KÖZJOGI BÍRÁSKODÁS AZ I. OSZTRÁK KÖZTÁRSASÁGBAN * SZABÓ ISTVÁN egyetemi docens (PPKE JÁK)

Átírás

1 Iustum Aequum Salutare V. 2009/ KÖZJOGI BÍRÁSKODÁS AZ I. OSZTRÁK KÖZTÁRSASÁGBAN * SZABÓ ISTVÁN egyetemi docens (PPKE JÁK) I. Prológus A Habsburg Birodalom 1848 és 1918 közötti utolsó hetven évét érdekes, nemegyszer ellentmondásos tendenciák jellemezték, amely megállapítás nemcsak politikatörténetére, hanem alkotmányfejlõdésére is igaz. Egyes idõszakokban mélyen az abszolutizmus irányába hajló kormányzata volt, ugyanakkor erre az idõszakta esik Európa egyik legfejletebb jogállami struktúrájának kiépítése. Soknemzetiségû birodalmát a dinasztia minden eszközzel igyekezett egyben tartani, ugyanakkor nyitottak voltak a modern államszervezeti reformok irányába is. Ezen utóbbinak eredményeként igen elõremutató közjogi bíráskodási rendszert építettek ki, amely az elsõ világháború után kialakuló Osztrák Köztársaságra is hatással volt. Az alábbiakban a közvetlen történelmi elõzményekre is kitérve ezt tekintjük át. II. A közigazgatási bíráskodás kezdetei Ausztriában A polgári állam kialakulásának legjelegzetesebb vonása a hatalmi ágak megosztása volt. Ebben a rendszerben a végrehajtó hatalom körébe tartozó közigazgatás a törvények által meghatározott szabályok alapján mûködik. Azonban korán felvetõdött a kérdés, vajon a közigazgatás önként és maradéktalanul betartja-e a törvényi elõírásokat, vagy ez valamiféle ellenõrzésre szorul. Így hamarosan megjelent a közigazgatás törvényességi felügyeletének rendszere, ami viszont felvetett egy elvi kérdést. Vajon ezt a közigazgatás szervezetén belül kell megoldani, vagy bírói testületre ruházható a feladat? A közigazgatási szervezeten belüli megoldás hátránya, hogy pártatlan fórum nehezen hozható létre. A bírói testületre történõ átruházás pedig a hatalmi ágak megosztása kapcsán vethet fel problémákat. Ebbõl következõen az európai fejlõdés nem egységes, abban több modell alakult ki. Franciaországban például a hatalmi ágak * A tanulmány az OTKA K kutatási program támogatásával készült.

2 66 SZABÓ ISTVÁN megosztására fekteték a hangsúlyt, ezért a szervezeten belüli felügyeleti rendszert építették ki. 1 A bírói hatáskör esetén nem elvi, hanem jogtechnikai kérdésként vetõdött fel, hogy a feladatot a rendes bíróságokra ruházzák, vagy egy ettõl elváló különbíróságot állítsanak fel. Mint látni fogjuk, a német nyelvterületen, s így Ausztriában is, ezen utóbbi rendszer honosodott meg. Azonban azt is meg kell említeni, hogy a különbírósági konstrukció sem jelent meg azonnal minden érintett államban. Magyarországon, 2 vagy Németországban 3 is elõször a közigazgatáson belüli felügyeleti rendszert alakították ki, s csak egy késõbbi lépéssel állítottak fel különbíróságot. Ausztriában azonban rögtön a bírói felügyelet irányába mozdultak el, hiszen a közigazgatás feletti bírói kontroll bevezetésérõl már az 1867-es alaptörvények körében találunk rendelkezést. 4 Ennek végrehajtásaként 1875-ben meg is született a Közigazgatási Bíróságról szóló törvény. 5 A bírói fórum hatáskörét negatív taxációval állapították meg, vagyis bármely állami, vagy önkormányzati hatóság törvénysértõnek vélt döntése megtámadható volt elõtte, 6 1 STIPTA ISTVÁN: A francia közigazgatási bíráskodás hatása a dualizmus kori magyar törvényhozásra. In HORVÁTH KOLTAY MÁTHÉ (szerk.): Sapienti iniuria non potest fieri. (Ünnepi tanulmányok Zlinszky János tiszteletére.) Budapest: Gondolat, 2009, Magyarországon elsõ lépésként a pénzügyi igazgatás felett alakult ki törvényességi felügyelet. Ez azonban 1867/1868-ban még a közigazgatás szervezetén belüli rendszer volt [1868:XXI. tc. IV. fejezet], 1873-ban rendes bírói hatáskörbe utalták [1873:XXXIX. tc.], s 1883-ban állították fel a pénzügyi közigazgatási bíróságot [1883:XLIII. tc.]. Az általános hatáskörû Közigazgatási Bíróságot pedig 1896-ban [1896:XXVI. tc]. Ld. STIPTA ISTVÁN: A magyar bírósági rendszer története. Debrecen: Multiplex Media Debrecen University Press, (Második, javított kiadás), 1998, [a továbbiakban: STIPTA (1998a)] 3 Németországban a közigazgatási bíráskodásra vonatkozó hatáskör megoszlott a Birodalom és a tagállamok között. A tényleges szervezeti kiépítés a tagállamokban hamarabb kezdõdött meg. A sok tagállam különbözõ konstrukciói között Báden 1863-ban magállapított szabályozása tekinthetõ elsõnek. [ERNST RUDOLF HUBER: Die Deutsche Verfassungsgeschichte seit (3. Band). Stuttgart Berlin Köln Mainz: Kohlhammer, 1988, 985.] Azonban ez is a közigazgatási szervezeten belüli felügyeleti rendszer volt, a feladat ellátására bírói hatóságot csak 1880-ban szerveztek. [STIPTA ISTVÁN: A német közigazgatási bíráskodás kialakulása, és hatása a magyar közigazgatási jogvédelemre. In SZABADFALVI JÓZSEF (szerk.): Facultas nata. Ünnepi tanulmányok a miskolci jogászképzés 25. évfordulójára. Miskolc: Bíbor, 2006, [a továbbiakban: STIPTA (2006a)]; STIPTA ISTVÁN: Die Herausbildung und die Wirkung der deutschen Verwaltungsgerichtsbarkeit auf den ungarischen Verwaltungsrechtsschutz. In Prof. Dr. BARNA MEZEY (Hrsg.): Rechtsgeschichtliche Vorträge 45. Budapest, 2006, [a továbbiakban: STIPTA (2006b)]] Birodalmi szinten 1918-ig csak a közigazgatási szervezeten belüli felügyeleti rendszer létezett. [HUBER i. m ] 4 Staatsgrundgesetz vom 21. Dezember 1867, über die richterliche Gewalt. [RGBl. (österr.) 1867/144.] 15., STIPTA ISTVÁN: Az évi osztrák közigazgatási bíróság hatása a magyar közigazgatási jogvédelemre. Acta Universitatis Szegediensis de Attila József nominatae Acta Juridica et Politica Tomus LIII. Fasciculus 24. Szeged, 1998, 354. [a továbbiakban: STIPTA (1998b)]; WILHELM BRAUNEDER: Österreichische Verfassungsgeschichte. (8. durchgesehene Auflage) Wien: Manzsche Verlags- und Universitätsbuchhandlung, 2001, Gesetz vom 22. October 1875, betreffend die Errichtung eines Verwaltungsgerichtshofes. [RGBl (österr.) 1876/36], BRAUNEDER i. m Gesetz vom 22. October 1875, betreffend die Errichtung eines Verwaltungsgerichtshofes. [RGBl (österr.) 1876/36] 2. (1) (2) bekezdés.

