Tartalomjegyzék Kedves Olvasó! 2 I. Célok és keretek 3 II. Versenyképesség 3 III. Az átvilágítás folyamata 4 IV. Szolgáltatások és érintettek 5 4.1 Szolgáltatások azonosítása 5 4.2 Érintettek azonosítása 5 4.3 Versenyképességi csoportok összeállítása 6 4.4 Versenyképességi csoportok kiértékelése 7 V. Versenyképességi elvárások 8 5.1 Versenyképességi elvárások azonosítása 8 5.2 Versenyképességi elvárások értékelése 9 5.3 A versenyképességi elvárások viszonya a közszolgáltató működéséhez 10 5.4 Versenyképességi elvárások kezelése 11 VI. A megvalósítás elemzése 13 6.1 Teendők összegyűjtése 13 6.2 Szervezet hatáskörén kívüli szereplők 14 6.3 Szervezet hatáskörén belüli szereplők viszonya a teendők feltételeihez 14 6.4 Szervezet hatáskörén belüli szereplők viszonya a teendők megvalósulásához 15 6.5 A megvalósítás összegzése 16 1
Kedves Olvasó! Kiadványunk a hazai közszféra szereplőit célozza meg. Elsősorban helyi polgármestereknek, hivatali szereplőknek, köztisztviselőknek és közalkalmazottaknak, helyi közszolgáltatásokat nyújtó cégek vezetőinek, helyi civil szereplőknek, közösségi szerepre törekvő helyi vállalkozóknak és magánszemélyeknek kívánunk segítséget nyújtani abban, hogy a közszolgáltatások versenyképesség szempontú átvilágításához fölv ázoljuk, milyen típusú megfontolásokat kell figyelembe venni. A közszolgáltatások szakszerű átvilágítása sok esetben gyakorlott szakemberek bevonásával történik, kiadványunk nekik is segítséget kíván adni abban, hogy az átvilágítás során a versenyképességi szempontok hogyan érvényesíthetők. Ugyanakkor reméljük, hogy nem csak az átvilágítást végző szakemberek szűk csoportjának, hanem az érintettek tágabb körének is segít átlátni a folyamatot. Az állam és az önkormányzatok által nyújtott közszolgáltatások minősége fontos tényező egy ország versenyképességének alakulásában: ha azok nem a felhasználók által megfogalmazott elvárások mentén működnek, azzal visszafogják a versenyképesség szempontjából kulcsfontosságú társadalmi csoportok (vállalkozók, munkavállalók) gazdasági-társadalmi teljesítőképességét. A versenyképességet támogató államműködés amely politikai oldaltól független cél kialakításának első lépése, hogy a közszféra szolgáltatásainak valós működését a versenyképesség értékei mentén és a versenyképesség szempontjából fontos gazdasági-társadalmi csoportok oldaláról feltárjuk. Az átvilágítás kifejezés semmilyen negatív tartalmat nem hordoz. Elsődleges célja az, hogy átlássuk azokat a folyamatokat, amelyek az általunk nyújtott közszolgáltatás mögött húzódnak, és értékelni tudjuk azok versenyképességi dimenzióját. Jelen módszertani tananyag célja, hogy ehhez a feltáró, átvilágító munkához adjon segítséget és eszközrendszert, ugyanakkor hangsúlyozza, hogy a helyi sajátosságok, kapacitások és kereslet figyelembe vételére való fokozott építkezés elkerülhetetlen a hathatós feltáró tevékenység során. 2
I. Célok és keretek Az átvilágítás gyakorlati célja megtudni azt, mely területeken és milyen módon járul hozzá az adott közszolgáltatás az érintett felhasználók versenyképességéhez, és mely területeken-módokon nem. Utóbbi esetben az átvilágítás feladata a működésjavító javaslatok megfogalmazása is. Egy közszolgáltatás/közszolgáltató esetében lényegében négy alapállapot képzelhető el annak versenyképességi szempontú minőségéről: ideális, beavatkozás nem szükséges; lehetséges javítani; rosszabb az átlagosnál; hírhedten rossz minőségű. Amennyiben az első eset áll fenn, a közszolgáltatás működése hozzájárul a felhasználók versenyképességéhez. A másik három esetben, ezzel szemben, a közszolgáltatás nem kielégítő működése akadályozza, hogy a szolgáltatás felhasználói lehetőségeik szerinti teljesítsenek. II. Versenyképesség A versenyképességet fókuszba helyező átvilágító munka során arra a kérdésre keressük a választ, hogy a versenyképesség szempontjából kulcsfontosságú gazdasági-társadalmi csoportok számára hogyan lehet a mindennapi működés során egyszerűbbé, könnyebben elérhetővé, a fejlődésre, többre törekvésre pedig ösztönzővé tenni a közszolgáltatásokat. A versenyképesség számos különféle módon határozható meg; jelen módszertan egy értékekre épülő definíciót használ, amely három fő szempontot vesz figyelembe. Eszerint az egyes felhasználók a közösség számára versenyképesek, ha: tevékenységük értékteremtésre épül; együttműködőek a többi szereplővel; keresik a kihívást (innovatívak, tevékenységük proaktív). 3
