét megjegyzések A. Preambulum 31. A Velencei Bizottság emlékeztet arra, hogy a preambulumok mindenekelıtt politikai célokat szolgálnak, és az alaptörvénynek, illetve az abban meghatározott elveknek, értékeknek és biztosítékoknak az adott ország és annak lakossága tekintetében betöltött fontosságát hangsúlyozó politikai nyilatkozatokat tartalmaznak. Következésképpen jelentıs egyesítı szerepet is be kell tölteniük. Mivel európai standardok ezen a területen nincsenek, a preambulumban meghatározott konkrét elemek az alkotmányozó hatalom akaratától függenek. 32. Az új Alaptörvény preambuluma valóban tartalmaz számos például Szent István királyra, a keresztény hagyományra, valamint a magyar kultúrára és nyelvre vonatkozó nemzeti, történelmi és kulturális utalást. Szinte lehetetlen figyelmen kívül hagyni e tényezık fontosságát Magyarország számára, és azok különös szerepét a magyar állam és nemzet építésében és megırzésében. A vallási megközelítéssel kapcsolatban megjegyezhetı, hogy a preambulum miközben hangsúlyozza a kereszténység jelentıs szerepét a magyar történelemben rögzíti, hogy becsüljük országunk különbözı vallási hagyományait. Ez a kijelentés kulcsfontosságú, és megfelelıen figyelembe kell venni az Alaptörvény jövıbeli alkalmazása és értelmezése során, valamint ki kell terjeszteni minden vallás, vallási hagyomány és más lelkiismereti meggyızıdés védelmére is. 33. Megjegyzendı továbbá, hogy a nemzeti tényezıre és a magyar nemzet szerepére helyezett jelentıs hangsúly 1 ellenére a preambulumban erıfeszítések történtek a nemzeti és az egyetemes tényezık közötti egyensúly megtalálása érdekében: hisszük, hogy nemzeti kultúránk gazdag hozzájárulás az európai egység sokszínőségéhez és tiszteljük más népek szabadságát és kultúráját, együttmőködésre törekszünk a világ minden nemzetével. 34. A fentieken túlmenıen a preambulum számos kijelentése és fordulata aggodalomra adhat okot. Ezek a kijelentések, fordulatok, valamint az alapjuként szolgáló megközelítés annál is inkább problematikus, mivel az Alaptörvény R) cikkének (3) bekezdése 2 szerint a preambulum jelentıs mértékben befolyásolja az Alaptörvény egészének értelmezését, és láthatóan jogi jelentıséggel bír. Bár az Alkotmányok preambulumát gyakran tekintik a számos értelmezési eszköz egyikének, az R) cikk (3) bekezdésében szereplı hivatkozás Magyarország esetében nehézségekhez vezethet, mivel a preambulum szövege nem pontos 1 Büszkék vagyunk arra, hogy népünk évszázadokon át harcokban védte Európát, s tehetségével, szorgalmával gyarapította közös értékeit. 2 Az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti Hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni. PE474.009v01-00 10/38 CM\880760.doc

ami jogi szövegek tekintetében alapvetı fontosságú, valamint számos potenciálisan ellentmondásos kijelentést tartalmaz. A történeti alkotmányra történı hivatkozás meglehetısen homályos, mivel Magyarország különbözı történelmi helyzeteinek alakulása különbözı állomásokon keresztül történt, így nem alakult ki a történeti alkotmány kifejezés világos és egyetértésen alapuló jelentése. 35. Elıször is, adódhatnak jogi természető problémák. Ilyen helyzet állhat elı, ha a korábbi, 1949-es alkotmányról szóló bekezdést szigorúan technikai módon értelmezik: Nem ismerjük el az 1949. évi kommunista alkotmányt, mert egy zsarnoki uralom alapja volt, ezért kinyilvánítjuk érvénytelenségét. Ha ebbıl a részbıl jogi következmények fakadnak, azt kizárólag ex tunc hatályú semmisségként lehet értelmezni különben elegendı lett volna deklarálni a korábbi alkotmány hatályon kívül helyezését. A korábbi alkotmány ex tunc hatályú semmissége ahhoz vezethet, hogy a korábbi alkotmány alapján elfogadott valamennyi állami aktus jogalapját veszíti, így önmagában is érvénytelenné válik. Ez érvként használható fel továbbá a magyar Alkotmánybíróság gazdag ítélkezési gyakorlatának figyelmen kívül hagyása mellett, amely bár az érvénytelen alkotmányon alapul fontos szerepet játszott Magyarország demokratikus jogállammá történı alakulása során. Még az országgyőléshez hasonló alkotmányos intézmények is legitimitásukat veszítenék, és jogi értelemben azokat nem létezınek kellene tekinteni. Ez pedig jogi paradoxonhoz vezetne, hiszen egy illegitim vagy akár nem létezı Országgyőlés nem fogadhat el új alkotmányt. 