3 Közjogi bíráskodás az I. Osztrák Köztársaságban 67 amelyet a törvény tételesen nem zárt ki. 7 Ellenõrzõ funkciója a közigazgatás minden szintjére (központi közigazgatás, koronatartományok, helyi önkormányzatok) kiterjedt. 8 Mindez jelentette azt is, hogy a bíráskodás kizárólagos központi hatáskör volt, a koronatartományok nem mûködtethettek bírói hatóságokat. A negatív taxáció alkalmazása a korabeli összehasonlításban komoly kompetenciát jelentett, hiszen a hatáskör megállapításánál más államokban a pozitív taxáció volt a jellemzõ. 9 Márpedig, ha egy bírói fórum néhány tételesen meghatározot kivételtõl eltekintve bármely közigazgatási hatóság döntését felülvizsgálhatja, az mindenképpen erõsebb hatáskör, mintha a megtámadható döntések körét sorolják fel, bármilyen hosszú felsorolás is legyen az. A bíróság szervezetileg elnökbõl és szükséges számú tanácsból épült fel, amelyek élén a tanácsvezetõ bírók álltak. 10 Tagjait a minisztertanács javaslatára a császár nevezte ki, 11 A Közigazgatási Bíróság tagjaira a bírák jogállására vonatkozó rendelkezések voltak érvényesek. 12 A Közigazgatási Bíróság kasszációs jogkörrel rendelkezett, vagyis a közigazgatási hatóságok törvénysértõ határozatit megsemmisíthette. 13 Nem volt lehetõsége viszont arra, hogy ezeket megváltoztassa (reformatórius jogkör), hanam az új határozatot ismételten az érintett közigazgatási hatóságnak kellett meghoznia. A reformatórius jogkör biztosítása tovább erõsítette volna a Közigazgatási Bíróság súlyát, 14 s mint nemsokára érinteni fogjuk az 1920-as alkotmány, jelentõs mértékben el is mozdul ebbe az irányba. 15 Az 1925-ös 16 és 17 A törvény nyilvánvalóan kizárta a kiegyezés által keletkezetett közös ügyeket, illetõleg közös érdekû ügyeket. Ezekben a kérdésekben sem Ausztria, sem Magyarország nem járhatott el önállóan. Kizárta az olyan közigazgatási határozatok felülvizsgálatát is, amelyek más bírói fórumok (rendes bíróságok, Birodalmi Bíróság) elé voltak utalhatók. S többek között még kizárta a közigazgatási hatóságok szabad mérlegelés alapján hozott döntéseit és a fegyelmi ügyeket. [Gesetz vom 22. October 1875, betreffend die Errichtung eines Verwaltungsgerichtshofes. RGBl (österr.) 1876/ ]; STIPTA (1998b) i. m Gesetz vom 22. October 1875, betreffend die Errichtung eines Verwaltungsgerichtshofes. [RGBl (österr.) 1876/36] 2. (2) bekezdés, STIPTA ISTVÁN: A közigazgatási bíráskodás elõzményei Magyarországon. Jogtudományi Közlöny 1997/3, [a továbbiakban: STIPTA (1997a)]; STIPTA (1998b) i. m Ha Magyarországot vesszük példaként, az 1896-ban felállított Közigazgatási Bíróság hatáskörét is pozitív taxációval állapították meg. [1896:XXVI. tc ] De a német tagállamokban felállított bírói fórumok is ilyen típusú hatáskörrel bírtak: lásd Báden [STIPTA (2006a) i. m. 351., STIPTA (2006b) i. m. 8.], vagy Poroszország [STIPTA (2006a) i. m. 356., STIPTA (2006b) i. m. 14.]. 10 Gesetz vom 22. October 1875, betreffend die Errichtung eines Verwaltungsgerichtshofes. [RGBl (österr.) 1876/36] 10. (1) bekezdés. 11 Gesetz vom 22. October 1875, betreffend die Errichtung eines Verwaltungsgerichtshofes. [RGBl (österr.) 1876/36] 10. (3) bekezdés; STIPTA (1998b) i. m Gesetz vom 22. October 1875, betreffend die Errichtung eines Verwaltungsgerichtshofes. [RGBl (österr.) 1876/36] Gesetz vom 22. October 1875, betreffend die Errichtung eines Verwaltungsgerichtshofes. [RGBl (österr.) 1876/36] 2. (2) bekezdés; STIPTA (1998b) i. m STIPTA (1998b) i. m B-VG (Bundsverfassungsgesetz vom 1920) = Az Osztrák Köztársaság évi Alkotmánya cikkely (3) bekezdés. 16 B-VG (Az Osztrák Köztársaság évi Alkotmánya, az évi alkotmánynovellával egységes szövegbe foglalva) 132. cikkely (3) bekezdés.