III. Az átvilágítás folyamata A teljes körű versenyképességi átvilágítás általában meglehetősen aprólékos, igen sok részletre kiterjedő munkát igényel. Az alábbiakban összefoglalva szerepelnek a munka fő fejezetei. Az átvilágítási módszertan három fő, tartalmi témára és azokon belül hét fő fejezetre osztható, az alábbiak szerint: SZOLGÁLTATÁSOK ÉS ÉRINTETTEK Szolgáltatási témacsokrok meghatározása Érintettek meghatározása VERSENYKÉPESSÉGI ELVÁRÁSOK Versenyképességi elvárások összegyűjtése Versenyképességi elvárások elemzése A MEGVALÓSÍTHATÓSÁG ELEMZÉSE Elvárások megvalósításának kulcskérdései Megvalósíthatóság elemzése Akcióterv összeállítása Témacsokrok összegyűjtése Témacsokrok, csoportok és elvárásaik elemzése Versenyképességi elvárások elemzése Versenyképességi elvárások kiértékelése Releváns versenyképességi elvárások kiemelése Érintetti csoportok összegyűjtése Versenyképességi csoportok meghatározása Csoportok relevanciájának értékelése Releváns versenyképességi csoportok kiemelése Minden témacsokor minden versenyképességi elvárásának elemzése Elemzések szintézise Témacsokrok szintéziseinek összegézése, kulcskérdések megfogalmazása Megvalósításhoz szükséges elvárások összeírása Szervezeti oldal érintettek összegyűjtése Érintettek és elvárások viszonyának feltérképezése Elvárások megvalósulásainak hatáselemzése Kulcskérdések megvalósíthatóságának összegézése Végleges javaslatcsomag-akcióterv összeállítása Intézményvezetői összefoglaló elkészítése 1. ábra: Az átvilágítás folyamatábrája 4
IV. Szolgáltatások és érintettek Áttekintés: E fejezetben áttekintjük és csoportosítjuk az átvilágítandó intézmény(ek) szolgáltatásait. Összegyűjtünk minden érintettet. Versenyképességi csoportokat állítunk fel. Értékeljük az egyes csoportok versenyképességi súlyát. Ellenőrizzük a kiemeltnek minősített csoportok érintettségét. 4.1 Szolgáltatások azonosítása Az átvilágítás első lépése, hogy meghatározzuk, pontosan milyen közszolgáltatásokat nyújt a vizsgált intézmény. Ezek után a szolgáltatásokat témacsokrokba rendezzük, melyekben azok a szolgáltatási elemek kerülnek egybe, amelyek a továbbiakban egyként kezelhetőek, egységesen vizsgálhatóak. A témacsoportok kialakításánál a hasonló folyamatokra épülő szolgáltatásokat vagy az ügyfelek által összetartozónak látszó elemeket érdemes együtt kezelni. A témacsokrok meghatározásánál az átvilágítás motivációit és erőforrásait összehangoló praktikusság a meghatározó szempont. Egy orvosi rendelő vizsgálata esetén így egy témacsokrot alkothat például a gyógyszerfelírás és a beutaló írása, mivel a közszolgáltatás célja (gyógyítás) szempontjából meglehetősen hasonló szolgáltatásokról van szó. Valószínűsíthetően hasonló erősségekkel és gyengeségekkel bírnak, hasonló elvárásokat támasztanak velük szemben az érintett igénybe vevői csoportok, ami szintén indokolja egy témacsokorként történő kezelésüket. 4.2 Érintettek azonosítása Ezt követően az érintettek meghatározása lesz a feladat. Egy szolgáltatásban többféle módon lehetnek egyes csoportok érintettek: mint ügyfelek (pl. egy orvosi rendelőben a betegek); mint a szolgáltatói szervezet része(i)(pl. egy orvosi rendelőben az orvosok); egyéb szereplők, akik lehetnek: ügyféloldalon érintett harmadik szereplők (áttételesen fogalmaznak meg elvárásokat) (pl. egy orvosi rendelőben a beteg rokonai); szolgáltatói oldalon érintett harmadik szereplők (a megvalósíthatóság alakítói/korlátai) (pl. egy orvosi rendelőben a finanszírozó szervezet); megosztott érintettségű szereplők (azon szereplők, akik mindkét oldalon szereppel bírnak, az ügyféloldali és a szolgáltatói oldali elemzés lépéseknél egyaránt vegyük figyelembe) (pl. egy orvosi rendelő kapcsán egyes betegek magán-egészségbiztosítója); egyéb, egyedi módon érintett szereplők. Két kiegészítő megjegyzés szükséges tenni a fentiekhez. Egyfelől, olyan csoportok bevonása is elképzelhető, főképp az egyéb szereplők közül, amelyek saját jogon ugyan nem tűnnek érintetteknek, ám egy másik csoport tevékenysége kapcsán szerepük az értelésben relevánssá válhat. Másfelől, érdemes szem előtt tartani az érintett csoportok összegyűjtésénél, 5
hogy az ügyfél ugyan általában valamilyen fogyasztót jelent, ez nem törvényszerű. Szolgáltatás pl. a jegybanki alapkamat vagy a garantált felvásárlási ár is, igénybe vevői mégsem klasszikus értelemben vett fogyasztók. 4.3 Versenyképességi csoportok összeállítása A fenti besorolásból elsőként az ügyféloldalon érintett szereplők (azaz maguk az ügyfelek, valamint az ezen oldalon érintett egyéb szereplők) lesznek a vizsgálat számára érdekesek. Az e címke alatt összeírt csoportokat először összerendezzük jól körülírható versenyképességi csoportokká. Versenyképességi csoport bármely olyan csoportosítási elv szerint képezhető, ami releváns egyfelől a szolgáltatás, másfelől az igénybe vétel sajátosságai felől. Így a már többször említett orvosi rendelőben például érintett csoportként felírhatóak többek közt a munkavállalók, középkorúak, egészségesek, nyugdíjasok címkék is. Ezek bizonyos mértékig átfedhetik egymást, ráadásul mind a négy igen sokszínű csoportokat jelent. Az első három azonban jó eséllyel kiemelkedő mértékben fedi ugyanazon személyeket (ugyanazon