36. A fent említett bekezdés ugyanakkor tekinthetı politikai nyilatkozatnak is, amely nem vonja maga után a korábbi alkotmányon alapuló különösen az 1989 óta elfogadott törvények és jogszabályok érvénytelenné válását. A kifejezés inkább a jelenlegi demokratikus rendszer és a korábbi kommunista rezsim egyértelmő elválasztásának tekinthetı. Az 1949. évi alkotmányt az Országgyőlés határozata, az 1989 óta elfogadott módosítások, valamint az 1990-es választások legitimálták. Ez egyértelmően szerepel a preambulum szövegében: Hazánk 1944. március tizenkilencedikén elveszített állami önrendelkezésének visszaálltát 1990. május másodikától, az elsı szabadon választott népképviselet megalakulásától számítjuk. Ezt a napot tekintjük hazánk új demokráciája és alkotmányos rendje kezdetének. Az új Alaptörvény záró rendelkezései továbbá a jelenlegi Alkotmányra, mint az új Alaptörvény elfogadásának jogalapjára hivatkoznak 1. 37. A Velencei Bizottság tudomásul vette, hogy a májusi budapesti látogatás során felkeresett magyar hatóságok szerint az 1949-es alkotmány érvénytelenségének kinyilvánítása kizárólag politikai kijelentésként értendı. Sajnálatosnak tartja azonban, hogy egy ilyen fontos kijelentés és egy ilyen balszerencsés belsı ellentmondás benne maradt a preambulum szövegében, figyelmen kívül hagyva annak lehetséges jogi és politikai következményeit. A Velencei Bizottság bízik abban, hogy a magyar Alkotmánybíróság az új Alaptörvény jövıbeli értelmezése tekintetében világossá teszi ezt a kényes kérdést. Az átmeneti rendelkezések elfogadása további lehetıséget jelent a jogi egyértelmőség biztosítására e kérdésben. 38. A Velencei Bizottság álláspontja szerint továbbá bár nem szokatlan, hogy az alkotmányok preambuluma vagy az általános elvekrıl szóló fejezete az alkotmány alapjául 1 Ezt az Alaptörvényt az Országgyőlés az 1949. évi XX. törvény 19. (3) bekezdés a) pontja és 24. (3) bekezdése alapján fogadja el. (Záró rendelkezések, 2. bekezdés) CM\880760.doc 11/38 PE474.009v01-00

szolgáló értékekrıl szóló rendelkezéseket tartalmaznak az Alaptörvényben el kell kerülni az olyan értékek egyszer és mindenkorra történı meghatározását vagy rögzítését, amelyek tekintetében a társadalom körében több, indokolható koncepció található. Az ilyen értékeket, valamint azok jogalkotási következményeit a társadalmon belüli etikai vitákra és más rendes demokratikus eljárásokra kell bízni, tiszteletben tartva ugyanakkor az ország emberi jogi és más nemzetközi kötelezettségeit. 39. Különös fontossággal bír továbbá, hogy az alkotmányozó megfelelı figyelmet fordítson a jószomszédi kapcsolatok elvére, és elkerülje a szomszédos országokban esetlegesen ellenérzéseket kiváltó extraterritoriális tényezıket és fordulatokat. E tekintetben a preambulum úgy tőnik a magyar nemzet és a Magyarországon élı (más) nemzetiségek közötti megkülönböztetésen alapszik. A magyar nemzet ugyanakkor kiterjed a más országokban élı magyarokra is. A preambulum szerint Ígérjük, hogy megırizzük az elmúlt évszázad viharaiban részekre szakadt nemzetünk szellemi és lelki egységét. Ez a kijelentés nyilvánvaló történelmi utalásokat tartalmaz, és a Magyarország határain kívül élı magyarok sorsáért viselt felelısséget rögzítı D) cikkel összefüggésben olvasandó. A magyar nemzet és Magyarország feladatainak ilyen széles értelmezése megnehezítheti az államok közötti kapcsolatokat, és a nemzetiségek közötti feszültségekhez vezethet (lásd továbbá a D) cikkhez főzött alábbi észrevételeket). 40. A preambulum azzal folytatódik azonban, hogy A velünk élı nemzetiségek a magyar politikai közösség részei és államalkotó tényezık. Bár ez a kijelentés a befogadás irányába tett erıfeszítésnek tekinthetı, megjegyzendı, hogy a preambulum a mi, a magyar nemzet tagjai nevében íródott, sejtetve, hogy a velünk élı nemzetiségek tagjai nem képezik az Alaptörvényt elfogadó nép részét. Az alkotmánynak az ország egész népe, nem pedig kizárólag a többségben lévı etnikai csoport demokratikus akaratnyilvánítása eredményének kell lennie. A használt fordulatok ezért befogadóbbak lehetnének/befogadóbbnak kellene lenniük (például: Mi, Magyarország polgárai... ). E tekintetben is alapvetı fontosságú egy átfogó megközelítés elınyben részesítése az alkotmányos rendelkezések értelmezése tekintetében. D) cikk B. Alapvetés 41. A Velencei Bizottság véleménye szerint a D) cikkben rögzített rendelkezés amely szerint Magyarország [...] felelısséget visel a határain kívül élı magyarok sorsáért az állami szuverenitás rendkívül kényes kérdését érinti, és figyelemmel annak igen széles körő és nem igazán precíz megfogalmazására aggodalomra adhat okot. A Velencei Bizottság e tekintetben különösen balszerencsésnek tartja a felelısség szó használatát. Ez a kifejezés akként is értelmezhetı, hogy felhatalmazza a magyar hatóságokat, hogy más országok magyar származású állampolgárai érdekében döntést hozzanak, és az ország határain túl is fellépjenek, ami a magyar hatóságok és az érintett országok hatóságai hatásköreinek ütközéséhez vezetne. Az ilyen fellépések közé tartozik többek között közösségi önkormányzataik létrehozás[a] vagy egyéni és közösségi jogaik érvényesítés[e]. PE474.009v01-00 12/38 CM\880760.doc

