A HATÁR MENTI FEJLESZTÉSEK ÚJ KERETEI Hozzászólás az Új Széchenyi Terv Vitairatához Készítette: Határon Átnyúló Kezdeményezések Közép-európai Segítő Szolgálata
Bevezetés Az Új Széchenyi Terv vitaanyaga hangsúlyosan tárgyalja egy egységes Kárpátmedencei gazdasági térség létrehozásának szükségességét. Egy 1990 óta a szakemberek részéről gyakorta megfogalmazott igény emelkedett most a politikai célkitűzések szintjére: A magyar gazdaság tervezési rádiuszát Kárpát-medencei szintre kell emelni. 1 Megállapítható, hogy a magyar belső gazdaság helyzete is jóval kedvezőbb volna a jelenleginél, ha ezt az elvet a mindenkori magyar kormányok a rendszerváltástól kezdve elfogadták és a gyakorlatban alkalmazták volna. Helyes iránynak tartjuk azt is, hogy a nemzetpolitika az átfogó fejlesztéspolitika részévé válik, amelyre az első Orbán-kormány és az előző két kormány idején is történtek kísérletek, de az ehhez szükséges források, főként az elmúlt évek során igen elenyészőek voltak, és hiányzott az egységes stratégiai megalapozás is a beavatkozások mögül. Fel kell ugyanakkor hívni a figyelmet arra a tényre is, amelyet a dokumentum egymondatnyi megjegyzéssel érint is: A magyar gazdaság fenntartható gazdasági jelenléte és befolyása csak úgy valósulhat meg, ha az egyaránt szolgálja mindegyik itt élő nép érdekét. 2 Jóllehet, ha Európa földrajzi térképére rátekintünk, a Kárpát-medence fejlesztési régióként adekvát választ jelenthetne az 1920 óta recesszióba süllyedt térség felemelkedése szempontjából, tudnunk kell ugyanakkor, hogy a Kárpát-medence kifejezést szinte kizárólag Magyarországon használjuk, és mivel annak kiterjedése az egykori Nagy-Magyarországéval azonos, kizárólag a magyarok számára bír pozitív konnotációval ez az elnevezés. A szlovákok, a szerbek és a románok számára a Kárpát-medence programja egy fenyegető jelenség, amelyet nemhogy támogatni nem szeretnének, hanem várhatóan akadályozni fogják annak megvalósulását (ahogy ezt tették a magyar multinacionális vállalatok közép-európai terjeszkedése idején). 3 Amennyiben a szomszédos nemzetekkel partneri viszonyokat kívánunk kialakítani (ami egyben egy Kárpát-medencei magyar-magyar gazdasági-kulturális integráció feltétele is), akkor a fejlesztéspolitika határon átnyúló prioritásait nem Kárpát-medencei, hanem regionális és közép-európai szinten kell megfogalmazni. Az Európai Unió bővülésével fokozatosan válnak átjárhatóvá a határok, és ez lehetőséget biztosít egy egészen új közép- és délkelet-európai geopolitikai program megfogalmazására és megvalósítására. Ezt leglátványosabb módon az Európai Duna Stratégia elindítása jeleníti meg, amelynek éppen a Kárpát-medence adja a földrajzi súlypontját. 1 Nemzetgazdasági Minisztérium: Új Széchenyi Terv. A talpra állás és felemelkedés fejlesztéspolitikai programja. 2010. július 29. Vitaanyag. 137. p. 2 Uo. 137 8. p. 3 A MOL-OMV vita mutatja, hogy a magyarok is hasonlóan reagálnak más nemzeti vállalatok terjeszkedésére. 2
Az alábbi dokumentummal javaslatot szeretnénk tenni egy új határon átnyúló fejlesztéspolitika szervezeti hátterének kialakítására, illetve reflektálni kívánunk a vitaanyag két további felvetésére is. 1. Ahogyan az Európai Unió, úgy hazánk versenyképességi esélyeit is elsősorban magas hozzáadott értékű, lokális értéktartalmat hordozó márkák felépítésével lehet tartósan növelni. Ilyen márka épülhet egy klasszikus kereskedelmi termék vagy szolgáltatás, de egy eseményformátumban életre keltett kulturális tradíció, vagy egy sajátos, egyedi arculatot kialakító régió, kistérség vagy település köré is. 4 Meggyőződésünk, hogy a két világháború után meghúzott határok mentén ma egymás irányában egyre inkább kinyíló zárványtérségek sikeres fejlesztése elképzelhetetlen a határokat meghaladó, a történelmi-szerves kapcsolatokat új szinten újra megfogalmazó együttműködések kialakítása nélkül (regionális szint). Az Új Széchenyi Tervnek tehát megítélésünk szerint reflektálnia kell a határtérségekben megfogalmazódó, az állami tervezési gyakorlatra merőlegesen szerveződő fejlesztési elképzelésekre. Ezek az új szerveződések sikeres brandekké tehetőek az Unió trendjeihez igazodva. 2. A szegénység kiterjedésével fennáll egyes települések, térségek végleges leszakadásának veszélye, kisebb és nagyobb vidéki településeken is nagyon komoly szociális feszültséggel kell szembenéznünk. 5 A határ menti térségek éppen az egykor szervesen összetartozó gazdasági régiókat. településhálózati vonzáskörzeteket feldaraboló békeszerződések miatt a határ mindkét oldalán tartós válságba kerültek. A leghátrányosabb helyzetű kistérségek legutóbbi kijelölése is jól mutatja, hogy ezeknek a térségeknek a fejlesztéséhez szükséges lesz a határon átnyúló programok újragondolására. 1. térkép: A leghátrányosabb helyzetű kistérségek Forrás: http://www.nfu.hu/lhh 4 Új Széchenyi Terv. 152. p. (Kiemelés az eredetiben.) 5 Uo. 158. p. 3