elvárásokkal és problémákkal), így versenyképességi csoportként összevonhatóak. Az összevont csoportra a munkavállalók címke tűnik a legalkalmasabbnak, mivel a többihez képest jóval konkrétabb elvárásokat képes magában foglalni (pl. a munkaidőn túli rendelési időt). A nyugdíjasok igényei jelentősen eltérőnek feltételezettek, így azok külön csoportként definiálása indokolt mindössze versenyképességük kérdéses; de erről a következő bekezdésekben még esik szó. (Természetesen számos további speciális versenyképességi csoport felsorolható még, pl. a fogyatékkal élők vagy a diákok. A versenyképességi csoportok kialakítása közben érdemes ügyelni arra, hogy minden olyan csoportot nevesítsünk, amely domináns mérete, speciális érintettsége, jelentős lobbiereje vagy pozíciói okán markáns hatással lehet a szolgáltatás jelenlegi vagy elvárt működésére. Érdemes megjegyezni, hogy a csoportosítás ugyan a versenyképességi nevet viseli, de célszerű bevonni az elemzésbe azokat a csoportokat is, amelyek ugyan nem minősülnek versenyképesnek, de fenti tulajdonságaik (méret, érintettség, stb.) mégis fontossá teszi szempontjaik vizsgálatát. E csoportok természetesen az alább következő értékelésben alacsony súlyt fognak kapni. Bizonyos, eredeti versenyképesség-definíciónk értékválasztása alapján kiemeltként kezelt csoportok vizsgálatára mindenképp érdemes a tartalmi koherencia érdekében kitérni, amennyiben érintettségük felmerül. A definíció négy csoportot tekint kiemelten fontosnak annak tekintetében, az adott szolgáltatás mennyiben befolyásolja versenyképességi potenciáljukat: gyermekes családok; kis- és középvállalkozások; fiatal munkavállalók; alacsony képzettségű munkavállalók. 6
4.4 Versenyképességi csoportok kiértékelése Állapot/ potenciál Versenyképesség fennáll Versenyképességi potenciál Össz- Értékteremtéködékereséteremtéködékeresés Együttmű- Kihívás- Érték- Együttmű- Kihíváspontszám A csoport Á 0 3 0 3 0 3 0 9 B csoport P 0 3 0 3 0 3 0 9 A közszolgáltatás kapcsán érintett csoportok azonosítása után a következő feladatunk ezek súlyának, fontosságának feltárása. Ennek a lépésnek célja az, hogy mérlegelhető legyen, a továbbiakban mely csoportok elvárásainak kielégítésére helyezendő nagyobb hangsúly. Elsőként külön kell választanunk, hogy melyek azok a csoportok, amelyeket már jelen helyzetben is a versenyképesnek tekintünk, és melyek azok, amelyeket csak versenyképességi potenciáljuk miatt vonjuk be az értékelésbe. Az értékelés során az egyes csoportok főbb tevékenységeinek meghatározó motivációit, kooperációs mintáit és új megoldások felé való nyitottságát érdemes vizsgálni. Magasabb egy létező vagy potenciális (erős korlátok miatt nem létrejövő, de erősen motivált) tevékenység versenyképességi ereje, ha új érték vagy minőség előállítása motivál, nem a javak vagy pozíciók átrendezésére törekszik, szofisztikált munkamegosztásra épül, képes és nyitott a tevékenység szervezésének, fókuszának, résztvevőinek újraszervezésére. Ezek után csoportok versenyképességi súlya 0 9-es skálán értékelendő. Az értékelést az 1.2. fejezetben leírt versenyképességi aspektusok mentén külön-külön szükséges elvégezni. Az értékelések vezetésére a mellékelt táblázat szolgál, melyben a pontszámokhoz érdemes szöveges formában rövid indoklást csatolni. A versenyképességi csoportok értékelésének javasolt menete: Az Állapot/potenciál? oszlopban jelezhető, hogy az adott csoport meglévő, versenyképes állapota (Á) vagy kihasználatlan versenyképességi potenciálja (P) nyomán érdekes-e a vizsgálat számára. A versenyképes és a kihasználatlan versenyképességi potenciállal rendelkező csoportok értékelése számára csupán a könnyebb vizuális elkülönítés kedvéért szerepelnek külön oszlopok a táblázatban. Az egyes szempontok mentén külön-külön értékelhető a csoport versenyképessége. A versenyképességi szempontok értékelésekor mindig a három pont kell jelezze, hogy az adott csoport fontos a vizsgálat szempontjából. Így minél inkább versenyképes az adott csoport (Á), annál több ponttal kell az adott szemponttal ezt honorálni. Ugyanígy, minél nagyobb kihasználatlan versenyképességi potenciállal bír egy csoport (P), annál magasabb pontszám írandó a megfelelő cellába. Félreértésre adhat okot a P csoportok esetében az alacsony pontszámok jelentése. Itt egyformán alacsony pontszám adandó azoknak a csoportoknak, amelyek versenyképességi potenciálja eredendően alacsony; és azoknak, amelyek potenciálja magas ugyan, ám annak kiaknázását az adott szolgáltatás csak kevéssé korlátozza. Az értékelést és annak szöveges indoklását követően érdemes még egyszer ellenőrizni, minden érintett csoport bekerült-e a vizsgálatba. 7