42. Jóllehet az államok a Velencei Bizottság nemzeti kisebbségek számára az anyaállamok által biztosított kedvezményes bánásmódról szóló jelentése 1 szerint jogszerően védelmet biztosíthatnak saját állampolgáraik számára külföldi tartózkodásuk során, a Velencei Bizottság emlékeztet arra, hogy [a] kisebbségek védelméért elsısorban a lakóhelyük szerinti állam tartozik felelısséggel. E jelentésében a Velencei Bizottság valóban megjegyezte, hogy az anyaállamok szintén szerepet játszanak kisebbségeik védelmében és megırzésében, az ıket összekötı nyelvi és kulturális kötelékek szorosan tartásának céljával. Úgy vélte azonban, hogy a kisebbségvédelem két- és többoldalú szerzıdésekbıl álló jelenlegi kereteinek tiszteletben tartása elsıbbséget kell hogy élvezzen. Az államok által kisebbségeik tekintetében elfogadott intézkedések csak akkor jogszerőek, ha az államok területi szuverenitásának, a megkötött szerzıdések betartásának (pacta sunt servanda), az államok közötti baráti kapcsolatok, és az emberi jogok és alapvetı szabadságok tisztelete, különösen a diszkrimináció tilalmának alapelveit tiszteletben tartják. A Velencei Bizottság hivatkozik e tekintetben továbbá nemzeti kisebbségek védelmérıl szóló keretegyezmény 2 (a továbbiakban: a Keretegyezmény ) amelynek Magyarország is szerzıdı fele 2. cikkére. Ezzel kapcsolatban a Velencei Bizottság üdvözli az új Alaptörvény a nemzetközi jog és a magyar jog összhangjának fontosságát hangsúlyozó Q) cikkében rögzített rendelkezéseket 3, és hangsúlyozni kívánja azok fontosságát. 43. A kollektív jogok kérdésével kapcsolatban a Keretegyezményhez főzött magyarázó megjegyzéseknek megfelelıen hangsúlyozandó, hogy bár a Keretegyezményben kimondott elvekbıl eredı jogok és szabadságok egyénileg és másokkal közösségben gyakorolhatók, a Keretegyezményt aláíró államok nem kötelezték el magukat a nemzeti kisebbségek kollektív jogainak elismerésére. Ez természetesen nem akadályozza Magyarországot abban, hogy saját területén kollektív jogokat biztosítson saját kisebbségei számára. Nem a magyar hatóságok hatáskörébe tartozik azonban annak eldöntése, hogy a más országokban élı magyarok kollektív jogokkal rendelkezzenek, vagy önkormányzatokat hozzanak létre. 44. A Velencei Bizottság bízik abban, hogy az Alaptörvény és a késıbbi jogszabályok és politikák jövıbeli értelmezése a fenti kijelentésen 4 alapul majd, és a határokon kívül élı magyarok az érintett országokkal együttmőködésben végzett támogatására, valamint identitásuk megırzésében és fejlesztésében való megsegítésére irányuló kötelezettségvállalást, nem pedig az extraterritoriális döntéshozatal jogalapját jelenti majd. A Velencei Bizottság hangsúlyozza, hogy a Bizottság elıadóival folytatott párbeszéd során a magyar hatóságok hivatalosan is megerısítették az említett kijelentés fent tárgyalt megszorító értelmezését. H) cikk 1 CDL-INF (2001) 19, Következtetések. 2 A jelen Keretegyezmény rendelkezéseit jóhiszemően, a megértés és a türelmesség szellemében, valamint az Államok közötti jószomszédság, baráti kapcsolatok és együttmőködés elveivel összhangban kell alkalmazni. 3 (2) Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében biztosítja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját. (3) Magyarország elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait. A nemzetközi jog más forrásai jogszabályban történı kihirdetésükkel válnak a magyar jogrendszer részévé. 4 Magyarország [...] felelısséget visel a határain kívül élı magyarok sorsáért. CM\880760.doc 13/38 PE474.009v01-00

