ÚJ ÖTLETEK VAGY KONTINUITÁS: KÖLTSÉGVETÉSI PERSPEKTÍVÁK AZ EU-BAN 2013 UTÁN Losoncz Miklós, Vértes András (GKI Gazdaságkutató Zrt.) 443 Vezetői összefoglaló Az EU költségvetésének reformjára vonatkozó javaslatok érintik az EU jövőbeli fejlődését. Az alulról felfelé történő építkezés a föderalizmus irányába történő elmozdulás, amit a legerőteljesebben a nemzetek feletti adók fémjeleznek. Ez ellentétes lehet sok tagország érdekeivel. Bár koncepciók már vannak, és új ötletek megjelenése, illetve a már meglévők továbbfejlesztése sem zárható ki, a legfőbb szűk keresztmetszet politikai természetű. Politikai döntésekre van szükség a legkisebb előrelépéshez is, különösen pedig ahhoz, hogy az EU költségvetését új alapokra lehessen helyezni, amivel lehetséges az európai integráció előtti belső és külső kihívások megválaszolása. Mind empirikus tapasztalatok alapján, mind pedig az EU-szakértők többségének a 2007 és 2013 közötti pénzügyi keretekről kialakított véleménye szerint az Európai Unió jelenlegi költségvetési rendszere elérte működésének határait. A jelenlegi gyakorlattól eltérően először az Európai Unió céljait kell meghatározni, beleértve a meglévő közös és közösségi politikákat, majd a költségvetés nagyságát a célok elérésének finanszírozási szükségleteihez kell igazítani. Ez a megközelítés a költségvetés igazi reformja lehetne. A jelenlegi, a költségvetési források meghatározásán alapuló gyakorlat folytatódása akadályozná a meglévő politikák fejlesztését, és lehetetlenné tenné új politikák kidolgozását (Iván 2006: 446). Az alulról felfelé építkező megközelítés mögött meghúzódó koncepció az, hogy a költségvetést magának az integrációs folyamatnak a számára kell megtervezni azért, hogy az integráció sikeres legyen. Vannak olyan európai közjavak (az egységes belső piac, a Lisszaboni Stratégia, az energia, a környezet, a bővítés), amelyeket közösségi szinten kell finanszírozni. A redisztribúció egy része (strukturális alapok) közjószágnak minősül (Begg, Sapir, Eriksson 2008: 15 17). A közös agrárpolitika (KAP) vitatott közjószág. E koncepció egyik leglényegesebb problémája az, hogy nincs egyetértés a közjavak értelmezésében. Az első két pénzügyi keret (1988 1992 és 1993 1999) esetében a közös és közösségi politikák (egységes belső piac, kohéziós politika, KAP, Gazdasági és Monetáris Unió, transzeurópai hálózatok és K+F) finanszírozási szükségletei többé-kevésbé összhangban voltak a közös költségvetés által ténylegesen rendelkezésre bocsátott forrásokkal. Az előző és különösen a jelenlegi pénzügyi keret esetében nem a közös és közösségi politikák fejlesztése határozza meg a költségvetést, hanem fordítva, a közös és a közösségi politikák fejlődése a költségvetés nagyságától függ (Iván 2006: 431. és
444 Losoncz Miklós, Vértes András 435.). A jelenlegi rendszer a tagállami hozzájárulások újraelosztásán alapul, nem pedig a közös és közösségi politikák finanszírozási szükségletein. Az alulról felfelé építkező megközelítés logikus következménye az, hogy a hangsúly a politikákon van, nem pedig a pénzügyi forrásokon. A költségvetés a célok elérésének eszköze (Begg, Sapir, Eriksson 2008: 6). Ennek értelmében először az EU közös értékeken alapuló költségvetését szolgáló célokat kell meghatározni. Másodszor a világos célokat kitűző politikákban és azok finanszírozásában kell megegyezni. Ebben a tekintetben a Sapir-jelentés szerint (Sapir et al. 2003) a fő probléma az, hogy az EU politikáinak célkitűzései nem