V. Versenyképességi elvárások Áttekintés: Feltárjuk az elvárásokat. Megkezdjük az egyes elvárások elemzését: mi okozza a szolgáltatás elégtelenségét az egyes elvárásoknál (beavatkozási indok) és milyen területen kell beavatkozni ennek kijavításához (beavatkozási cél). Áttekintjük, hogyan működik jelenleg az adott szolgáltatás. Megvizsgáljuk, mely pontokon ütközik a szolgáltatás működése az elvárásokkal. Javaslatokat teszünk az egyes ütközések feloldására. Összegezzük a javaslatokat. 5.1 Versenyképességi elvárások azonosítása A versenyképességi elvárások feldolgozásának első lépése, hogy összegyűjtjük, a fentiekben azonosított csoportok részéről milyen releváns elvárások merülnek fel az egyes (korábban már szintén azonosított) témacsokrok kapcsán. E helyen minden elvárás releváns, amelyet egy versenyképességi szempontból érintettnek minősített (nullánál nagyobb versenyképességi súlyú) csoport fogalmaz meg. Az elvárások azonosítása során alapvetően két típusú elvárást kell összegyűjtenünk: egyfelől, a közösségi szolgáltatásokkal szemben lehetnek általános elvárások, másfelől pedig lehetnek kifejezetten a szolgáltatás jellegéhez kötődő speciális elvárások. Az előbbiek közé jellemzően olyan elvárások tartoznak, mint ár, időigény, ügykezelők stílusa, komfort. Példa: az orvosi rendelő egyik témacsokra az ingyenes alapellátások (gyógyszerfelírás, rutinellátás, stb.) biztosítása. Itt az egyes érintett csoportok különféle sajátos elvárásokat fogalmazhatnak meg a bejutás akadálymentességétől a rutinszerű gyógyszerfelírás soron kívüliségén át a telefonos időpontfoglalás lehetőségéig. Ha csak ezek vizsgálatára kerülne sor, elsikkadna számos olyan apróbb (így önálló elvárássá nem váló), vagy éppen túl általános tökéletlenség a rendelő működése kapcsán, mint annak tisztasága, a betegekkel szembeni hangvétel, a rendelő felszereltsége, megközelíthetősége, és így tovább. Az elvárások gyűjtésének mélysége a rendelkezésre álló idő függvénye, egyúttal meghatározza a javaslat megalapozottságának szintjét is. Példák: 0. szint: külön adatgyűjtés nem történik, az átvilágítás háttere az átvilágító szakirányú tájékozottsága. A gyűjtés eredménye témafelvetés-jellegű javaslattétel. 1. szint: az adatgyűjtés terepmunka nélküli kutatásra, internetes és szakirodalmi források felhasználása épül. A gyűjtés eredménye egy alacsony horderejű változtatásokhoz alkalmazható javaslattétel. 2. szint: az adatgyűjtés átfogóan körbejárja az átvilágítás tárgyát, az átvilágító(k) terepmunkát végeznek, feltárják az érintettek véleményét és az intézményi struktúrákat. E gyűjtés eredménye markánsabb változtatásokhoz is alkalmazható javaslattétel. E lista nem zárt, eltérő módszertani megközelítések is lehetségesek. Ez esetben is tartani szükséges azonban a vázolt szinteknél szereplő adatgyűjtési intenzitások és az alkalmazás súlya közti arányosságokat. 8
5.2 Versenyképességi elvárások értékelése Amint megtörtént az érintetti csoportok és elvárásaik azonosítása, célszerű felkérni meg a vizsgált szervezet vezetőjét, hogy határozza meg, azok fényében hol húzódnak a potenciális beavatkozási korlátok. E korlátok a további elemzés során végig figyelembe veendőek. X témacsokor Érintett csoport(ok) Versenyképességtámogatási deficit(ek) Beavatkozást ifénylő paraméter(ek) Elvárás 1 A csoport, B csoport Értékteremtés, kihíváskeresés Költség, minőség Elvárás 2 B csoport Kivonulás Időigény Témacsokor elvárásai értékelésének szöveges kifejtése (részletes kifejtés) Az elvárások értékelésének első lépcsőjében kerül sor a szolgáltatás összes felhasználó oldali érintettje, illetve témacsokrokba rendezve az összes, általuk megfogalmazott versenyképességi elvárás összegyűjtésére. Amint e két lista összeáll, a következő feladat a kettő összefésülése. A csoportok és az elvárások egymásnak való megfeleltetésén túl két további tartalmi feladatot szükséges elvégezni a versenyképességi elvárások értékelése során. Egyfelől, azonosítjuk, hogy a versenyképesség pontosan mely aspektusát/aspektusait érinti az adott elvárás (vagy másképp fogalmazva, a versenyképességet pontosan hogyan akadályozza, ha a közszolgáltatás nem felel meg a szóban forgó elvárásnak). E kérdés megválaszolásához az alábbi versenyképességi szempontok nyújtanak segítséget (lásd bővebben a 1.3. fejezetben): Elősegíti-e az adott szolgáltatás az adott felhasználói csoport számára az értékteremtést? Elősegíti-e az adott szolgáltatás az adott felhasználói csoport számára a kihíváskeresést? Elősegíti-e az adott szolgáltatás az adott felhasználói csoport számára a versenyképes együttműködést? Gátolja-e a az adott szolgáltatás az adott felhasználói csoport számára a kivonulást (amikor a szolgáltatással célozni kívánt csoportok elfordulnak az adott szolgáltatás igénybe vételétől, így az nem képes betölteni szándékolt funkcióját)? Másfelől, azt is meg kell mondanunk, hogy a szolgáltatás mely paraméterein kell változtatni ahhoz, hogy a felhasználók versenyképességi elvárásainak megfelelően javuljon a kapcsolódó elvárások kielégítése. Az egyes elvárások értékelése kapcsán e cellákban a következők egyikét ajánlatos használni: költség; időigény; minőség (az igénybe vételtől esetlegesen elriasztó tényezők); kockázat (a minőség hullámzásának valószínűsége); szubjektív komfort (a szolgáltatás igénybe vételének gondterhessége). Egy elváráshoz természetesen többféle versenyképességi aspektussal kapcsolatossal kapcsolatos hiányosság és többféle beavatkozást igénylő paraméter is felírható. 9