45. A Velencei Bizottság sajnálatosnak tartja, hogy a magyar nyelv mint az ország hivatalos nyelve védelmét szabályozó H) cikk nem tartalmaz a nemzeti kisebbségek nyelveinek védelmére vonatkozó alkotmányos biztosítékot. Megjegyzi azonban, hogy a XXIX. cikk garantálja a magyarországi nemzetiségek nyelveinek használatához való jogot, és értelmezése szerint e rendelkezés az ilyen nyelvek védelmére, valamint azok megırzésének és fejlıdésének támogatására irányuló kötelezettséget is jelent az állam számára (lásd továbbá az Alaptörvény preambulumát és Q) cikkét). L) cikk 46. Az Alaptörvény L) cikke tartalmazza a férfi és nı között, önkéntes elhatározás alapján létrejött életközösség[ként] meghatározott házasság intézményének, valamint a családnak, mint nemzet fennmaradásának alapj[ának] védelmére irányuló alkotmányos garanciát. Kritika érte a házasság fenti fogalommeghatározását, mivel az az azonos nemő párok közösségének kizárásaként is értelmezhetı. 47. A Velencei Bizottság e tekintetben megjegyzi, hogy az Emberi Jogok Európai Bíróságának a Schalk és Kopf kontra Ausztria ügyben 2010. június 24-én hozott ítélete szerint jóllehet a házasság intézménye az egyezmény elfogadása óta jelentıs társadalmi változásokon ment keresztül, a bíróság megjegyzi, hogy az azonos nemőek házassága tekintetében nem alakult ki európai konszenzus. Az egyezményt aláíró hatvannégy ország közül jelenleg csupán hat ország teszi lehetıvé az azonos nemő személyek házasságát (58. bekezdés). 48. A Bíróság ítélete 105. bekezdésében megállapította továbbá, hogy a bíróság nem hagyhatja figyelmen kívül az azonos nemő párok jogi elismerése irányába mutató európai konszenzus kialakulását. Ez a tendencia ráadásul gyors ütemben haladt elıre az elmúlt évtized folyamán. Mindezek ellenére az azonos nemő párokat jogilag elismerı államok még nincsenek többségben. A kérdéses területet ezért még mindig fejlıdı és konszenzust nélkülözı jogterületnek kell tekinteni, az államokat pedig diszkrecionális jogkörök illetik meg a jogszabályi változások bevezetése idızítésének tekintetében. (Lásd az Egyesült Királyság élettársi kapcsolatokról szóló törvényével kapcsolatban a fent hivatkozott Courten ügyet; valamint az 11313/02 sz. M.W. kontra Egyesült Királyság 2009. június 23-i ügyet (dec.)). 49. Bár nem foglalkozik kifejezetten a hagyományos házasság intézményével, az EU Charta 9. cikke rögzíti, hogy: A házasságkötéshez és a családalapításhoz való jogot, az e jogok gyakorlását szabályozó nemzeti törvények szerint, biztosítani kell. Az ENSZ Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 23. cikke rögzíti továbbá, hogy [a] család a társadalom természetes és alapvetı egysége, és joga van a társadalom és az állam védelmére. 1 A cikk elismeri továbbá a házasságkötésre alkalmas korban levı férfiak és nık házasságkötési és családalapítási jogát [...]. 2. 50. A területre vonatkozó kialakult európai standardok hiányában és a fenti ítélkezési 1 A Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya, 23. cikk (1) bekezdés, 1966. december 16., U.N.T.S. 171, [ICCPR], elérhetı a http://www2.ohchr.org/english/law/ccpr.htm#art23 címen. 2 Uo., 23. cikk (2) bekezdés PE474.009v01-00 14/38 CM\880760.doc

gyakorlat fényében a Velencei Bizottság következtetése szerint a házasság fogalmának meghatározása a magyar állam és az alkotmányozó hatáskörébe tartozik, és mint ilyen, úgy tőnik, nem tiltja az azonos nemhez tartozó személyek közösségét (bár az ilyen közösségek a házasság intézményének keretei között nem részesülnek védelemben). A Velencei Bizottság e tekintetben megjegyzi, hogy az azonos nemő személyek bejegyzett élettársi kapcsolatai 2009 óta élveznek (bizonyos keretek között) jogi védelmet. N) cikk 51. Az N) cikk (3) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság köteles tiszteletben tartani a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét. Ez a rendelkezés, úgy tőnik, az alapvetı jogok megsértése eseteiben az érdekek mérlegelése tekintetében elsıbbséget biztosít a költségvetési gazdálkodás számára. A Velencei Bizottság véleménye szerint a pénzügyi megfontolások befolyásolhatják a normák értelmezését és alkalmazását, azonban önmagukban nem elégségesek az alkotmányos korlátok és biztosítékok figyelmen kívül hagyásához. A pénzügyi megfontolások semmilyen módon nem érinthetik a Bíróság azon kötelezettségét, hogy az állami jogi aktusokat az Alaptörvény sérelme esetén érvénytelennek nyilvánítsák. (További észrevételek a 24. cikkhez főzött alábbi észrevételek között.) O) cikk 52. Az O) cikkben meghatározott rendelkezések többek között az a rendelkezés, amely szerint mindenki képességei és lehetıségei szerint köteles az állam és a közösségi feladatok ellátásához hozzájárulni túlságosan széles körőek és nehezen alkalmazhatóak. Különösen az nem világos, hogy milyen jellegő hozzájárulásra köteles mindenki, ahogyan az sem világos, hogy e kérdésben ki hoz döntéseket, illetve mi a jelentısége annak a kifejezésnek, hogy mindenki. Felmerülhet annak kérdése is, hogy ez a kötelezettség kiterjeszthetı-e a nem magyar