Meggyőződésünk, hogy az európai területi együttműködési operatív programok projektszemléletű megközelítését a komplex régiófejlesztési programozásnak kell felváltania. Ennek az a lényege, hogy nem egy-egy híd, út megépítése, egy közös rendezvény lebonyolítása a projektek kimenete, hanem olyan átfogó regionális fejlesztési programok megvalósítása, amelyek egyszerre próbálnak választ adni az infrastrukturális, a gazdasági, társadalmi és a kulturális problémákra. Ezt ráadásul határon átnyúló jelleggel teszik, ezáltal kinyitva az eddig elzárt térségeket, új perspektívákat megrajzolva előttük. Ezeknek a programelvű fejlesztéseknek a természetes alanyai az EGTC-k, amelyek létrehozása szervesen illeszkedik az európai területfejlesztés fő trendjéhez, és amelyekkel ezért a tervezett közigazgatási reform előkészítésénél is számolni kell. A programelvű fejlesztés kedvező feltételeket kínál a korábbi rendszer hibáinak meghaladására. Tudnivaló, hogy az értékelési módszertanból következően a CBC-programok esetében mindig alkufolyamatok révén alakult ki a prioritások, majd a nyertes pályázatok listája. Tanulságos volna megvizsgálni, hogy 1995 óta mire, mennyit fordítottak a határ menti programokból, és azokból ma mi található meg, mi működik, minek volt valódi területfejlesztési hatása. A nem fenntartható projekteket eredményező alkufolyamat elkerülhető, ha egységes programozási régiók kerülnek kialakításra, amelyek a megfelelő jogi és intézményi kereteket felhasználva önállóan képesek komplex fejlesztések megvalósítására. A tanulmányban kettős célkitűzést követtünk. Egyrészt az Új Széchenyi Terv megállapításaira alapozva igyekeztünk felvázolni egy új fejlesztéspolitika kereteit a határ menti együttműködésekre fókuszálva. Másrészt arra is törekedtünk, hogy a felvázolt irányvonalat teoretikusan is megalapozzuk. Ez utóbbi részek azonban nem tartoznak szorosan a Széchenyi Tervhez, ezért ezeket szürke háttérrel kiemeltük. A dokumentum ezek nélkül is kerek egész, de az elméleti megalapozás segítheti a megértést és a felvetett megoldások elfogadását. Ocskay Gyula Főtitkár 4
Tartalomjegyzék Bevezetés...2 1. A határok nélküli Közép-Európa...6 1.1. Új politikai tér...6 Az EGTC-k mint normatív régiók...6 Az EGTC és a többszintű kormányzás...8 Közép-Európa újradefiniálása... 12 1.2. Természetes vonzáskörzetek a Kárpát-medencében... 14 A 90-es évek modellje: az eurorégiók... 14 Az újraformálódó városhálózat... 17 1.3. A területi tervezés új kihívásai... 28 2. Javaslat egy kétszintű EGTC-rendszer kialakítására... 30 2.1. Módszertani alapozás... 30 2.2. A jelenlegi helyzet... 34 Magyar-szlovák határtérség... 35 Keleti határtérség... 38 Déli határtérség... 39 2.3. A kétszintű EGTC-hálózat bemutatása... 41 Északi határszakasz... 44 Keleti határszakasz... 46 Déli határszakasz... 49 Nyugati határszakasz... 50 3. Finanszírozási javaslatok... 52 3.1. Egy komplex működési finanszírozási modell vázlata... 52 Kormányzati finanszírozási program... 52 Lehetséges helyi bevételek... 54 Az európai területi együttműködés... 57 A program illeszkedése az Új Széchenyi Tervhez... 60 Javaslat a program beépítésére az Új Széchenyi Tervbe... 62 FÜGGELÉKEK... 64 F1 Hálózati EGTC-k... 65 F2 A hálózatépítés szakmai támogatása: A CESCI... 68 5
1. A határok nélküli Közép-Európa 1.1. Új politikai tér Az EGTC-k mint normatív régiók Az EGTC-rendelet 6 forradalmi változást jelent a határ menti együttműködések történetében, mivel önálló jogi személyiséggel ruházza fel ezeket a nemzetállami kereteket túllépő szervezeteket. A csoportosulások várhatóan közbülső állomást jelentenek a teljesen informális kapcsolatokon alapuló határon átnyúló együttműködések, az eurorégiók és a területi igazgatási jogkörökkel is rendelkező határon átnyúló megyék között. A régiókat sokféle szempont szerint lehet osztályozni. Az EGTC-kkel kapcsolatban talán a funkcionális megközelítés a legtermékenyebb. E szerint megkülönböztetjük a formális vagy természetes; a funkcionális; valamint a normatív régiókat. A formális vagy természetes régiók határait a közös táji-földrajzi, történelmi-kulturális örökség jelöli ki. A formális régió (mint amilyen a Dunakanyar vagy a Balaton) nem szükségszerűen egyezik meg a közigazgatási határokkal, mégis egyfajta szerves egységet alkot. A funkcionális régió mint neve is jelzi valamely feladat, funkció térbeli