4 68 SZABÓ ISTVÁN az 1929-es 17 alkotmánynovella azonban meg nem szünteti, de jelentõsen korlátozza a reformatórius jogkört. [lásd VI. pont] Ez ugyanis a hatalmi ágak megosztásának rendszerében újabb kérdést vethet fel, hiszen itt a bíróság már tényleges közigazgatási tevékenységet végez. Az 1875-ös Ennek a törvény rövid áttekintése azért is fontos, mert hamarosan látni fogjuk, hogy több mint egy évtizedig a köztársasági idõszakban is hatályban maradt. III. A Közigazgatási Bíróság szervezete az 1920-as alkotmány szerint Mivel Ausztriában bíráskodás egységesen szövetségi hatáskörbe tartozott, ezt a bírói funkciót sem osztották meg a tagállamokkal. 18 A Közigazgatási Bíróság szervezetére vonatkozó legfontosabb rendelkezéseket maga az alkotmány rögzítette, 19 a szervezeti felépítés pontos szabályozásáról azonban külön törvénynek kellett rendelkeznie. Ez a törvény végül az 1929-es alkotmánynovellát követõen 1930-ban született meg. 20 Így tehát a köztársaság elsõ tizenkét évében a tárgyalt bírói fórum még a közigazgatási bíráskodásról szóló 1875-ös törvény 21 alapján mûködött. Az alkotmányban rögzített rendelkezések szerint a Közigazgatási Bíróság Ausztria egész területére kiterjedõ illetékességgel egyfokú különbíróságként mûködött, így ítéletei ellen jogorvoslatnak nem volt helye. A tagok legalább felének bírói képesítéssel kellett rendelkezniük. 22 A bíróság döntéseit tanácsokban hozta, ezek pontos számát azonban már alacsonyabb szintû jogforrások határozták meg. IV. Közigazgatási Bíróság tagjainak kinevezése Elnökét, alelnökét és tagjait a Szövetségi Kormány javaslatára a Szövetségi Elnök nevezte ki. Mindez megegyezett az 1875-ös szabályozással 23 [lásd II. pont], azon értelemszerû változással, hogy a császár helyére a köztársasági államfõ lépett. Az új alkotmány azonban ezt egy további rendelkezéssel egészítette ki, miszerint: az elnök és a tagok egyik felének kinevezéséhez a képviselõház (Nemzeti Tanács) Fõbizottságá- 17 B-VG (Az Osztrák Köztársaság évi Alkotmánya, az évi alkotmánynovellával egységes szövegbe foglalva) 133. cikkely (4) (5) bekezdés. 18 LUDWIG ADAMOVICH: Grundriss des österreichischen Staatsrechts (Verfassungs- und Verwaltungsrechtes). Wien: Österr. Staatsdruckerei, 1927, B-VG cikkely. 20 Bundesgesetz vom 16. Mai 1930 über die Einrichtung und das Verfahren des Verwaltungsgerichtshofes (Verwaltungsgerichtshofgesetz Vw.G.G.) [BGBl 153/1930]; FELIX ERMACORA: 100 Jahre Justizverwaltung der Gerichtshöfe öffentlichen Rechts. In Entwicklung der österreichischen Verwaltungsgerichtsbarkeit. (Festschrift zum 100jährigen Bestehen des österreichischen Verwaltungsgerichtshofes.) Wien New York: Springer, 1976, Gesetz vom 22. October 1875, betreffend die Errichtung eines Verwaltungsgerichtshofes. [RGBl (österr.) 1876/36] 22 B-VG cikkely (3) bekezdés. 23 Gesetz vom 22. October 1875, betreffend die Errichtung eines Verwaltungsgerichtshofes. [RGBl (österr.) 1876/36] 10. (3) bekezdés; STIPTA (1998b) i. m. 357.

5 Közjogi bíráskodás az I. Osztrák Köztársaságban 69 nak, az alelnök és a tagok másik felének kinevezéséhez pedig a felsõház (Szövetségi Tanács) egyetértése volt szükséges. 24 A változás nem tekinthetõ jelentéktelennek, a bírák kinevezése és választása között ugyanis lényegi különbség van. A kinevezés a testület függetlenségét erõsíti, a választás erõsebb politikai befolyást valósíthat meg. Az állítást megfelelõen alátámasztják a kiegyezés után a magyar országgyûlésben e tárgykörben lezajlott viták is. 25 Az osztrák Közigazgatási Bíróságnál a kettõ kombinálásáról volt szó, hiszen államfõi kinevezés volt, de ehhez a parlament egyetértési joga kapcsolódott. 26 Az ös törvény tisztán államfõi kinevezésen nyugvó rendszeréhez képest 27 [lásd II. pont] mindez a közjogi bírói fórum átpolitizálásának irányába hatott. Az 1925-ös alkotmánynovella a Közigazgatási Bíróságról szóló teljes fejezetet újrafogalmazta, a kinevezési rendet azonban nem változtatta meg. 28 Az 1929-es alkotmánynovella azonban az Alkotmánybírósághoz hasonlóan 29 [lásd XI. pont] a Közigazgatási Bíróságnál is a depolitizálás irányába mozdult el, amely részben a parlament befolyásának megszüntetésével járt. A kinevezési jog a Szövetségi Elnöknél maradt, de az elnök és az alelnök személyére ezt követõen a Szövetségi Kormány minden kötöttség nélkül tehetett javaslatot. A bírákra pedig a Közigazgatási Bíróság teljes ülése tett elõterjesztést az államfõnek. A teljes ülésnek minden megürült bírói státuszra három jelöltet kellett állítania, s a Szövetségi Kormánynak ezek közül kellett egyet kiválasztania és a Szövetségi Elnökhöz felterjesztenie. 30 A Közigazgatási Bíróság tagjainak jogállása, illetménye a legfelsõbb bírósági bírákéval volt azonos. 31 V. A Közigazgatási Bíróság hatásköre A Közigazgatási Bírósághoz a közigazgatási hatóságok jogsértõ határozatai miatt lehetett fordulni. 32 A közigazgatási hatóságok körébe annak mindegyik szintje beletartozott, vagyis a szövetségi, a tagállami és az önkormányzati hatóságok döntései 24 B-VG cikkely; ADAMOVICH (1927) i. m ISTVÁN STIPTA: Die Vertikale Gewaltentrennung. Budapest: Gondolat, 2005, [a továbbiakban: STIPTA (2005a)]; STIPTA ISTVÁN: Deák Ferenc állambírósági koncepciója. In SZABÓ ISTVÁN (szerk.): a hazának szent ügye Emlékülés Deák Ferenc születésének 200. évfordulója alkalmából, Budapest május 26. Budapest: Szent István Társulat, 2005, [a továbbiakban: STIPTA (2005b)] 26 B-VG cikkely; ADAMOVICH (1927) i. m Gesetz vom 22. October 1875, betreffend die Errichtung eines Verwaltungsgerichtshofes. [RGBl (österr.) 1876/36] 10. (3) bekezdés. 28 B-VG cikkely. 29 B-VG cikkely (4) (6) bekezdés; LUDWIG ADAMOVICH: Grundriss des österreichischen Staatsrechts (Verfassungs- und Verwaltungsrechtes.) [Dritte, neubearbeitete Auflage] Wien: Österr. Staatsdruckerei, 1932, B-VG cikkely (2) bekezdés. 31 Bundesgesetz vom 16. Mai 1930 über die Einrichtung und das Verfahren des Verwaltungsgerichtshofes (Verwaltungsgerichtshofgesetz Vw.G.G.) [BGBl 153/1930] 3. (1) bekezdés. 32 ROBERT NEUMANN-ETTENREICH: Der Verwaltungs- und der Verfassungsgerichtshof nach dem Bundesverfassungsgesetze. Zeitschrift für Verwaltung 1921/1, 72.