állampolgárságú személyekre, és ha igen, annak mik lennének a következményei. R) cikk (az észrevételeket lásd a fenti Értelmezési szabályok részben) T) cikk 53. Az Alaptörvény T) cikke az általánosan kötelezı magatartási szabályokat esetlegesen elıíró jogalkotási aktusok felsorolását, valamint a kapcsolódó kihirdetési szabályokat (T) cikk (3) bekezdés) tartalmazza. Ilyen jogalkotási aktusok a törvény, a kormányrendelet, a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete, a miniszterelnöki rendelet, a miniszteri rendelet, az önálló szabályozó szerv vezetıjének rendelete és az önkormányzati rendelet. Jogszabály továbbá a Honvédelmi Tanács rendkívüli állapot idején és a köztársasági elnök szükségállapot idején kiadott rendelete. A T) cikk (3) bekezdése rögzíti, hogy Jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel. A 23. cikk (2) bekezdése elıírja azonban, hogy az önálló szabályozó szervek vezetıje által kiadott rendeletek nem lehetnek ellentétesek törvénnyel, kormányrendelettel, miniszterelnöki rendelettel és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével. A felsorolt jogalkotási aktusok hierarchiája minden más tekintetben nyitott marad. CM\880760.doc 15/38 PE474.009v01-00

54. A jogalkotási aktusok közötti hierarchikus viszonyok valamelyest összetetté válnak a különleges jogrendre vonatkozó rendelkezések következtében, amelyek alapján a Honvédelmi Tanács (49. cikk (4) bekezdés), az Elnök (50. cikk (3) bekezdés), valamint a Kormány (51. cikk (4) bekezdés, 52. cikk (3) bekezdés, 53. cikk (2) bekezdés) az egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektıl eltérhet, valamint egyéb rendkívüli intézkedést hozhat. Ezt a jogkört nem korlátozza egyetlen kifejezett arányosságra utaló követelmény sem, továbbá azt a vonatkozó sarkalatos törvényben megfelelıen szabályozni kell. 55. A T) cikk (4) bekezdésében található meghatározás szerint A sarkalatos törvény olyan törvény, amelynek elfogadásához és módosításához a jelen lévı országgyőlési képviselık kétharmadának szavazata szükséges (az észrevételeket lásd a fenti Általános megjegyzések között). C. Szabadság és felelısség (I XXXI. cikkek) a) Általános megjegyzések 56. Az I XXXI. cikkben található Szabadság és felelısség címő fejezet szabályozza az alapvetı jogokat, és részben az Európai Unió emberi jogokról és alapvetı szabadságokról szóló chartájának szerkezetét követi. 57. A Velencei Bizottság emlékeztet arra, hogy az EU Charta középpontjában az egyén és az egyéni méltóság áll. Megállapítja ugyanakkor, hogy az Alaptörvény több része is különös hangsúlyt helyez az állampolgárok feladataira és kötelezettségeire, ami az állam egyes állampolgárok felé fennálló kötelezettségeitıl az állampolgároknak a közösség felé fennálló kötelezettségei irányába történı hangsúlyeltolódást jelzi. Az érintett alkotmányos rendelkezések homályosságára figyelemmel javasolt pontosabban meghatározni az olyan kötelezettségeket (és azok következményeit), mint például: - Mindenki felelıs önmagáért, képességei és lehetıségei szerint köteles az állami és közösségi feladatok ellátásához hozzájárulni. (O) cikk); - A természeti erıforrások, különösen a termıföld, az erdık és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövı nemzedékek számára való megırzése az állam és mindenki kötelessége. (P) cikk). 58. Úgy tőnik továbbá, hogy a Szabadság és felelısség címő fejezet egy sor, különbözı jogi természető rendelkezés győjteményét tartalmazza. Szerepelnek benne alapvetı elvek és jogok, úgynevezett szociális jogok, valamint az egyének feladatai. Az alapvetı jogok nem korlátozódnak az egyénekre, hanem kiterjednek a közösségekre 1 és a törvény alapján létrehozott jogalanyok[ra] is. A Velencei Bizottság véleménye szerint az alkotmányoknak világos különbséget kell tenniük az elvek, jogi garanciák és szabadságok és kötelezettségek között, és azokat rendszerbe foglalva kell tartalmazniuk. 59. Magyarország új Alaptörvénye az alapvetı jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályok megállapítását különleges törvényekre bízza (I. cikk (3) bekezdés). Az 1 (2) Magyarország elismeri az ember alapvetı egyéni és közösségi jogait. PE474.009v01-00 16/38 CM\880760.doc