eloszlási sűrűségéhez igazodva alakul ki. Egy-egy város az ott ellátott funkciók (oktatás, egészségügy, szociális intézmények, munkahelyek, javak elosztása stb.) révén válik egy ilyen régió (a funkcionális vonzáskörzet) központjává. A normatív régió az előzőekkel szemben egy normának, jogszabálynak köszönheti a létezését. Az adminisztratív eszközökkel végrehajtott regionális reform, megyék vagy tartományok kialakítása mindig feltételezi a jogszabályi és ezáltal politikai előkészítést, és nem szükségszerűen veszi figyelembe a természetes és a funkcionális régiók kiterjedését. Ez a három szint elkülöníthető a határon átnyúló együttműködések története során is. A kezdeti stádiumot a formális régió szintje jelenti. A táji-földrajzi vagy kulturális-történelmi okokból összetartozó térségek, városok képviselői spontán módon kezdik keresni a kapcsolatokat egymással. A közvetlen határon átnyúló (CBC) együttműködések e kezdeti szakaszát elsősorban az ember-ember kapcsolatok jellemzik, és az ilyen együttműködések ad 6 1082/2006/EK-rendelet az Európai területi együttműködési csoportosulásról (angolul: European Grouping of Territorial Cooperation, röviden: EGTC). A rendelet letölthető az alábbi linken: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/regulation/pdf/2007/gect/ce_1082(2006)_en.pdf. Magyarul: http://www.otm.gov.hu/web/egtc.nsf/html/ekrendelet.html/$file/rendelet_magyarul.pdf?openelement 6
hoc jellegűek, csak fokozatosan mozdulnak el a kvázi-intézményesülés irányában (eurorégiók). 7 Viszonylag korán kialakult ugyanakkor az a gondolat, hogy ezek az általában periférikus helyzetű határ menti térségek együtt képesek volnának pótolni a centrum távolságából adódó funkcionális hiányosságokat is. Ha a határ egyik oldalán szívrohamot kap valaki, azt ne vigyék egy több száz kilométerre fekvő kórházba, ha a határ másik oldalán a közvetlen közelben található ilyen intézmény. Ha tűz üt ki a határvárosban, a legegyszerűbb, leggyorsabb a határ túlsó oldaláról segítséget hívni. A CBC együttműködések ezt belátva elkezdtek bizonyos feladatokat közösen ellátni. Ezzel a formális-természetes szintet meghaladva elérték a funkcionálist. A biztonságos együttműködéshez azonban hiányoztak azok a jogszabályok (normák), amelyek hosszú távon garantálhatták volna e funkciók zavartalan ellátását. Elsőként a Madridi Konvenció megalkotói próbáltak választ keresni arra, hogy miként lehet ezeket a funkciókat úgy szabályozni, hogy mindkét érintett államban működő struktúrát eredményezzenek. Így a konvenció egyfajta kezdőlépésként értelmezhető a 2006-ig vezető folyamatban, amelyben a jogosultságokat szélesítő és konkretizáló kiegészítő jegyzőkönyvek (1995, 1998 8 ) képezték a közbülső állomásokat. A második kiegészítő jegyzőkönyv, a Karlsruhei 9 és a Benelux Egyezmény 10 már ahhoz is példát mutatott, miként lehet határon átnyúló, önálló jogi személyiséggel rendelkező szervezeteket létrehozni. A folyamat jelenleg ismert végállomását egyrészről a 2006-os EGTC-rendelet, másrészről a 2009-es harmadik kiegészítő jegyzőkönyv 11 jelenti. Előbbi az Európai Unió tagállamainak részvételével létrehozható Csoportosulások működését szabályozza, utóbbi az Európa Tanács tagállamai számára elfogadott ajánlás az Euroregionális Együttműködési Csoportosulások létrehozására. A két dokumentum közös vonása, hogy a nemzetállami struktúrákra mintegy merőleges szerveződések számára biztosítanak normatív hátteret, olyan hátteret, amellyel (bővebb jogosultságokkal ugyan, de) a nemzetállamokon belüli területi közigazgatási szervek is rendelkeznek. Ezáltal az Unió stabil, intézményes kereteket nyújt egy újfajta, nem nemzetállami térszemlélet alkalmazásához. Amennyiben ehhez az új térszemlélethez a több szintű kormányzás eszméje társul, az szükségszerűen vezet a szuverenitás kérdéskörének újragondolásához, az elmúlt 400 év szuverenitásfelfogásának revíziójához. Nem véletlen, 7 Az első eurorégiós együttműködés 1958-ban született meg a német-holland határon (Euregio). Mára az eurorégiók száma megközelíti a 200-at. Számuk pontos meghatározását nehezíti, hogy folyamatosan alakulnak, szűnnek meg, illetve olvadnak össze ilyen szervezetek. 8 http://www.europatanacs.hu/pdf/hatarmenti_egyuttmukodes.pdf (A Madridi Konvenció szövegével együtt.) 9 http://www.pamina.org/pamina/img/pdf/accord_de_karlsruhe_karlsruher_ubereinkommen.pdf 10 http://www.benelux.be/fr/dos/dos02a.asp 11 http://conventions.coe.int/treaty/commun/quevoulezvous.asp?nt=206&cm=1&cl=eng 7