6 70 SZABÓ ISTVÁN egyaránt megtámadhatóak voltak. 33 A tárgyalt bíróság hatáskörét az 1875-ös modellhez hasonlóan 34 [lásd II. pont] negatív taxációval állapították meg, vagyis fõszabályként minden közigazgatási határozat megtámadható volt, s csak azokat a kivételeket határozták meg, amelyek nem. 35 Az 1875-ös törvényen túllépve 36 a bírói jogvédelmet tovább erõsítette az alkotmánynak azon elõírása, amely szerint a közigazgatási hatóságoknak a szabad mérlegelés alapján hozott döntései sem voltak kivéve a bírói jogorvoslat körébõl. 37 Ennek kapcsán a Közigazgatási Bíróság azt vizsgálhatta, hogy a szabad mérlegelést a hatóság a törvény szellemében gyakorolta-e. Ezzel el lehetett érni, hogy a szabad mérlegelés körébe tartozó ügyekben se szülessenek egymással kirívóan ellentétes döntések. Ezen túl a Közigazgatási Bíróság elõtt az 1929-es alkotmánynovellát követõen panaszt lehetett emelni a közigazgatási büntetõügyek (szabálysértések) tárgyában született határozatokkal szemben is. 38 Az eljárás elsõsorban itt is a szabálysértést megállapító határozat jogszerûségének megállapítására irányult. Panasszal nem csak az elmarasztalt személy fordulhatott a tárgyalt bírósághoz, hanem a magánvádló is abban az esetben, ha a közigazgatási hatóság jogszerûtlenül szüntette meg az eljárást. 39 Bizonyos feltételek mellett azonban a szankció mértéke a jogszerûen meghozott elmarasztaló határozatoknál is megtámadható volt. 40 A Közigazgatási Bíróság eljárásának minden esetben feltétele volt az, hogy a rendes jogorvoslati lehetõségeket az illetõ személy már kimerítette ADAMOVICH (1927) i. m Gesetz vom 22. October 1875, betreffend die Errichtung eines Verwaltungsgerichtshofes. [RGBl (österr.) 1876/36.] 3. ; STIPTA (1998b) i. m Ki voltak zárva a szabadalmi ügyek és a közszolgálatban állók fegyelmi ügyei. [B-VG cikkely (5) bekezdés] Ezen kívül ki voltak zárva azon ügyek is, amelyekben az Alkotmánybíróság járt el, illetõleg olyan testület, amelynek tagjai a döntéshozatalban nem voltak utasításhoz kötve, s tagjai között bírák is voltak. [LUDWIG ADAMOVICH: Grundriss des österreichischen Verfassungsrechts. (Virte, neubearbeitete Auflage). Wien: Springer, 1947, ] Ezek a kizárások azonban más jellegûek. Azért nem lehetett azokat a Közigazgatási Bíróság elé vinni, mert olyan szerv bírálta el, amelynél a pártatlan döntésre megfelelõ garanciák voltak. 36 A Közigazgatási Bíróságról szóló 1875-ös törvény a közigazgatási hatóságok szabad mérlegelésen nyugvó döntéseit még teljes egészében kizárta a bírói felülvizsgálat körébõl. Gesetz vom 22. October 1875, betreffend die Errichtung eines Verwaltungsgerichtshofes. [RGBl (österr.) 1876/36.] 3. c. pont; STIPTA (1998b) i. m OSKAR LEHNER: Österreichische Verfassungs- und Verwaltungsgeschichte. (3. ergänzte Auflage). Linz: Universitätsverlag Rudolf Trauner, 2002, 300.; BRAUNEDER i. m. 223.; ADAMOVICH (1947) i. m B-VG cikkely (1) bekezdés. 39 B-VG cikkely (1) bekezdés. 40 A szankció mértékénél a bírói jogorvoslat akkor indokolt, ha az súlyosabb mértékû. Az alkotmány ezt akkor tette lehetõvé, ha egy hétnél hosszabb elzárásra, vagy 200 schillingnél magasabb összegû pénzbírságra ítéltek valakit. [B-VG cikkely (2) bekezdés] 41 Ez a közigazgatási bíráskodásban megszokott rendelkezés. Ugyanis már a közigazgatáson belül is van egy belsõ törvényességi felügyelet, a közigazgatási szervek döntései egy felettes közigazgatási hatóságnál megtámadhatóak. A jogsértések jelentõsebb részét már ezzel a jogorvoslattal ki lehet szûrni, így ha ennek kötelezõ az igénybe vétele, akkor a Közigazgatási Bíróság elé lényegesen kevesebb ügy fog kerülni. Ez a gördülékeny mûködését mindenképpen elõsegíti.

7 Közjogi bíráskodás az I. Osztrák Köztársaságban 71 Az 1929-es alkotmánynovella azonban olyan feladatokat is a Közigazgatási Bíróság hatáskörébe utalt, amelyek nem is a közigazgatás által meghozott döntések felülvizsgálatát jelentették. Itt az elõzõ bekezdésben tett megállapítás, mármint hogy a rendes jogorvoslati út kimerítése után lehet a bírósághoz fordulni, nem is értelmezhetõ. Az államhatalmi egységekkel (szövetség, tagállam, körzet, község) szembeni vagyonjogi kereseteknél a Közigazgatási Bíróság szubszidiárius hatáskört kapott. Ha egy ilyen ügyben sem a rendes bíróságok, sem az Alkotmánybíróság nem rendelkezett hatáskörrel, neki kellett eljárnia. 42 Már nem szubszidiárius, hanem általános hatáskörként a Közigazgatási Bíróság döntött a szövetség, tagállam, körzet, község nevében eljáró személyek által okozott károk miatt benyújtott keresetekrõl, 43 valamint ezek alkalmazottainak közszolgálati viszonyából eredõ jogvitáiban, ha azok vagyonjogi igényt érintettek. 44 VI. Kasszációs, vagy reformatórius jogkör? A kérdés még a Közigazgatási Bíróság elõzõ pontban tárgyalt hatáskörét érinti, de érdemes külön -ban tárgyalni. A Közigazgatási Bíróságról szóló 1875-ös törvény kapcsán érintettük, hogy az csak kasszációs jogkört biztosított, vagyis a törvénysértõ határozatokat a bírói fórum megsemmisíthette, 45 az új határozat meghozatala azonban az érintett közigazgatási hatóság feladata (jogosultsága) volt. A bíróságnak arra nem volt kompetenciája, hogy a határozatot megváltoztassa (reformatórius jogkör). [lásd II. pont] Az 1920-as alkotmány azonban jelentõs változást hozott. Az alkotmány 133. cikkelye fõszabályként a kasszációs jogkört jelölte meg, 46 de a (3) bekezdés az alábbi rendelkezést tartalmazta: Abban az esetben, ha törvény a határozat, vagy rendelkezés meghozatalát nem bízza a közigazgatási hatóság szabad mérlegelésére, a Közigazgatási Bíróság az ügyben maga is dönthet. 47 Ez pegig annyit jelentett, hogy a közigazgatási hatóságok szabad mérlegelés alapján hozot döntésein kívül bármely ügyben a Közigazgatási Bíróság adott ügyben eljáró tanácsa döntötte el, hogy a megtámadott közigazgatási határozatot megsemmisíti, vagy megváltoztatja. Az 1925-ös alkotmánynovella a reformatórius jogkört jelentõsen beszûkítette, mindössze egy esetben tette lehetõvé. Szabálysértési bírságok esetén nem csak a jogalapot, vagy a megállapítás törvényességét, hanem a bírság aránytalanul magas mértékét is vitatni lehetett a Közigazgatási Bíróság elõtt. 48 Ha ezen utóbbi típusú panasznak 42 B-VG cikkely (1) bekezdés. 43 B-VG cikkely (2) bekezdés, 133. cikkely (5) bekezdés. 44 B-VG cikkely (1) bekezdés a. pont, 133. cikkely (5) bekezdés. 45 Gesetz vom 22. October 1875, betreffend die Errichtung eines Verwaltungsgerichtshofes. [RGBl (österr.) 1876/36] 2. (2) bekezdés; STIPTA (1998b) i. m B-VG cikkely (1) bekezdés. 47 Der Verwaltungsgerichtshof kann in der Sache selbst entscheiden, soweit nicht die Behörde nach den Bestimmungen des Gesetzes zur Entscheidung oder Verfügung nach freiem Ermessen befugt ist. [B-VG cikkely (2) bekezdés] 48 B-VG cikkely (1) bekezdés.