Alaptörvény nem tartalmaz azonban iránymutatást a különleges törvények tekintetében, és nem határozza meg, illetve nem is korlátozza azok hatályát. Mivel a II XXI. cikkek számos homályos kifejezést tartalmaznak, úgy tekinthetıek, hogy túlságosan széles körő értékelési lehetıséget biztosítanak az ilyen garanciák tartalmának, illetve a kötelezettségek különleges törvények általi korlátozásának meghatározása tekintetében 1. Az ilyen jellegő szerkezet következtében felmerülhet annak kockázata, hogy a különleges törvények ronthatják a szabadságra és felelısségre vonatkozó alkotmányos rendelkezéseket. A magyar hatóságokat ösztönözzük annak biztosítására, hogy az érintett különleges törvények elfogadása/módosítása során az irányadó nemzetközi standardoknak megfelelıen biztosítsanak kielégítı fokú jogi egyértelmőséget és biztosítékokat az alapvetı jogok hatékony érvényesülése és védelme érdekében. A Velencei Bizottság hangsúlyozza, hogy az alapvetı jogok tartalma kiemelkedı alkotmányos kérdés. 60. Az alapjogok korlátozása tekintetében elengedhetetlen továbbá a jogi egyértelmőség biztosítása a késıbbi jogalkotás folyamán 2. Amennyiben az Alaptörvényben biztosított jogokat Magyarország által ratifikált nemzetközi és európai emberi jogi egyezmények is biztosítják, az ilyen nemzetközi okmányokban rögzített, korlátozásra vonatkozó rendelkezéseket is teljes mértékben tiszteletben kell tartani. Az EU Charta 52. cikkének (1) bekezdése elıírja többek között azt a követelményt, hogy jogállamban az emberi jogok csak törvény által korlátozhatóak. 3 II. cikk b) Konkrét megjegyzések 61. A Szabadság és felelısség címő fejezet II. cikke rögzíti az emberi méltóság sérthetetlenségét. Minden embernek joga van továbbá az élethez és az emberi méltósághoz, amely jog az emberi jogok bármely korszerő katalógusában megtalálható. Különös szabályként a II. cikk a fogantatás pillanatától kezdve védelmet biztosít az embrionális és magzati élet számára is. 62. E kötelezettség bizonyos körülmények között összeütközésbe kerülhet az emberi jogokról szóló európai egyezmény 8. cikkével. A terhesség megszakítására vonatkozó jogszabályok az érintett nı magánéletét érintik, hiszen a terhes nık magánélete szoros kapcsolatba kerül a fejlıdı magzattal. 63. Az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlata szerint bár az abortuszra vonatkozó állami szabályok a magánszféra és a közérdek közötti hagyományos mérlegeléshez kapcsolódik az ilyen szabályokat a terápiás jellegő abortusz esetén az 1 A Velencei Bizottsághoz eljuttatott hivatalos fordításban a különleges törvények kifejezés szerepel. Más fordítások a jogalkotási aktusok kifejezést használják. 2 Alapvetı jog más alapvetı jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvetı jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. 3 Az e Chartában elismert jogok és szabadságok gyakorlása csak a törvény által, és e jogok lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Az arányosság elvére figyelemmel, korlátozásukra csak akkor és annyiban kerülhet sor, ha és amennyiben az elengedhetetlen és ténylegesen az Unió által elismert általános érdekő célkitőzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgálja. CM\880760.doc 17/38 PE474.009v01-00

államnak a leendı anyák testi épségének védelmére irányuló pozitív kötelezettségeivel összefüggésben is értékelni kell (az Emberi Jogok Európai Bíróságának 2006. február 7-i 5410/03 sz. Tysiac. / POL ügyben hozott ítélete, 107. bekezdés). Az emberi jogokról szóló európai egyezmény 2. cikke tekintetében az Emberi Jogok Európai Bíróságának álláspontja szerint az e területre vonatkozó általános normák hiányában az élet jogi értelemben vett kezdetének meghatározásra vonatkozó döntés az államok értékelési körébe tartozik, figyelemmel a sajátos körülményekre és a lakosságuk szükségleteire (az Emberi Jogok Európai Bíróságának 2006. február 7-i 53924/00 sz. VO/. FRA ügyben hozott ítélete (GC), 82. bekezdés). 64. A gyermekek jogairól szóló ENSZ-egyezmény preambuluma ugyanakkor rögzíti, hogy amint azt a Gyermek Jogairól szóló Nyilatkozat is említi»a gyermeknek, figyelemmel fizikai és szellemi érettségének hiányára, különös védelemre és gondozásra van szüksége, nevezetesen megfelelı jogi védelemre, születése elıtt és születése után«egyaránt. Ezen egyezmény 24. cikk (2) bekezdése elıírja továbbá, hogy az államok alkalmas intézkedéseket tesznek különösen arra, hogy d) biztosítsák az anyák terhesség alatti és szülés utáni gondozását. 65. Ez azonban nem vezet a magzat élethez való abszolút jogának elismeréséhez. Ha az emberi jogokról szóló európai egyezmény 2. cikke kiterjedne a magzatra is, és az e cikkben meghatározott védelem akármilyen kifejezett korlátozás hiányában abszolút lenne, az abortuszt tilosnak kellene tekinteni még olyan esetekben is, amikor a terhesség fenntartása a terhes nı életére nézve súlyos veszélyt jelentene. Ez azt is jelentené, hogy a meg nem született magzat életét magasabb szintő értéknek tekintenék, mint magáét a terhes nıét. (A Velencei Bizottság 1980. május 13-i 8416/78 sz. X./. UK határozat 19. bekezdése.) 