hogy az EGTC-jogszabályok elfogadása, az első EGTC-k elindulása nem megy minden zökkenő nélkül. A makroregionális fejlesztési programok (pl. Európai Duna Stratégia) elindításával azonban az Európai Közösség világossá tette, hogy a kontinens fejlődése szempontjából a nemzetállamival azonos jelentőségűnek tekinti az ez alatti és az e feletti területi együttműködési szinteket is. Az EGTC és a többszintű kormányzás A kezdeményezők eredeti szándékai szerint az EGTC olyan eszköz, amely a határon átnyúló projektek és programok menedzselésére alkalmas 12. De ha figyelembe vesszük a legfontosabb lehetséges együttműködési területeket (pl. határon átnyúló egészségügyi szolgáltatások, határon átnyúló közlekedési infrastruktúra vagy közösségi közlekedési rendszer közös irányítása és működtetése stb.), legtöbbjüknek stabil intézményi háttérre és egy megfelelő jogosítványokkal rendelkező menedzsmentkapacitásra van szüksége. Ez azt jelenti, hogy a projekt- és programmenedzsment nem létezhet bizonyos szintű kormányzás nélkül. Egy határon átnyúló kórház, közösségi közlekedési rendszer, képzési rendszer stb. működtetése kormányzási kérdésekhez vezet: ki irányítja az adott intézményt, milyen jogszabályok alapján; ki a munkáltatója a munkavállalóknak; ki finanszírozza a kórházban dolgozó orvosokat, és milyen költségvetésből; ki hoz döntéseket a szolgáltatások területére vonatkozóan stb.? A Régiók Bizottsága által a többszintű kormányzásról (multi-level governance: MLG) készített dokumentumokban az EGTC-t az MLG adekvát jogi és intézményi eszközeként említik. A szubszidiaritás közösségi alapelvét követve a többszintű kormányzásról készült Fehér Könyv az EGTC-t olyan eszközként mutatja be, amely változó intézményi geometria szerint, a hatásköri szintjeik alapján teszi lehetővé a közhatóságok társulását és a társadalmigazdasági szereplőkkel való széleskörű partnerség előmozdítását 13. Ugyanott a dokumentum kifejezetten állítja, hogy az EGTC illeszkedik az MLG-rendszerhez: Az EGTC létrehozására, megszervezésére és igazgatására irányuló folyamat középpontjában a többszintű kormányzás dimenziója áll. 14 12 Az eredeti előterjesztésben még EGCC szerepelt, ahol az első C a cross-border rövidítésére szolgált. Tehát az eredeti szándék kizárólag közvetlen határon átnyúló együttműködésekre vonatkozott. Az előterjesztés 2005-ös vitája során változott a koncepció úgy, hogy a transznacionális és az interregionális területi együttműködések is bekerüljenek a jogszabály hatálya alá. 13 A Régiók Bizottsága több szintű kormányzásról szóló Fehér Könyve, CdR 89/2009 fin, 30. p. 14 Uo. 8
Hasonlóképpen, a Régiók Bizottsága által összeállított dokumentum 15 és a Gianluca Spinacci és Gracia Vara-Arribas által készített elemzés 16 az EGTC-t mint az MLG alanyát tekintik. Utóbbiak szerint az EGTC-rendelet a területi kohézió innovatív MLG-formával történő támogatásának úttörője 17. Ezt az értelmezést erősíti a Mission Opérationnelle Transfrontalière (MOT) vezető partnerségével megvalósított EGTC nevű URBACT-projekt is. A projekt a határon átívelő konurbációkkal (városösszenövésekkel) kapcsolatos irányítási és társadalmasítási kérdésekre keresett válaszokat. A projekt egyik nagyon fontos eredménye volt az az állítás, miszerint a határon átnyúló fejlesztési munkának hatékony politikai részvételre és biztos jogi keretekre van szüksége. 18 A fenti példák mindegyike megerősíti, hogy az EGTC-t (az eredeti jelentésével szemben) az elmúlt időszakban az MLG alanyaként, az Európai Unió decentralizációs folyamatának igen fontos állomásaként értelmezték, nem egy egyszerű projekt- vagy programmenedzsment-szervezetként. Ha komolyan gondolkozunk az EGTC-ről, világosan kell látnunk, hogy kormányzási hatáskör nélkül nehezen használható. Ezzel a ténnyel az előkészítés alatt álló magyar közigazgatási reform során is számolni kell, hiszen az EGTC-k sok ponton hasonlítanak a megyékre, azokkal majdnem megegyező jogosultságokat szerezhetnek, és ezáltal alkalmasak lehetnek intézményfenntartóként tehermentesíteni a nemzeti szintű területi önkormányzatokat. Nagyon fontos egyértelműsíteni, hogy a határon átnyúló intézményeknek ezzel együtt sem a nemzetállami kompetenciák csökkentése, hanem az erősítése a céljuk, olyan közös projektek megvalósításával, amelyek a periférikus határtérségek gazdasági kapacitásait növelik. A helyi és regionális kezdeményezések révén a nemzeti szintnek nem szükséges további pénzügyi és működési forrásokat biztosítani ezekben a térségekben. Összegezve: az EGTC előnyeit más határon átnyúló struktúrákkal szemben az alábbiakban fogalmazhatjuk meg. Talán a legfontosabb, hogy az EGTC-knek nem csak különböző szintű önkormányzatok, hanem az államok is tagjai lehetnek. Nem pusztán elvi támogatásról van szó, hanem az EGTC-nek közvetlen tagjai lehetnek pl. a közlekedési minisztériumok. Ez egyrészt tekintélyt kölcsönöz a szervezetnek, másrészt stabil finanszírozási hátteret is biztosít, végül az EGTC érdekérvényesítő erejét is kedvezően érinti. 15 EGTC Developments on the ground: added value and solutions to problems, June 2010, 3. 4. p. 16 Spinacci, Gianluca Vara-Arribas, Gracia: The European Grouping of Territorial Cooperation (EGTC): New Spaces and Contracts for European Integration?, Eipascope 2009/2, 5. 7. 10. p. 17 Uo. 7. p. 18 A projektről ld. még: http://urbact.eu/en/projects/metropolitan-governance/egtc/our-outputs/ 9