8 72 SZABÓ ISTVÁN a bíróság helyt adott, akkor a bírság mértékét saját hartáskörben megállapíthatta (csökkenthette). 49 Ez egy olyan eset volt, ahol a kasszációs jogkör nem lett volna célravezetõ. A közigazgatási hatóság által megállapított szabálysértést az illetõ elkövette, a kiszabott bírság a törvény által lehetõvé tett keretek között volt, csak éppen aránytalanul magas. Kasszációs jogkör esetén lehet, hogy a bíróságnak többször is meg kell semmisítenie a határozatot, mire az érintett közigazgatási hatóság a kellõ szintre mérsékli a bírságot. Az 1929-es alkotmánynovella érdemben nem változtata meg a reformatórius jogkör 1925-ös, erõs korlátozását. A közigazgatási hatóságok törvénysértõ határozatainak felülvizsgálatára vonatkozó általános hatáskörnél továbbra is csak kasszációs jog maradt. 50 Reformatórius jogkör csak az ezen túli, speciális hatásköröknél volt. Nyílvánvalóan megmaradt a szabálysértési bírságok mértékének elõbb tárgyalt leszállítására vonatkozó jogosítványa. 51 Ezen túl az alkotmánynovella a Közigazgatási Bíróság részére megállapított új hatásköröknél [lásd VI. pont] adott ügydöntõ jogosítványt. Szándékosan kell ügydöntõ elnevezést használnunk, mert mint nem régen láthattuk, ezek nem is feltétlenül közigazgatási határozatok felülvizsgálatát jelentették. Ebben a konstellációban a kasszációs-reformatórius fogalompár nem is értelmezhetõ. Ha a fél nem egy meghozott döntés törvényességének felülvizsgálatát kéri, hanem egy el nem bírált ügyben alapdöntést, akkor nincs mit megsemmisíteni, vagy megváltoztani. Ebben a bíróság meghozza a döntést, ami tartalmilag igazából a reformatórius jogkörrel azonos kompetenciát jelent. Ilyen ügydöntõ határozatokat hozott az egyes állami egységekkel (szövetség, tagállam, körzet, község) szemben benyújtott tulajdonjogi keresetek, 52 illetõleg az õ nevükben eljáró személyek által okozott károk kapcsán, 53 valamint a szövetség, a tagállam, a körzetek, vagy a községek alkalmazottainak közszolgálati viszonyából eredõ jogvitáiban, ha azok tulajdonjogi igényt érintettek. 54 A kasszációs-reformatórius jogkör problémája tehát 1920 után sem jutott nyugvópontra. Az 1875-ös törvény kapcsán már szóba került, hogy a kasszációs jogkör csökkentheti a Közigazgatási Bíróság hatalmi súlyát, a reformatórius jogkör biztosításával erõsíteni lehetett volna pozícióit. 55 Az 1920-as alkotmány meg is tette ezt a lépést. Természetesen nem teszi azt kötelezõvé, a bíróság szabad belátására bízza, hogy megsemmisíti, vagy megváltoztatja az elé utalt közigazgatási határozatokat. De ez minden valószínûség szerint nem a várt eredményeket hozta. Ez lehet az oka annak, hogy az 1925-ös alkotmánynovella szinte teljesen kihátrál a reformatórius jogkör mögül. Azt csak egyetlen egy esetben hagyja meg, s ismét a kasszációs jogkör válik általánossá, s ebben az 1929-es alkotmánynovella sem hoz jelentõs változást. 49 B-VG cikkely (3) bekezdés. 50 B-VG cikkely (1) bekezdés, 133. cikkely (1) bekezdés. 51 B-VG cikkely (2) bekezdés, 133. cikkely (4) bekezdés. 52 B-VG cikkely (1) bekezdés, 133. cikkely (5) bekezdés. 53 B-VG cikkely (2) bekezdés, 133. cikkely (5) bekezdés. 54 B-VG cikkely (1) bekezdés a. pont, 133. cikkely (5) bekezdés. 55 STIPTA (1998b) i. m. 357.

9 Közjogi bíráskodás az I. Osztrák Köztársaságban 73 VII. Az alkotmánybíráskodás kezdetei Ausztriában A közigazgatási bíráskodás kapcsán láthattuk, hogy Ausztria a közjogi bíráskodás tekintetében már a XIX. században mintaállam volt. Mindezt visszaigazolja az alkotmánybíráskodás gyökereinek kutatása is. A miniszterek alkotmányjogi felelõsségének érvényesítésére már az 1848/49-es alkotmányok egy külön közjogi bíróság felállítását vették tervbe ben pedig erre a feladatra meg is szervezték az Állambíróságot. 57 Több államban, így például hazánkban is, ekkor ezt a feladatot még a parlament második kamaráján belül alakult bíróság látta el. 58 Az osztrák Állambíróság tagjait a törvényhozás két háza választotta, s azoknak törvénytudó állampolgároknak kellett lennie. 59 Az alkotmánybíráskodásnak azonban lényegesen egyedülálóbb elõfutára volt, az 1867-ben alaptörvénybe iktatott, 60 s ténylegesen 1869-ben felállított 61 Birodalmi Bíróság. A testület egyrészrõl hatásköri bíróságként mûködött, 62 de emellett még jelentõsebb funkciója volt az alapjogi bíráskodás. Ezen utóbbi szerint bármely állampolgár a nevezett bírósághoz fordulhatott, akinek politikai jogait megsértették, s minden más rendelkezésre álló jogorvoslati lehetõséget kimerített januárjában Alkotmánybíróság (Verfassungsgerichtshof) elnevezéssel felállítanak egy bírói hatóságot, de ez lényegében még a régi Birodalmi Bíróság kompetenciáit vette át. 64 Az 1920-as alkotmányban rögzített testület azonban már lényegesen szélesebb hatáskörrel bírt. VIII. Az Alkotmánybíróság szervezete Az Alkotmánybíróság szervezetén belül elõször a testület létszámát kell áttekintenünk, majd a bírák megbízatási idejét, választásuk (kinevezésük) rendjét, illetõleg az összeférhetetlenségi szabályokat kell vizsgálat alá vennünk. Mindezek elõtt azonban meg kell említeni, hogy az Alkotmánybíróság a Közigazgatási Bírósághoz 56 STIPTA (2005a) i. m. 110.; STIPTA (2005b) i. m Gesetz vom 25. Juli 1867, über die Verantwortlichkeit der Minister für die im Reichsrathe vertretenen Königreiche und Länder. [RGBl (österr.) 1867/101.] 16. ; BRAUNEDER i. m Magyarországon miniszterek alkotmányjogi felelõsségénél a Képviselõház helyezte vád alá az érintett minisztert, majd a Fõrendi Házban megalakult bíróság ítélkezett felette. [1848:III.tc ] 59 Gesetz vom 25. Juli 1867, über die Verantwortlichkeit der Minister für die im Reichsrathe vertretenen Königreiche und Länder. [RGBl (österr.) 1867/101.] 16. (2) bekezdés. 60 Staatsgrundgesetz vom 21. Dezember 1867, über die Einsetzung eines Reichsgerichtes. [RGBl (österr.) 1867/143.] 61 Gesetz vom 18. April 1869, betreffend die Organisation des Reichsgerichtes, das Verfahren vor demselben und die Vollziehung seiner Erkenntnisse. [RGBl (österr.) 1869/44.] 62 Staatsgrundgesetz vom 21. Dezember 1867, über die Einsetzung eines Reichsgerichtes. [RGBl (österr.) 1867/143.] 2. cikkely. 63 Staatsgrundgesetz vom 21. Dezember 1867, über die Einsetzung eines Reichsgerichtes. [RGBl (österr.) 1867/143.] 3. cikkely b. pont; BRAUNEDER i. m Gesetz vom 25. Jänner 1919 über die Errichtung eines deutschösterreichischen Verfassungsgerichtshofes. [StGBl 1919/48]; PAUL VITTORELLI: Zehn Jahre Verfassungsgerichtshof. Zeitschrift für öffentliches Recht Band VIII. (1929), 436.