egyértelműek, a finanszírozási forrásokat pedig nem világosan körvonalazott célok eléréséhez rendelik. Ha az EU költségvetése kiadási oldalának középpontjában a közös célok elérése áll, akkor nincs lehetőség a nettó fiskális pozíciókról történő alkudozásokra. Ha viszont a közös célok elérése különbözőképpen érinti az egyes tagállamokat és a különbségek jelentősek, akkor elkerülhetetlennek tűnik a kompenzációs igények megjelenése. Mindez felveti a költségvetés nagyságának a kérdését is. Mint ismert, az EU költségvetése alig haladja meg a tagállamok GNI-jának 1 százalékát és államháztartási kiadásainak 2,5 százalékát. Jelenlegi ismereteink szerint aligha valószínű, hogy a GNIarányos közös költségvetés nagyságát a tagországok lényegesen megemelik a következő költségvetési periódusban, például a GDP 3 százalékára. Következésképpen a realitásokkal számolva feltételezhető, hogy a 2013 utáni pénzügyi keretben a költségvetési kiadások nem fogják lényegesen meghaladni a tagállamok összesített GNI-jának 1 százalékát. A költségvetési filozófia és a kiadási szerkezet módosítását tehát korlátozott méretű közösségi költségvetésben kell végrehajtani. A kiadások szerkezetét úgy kell alakítani, hogy az tükrözze az EU jelenlegi és jövőbeli céljait és prioritásait. A radikális szerkezeti változások ellen hat a történelmi örökség. A mezőgazdaság támogatására fordított közkiadásoknak például mintegy 70 százaléka az Európai Unióra jut. A közösségi költségvetés kiadási oldalának restrukturálása nem teszi lehetővé a mezőgazdasági támogatások teljes megszüntetését, sem egyszerre, sem fokozatosan. Részesedésük a jelenlegi 43-ról legfeljebb 20 százalékra mérsékelhető a közösségi költségvetési kiadásokban. A mezőgazdasági támogatások áramvonalasítása, függetlenül attól, hogy azok forrása a Közösség vagy a tagállamok költségvetése, könnyebb jelenleg, amikor az élelmiszerek világpiaci ára magas és tovább nőhet. Az együttfinanszírozás megfontolandó lehetőség a mezőgazdaság esetében. 50 százalékos kofinanszírozás esetén az EU agrár költségvetési kiadásai megfeleződnek, miközben a KAP eddigi tartalma nem változik (Begg, Sapir, Eriksson 2008: 36). Az együttfinanszírozás feltételévé azt kellene tenni, hogy a nemzeti támogatások mértékét maximálják a mezőgazdasági termelési érték százalékában. A mezőgazdaság aránya az EU költségvetésében nemigen mérsékelhető 20 százalék alá a 2013 utáni pénzügyi keretben. Az ilyen módon felszabadított forrásokat más célkitűzések finanszírozására lehetne felhasználni. A mezőgazdaság arányának csökkenésével a brit visszatérítés problémája is többé-kevésbé automatikusan megoldódik. A kohéziót célszerű többé-kevésbé változatlan méretekben fenntartani, több hangsúlyt fektetve a regionális beágyazódottságra és a versenyképességre. A közös agrárpolitikára előirányzott kiadások áramvonalasításával a más politikák finanszírozására előirányzott források aránya 15-20 százalékponttal növelhető az EU-
Új ötletek vagy kontinuitás: költségvetési perspektívák az EU-ban 2013 után 445 költségvetés kiadásaiban. E politikák közül néhány a jelenlegi költségvetési időszakban részben vagy implicite tett vállalások következménye, amilyen például a bővítés. A jelenlegi költségvetési periódusban nagy valószínűséggel csak Horvátország, illetve esetleg a Nyugat-Balkán néhány állama csatlakozhat az EU-hoz (Hetényi, Iván, Juhász 2007: 10). A 2013 utáni időszakban Törökország belépésével indokolt számolni. Ez valószínűleg teljesen