Az EGTC rendkívül leegyszerűsíti, és teljesen legálissá teszi a közös intézmények működtetését, finanszírozását. Egy EGTC-nek saját alkalmazottai (pl. titkárság), intézményei (pl. stratégiai menedzsment), vállalkozásai (pl. projektfejlesztő cég) lehetnek. Ezeknek a működését, foglalkoztatását a befizetett tagdíjakból, közös pályázati bevételekből, kormányzati direkt támogatásokból fedezheti maga az EGTC. Nagyon fontos előnye az EGTC-nek, hogy minden EU-s tagállamra kötelező érvényű jogszabályról van szó. A Madridi Konvenciót a mai napig csak 34 európai ország ratifikálta az Európa Tanács 47 tagja közül. A konvenció két kiegészítő jegyzőkönyvét ennél is kevesebb. A tavaly szeptemberben elfogadott harmadik jegyzőkönyv, amely lehetővé teszi Euroregional Cooperation Groupingok (ECGk) megalapítását, sem lesz kötelező jogszabály. Az EGTC-rendelet ezzel szemben a közösségi jog része: minden tagállam el kell, hogy ismerje az adott EGTC-t önálló jogi személynek. Az EGTC működését nemzeti és uniós jog védi. Nincs szükség bilaterális megállapodásokra: a valamelyik tagállamban székhellyel rendelkező EGTC azonnal megkezdheti működését minden jóváhagyott tag területén. Összefoglalva: bár az EGTC helyi, regionális érdekeket jelenít meg, uniós szintű szervezet: az adott tagállam gyakorlatilag nem gátolhatja meg a létrejöttét. Ezek az adottságok páratlanul hatékonnyá teszik a csoportosulások működését. Az EGTC rendkívül flexibilis eszköz. Könnyen igazítható a változó igényekhez, nem egy merev struktúra. Ha egy fejlesztési program megvalósításakor új tényezők merülnek fel, az EGTC céljai, döntéshozatali módszere, intézményei átalakíthatóak. Végül, az EGTC az ETE-programok forrásainak fogadására a legalkalmasabb eszköz. Formai adottságainál fogva jóval kedvezőbben juthat ilyen támogatásokhoz, mint bármilyen más együttműködés. Ez amiatt van így, mert egy EGTC automatikusan teljesíti a közös projektekkel szembeni elvárásokat, tartós intézményi együttműködésként garantálja a projektek eredményeinek fenntartását, a közös finanszírozást. Az EGTC-k pályázatai esetében nem kell alkalmazni a Lead Partner elvet sem. Mindez azt eredményezi, hogy az EGTC már eleve magasabb pontszámmal indul a pályázatokon, mint más partnerségek. Programozási egységekként kezelve, az EGTC-k emiatt is igen hatékonyan járulhatnak hozzá a határtérségek fejlesztéséhez. 10
A fenti előnyök mellett meg kell említeni, hogy a magyar jogszabály korai elfogadásának és a jogszabály liberális megközelítésének köszönhetően magyar EGTC-t alapítani ma már igen egyszerű, gyors folyamat szemben a környező országok gyakorlatával. Ezért az egyes csoportosulások létrehozásakor célszerű magyar székhelyet választani. Ugyancsak a korai elfogadásnak és a jó törvénynek köszönhető, hogy az EGTC-kkel kapcsolatban Magyarország tekintélyre tett szert az Európai Unió intézményeiben. Ezt az előnyt azonban akkor tudjuk megőrizni, ha továbbra is aktívak vagyunk mind a közösségi jogalkotási folyamatban, mind az EGTC-k sikeres működtetésében. Ehhez a korábbinál erőteljesebb kormányzati szerepvállalásra van szükség. 11
Közép-Európa újradefiniálása A közép-európai térség belső kapcsolatrendszerének erősödését számos tényező hátráltatta, hátráltatja: a közlekedési infrastruktúra alulfejlettsége, a korábbi vasfüggöny és az egyes tagállamok közötti szigorú határőrizet gyakorlata, a másfél évszázada folyamatosan kiújuló etnikai konfliktusok, a határváltoztatásokból eredő gyanakvás, a délszláv háború stb. Az európai integráció mindezen problémákra kínál megoldást, és a határok fokozatos megnyitására, kooperációra készteti a régió szereplőit. A közlekedési infrastruktúra az elmúlt évtized során éppen uniós támogatással fejlődött egy korábban elképzelhetetlen szintre, és e téren a következő években akkor is látványos eredményekre számíthatunk, ha a kohéziós politika a zaragozai miniszteri konferencián elhangzottak és az új TEN-T rendszert megalapozó Fehér Könyv előkészítő dokumentuma 19 szerint (tehát a támogatások csökkenése és koncentrálódása irányában) változna. A határok fokozatosan válnak átjárhatókká, és ez egy új, nyitott politikai-társadalmigazdasági tér kialakulását és ezáltal a térség versenyképességének és a határon átnyúló együttműködések közegének javulását segíti elő. 2. térkép: Az országhatárok státusza Közép-Európában 19 http://www.mt.ro/afaceri_europene/tent_consultare%20publica/commission%20working%20document%20_consultation%20on%20the%20future%20 Trans-European%20Transport%20Network%20Policy_.pdf 12