10 74 SZABÓ ISTVÁN hasonlóan egyfokú bíróság volt. Az egész szövetség területén egy mûködött belõle, fellebbviteli bírósága nem volt, döntései azonnal jogerõssé váltak. 65 Az Alkotmánybíróság pontos szervezetét és mûködését csakúgy, mint a Közigazgatási Bíróságét az alkotmány és egy külön törvény 66 szabályozta. A testület pontos létszámát maga az alkotmány kezdetben nem határozta meg, csupán annyit rögzített, hogy elnökbõl, alelnökbõl és szükséges számú tagból, illetõleg póttagból áll. 67 Így a létszám megállapítása a végrehajtási törvényre maradt, amely szerint az elnök és az alelnök mellett tizenként bíró és hat póttag alkotta a jeles bírói fórumot. 68 Az 1929-es alkotmánynovella ezt a rendelkezést változatlan bírói létszámmal az alkotmány részévé tette. 69 IX. Az Alkotmánybíróság tagjainak választása (kinevezése) Az alkotmánybírákat és a póttagokat az 1920-ban megállapított szabályok szerint a két parlamenti kamara választotta fele-fele arányban. 70 A népképviseleti kamara (Nemzeti Tanács) befolyása azonban némileg nagyobb volt, mert a testület elnökét és alelnökét is õ választotta. 71 Az 1925-ös alkotmánynovella az alkotmánybírák választásának rendjét nem érintette, így az 1920-ban magállapított szabályok változatlanok maradtak. Az 1929-es alkotmánynovella által végrehajtott államszervezeti változások azonban az Alkotmánybíróságot sem hagyták érintetlenül, a pralamentnek csak részbeni jelölési joga maradt, az Alkotmánybíróság tagjai államfõi kinevezéssel nyerték megbízatásukat. A testület elnökére és alelnökére, valamint hat bíróra és három póttagra a Szövetségi Kormány, három bíróra és két póttagra a Nemzeti Tanács, három bíróra és egy póttagra pedig a Szövetségi Tanács tehetett javaslatot. A parlamenti kamarák elõterjesztésénél kötelezõ hármas jelölés volt, vagyis minden egyes megürült helyre három jelöltet kellett állítani, akik közül a Szövetségi Elnök választotta ki a kinevezendõ személyt. 72 Az új kinevezési rendre az Alkotmánybíróság depolitizálása kapcsán még visszatérünk. [lásd XI. pont] 65 NEUMANN-ETTENREICH i. m Bundesgesetz vom 13. Juli 1921 über die Organisation und über das Verfahren des Verfassungsgerichtshofes [BGBl 1921/364.] 67 B-VG cikkely (2) bekezdés. 68 HANS KELSEN: Die Verfassung Oesterreichs. Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart Band XI. (1922), B-VG cikkely (1) bekezdés; ADAMOVICH (1932) i. m B-VG cikkely (3) bekezdés. 71 B-VG cikkely (3) bekezdés; KELSEN i. m B-VG cikkely (2) bekezdés; ROBERT WALTER: Österreichisches Bundesverfassungsrecht. Wien: Manzsche Verlags- und Universitätsbuchhandlung, 1972, 711.; ADAMOVICH (1932) i. m. 240.; ZELLER JUDIT: Osztrák Köztársaság. In Európai kormányformák rendszertana. (szerk.: CHRONOWSKI NÓRA DRINÓCZI TÍMEA) Budapest: HVG-ORAC Kiadó, 2007, 143.