66. A fentiek fényében a magyar Alaptörvény II. cikke nem tekinthetı úgy, hogy a meg nem született gyermek életét az anya életénél magasabb szintő értéknek tekintené, és nem feltétlenül kötelezi a magyar államot az abortusz büntetésére. Az anya és a meg nem született gyermek különbözı és idınként egymással ellentétben álló jogait és szabadságait kötelezı mérlegelni. Amennyiben az érdekek a fentiek szerint egyensúlyban állnak, a II. cikkben rögzített védelemnek a meg nem született gyermekekre történı kiterjesztése megfelel az emberi jogokról szóló európai egyezmény követelményeinek. 67. Jelenleg nem világos, hogy a magyar jogalkotó a jövıben hogyan fogja szabályozni az abortusz kérdését. Többen kifejezték aggodalmukat azzal kapcsolatban, hogy e rendelkezést felhasználhatják az abortuszt korlátozó vagy akár tiltó jogalkotási és közigazgatási intézkedések indokolására. Ebben az összefüggésben a Velencei Bizottság álláspontja szerint a magyar hatóságoknak különös figyelmet kell fordítaniuk az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlatára, beleértve az A, B és C kontra Írország ügyben a közelmúltban, 2010. december 16-án hozott ítéletet is. Ebben az ügyben a bíróság úgy határozott, hogy az ír jogszabályok méltányos egyensúlyt hoztak létre az elsı és a második kérelmezı magánéletük tiszteletben tartásához való joga, valamint a meg nem született gyermek nevében hivatkozott jogok között. Ítéletében a bíróság figyelembe vette többek között, hogy Írország a várandós anya életét fenyegetı veszély esetén teszi lehetıvé a terhesség megszakítását. 68. A Velencei Bizottság az emberi jogokról szóló európai egyezményhez csatolt és PE474.009v01-00 18/38 CM\880760.doc

Magyarország által ratifikált 6. ( a halálbüntetés eltörlésérıl ) és 13. ( a halálbüntetés minden körülmények között történı eltörlésérıl ) kiegészítı jegyzıkönyv fényében, továbbá a magyar hatóságoknak az emberi élet fokozott védelmére irányuló szándéka figyelembevételével sajnálatát fejezi ki, hogy sem az Alaptörvény II. cikke, sem pedig bármely más cikke nem említi kifejezetten a halálbüntetés teljes eltörlését. IV. cikk 69. A tényleges életfogytig tartó szabadságvesztés 1 kiszabhatóságának megengedésével még akkor is, ha az csak szándékos, erıszakos bőncselekmény elkövetése esetén engedhetı meg a magyar Alaptörvény IV. cikke sérti az európai emberi jogi normákat, amennyiben a rendelkezés az életfogytig tartó szabadságvesztés büntetés csökkentésének lehetısége de jure és de facto kizárásaként értendı. Pontosabban fogalmazva, e rendelkezés kizárólag bizonyos, az Emberi Jogok Európai Bírósága ítélkezési gyakorlatában alkalmazott feltételek teljesülése esetén felel meg az emberi jogokról szóló európai egyezmény 3. cikkének. A 2008. február 12-i (21906/04 sz. Kafkaris kontra Ciprus ügyben hozott) ítéletében az Emberi Jogok Európai Bírósága az alábbiak szerint foglalta össze az ítélkezési gyakorlatot: 97. Felnıtt korú elkövetı esetében életfogytig tartó szabadságvesztés büntetés kiszabását az egyezmény 3. vagy bármely más cikke önmagában véve nem tiltja, és azzal nem is összeegyeztethetetlen [...]. A Bíróság ugyanakkor megállapította, hogy a felnıtt korú elkövetıre a büntetés tartamának csökkentése lehetısége nélkül kiszabott életfogytig tartó szabadságvesztés büntetés a 3. cikk alapján kérdéseket vethet fel [...]. 98. Annak megállapítására, hogy az egyes esetekben alkalmazott életfogytig tartó szabadságvesztés esetében a csökkentés lehetısége elérhetı-e, a bíróság azt törekedett megállapítani, hogy az elítéltnek van-e bármilyen lehetısége a szabadon bocsátásra. A bíróság e tárgyban követett ítélkezési gyakorlatának elemzése kimutatta, hogy a 3. cikknek való megfeleléshez elegendı, ha a nemzeti jog biztosítja az életfogytig tartó szabadságvesztés büntetés felülvizsgálatát a büntetés megváltoztatása, csökkentése, megszüntetése, illetve az elítélt feltételes szabadon bocsátása tekintetében. Számos esetben, ahol az életfogytig tartó szabadságvesztés büntetés legrövidebb idıtartamának letöltését követıen a további fogva tartás a feltételes szabadon bocsátást célzó felülvizsgálat eredményétıl függött, a bíróság megállapítása szerint az elítélt nem tekinthetı úgy, mintha a szabadon bocsátás minden reményétıl megfosztották volna (lásd például a fent