Ezeket a folyamatokat teljesítheti ki az Európai Duna Stratégia, amely egységes fejlesztési makrotérségként kezelve a régiót, az együttműködést szükségessé és így napi gyakorlattá teszi a térség államai között. 3. térkép: Az Európai Duna Stratégia által érintett régiók Forrás: http://ec.europa.eu/regional_policy/cooperation/danube/index_en.htm Bár az etnikai konfliktusokra a legritkább esetben reagál az Unió, ez ügyben is sor került már modell értékű döntésekre (ld. Koszovó státusza), és érzékelhető, hogy az elmúlt időszakban egyre több szó esik ezeknek a kérdéseknek a kezeléséről közösségi szinten is. A tapasztalat mindenesetre azt mutatja, hogy a nyitott határok gyengítik az ellenérzéseket, a napi kapcsolatok lehetővé teszik az etnikai előítéletek lebontását, a partnerségi alapon működő határ menti sikeres projektek pedig az összetartozás tudatát is erősítik. Az EGTC jogintézménye ezáltal is segíti egy közös közép-európai tér és az együttműködés szellemének fejlődését. Az EGTC-knek átadott jogosítványok tehát nem gyengítik a nemzetállamokat, hanem erősítik, mivel nem egyszerűen az Unió elvárásainak, trendjeinek megfelelő fejlesztéseket valósítanak meg, hanem növelik a participációt, a versenyképességet, erősítik az etnikumok közötti kapcsolatokat a leginkább elmaradott határ menti térségekben. Ezen keresztül sikeresen járulhatnak hozzá egy új Közép-Európa kialakulásához, amely az Európai Unió további fejlődésének motorja is lehet. 13
1.2. Természetes vonzáskörzetek a Kárpát-medencében A 90-es évek modellje: az eurorégiók 1. táblázat: 1993 óta a magyar határok mentén létrejött eurorégiós együttműködések SORSZÁM ALAKULÁS ÉVE ELNEVEZÉS 1 1993 Kárpátok Eurorégió 2 1997 3 1998 4 1998 5 1999 Jász-Nagykun-Szolnok megye, Heves megye, Borsod-Abaúj-Zemplén megye, Szabolcs-Szatmár-Bereg megye, Hajdú- Bihar megye Bács-Kiskun megye, Csongrád megye, Békés megye (időközben kilépett) Győr-Moson-Sopron megye, Vas megye, Zala megye Duna-Körös-Maros- Tisza Eurorégió West-Pannon Eurorégió Duna-Dráva-Száva Eurorégió Vág-Duna-Ipoly Eurorégió ÉRINTETT ORSZÁGOK HU, PL, UA, SK, RO HU, RO, SR HU, A HU, CR, BIH HU, SK 6 1999 Ipoly Eurorégió HU, SK 7 2000 Neogradiensis Eurorégió HU, SK 8 2000 Sajó-Rima Eurorégió HU, SK 9 2000 Interrégió HU, UA, RO ÉRINTETT MAGYAR TÉRSÉGEK Somogy megye, Baranya megye Pest megye, Komárom-Esztergom megye, Fejér megye, Veszprém megye Nógrád megye, Pest megyéből a szobi kistérség A történelmi Nógrád vármegye Borsod-Abaúj-Zemplén megye ök., kistérségek: Kazincbarcika, Ózd, Putnok, Tiszaújváros Szabolcs-Szatmár-Bereg megye 10 2000 Kassa-Miskolc Eurorégió HU, SK Borsod-Abaúj-Zemplén megye 11 2001 Hármas Duna-vidék Eurorégió HU, SK Győr-Moson-Sopron megye 12 2001 Dráva-Mura Eurorégió HU, CR, Zala megye, Somogy megye 13 2001 Karszt Eurorégió HU, SK Az Aggteleki-karszt térsége 14 2002 Bihar-Bihor Eurorégió HU, RO Hajdú-Bihar megyei települési önkormányzatok a határ mentén 15 2002 Hajdú-Bihar-Bihor Eurorégió HU, RO Hajdú-Bihar megye 16 2003 Ister-Granum Kistérségek: esztergomi, dorogi, szobi, HU, SK Eurorégió részben pilisi, dunakanyari váci 17 2003 Duna Eurorégió HU, SK Neszmély központtal, a hídverő falvak 18 2003 Muránia eurorégió HU, SL, CR, A Lenti kistérség 19 2004 Zemplén eurorégió HU, SK A hajdani Zemplén vármegye Jelmagyarázat: Valamilyen szinten jelenleg is működő szervezet Meg nem szűnt, de valódi tevékenységet nem folytató eurorégió 14