11 Közjogi bíráskodás az I. Osztrák Köztársaságban 75 X. Az összeféhetetlenségi szabályok és a képesítési feltételek (a depolitizálás hiánya) A tisztség elnyerésének módja mellett lényeges kérdés, hogy kik választhatóak, illetõleg 1929 után kik nevezhetõek ki az Alkotmánybíróság tagjává. Az alkotmány 1920-ban elfogadott szövegváltozata semmilyen korlátozást nem állapított meg, sem összeférhetetlenségi szabályokat, sem képesítési feltételeket nem rögzített. 73 A már korábban említett külön törvény azonban lefektetett bizonyos összeférhetetlenségi szabályokat. Így a testület tagjai nem lehettek sem a Szövetségi Kormánynak, sem valamely tagállam kormányának tagjai, valamint legalább nyolc tag és négy póttag nem lehetett sem a Nemzeti Tanácsnak, sem a Szövetségi Tanácsnak, sem valamely tagállam országgyûlésének tagja. 74 Ez viszont jelentette azt is, hogy a parlamenti és az alkotmánybírói mandátum között nem volt teljes összeférhetetlenség. Négy alkotmánybíró és két póttag közülük is kikerülhetett. Az 1925-ös alkotmánynovella annyi változást hozott, hogy ezeket az összeférhetetlenségi szabályokat beemelte az alkotmány szövegébe. 75 Ezek azonban csak összeférhetetlenségi szabályok voltak, képesítési feltétele továbbra sem volt a hivatal elnyerésének. A bíráknak nemhogy valamiféle kiemelt jogászi kavlitással (egyetemi tanár, több évtizedes szakmai tapasztalat stb) nem kellett rendelkezniük, hanem egyáltalán még jogászi végzettség sem volt szükséges a hivatal elnyeréséhez. Az Alkotmánybíróság az 1929-es alkotmánynovelláig laikus bíróság volt. Bár a laikus elemeknek a közjogi bíráskodásba való bevonása nem példa nélküli, az Alkotmánybíróságra vonatkozó szabályozás túlzottan megengedõ volt. Különösen Ausztriában, ahol már 1867-ben sem engedtek be laikus elemeket. A korábban említett Állambíróságnál, 76 vagy a Birodalmi Bíróságnál 77 is csak szakértelemmel bíró személyek voltak kinevezhetõk. Az állambírósági megbízatás a parlamenti tagság között összeférhetetlenség is fennállt. 78 Az alkotmánybíráskodás kapcsán tehát ugyanaz a kérdés merült fel, mint a közigazgatási bíráskodásnál. Vajon szervezeten kívülre kell-e helyezni a törvényességi (alkotmányossági) felügyeletet. [lásd II. pont] Ausztriában 1920-ban az a válasz született, hogy nem. Ez a szisztéma azonban nem hozta meg a várt eredményeket, így az 1929-es alkotmánynovella erõsen a depolitizálás irányába mozdult el. 73 B-VG cikkely (1) (3) bekezdés. 74 Bundesgesetz vom 13. Juli 1921 über die Organisation und über das Verfahren des Verfassungsgerichtshofes [BGBl 1921/364.] 1. (2) bekezdés; KELSEN i. m B-VG cikkely (4) bekezdés; ADAMOVICH (1927) i. m Gesetz vom 25. Juli 1867, über die Verantwortlichkeit der Minister für die im Reichsrathe vertretenen Königreiche und Länder. [RGBl (österr.) 1867/101.] 16. (2) bekezdés. 77 Staatsgrundgesetz vom 21. Dezember 1867, über die Einsetzung eines Reichsgerichtes. [RGBl (österr.) 1867/143.] 5. cikkely (2) bekezdés. 78 Gesetz vom 25. Juli 1867, über die Verantwortlichkeit der Minister für die im Reichsrathe vertretenen Königreiche und Länder. [RGBl (österr.) 1867/101.] 16. (2) bekezdés.

12 76 SZABÓ ISTVÁN XI. Az Alkotmánybíróság depolitizálása (1929) Az Alkotmánybíróság depolitizálásában a jelentõs lépést az 1929-es alkotmánynovella hozta meg. Ez a végrehajtó és a törvényhozó hatalom minden pontján összeférhetetlenséget mondott ki az alkotmánybírói megbízatással, 79 s ezen kívül a politikai pártok alkalmazottaira, illetõleg funkcionáriusaira is kimondta az összeférhetetlenséget, 80 valamint a bírói függetlenségre vonatkozó rendelkezéseket is kiterjesztette rájuk. 81 Az Alkotmánybíróság elnöke és alelnöke tekintetében az összeférhetetlenné nyilvánított tisztségek korábbi betöltése esetére vonatkozóan is tilalmat állapított meg. 82 Az 1929-es novella jelentõs változást hozott abban is, hogy meghatározott képzettséghez kötötte az alkotmánybírói megbízatást. 83 A depolitizálásnak fontos eleme volt a választási (kinevezési) rend megváltoztatása is. A Közigazgatási Bíróság kapcsán magyar összefüggésekkel megindokolva 84 már érintettük, hogy a válsztás az átpolitizáltság, a kinevezés pedig a depolitizálás irányába hat. [lásd IV. pont] A kötelezõ hármas jelölés [lásd IX. pont] azt a célt szolgálta, hogy a parlamenti erõk ne tudják kompromisszumok útján az alkotmánybírói státuszokat egymás között szétosztani. Ha a három jelölt közül a Szövetségi Elnök szabadon választhat, akkor a parlamentnek kockázatos politikafüggõ személyeket jelölni. Ha a nagyobb politikai erõk mindegyike egy-egy pártfüggõ jelöltet erõltet be a hármas csoportba, akkor az államfõ szabad belátására bízza, sõt igazából rákényszeríti, hogy valamelyik erõnek kedvezzen. Ebben a szisztémában pártsemleges szamélyek jelölése a célszerû. Persze ez a kinevezési rend is kijátszható volt, ha két bírói helyre egyszerre jelölnek, s a két nagy politikai tábor megállapodik, hogy egyikre az egyik, a másikra pedig a másik tábor adja mindhárom jelöltet. A Szövetségi Kormány részérõl pedig nem volt kötelezõ hármas jelölés, ami egyébként felesleges is lett volna. Itt ugyanis 79 Az alkotmánynovella legerõsebben a törvényhozás tagjaira koncentrált. Itt ugyanis még a parlamenti mandátumról történõ lemondással sem kerülhetett be valaki az Alkotmánybíróság tagjai közé. Az öszszeférhetetlenség ugyanis a lemondást követõen mindaddig fennállt, amíg az adott népképviseleti szerv választási ciklusa le nem járt. [B-VG cikkely (4) bekezdés] 80 B-VG cikkely (4) bekezdés; ADAMOVICH (1932) i. m B-VG cikkely (6) bekezdés. 82 B-VG cikkely (5) bekezdés; Az Alkotmánybíróság elnökévé és alelnökévé csak olyan személy volt kinevezhetõ, aki a megbízatás elnyerése elõtt legalább négy évig semmilyen összeférhetetlenné nyilvánított tisztséget nem töltött be. [B-VG cikkely (5) bekezdés] 83 Az elnöknek, az alelnöknek, valamint a tagoknak és a póttagoknak egyaránt jog- és államtudományi végzettséggel, és ezt követõen legalább tízévi, ilyen végzettséghez kötött munkakörben eltöltött gyakorlati idõvel kellett rendelkezniük. [B-VG cikkely (3) bekezdés; ADAMOVICH (1932) i. m. 240.] A Szövetségi Kormány és a parlamenti kamarák által tett elõterjesztések között különbség volt abban, hogy az utóbbiaknak kötelezõ hármas jelölést kellett tenni, és a Szövetségi Elnök ezek közül szabadon választhatott. A Szövetségi Kormány minden megüresedõ helyre egy személyt javasolt, vagyis a Szövetségi Elnöknek lényegesen kisebb volt a mozgástere. Ugyanakkor a kormány részére nem csak a jogi végzettség és a tíz éves szakmai gyakorlat állt elõterjesztési feltételként. A javasolt személyeket csak hivatásos bírák, közigazgatási tisztviselõk, illetõleg a jogi karok professzorai közül választhatta meg. [B-VG cikkely (2) bekezdés; ADAMOVICH (1932) i. m. 240.] 84 STIPTA (2005a) i. m ; STIPTA (2005b) i. m