új helyzetet teremt, mert Törökország európai uniós integrálódásának pénzügyi követelményei szétfeszítik a közösségi költségvetés hagyományos kereteit. A globális kihívások (klímaváltozás, energiaellátás, a népesség elöregedése stb.) megválaszolása szükségessé teszi új közösségi politikák kidolgozását, illetve a meglévők korszerűsítését. Más kihívások nem annyira globális, mint inkább regionális jellegűek, amilyen például az EU külső határainak közös ellenőrzése vagy az európai Unióhoz közel eső térségekben a stabilitás erősítését szolgáló európai szomszédsági politika. Ezek a politikák közjavaknak tekinthetők, csak európai uniós szinten van értelme e politikák érvényesítésének. Jelenleg az EU költségvetésének 85 százaléka nemzeti hozzájárulásokból származik, főleg GNI-arányos befizetésekből és az általános forgalmi adóból. A fennmaradó 15 százalék hagyományos saját forrásokból ered (vámbevételek és mezőgazdasági lefölözések). Ez ellentmond az EU-ról szóló szerződés 269. cikkének (amit a Lisszaboni Szerződés is megtartott). Ez ugyanis előírja, hogy A költségvetést az egyéb bevételek sérelme nélkül teljes egészében saját forrásokból finanszírozzák. Ezzel kapcsolatban a fő kihívás az, hogy a saját források hosszabb ideje meglehetősen lassan nőnek. Az EU-költségvetés nemzeti hozzájárulásokból történő finanszírozása nincs összhangban az alulról felfelé történő építkezéssel (amit árnyal a gazdasági szereplőkre kivetendő adó mértékének megállapítása). Az Európai Unió költségvetésének finanszírozására több lehetőség van. Az első lehetőség a jelenlegi rendszer folytatása kisebb változtatásokkal. E rendszerben még vannak működési tartalékok, bár kisebb-nagyobb feszültségekkel számolni kell. A rendszer sajátos gazdaságfilozófiára épül. E lehetőség legfőbb kockázata az, hogy fennmaradásával elenyészik a közös költségvetés reformjának a lehetősége. A második lehetőség a GNI-alapú nemzetállami hozzájárulási rendszer kiterjesztése, ami bizonyos ponton túl kizárólagossá válhat. Ennek a rendszernek a fő hiányossága az, hogy erősíti az egyes tagországok érdekeltségét a nettó befizetések csökkentésében, illetve a nettó forrástranszfer maximalizálásában. A GNI-alapú hozzájárulás olyan közvetlen transzfer, amelyet az egyes tagállamok rendszeresen fizetnek az államháztartásból. Sokkal inkább hasonlít nemzetközi szervezeteknek fizetendő tagsági díjra, mint az Európai Unió valóságos saját forrásainak biztosítására (Iván 2006: 447). Következésképpen ez a rendszer nem erősíti az Európai Unió költségvetésének az autonómiáját. A rendszer lényeges előnye az, hogy könnyen előre jelezhető minden egyes tagállamnak a GNI százalékában kifejezett befizetése (Begg 2008: 47). A költségvetési eljárásnak a tagállamok nettó pozícióira koncentráló jelenlegi gyakorlatát csak a saját források volumenének és a közös költségvetésben elfoglalt arányának a növelésével lehet megszüntetni. A közös költségvetés autonómiája csak olyan rendszerben érvényesülhet, amelynek a saját forrásai vagy közös politikákból származnak vagy valóságos saját forrásokon alapulnak. Természetesen a két forrás kombináci-