A magyar határok mentén 1993, a Kárpátok Eurorégió megalakulása óta összesen további 18 határon átnyúló együttműködés született, de ezeknek csak a fele létezik 2010 közepén, és mindössze 3 4-nél mutatható ki folyamatos (napi-heti szintű) működés. Az eurorégiók sikeres működésének számtalan akadálya lehet. A politikai akadályok között kell megemlíteni a szomszédos országokban gyakran meglévő gyanakvást minden olyan magyar kezdeményezéssel szemben, amely valamiképpen érinti az államhatárok státuszát. A déli határok mentén a délszláv háború gátolta hosszú ideig az együttműködést, de még ma is sok gondot okoz az aknamentesítés elmaradása. Ukrajna viszonylatában a nehézkes határátlépés, a vízumkényszer nehezíti a napi szintű kapcsolattartást. A politikai okok között említhetjük meg azt a jelenséget is, hogy különböző szekértáborokhoz tartozó eurorégiók alakultak ki, amelyek egymással rivalizálva igen gyenge hatásfokkal működtek. A társadalmi okok között meg kell említeni a kezdeményezések társadalmasításának szinte teljes hiányát. Gyakori tapasztalat, hogy az eurorégió csak néhány politikus vagy elkötelezett szakember belső ügye, nélkülözve a vállalkozói szektor és a civil szervezetek részvételét. A helyzetet tovább súlyosbítja az a kollektív tudattalanba beszivárgott félelem, amelyet a korábbi időszak határellenőrzései váltottak ki. A fizikai határok lebontása nem szünteti meg automatikusan a mentálisakat. A jogi-intézményi hiányosságokat a Rendelet orvosolja. A létrejött eurorégiók legtöbbször egy-egy jogi személy együttműködési megállapodásán alapultak. Néhány esetben ugyan (pl. Sajó-Rima Eurorégió, Ipoly Eurorégió) létrehoztak egy közös jogi személyiséget, de a működés finanszírozása itt is gondokat jelentett, és az adott egyesületet a határ túloldalán található hatóságok már nem ismerték el. Az EGTC lehetőséget teremt arra, hogy a határ két oldalán található különböző szintű önkormányzatok közös jogi személyiséggel bíró intézményeket hozzanak létre, amelyek saját költségvetéssel, alkalmazottakkal, vállalkozásokkal rendelkezhetnek. Az eurorégiók sikertelenségét mégis leginkább a stratégiai előkészítés és a megfelelő pénzügyi források hiánya idézte elő. Az együttműködések ugyan alapoztak a formálistermészetes regionális kapcsolatokra, a legtöbb esetben mégsem sikerült megtalálni, kialakítani a közös érdekeket magába foglaló stratégiai kereteket, és az együttműködések túlságosan függtek a konkrét projektek sikerétől. Nyilvánvaló azonban, hogy pusztán projektekre alapozva közös határ menti intézményeket működtetni lehetetlen. A folyamatos pénzügyi problémák gyakran okozták egy-egy eurorégió tevékenységének ellaposodását. 15
Az EGTC lehetőséget biztosít arra, hogy a működési és a stratégiai-fejlesztési feladatokat el lehessen választani egymástól. Ehhez szükségesnek látjuk a kormányzati segítséget is, legalább az első időszakban. Az eurorégiók sorsának tanulságai a következők: olyan méretű és összetételű szervezeteket célszerű kialakítani, amelyeken belül a szereplők érdekei összeegyeztethetőek egymással; olyan együttműködéseket kell létrehozni, amelyek szervesen összetartozó (komplex) térségeket eredményeznek; fontos, hogy az EGTC-k létrehozása és fennmaradása ne az elnyerhető projekttámogatások ígéretétől, illetve rendelkezésre állásától függjön, épp ellenkezőleg: meghatározó térségszervezési, területfejlesztési stratégiai célok alapozzák meg a létrehozásukat, amelyek eléréséhez a különböző fejlesztési források csak eszközként szolgálnak; ez egyben azt is jelenti, hogy hosszú távú együttműködésre kell törekedni, közös stratégiai elvek mentén, tervezett és a nagypolitika által támogatott módon; minimalizálni kell a (magyar esetben elkerülhetetlen) etnikai dimenziót a szervezetek kialakításakor; támogatni kell az EGTC-ket az elindulás időszakában szakmailag és anyagilag is annak érdekében, hogy a hosszú távú, stratégiai célok elérését a napi szintű működtetési gondok ne akadályozzák meg már a kezdetekkor, ez ugyanis könnyen vezethet a sok eurorégiónál tapasztalt kifulladáshoz; fontos szempont a társadalmi és a vállalkozói támogatás megszerzése a határ menti fejlesztési programokhoz; ezzel párhuzamosan lehetővé kell tenni, hogy a helyi-regionális érdekeket kifejező EGTC-k prioritásai hangsúlyosan jelenjenek meg az ETE-programokban; célszerű újragondolni a CBC támogatási források programozási folyamatait is a korábbi eredmények ismeretében (ehhez szükség lesz ezeknek az eredményeknek az összesítésére, elemzésére is); már a kezdetekkor biztosítani szükséges a létrehozott EGTC-k nyugat-európai és uniós kapcsolatait annak érdekében, hogy a kedvező nyugati tapasztalatok ne több sikertelen fejlesztési kísérlet után, hanem a stratégiai tervezés folyamatának részeként legyenek megismerhetőek; biztosítani kell végül a magyar EGTC-k belső konzultációjának lehetőségét is, a partneri viszonyok és a rendszeres tapasztalatcsere kialakulása érdekében. 16