A következő feladat az elvárások (és az azokhoz kapcsolódó észrevételek) témacsokronként külön listákra való csoportosítása. (Ez nem szabad, hogy nehézséget okozzon, hiszen az elvárások eleve az egyes témacsokrokkal szemben kerültek korábban meghatározásra.) Végezetül minden írjunk minden témacsokor elvárás értékelés-listája aljára szöveges indoklást arról, mire alapozva azonosítottuk a táblázat egyes elemeit. Ha az elvárást több érintett csoport is megfogalmazta, az indoklásban szerepeljenek külön a csoportonként esetlegesen különböző indoklások (ha több csoport ugyanazon indoklással fogalmaz meg egy elvárást, annak csoportonkénti elkülönítésére nincs szükség). Példa: az orvosi rendelő szolgáltatásai közül a sürgősségi ellátással kapcsolatban a nyugdíjasok, a munkavállalók és a kisgyermekesek is azt a problémát fogalmazzák meg, hogy egészen kis sérülésekkel is az ügyelethez továbbítják őket. Az elvárás tehát mindhárom csoportnál az, hogy a könnyű sérüléseket helyben is lássák el. A szöveges kifejtés szerint az indok mindanynyiuk számára a plusz kényelmetlenség, amit az ügyeletig való eljutás okozna. Eszerint akár egyben is kezelhető volna az elvárás. Azonban a további bontás szerint a plusz kitérő ugyan mindhárom csoportnál egyaránt az értékteremtési készség nehezítéseként jelenik meg, a munkavállalók esetében a kivonulás is felmerül, mivel a nehézségek ismeretében e csoportok inkább hajlamosak eleve a közeli magánrendelőt felkeresni kisebb sérüléseikkel is. A beavatkozást igénylő paraméterek közül a az eljutás komfortja mindhárom csoportot hátrányosan érinti, míg a munkavállalókat ezen felül az újabb kitérő időigénye is felmerül. Így összességében az indoklás során a nyugdíjasok és a kisgyermekesek szempontjából az elvárás elemezhető egyként, míg a munkavállalók szempontja külön elemzendő. A szöveges indoklással szembeni fő kritérium az, hogy abból utólagosan visszakövethető legyen, milyen logika szerint történt meg az elvárások elemzése. Az értékelésben annak indoklására is lényeges kitérni, hogy miért tekinthető a versenyképességi potenciál szempontjából relevánsnak az adott elvárás adott csoportok számára történő kielégítése. Ezen indoklás minden érintett csoportra külön megírandó. 5.3 A versenyképességi elvárások viszonya a közszolgáltató működéséhez Az összeírt, indoklással kiegészített elvárások birtokában kell sort keríteni a közszolgáltató jelenlegi működésének vizsgálatára. Ezt témacsokronként szükséges elvégezni, mindegyik témacsokor kapcsán összeírva, mi határozza meg a működési logikát. Ide tartozhat a szervezeti keretek, a felelős személyek motivációi, az eljárási protokollok, és számos egyéb tényező végiggondolása. Az egyes közszolgáltatások tevékenységei közti jelentős különbségek miatt erre nem írható fel általános recept, az elemzés mindig a vizsgált témacsokor függvénye kell legyen. Példa: ha a háziorvosi rendelő kapcsán a hivatalos okmányok kiállításához szükséges fizetős vizsgálatok és az elsősegélynyújtás jelenti a két vizsgált témacsokrot, akkor az előbbinél releváns tényező lehet többek közt a vizsgálatok időszükséglete; az ilyen vizsgálatok számára fenntartott idősáv sajátosságai; az, hogy mennyivel hoz több/kevesebb pénzt a fizetős vizsgálat, mint egy TB-elszámolású; vagy a kapcsolódó adminisztrációs terhek súlya. Az elsősegélynyújtásnál releváns lehet a rendelőn belüli meglévő protokoll; az egyes orvosok és ápolók ellátási/továbbküldési hajlandósága; a szólítás rendszere; az ambuláns tevékenység térítése; a rendelő leterheltsége. 10
A jelenlegi működés logikájának feltárását követően következhet annak összegyűjtése, milyen felhasználói felvetések merülnek fel a működést illetően. Elsősorban azok érdekesek, amelyek a probléma felvetésén túl megoldási javaslatokat, ötleteket is tartalmaznak. Részben az imént vizsgáltakból, részint azoktól függetlenül adódnak bizonyos általános megállapítások, amelyek hasznosak a fennálló működés vizsgálatának keretezéséhez például hogy milyen tényállítások következnek a szolgáltatás jelenlegi működéséből. Tényállításnak tekinthetjük e szempontból többek közt az alábbi kérdésekre adott válaszokat: Mennyiben tér el a szolgáltatás működése más, hasonló szolgáltatókétól? Mennyiben tér el a szolgáltatás működése a szolgáltató saját, korábbi működésétől? Mik a működés logikát meghatározó legfőbb elemek? Azok a tényállítások számítanak relevánsnak, amelyek érdemi segítséget nyújtanak a szolgáltatással kapcsolatos elvárások kezelésében. Példa: ha egy háziorvosi rendelő nyitvatartási ideje jelentősen bővebb, mint más rendelőké, kisebb eséllyel lesz reális lehetőség annak további hosszabbítására. Vagy: ha a rendelő finanszírozása az ügyfélkör méretén múlik, annak köze lehet a problémaként felmerülő túlzsúfoltsághoz. 