446 Losoncz Miklós, Vértes András ója is elképzelhető. A hagyományos saját forrásokból (a közös határokon elvámolt áruk utáni vámbevétel és lefölözés) nem folyik be annyi bevétel, ami elegendő lenne a közös költségvetés autonómiájának érvényesítéséhez. Ezért a harmadik lehetőség új források bevezetése. Egy nemzetek feletti adónak kellene a fő szerepet játszania a közös költségvetés bevételeinek biztosításában. A GNI-faktor megmaradhat, de legfeljebb korlátozott szerepet játszhat a tagállamok nettó fiskális pozícióinak korrigálásában. A közjavak koncepciójának az érvényesítése is nemzetek feletti adók bevezetésével lehetséges. Ezzel kapcsolatban azzal lehet érvelni, hogy ha az Európai Unió közjavakat teremt és kínál, akkor a kedvezményezetteknek (természetes személyek és vállalkozások) közvetlenül kell fizetniük értük. A közösségi vagy nemzetek feletti adókról több javaslat született. Ezek közül az egyik legfontosabb a Lamassoure-jelentés (European Parliament 2007), amely a GNI-alapú hozzájárulások rendszerének kizárólagos fenntartását 2013-ig tartja célszerűnek, 2014-től viszont olyan új rendszerre kellene áttérni, amely saját forrásokon alapul. A nemzetek feletti adókra vonatkozó konkrét elképzeléseket lásd: Osterloh, Heinemann, Mohl 2008. A szóba jöhető javaslatok közül az igazi hozzáadottérték-adó és az energiaadók esetében a legkisebb a tevékenység-áthelyezés, az adókikerülés és a gazdasági szervezetek és természetes személyek nem előre jelezhető magatartásának a veszélye. Ezek az adók a leginkább láthatók az EU-polgárok számára, miközben viszonylag méltányos tehermegoszlást tesznek lehetővé a tagállamok között (Richter 2008: iii). A közlekedésben az EU-tagállamok olyan díjbeszedő rendszereket fejlesztenek, amelyek a megtett úttal arányos út- és autópálya-használati díjat szednek. EU szintű üzemanyagadó bevezetése esetén nem lenne szükség ezekre a beruházásokra. Ez az üzemanyagadó olyan adókat helyettesítene, amelyek begyűjtéséhez óriási beruházásokra van szükség, miközben az Európai Unió költségvetésének a finanszírozási forrásait is megteremtené. Egyáltalán nem magától értetődő, hogy egy EU szintű adó lényeges javulást eredményezne-e a jelenlegi rendszerben. Fennáll az a veszély, hogy az európai uniós adók bevezetésével nem szűnnek meg a méltányos visszatérítéssel kapcsolatos politikai viták, mert az EU-adóknak is lehetnek újraelosztási hatásai. (Az EU-adók esetében személyek közötti méltányosság fog érvényesülni az országok közötti egyenlőség helyett.) Emiatt szükség lesz korrekciós mechanizmusokra is (Osterloh, Heinemann, Mohl 2008: 25 26). Ezzel ismét megjelenik a gazdasági integráció költségeiről és hasznáról folyó vita. A Bizottság által kezdeményezett jelenlegi, tabuk nélküli nyílt vita lehetőséget teremt a tagállamok számára az EU költségvetésének reformjára. Az alulról felfelé építkező megközelítés közös célok és politikák kialakításán alapul. Ezeknek kell alárendelni a közös költségvetést, azaz a meglévő és a jövőben kialakításra kerülő közösségi politikáknak kell meghatározniuk az EU költségvetésének a nagyságrendjét, nem pedig a forrásokhoz rendelni a célokat és a közösségi politikákat. Ez utóbbi gyakorlat az EU-költségvetés reformjának a legfőbb akadálya. A célok és politikák meghatározásának akkor van értelme, ha azokhoz megfelelő mennyiségű és minőségű EU szintű közjavak kapcsolódnak, olyanok, amelyek az integráció által teremtett hozzáadott értéket képviselnek. A költségvetési kiadások belső és külső kihívásokkal összhangban történő, közös és közösségi politikákat szolgáló átstrukturálása és áramvonalasítása a redisztribúciós politikák (mint például a KAP) finanszírozásának a radikális csökkentését és az így felszabaduló forrásoknak a meglévő politikák kiterjesztésére és új politikák kidolgozására