A fenti elvek követése esélyt nyújt arra, hogy a magyar EGTC-hálózat a korábbi eurorégiók rendszerénél sikeresebben, az Unióban is példaértékű módon kezdhesse meg működését a 2014-2020 közötti költségvetési ciklusban. Az újraformálódó városhálózat A korábban említett módon fokozatosan megszűnő határok egészen új geopolitikai viszonyokat idéznek elő Közép-Európában is. A zárt határok idején, amikor a határ menti térségek zárványoknak számítottak, a természeti-funkcionális kapcsolatokat a normatív területszervezés felülírta. Amikor a határok átjárhatóvá válnak, a normatív régióalakítás szempontjai fokozatosan gyengülnek, és a történelmi-táji-kulturális, valamint a funkcionális elemek erősödnek meg. Határ menti térségek pólusvárosai (pl. Pécs, Szeged, Győr, de ugyanakkor Temesvár, Kassa) természetes módon alakítanak ki új, határon átnyúló vonzáskörzeteket, és ezek a folyamatok fokozatosan átstrukturálják a korábbi városhierarchia sajátosságait. A magyarországi EGTC-k kialakításánál két geopolitikai tényezőt mindenképpen figyelembe kell venni: a történelmi vonzáskörzeteket (amennyiben a határok kinyitása a cél, abban számolni kell a határon túli városszerkezettel, amely korábbi, történelmileg összetartozó régiók helyreállítását teszi lehetővé); az 1920 óta kialakult belső pólusrendszert (a békekötések nyomán Magyarországon belül korábbi alközpontok erősödtek pólusvárosokká, esetenként a határon túli történelmi központokat is túlfejlődve). A potenciális EGTC-k kialakítására vonatkozó javaslatunkban ezért elsősorban az egykori Kárpát-medencei városok természetes gravitációs erejére alapozott városhierarchiai rendszert vázoltunk fel, amely a természetes vonzáskörzeteknek az időközben bekövetkezett változásokat tekintetbe vevő, modifikált helyreállításával számol. A funkcionalitásból és normativitásból származó torzító tényezőket az ábrákon nem tüntetjük fel, mivel ezeket az EGTC-rendelet elvileg kezelni képes. Az ábrákon a 2009-es népességi adatok alapján a 200 000-nél, 50 000-nél, 5 000-nél és 2 000-nél nagyobb népességű települések szerepelnek. A térképeken a jobb átláthatóság érdekében csak a jelentősebb térségi központok neveit tüntettük fel. Talán a legbonyolultabb településhierarchiai rendszerrel a magyar-osztrák-szlovák határtérségben találkozhatunk. Bécs túlsúlya közép-európai regionális központi szerepének megemlítése nélkül is egyértelmű. Az osztrák területfejlesztési politika számol is ezzel a súllyal. A Centrope kezdeményezés Bécset egy új, közép-európai makrotérségi 17
viszonyrendszerbe helyezi, melynek szatelitközpontjai Csehországban, Szlovákiában és Magyarországon helyezkednek el. 4. térkép: a Centrope kezdeményezés Forrás: www.centrope.info Ez a térkép egyértelműen jelzi, miként tekintenek Ausztriában a nyitott határok révén megváltozott Közép-Európára. Ezt a megközelítésmódot tekintetbe kell vennünk a magyar határon átnyúló együttműködések stratégiai tervezésekor is. 5. térkép: Elvi településhierarchia 1 (HU-SK-A) 18
A kialakulóban lévő Bécs-Pozsony várospár egy 2,5 milliós agglomerációt jelent, amellyel szemben Győr gyakorlatilag súlytalan település. Ugyanakkor Győrnek önálló vonzáskörzete van, amely természetes módon foglal magában dél-szlovákiai, csallóközi településeket. Ezeknek a településeknek a részvételével célszerű kialakítani egy új együttműködést, mivel ezáltal Győr regionális súlya is nőhet. A szolgáltatások határon átnyúló megszervezésével a Rába-parti város kedvezőbb pozícióba kerülhet a bécsi makrotérségi szerveződésen belül is. Feltűnő az is, hogy a szintén Bécs hinterlandjához tartozó Sopron természetes vonzáskörzetének helyreállítása éppen burgenlandi kisebb körzetközpontok integrálásával valósítható meg. 6. térkép: Elvi településhierarchia 2 (HU-SK) Budapest hasonló természetes vonzáskörzettel rendelkezik, mint Bécs, de míg az osztrák főváros fejlesztésénél ezzel a ténnyel tudatosan számolnak, Budapest esetében még a közvetlen agglomerációhoz való viszony sem tisztázott. 19
7. térkép: Budapest metropolisz (nagytérségi funkcionális központ) vonzáskörzeti struktúrája A magyar főváros makroregionális kapcsolataival a város vezetése az elmúlt 20 évben egyáltalán nem foglalkozott. Így a fenti ábrán látható településhierarchia csak elviekben létezik. Részben ennek köszönhető, hogy a határ menti városok önálló szervezetekkel pótolják a hiányzó budapesti kezdeményezéseket. Így jött létre a balassagyarmati székhelyű Ipoly Eurorégió, a salgótarjáni Neogradiensis Eurorégió, valamint az esztergomi székhelyű Ister-Granum együttműködés az ezredforduló tájékán. Ezek közül az Ister-Granum már EGTC-ként működik. A közelmúltban alakult meg a Révkomárom központú Pons Danubii, valamint a Gödöllő székhelyű Garam-Ipoly-Gödöllő EGTC is. Budapest szerepét azonban mihamarabb tisztázni szükséges ebben a magyar-szlovák együttműködési térben, ahol Ipolyság, Nagykürtös és Losonc is a magyar főváros természetes vonzáskörzetéhez tartozik. 20