5.4 Versenyképességi elvárások kezelése Mostanra az átvilágításhoz rendelkezésre állnak az elvárások, valamint a szolgáltatás jelenlegi működésének legfőbb ismérvei. A következő lépés ezek kapcsolatának vizsgálata, minden elvárás és az ahhoz kapcsolódó működési állítások viszonylatában, az alábbi fő opciókkal: az elvárás és a kapcsolódó működési állítás között tökéletes összhang áll fenn; nincs kapcsolat az elvárás és a kapcsolódó működési állítás között; nem lehet összhang az elvárás és a kapcsolódó működési állítás között; korlátozott/feltételes összhang lehetséges az elvárás és a kapcsolódó működési állítás között; az elvárás és a kapcsolódó működési állítás tökéletesen összehangolható; egyéb. Amennyiben a működés eltér az adott csoportelvárástól (tehát az első opción kívül minden esetben), röviden kifejtendő, milyen javaslat merülhet fel az elvárás kielégítésének javítására, tökéletesítésére. A javaslat B javaslat C javaslat D javaslat A javaslat B javaslat Nincs kapcs. C javaslat Szinergia Nincs kapcs. D javaslat Konkurál Nincs kapcs. Konkurál 11
Ezt követően kerüljenek összevonásra azok az elvárások, amelyek akár külön témacsokrokból is, de ugyanolyan/hasonló megoldásokkal kezelhetőek. Ennek érdekében javasolt felírni egy kereszttáblába az egyes elvárásokat (minden témacsokorból), és a megfelelő cellákban elemezni azok kapcsolatát. A fő opciók itt az alábbiak: a javaslatok között nincs kapcsolat; a javaslatok szinergikusak; a javaslatok konkurálnak; a javaslatok előfeltételezik egymást. Az első eset kivételével mindegyik reláció esetén lehetséges az összevonás, de egyik esetből sem következik feltétlenül. Amint a javaslatok összeálltak és tisztázódtak a köztük fennálló relációk, sor kerülhet azok tematikus összegzésére. E javaslatcsomag-kezdemények több érintett csoport több különféle elvárása nyomán is összeállhatnak, amennyiben azok valamilyen közös elem mentén hasonló elemzési javaslatokra mutatnak. Az összeállítás során azok az észrevételek kombinálandóak össze, amelyek egymással fedésben álló teendőket jelentenek, úgy, hogy egymással ütköző teendőket ugyanakkor nem vonnak maguk után. Ez akár olyan, egymáshoz lazán kapcsolódó javaslatkezdeményeket is eredményezhet, melyekben az egyes részelemek között egymással már csak több áttétellel kapcsolatban állók is összekerülnek. Példa: az orvosi rendelő két vizsgált témacsokra, az okmányok kiállításához szükséges fizetős vizsgálatok és az elsősegélynyújtás kapcsán öt javaslat született végül. Előbbihez tartozik, hogy a beteghívó rendszer bővüljön a rendkívüli behívás lehetőségével az időpontra egyeztetett fizetős vizsgálatok ügyfelei számára, hogy az utólagos adminisztráció folyjék elektronikusan (megszüntetve a papírok hivatalról hivatalra szállításának kényszerét), illetve hogy a munkanélküliek féláron vehessék igénybe a jogosítványhoz és a munka-egészségügyi kiskönyvhöz szükséges vizsgálatot (a díj másik felét TB-támogatásként biztosítva). Az elsősegélynyújtás témacsokrához két javaslat szól: az egyik a rendkívüli ellátások dokumentálhatóságát biztosítja a beteghívó rendszer bővítésével (így téve a problémás TB-térítések miatt alacsony ellátási kedv javításáért), a másik a sürgősségi ellátás térítése törvényi szabályozásának módosítását (háziorvosi rendelők számára egyszerűsítve az elszámolás bürokráciáját). A javaslatok közti relációk vizsgálatát követően melyet a példa nem részletez a beteghívó rendszer bővítésére irányuló két javaslat összevonásra kerül, mivel ugyanazon funkció, a soron kívüli hívás bekötése szükséges mindkét elvárás kielégítéséhez. Marad tehát négy javaslat, amelyek két javaslatcsomag-kezdeménybe rendeződnek: az egyik a beteghívó rendszer átalakítását foglalja magában és nem kötődik érdemben más javaslathoz. A másik csomagkezdemény a szabályozási keretek változtatását célozza, magában foglalva a maradék három javaslatot, amelyek mind kötődnek egymáshoz, de nem annyira, hogy öszszevonhatóak legyenek. Az elvárások elemzésének lezárásaként itt célszerű röviden kitérni a nem szándékolt hatásokra is, egyfelől aszerint, hogy az egyes javaslatok bevezetése esetén milyen hatások jelentkeznének a nem célzott csoportok oldalán, másfelől aszerint, milyen lenne öszszességében a (pozitívan, semlegesen, negatívan) érintettek versenyképességi mintázata. 12