hivatkozott Stanford ügyet; a 2003. március 18-i, 19365/02 sz. Hill kontra Egyesült Királyság (dec.) ügyet; és a fent hivatkozott Wynne ügyet). A Bíróság szerint ugyanez a helyzet azokban az esetekben is, ha a feltétel nélküli szabadságvesztés esetén nem alkalmaznak legrövidebb letöltendı idıtartamot, vagy ha az életfogytig tartó szabadságvesztést töltı elítéltek feltételes szabadon bocsátásának lehetısége korlátozott (lásd például a fenti 27. és 28. bekezdésekben hivatkozott Einhorn ügyet). Következésképpen az életfogytig tartó szabadságvesztés idıtartama nem válik»csökkenthetetlenné«pusztán azáltal, hogy a gyakorlatban annak teljes idıtartama is letölthetı. A 3. cikk alkalmazásában elegendı, ha az életfogytig tartó szabadságvesztés idıtartama de jure és de facto csökkenthetı. 1 Senkit sem lehet szabadságától másként, mint törvényben meghatározott okokból és törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani. Tényleges életfogytig tartó szabadságvesztés csak szándékos, erıszakos bőncselekmény elkövetése miatt szabható ki. (IV. cikk (2) bekezdés) CM\880760.doc 19/38 PE474.009v01-00

101. Döntéshozatala során a bíróság figyelembe vette a büntetıpolitika terén az Európa Tanács tagállamai között uralkodó normákat, különösen az ítélet felülvizsgálatával, valamint a szabadon bocsátás körülményeivel kapcsolatban [...] (). Figyelembe vette továbbá a hosszú idıtartamú különösen az életfogytig tartó szabadságvesztés büntetést töltı személyeket érintı bánásmóddal kapcsolatos aggályokat, amelyek az Európa Tanács számos szövegében megjelentek (lásd a fenti 68-73. bekezdéseket). 70. E tekintetben a Velencei Bizottság utal a korábbi észrevételeire, amelyekben az alapvetı jogokra és szabadságokra vonatkozó alkotmányos rendelkezéseknek a Magyarország számára kötelezı emberi jogi okmányok és a kapcsolódó ítélkezési gyakorlat fényében történı értelmezésének különös jelentıségét hangsúlyozza, ahogyan az az új Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésébıl és Q) cikk (2) bekezdésébıl is következik (a kapcsolódó észrevételeket lásd fent az Értelmezési szabályok c. részben). VII. cikk 71. A VII. cikk a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához való jogot tartalmazza. A második bekezdés szerint az állam és az egyházak különváltan mőködnek, az egyházak pedig önállóak. Az állam továbbá a közösségi célok érdekében együttmőködik az egyházakkal. 72. Az emberi jogokról szóló európai egyezmény 9. cikke biztosítja a gondolat-, a lelkiismeret- és vallásszabadságot. E szabadság körébe tartozik többek között a vallásos meggyızıdés ápolásának vagy nem ápolásának, valamint valamely vallás gyakorlásának vagy nem gyakorlásának szabadsága is (az Emberi Jogok Európai Bíróságának a 24645/94 sz. Buscarini és mások ügyben 1999. február 18-án (GC) hozott ítélete, SMR, 34. bekezdés). Az emberi jogokról szóló európai egyezmény 9. cikke nem csupán egyénekre vonatkozik, hanem az egyházakra és vallási közösségekre is kiterjed. Az Emberi Jogok Európai Bírósága szerint a különbözı vallási meggyızıdések gyakorlásának szervezése során az államnak semlegesen és pártatlanul kell eljárnia úgy, ahogy az egy demokratikus társadalomban a közbiztonság, a vallási harmónia és a tolerancia fenntartása érdekében szükséges. Az állam és az egyházak szétválasztása a jogállamiságnak, az emberi jogok tiszteletben tartásának, valamint a demokrácia eszményének elkerülhetetlen következménye. 73. A VII. cikkben említett állam és egyházak közötti együttmőködés a közösségi célok elérése érdekében nem minısül államegyháznak (bár léteznek ilyen rendszerek Európában), amennyiben kifejezetten rögzítik, hogy az egyházak önállóak és az államtól különváltan mőködnek. Az állam és az egyházak közötti együttmőködés további értéknek tekinthetı az e területre vonatkozó általános állami politika tekintetében, és akár erısítheti is az állam semleges és pártatlan döntnöki és szervezıi szerepét. Az EUMSZ 17. cikke 1 rögzíti továbbá, 1 (1) Az Unió tiszteletben tartja és nem sérti az egyházak és vallási szervezetek vagy közösségek nemzeti jog szerinti jogállását a tagállamokban. (2) Az Unió ugyanígy tiszteletben tartja a világnézeti szervezetek nemzeti jog szerinti jogállását. (3) Elismerve identitásukat és különleges hozzájárulásukat, az Unió nyílt, átlátható és rendszeres párbeszédet tart fenn ezekkel az egyházakkal és szervezetekkel. (Az Európai Unió mőködésérıl szóló szerzıdés egységes szerkezetbe foglalt változata, 2008. április 3., 17. cikk). PE474.009v01-00 20/38 CM\880760.doc