Új ötletek vagy kontinuitás: költségvetési perspektívák az EU-ban 2013 után 447 (bővülés, klímaváltozás, európai szomszédsági politika, energiaellátás, a társadalom elöregedése stb.) való átcsoportosítását követeli meg. A politikáknak a költségvetés méretével szembeni elsődlegességén alapuló alulról felfelé történő építkezés az EU-költségvetés bevételi oldalának a gyökeres átalakítását is szükségessé teszi. Nemzetek feletti vagy európai uniós adók bevezetése csillapítja ugyan a nettó pozíciókról folyó tagállamok közötti alkudozásokat, de nem küszöböli ki a politikai vitákat, mert az EU-adók különbözőképpen érintik az egyes tagállamokat, redisztribúciós hatásaik eltérőek lesznek. Korrekciós mechanizmusokkal mérsékelhetők lesznek a kedvezőtlen mellékhatások. Egy nemzetek feletti üzemanyagadó bevezetése helyettesítené egyrészt az út- és autópálya-használatra vonatkozó, a megtett úttal arányos adót, amelynek behajtására óriási beruházásokra van szükség, másrészt megteremtené az EU költségvetésének a forrásait. Az alulról felfelé történő építkezés a föderalizmus irányába történő elmozdulás, amit a legerőteljesebben a nemzetek feletti adók fémjeleznek. Ez ellentétes lehet sok tagország érdekeivel. Bár koncepciók már vannak, és új ötletek megjelenése, illetve a már meglévők továbbfejlesztése sem zárható ki, a legfőbb szűk keresztmetszet politikai természetű. Politikai döntésekre van szükség a legkisebb előrelépéshez is, különösen pedig ahhoz, hogy az EU költségvetését új alapokra lehessen helyezni, amivel lehetséges az európai integráció előtti belső és külső kihívások megválaszolása. IRODALOM Begg, I. 2008. The 2008/2009 review of the EU budget. Real or cosmetic? CESIfo Forum, 1/2007, 4550. Begg, J., Sapir, A., Eriksson, J. 2008. The Purse of the European Union. Setting Priorities for the future. Swedish Institute for European Policy Studies, SIEPS 2008. 1op, 40. http://www.sieps. se/publ/occ_papers/bilagor/20081op.pdf. European Commission 2007. Communication from the Commission. Reforming the budget, changing Europe. A public consultation paper in view of the 2008/2009 budget review. SEC(2007) 1188 final. Brussels, 12.9.2007. European Parliament 2007. Draft Report on the future of the European Union s own resources (2006/2205(INI)). http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2004_2009/documents/pr/647/647440/647440en.pdf Hetényi, G., Iván, G., Juhász, T. 2007. Magyarország hosszú távú érdekei az Európai Unió közös költségvetésének átalakítása során. Budapest, február, 54. http://web.ceu.hu/cens/assets/files/ Ivan_Hetenyi2. Inotai, A. 2008. The future of the European Union s budget. Public Finance Quarterly, No. 1, 7 23. Iván, G. 2006a. Az Európai Unió pénzügyi keretterve 2007 2013-ra az infúzió bekötve. Közgazdasági Szemle, LIII. évf., május, 428 451. Osterloh, S., Heinemann, F., Mohl, P. 2008. The EU tax revisited: Should there be one? And will there be one? EU-CONSENT E-Budget Working Paper No. 6, 30. http://www.eu-consent.net/ library/papers/eu-budget_wp6.pdf. Richter, S. 2008. Seeking New Ways of Financing the WEU Budget: on the Proposal of a European Tax on Foreign Exchange transaction. WIIW Research Reports, No. 345, January, 63. Sapir, A. et al. 2003. An Agenda for a Growing Europe-Making the European System Deliver. Report of an Independent High-Level Study Group established on the initiative of the President of the European Commission. Brussels: Commission of the European Communities, 173.
448