(Versenyképességi mintázat alatt itt a különféle előjelekkel érintettek arányát, jelentőségét érti jelen módszertan.) A kiértékelés során érdemes figyelembe venni az egyes csoportoknak versenyképességi súlyát is. Amennyiben a nem szándékolt hatások között aránytalan anomáliák mutatkoznak, azok a megfelelő ponton kijavítandóak, és az elemzés e ponttól újraindítandó. A fejezet eredményeként az egyes javaslatcsomagokból (melyek mind valamilyen kulcskérdésre mutatnak rá végeredményben) összeadódik egy összesített javaslatlista, illetve egy lista a szolgáltatás hiányosságainak kulcskérdéseiről (amelyek megegyeznek az egyes javaslatcsomagok témáival). Az iménti példa esetén a beteghívórendszer átalakítása és a szabályozási keretek változtatása lenne a két kulcskérdés amelyek ugyan merőben eltérő absztrakciós szinten állnak, de mivel nem született az előbbihez hasonló témájú javaslat, mégis ezek következnek az átvilágításból. VI. A megvalósítás elemzése Áttekintés: Összegyűjtjük a szükséges beavatkozásokat és az azokból következő teendőket. Csoportosítjuk a megvalósításban érintett szereplőket. Elemezzük a szervezet hatáskörén belüli és az azon kívüli szereplők érintettségét, erőforrásait, reakcióit. Összefoglaljuk a javaslatokat a megvalósíthatóság fényében és előterjesztést készítünk belőlük. 6.1 Teendők összegyűjtése A megvalósítást tárgyaló fejezet első lépésében azt kell összeírnunk, milyen beavatkozások szükségesek az egyes kulcskérdésekhez tartozó módosítási javaslatok megvalósításához. Ehhez mindenekelőtt annak összegyűjtése elengedhetetlen, hogy milyen teendőkkel járnak az egyes beavatkozások. Ezt számos különféle tényező mentén lehetséges feltárni, melyek közül az alábbi lista csupán a leggyakrabban felmerülő tételeket tartalmazza: rendelkezésre álló humán tőke; rendelkezésre álló infrastruktúra; jogi keretek; intézményi szervezeti struktúra (pl. alárendeltségi viszonyok); intézményi szervezeti kultúra; finanszírozó-oldali elvárások; felügyeleti keretek; egyéb releváns tényezők. A teendők könnyebb kezelhetősége érdekében itt is érdemes a javaslatok 3.4. fejezetbeli elemzőtáblázatához hasonlóan összeírni, várhatóan hogyan hatnak egymásra az egyes teendők melyek azok, amelyek között nincs kapcsolat; amelyek szinergikusan erősítik egymást; amelyek konkurálnak egymással; amelyek előfeltételei egymásnak. 13
Ahhoz, hogy lehetővé váljon a további munka az ily módon összegyűjtött teendőkkel, öszsze kell gyűjteni a feltételek megvalósításában érintett (azaz nem ügyféloldali), korábban már összeírt szereplőket. Ezek összeírása a 2.2. fejezetben már megtörtént, így most csupán az ott készített lista átemelésére van szükség. A listán szereplő csoportokat három csoportba osztja az átvilágítás: szervezet hatáskörén kívüli szereplők (pl. felügyeleti szerv, megrendelő, konkurencia, szakmai-társadalmi közeg); szervezet hatáskörén belüli szereplők: szervezeten kívüli, alárendelt szereplők pl. szállítók/ellátók; szervezeten belüli szereplők: egyrészt szerep (döntéshozó-menedzser/végrehajtó), másrészt alcsoportok szerint. Példa: egy szakközépiskolában a közismereti és a szakmai tárgyak tanárai is egy szerepcsoportba tartoznak, érdekeik mentén mégis külön kezelhetőek. A következő lépésben sor kerül a feltárt teendők szétosztására a szervezeten belüli és az azon kívüli tényezőkhöz kötődő szervezetek között. 6.2 Szervezet hatáskörén kívüli szereplők A szervezet hatáskörén kívüli szereplők teendőiből külön mellékjavaslatok készülhetnek, amelyek az érintett külső szereplő, illetve annak felügyeleti szervei számára küldhetőek el. Egy mellékjavaslatban annak kell röviden szerepelnie, milyen vizsgálat nyomán, mely szereplő teendője kapcsán derült fény a mellékjavaslat szükségességére. Szerepeljenek benne egyértelműen a mellékjavaslat potenciális címzettjei (azaz a külső szereplő és/vagy annak felügyeleti szervei), illetve azok várható reakciói. A mellékjavaslat térjen ki arra is, mennyire reális a teendő megvalósulása. 6.3 Szervezet hatáskörén belüli szereplők viszonya a teendők feltételeihez A szervezet hatáskörén belüli szereplők (azaz a külső, alárendelt szereplők és a konkrét szervezeten belüli szereplők) elemzése során a fő feladat az érintettek viszonyának vizsgálata a teendők feltételeihez érintettenként és teendőnként külön-külön. Ennek célja, hogy felmérhető legyen, egy teendő megvalósítása milyen fogadtatásra számíthat, ahhoz milyen feltételek teljesülése lehet szükséges. Az elemzés során a következő kérdések tekintendőek át az egyes teendőkről: Hogyan viszonyul az adott teendőhöz az adott érintett? Milyen mértékben állnak rendelkezésre erőforrások a beavatkozás megvalósításához (pl. adott-e elegendő anyagi forrás, időben megfelelő-e a forrás allokációja, stb.)? Van-e jelentősége az esetlegesen kapcsolódó intézményi szabályoknak, és ha igen, milyen mértékű (azaz: mekkora a fennálló helyzet tehetetlenségi ereje)? Milyen viszonyban áll a beavatkozás a szervezet szellemi sajátosságaival (pl. hagyományaival, belső kultúrájával, stb.)? E kérdésnél különválasztandó a bevezetés aktusa, illetve a működtetés. Mindkét szempont értékelendő. 14
Néhány lehetséges forgatókönyv, segédletként annak végiggondolására, a fenti kérdések mentén milyen potenciális problémákkal szembesülhetnek a szolgáltató-oldali szereplők egy teendő megvalósulása kapcsán: Az objektív feltételek nem adottak (erőforrások, jogi keretek, stb.). A szervezet tagjait nem motiválják megfelelő ösztönzők, nem érdekeltek a megfelelő működésben. Nem adott a módosuló működéshez szükséges szervezet, eljárás, technológia. A módosítás ellene hatna a szervezet meglévő kultúrájának. Magas volna a módosított működésre való átállás költsége. A módosítás nem a szervezet hatáskörébe tartozó döntésekkel jár. Más szereplők ellenérdekeltsége akadályozza a szolgáltatót a módosítás foganatosításában. 6.4 Szervezet hatáskörén belüli szereplők viszonya a teendők megvalósulásához Szintén megvizsgálandó, milyen az egyes érintettek viszonya az egyes teendők megvalósulásához. E szempont célja az, hogy hatásbecslést adjon a teendő megvalósításának esetére így az elemzés minden feltétel és minden szervezet hatáskörén belüli (tehát külső alárendelt, illetve valóban belső) érintett viszonylatában elvégzendő. Hogyan hat a teendő megvalósulása a szereplő feladataira? Külön értékelendőek a megvalósítás aktusának és a megvalósulás állapotának hatásai. Példa: ha az orvosi rendelőben módosításra kerül a beteghívó és képes lesz soron kívüli szólításra, az asszisztenseknek a megvalósítás során meg kell tanulniuk az új kezelést, majd a bevezetést követően rendszeresen fogadniuk kell a soron kívül érkező betegeket, akik a sorban érkezőktől eltérően valamilyen módon külön jelezni fogják megérkezésüket. Hogyan változik a teendő megvalósulása esetén a szereplő tevékenységének erőforrásigénye? Külön értékelendőek a változás bevezetéséből, illetve a módosult működésből fakadó erőforrásigényét. A beteghívó átprogramozása során az asszisztensek számára erőforrásigény a betanulásra fordított idő, míg a rendszeres működés során a soron kívüli betegek ellátására fordított többletfigyelem számítható ide. Hogyan változik a teendő megvalósulása esetén a szereplő formális és informális pozíciója? Ha a rendelőben korábban dolgozott egy állandó külső asszisztens, aki csupán szólította a betegeket, de nem kellett azok rendelkezésére álljon, de az új beteghívó funkció bevezetésével az ő dolga lesz a soron kívüli jelentkezések fogadása is, ezt státuszveszteségként élheti meg. A többi szolgáltató-oldali szereplőhöz képest ugyanakkor sem formális sem informális pozíciója nem változik ettől. Hogyan változik meg a teendő megvalósulása esetén a szereplő értékelése a saját ösztönzőiről? Ha a rendelő háziorvosai az ellátott betegek száma szerint részesülnek a rendelő profitjából, és egy soron kívüli akár sürgősségi ellátásra, akár fizetős ellátásra érkező beteg ellátása több időt igényel, mint az átlagos praxis, akkor ha egy orvost jelölnek ki azok fogadására, ő az ösztönzők módosításában lesz érdekelt például emelt kvóta bevezetésében a soron kívüli páciensek fogadására. 15
Hogyan reagálna az adott szereplő az adott teendő végrehajtására? (E pontnál a korábbi szempontok összegzése a cél.) Mekkora az adott szereplő befolyása az adott teendő végrehajtását illetően? (Mennyiben tudja elgáncsolni egy számára előnytelen teendő végrehajtását, illetve mennyiben tudja azt a maga számára előnyösebb formára hozni?) 6.5 A megvalósítás összegzése Az egyes javaslatok különböző vetületeinek összegzéséhez össze kell foglalni a feltárt elvárásokra tett javaslatlista elemeit, az azokhoz kapcsolódó feltételek megvalósíthatóságát, és ki kell emelni az egyes javaslati elemek megvalósításának kiemelt figyelmet érdemlő aspektusait. Az így véglegesített javaslatcsomagok kompakt előterjesztéssé formálandóak. Ehhez mellékelni szükséges az átvilágított intézmény vezetőjéhez címzett összefoglalót, amely az intézmény belső szempontjai szerint is megindokolja, miben javítják a módosítások annak működését és elhárítja az esetleges kockázatokkal kapcsolatos félelmeket. Az alábbi kockázatok cáfolata bír kiemelt jelentőséggel: A változtatás lehetetlennek tűnik. Nincs értelme a változtatásnak. A változtatást a fennálló jogszabályi és hatásköri környezet gátolja. Nem biztosított a változtatás végrehajtásához elvárt költségfedezet (anyagi, humán, stb. források egyaránt). A szervezet és a javaslattevő véleménye eltér a változtatás megvalósításának módjáról. Megnő az adott tevékenység kockázata. Végezetül, ha releváns, lássuk el az előterjesztést a szükséges ügymeneti kiegészítőkkel (felelős, határidő, költségvonzat, stb. 16