13 Közjogi bíráskodás az I. Osztrák Köztársaságban 77 lehetõség nyílt volna az azonos kaliberû személyek jelölésére, ami a többes jelölést kiüresíti. Pedig a depolitizálás megvalósításához egy elég súlyos lépés is szükséges volt. A hivatalban lévõ alkotmánybírák mandátumát meg kellett szüntetni, s a megürült státuszokat az új szabályok szerint feltölteni. 85 Nemsokára érinteni fogjuk ugyanis, hogy az alkotmánybírák megbízatása élethossziglan szólt, 86 nyugdíjkorhatárt is csak az 1929-es alkotmánynovella vezetett be. 87 Ha csak a megürülõ státuszokat töltik fel az új szabályok szerint, akkor a depolitizálás irányába tett lépések évtizedekig tartottak volna. XII. Az alkotmánybírák munkajogi státusza Az alkotmánybírák munkajogi státusza elég érdekes volt. Az ilyen fontos közjogi állásokkal kapcsolatban általában megkívánják, hogy az azt betöltõ személyek más keresõ tevékenységet ne folytassanak. Ausztriában azonban még a depolitizálást kimondó 1929-es alkotmánynovella után is jelentõs sajátossága maradt az Alkotmánybíróságnak, hogy tagjai nem voltak kötelesek fõfoglalkozásként folytatni alkotmánybírói tevékenységüket. 88 Mandátumuk elnyerése után amennyiben arra nem volt összeférhetetlenség megállapítva korábbi állásukat megtarthatták. XIII. Az Alkotmánybíróság belsõ mûködése A sajátos munkajogi státuszuk [lásd XII. pont] a mûködési rendre is kihatott, az ügyek elõkészítésével ugyanis nem foglakozott mindegyik bíró. Az Alkotmánybíróság saját tagjai közül háromévi idõtartamra állandó referenseket választott. 89 Ezek számát a törvény nem határozta meg, nyílvánvalóan az ügyforgalom dönötte el. Ha számukat a testület elnöke nem tartotta elegendõnek, saját hatáskörben is adhatott állandó referensi megbízást. 90 Az elnöknek elõkészítés végett az állandó referensek között kellet az ügyeket kiszignálni, 91 a referensi megbízással nem rendelkezõ tagok csak a tárgyalási napokra jártak be. Nem szabad megfeledkeztünk még arról sem, hogy a megbízatás mellék foglakozásként történõ ellátása mûködõképességi problémákat okozhatott, ha a bírák egyéb elfoglaltságaik miatt túl gyakran távol maradtak az ülésektõl. Ezért már az 85 Bundesverfassungsgesetz vom 7. Dezember 1929, betreffend Übergangsbestimmungen zur Zweiten Bundes-Verfassungsnovelle. BGBl 1929/ B-VG cikkely (3) bekezdés; LEHNER i. m. 301.; ADAMOVICH (1927) i. m B-VG cikkely (6) bekezdés; WALTER i. m. 714.; ADAMOVICH (1932) i. m WALTER i. m Bundesgesetz vom 13. Juli 1921 über die Organisation und über das Verfahren des Verfassungsgerichtshofes [BGBl 1921/364.] 2. (1) bekezdés; ADAMOVICH (1932) i. m Bundesgesetz vom 13. Juli 1921 über die Organisation und über das Verfahren des Verfassungsgerichtshofes [BGBl 1921/364.] 2. (1) bekezdés. 91 Bundesgesetz vom 13. Juli 1921 über die Organisation und über das Verfahren des Verfassungsgerichtshofes [BGBl 1921/364.] 15.

14 78 SZABÓ ISTVÁN 1925-ös alkotmánynovella lehetõvé tette, hogy az Alkotmánybíróság az ülésektõl rendszeresen távol maradó tagjának mandátumát megszüntesse. 92 XIV. Az alkotmánybírák javadalmazása A kérdést az alkotmánybírósági törvény szabályozta, amely figyelembe vette a munkajogi státusz kapcsán megbeszélteket. Havi illetményre csak a testület elnöke és alelnöke, valamint az állandó referensek [lásd XIII. pont] voltak jogosultak. Az illetmény összege megegyezett a nemzeti tanácsi képviselõk tisztelettdíjával, amelyhez az elnök még 50, az alelnök pedig 25%-os illetménypótlékra volt jogosult. 93 Az Alkotmánybíróság többi tagja csak napidíjat kapott, amely az állandó referensek havi illetményének, vagyis a nemzeti tanácsi képviselõk tiszteletdíjának 1/20-ad része volt. 94 Ez minden ülénapon való részvétel után járt. Az illetmények adó-, illeték-, és végrehajtásmentesek voltak. 95 XV. Az Alkotmánybíróság tagjainak megbízatási ideje Az alkotmánybírák megbízatása határozatlan idõre szólt, s kezdetben kötelezõ nyugdíjkorhatár sem volt. Mindez annyit jelentett, hogy megbízatásuk élethossziglan tartott. 96 Az 1929-es alkotmánynovella vezette be a 70 éves nyugdíjkorhatárt, 97 de választási ciklus továbbra sem volt, ha valakit megválasztottak alkotmánybíróvá, az 70 éves koráig betöltötte a hivatalt. Csak érdekességként a két 1918 elõtti közjogi bírósággal összehasonlítva, a Birodalmi Bíróság tagjainak megbízatása élethossziglan szólt, 98 az Állambíróság tagjaié viszont hat évre, 99 vagyis határozott idõre. XVI. Az indítványozók köre (az állampolgári panasz hiánya) A mûködés másik fontos jellegzetessége, hogy az osztrák alkotmánybíráskodás nem ismeri az állampolgári panasz intézményét. Ez annyit jelent, hogy indítványt csak a 92 A mandátum visszavonásának lehetõsége szigorú megjelenési kötelezettséget vont maga után. Amenynyiben valamelyik bíró kellõ kimentés nélkül három egymást követõ ülésen nem jelent meg, az alkotmánybíróság kizárhatta tagjai sorából. [B-VG cikkely (5) bekezdés] 93 Bundesgesetz vom 13. Juli 1921 über die Organisation und über das Verfahren des Verfassungsgerichtshofes [BGBl 1921/364.] 4. (1) (2) bekezdés. 94 Bundesgesetz vom 13. Juli 1921 über die Organisation und über das Verfahren des Verfassungsgerichtshofes [BGBl 1921/364.] 5. (1) (2) bekezdés. 95 Bundesgesetz vom 13. Juli 1921 über die Organisation und über das Verfahren des Verfassungsgerichtshofes [BGBl 1921/364.] 5. (3) bekezdés. 96 B-VG cikkely (3) bekezdés; LEHNER i. m. 301.; ADAMOVICH (1927) i. m B-VG cikkely (6) bekezdés; WALTER i. m. 714.; ADAMOVICH (1932) i. m Staatsgrundgesetz vom 21. Dezember 1867, über die Einsetzung eines Reichsgerichtes. [RGBl (österr.) 1867/143.] 5. cikkely (1) bekezdés. 99 Gesetz vom 25. Juli 1867, über die Verantwortlichkeit der Minister für die im Reichsrathe vertretenen Königreiche und Länder. [RGBl (österr.) 1867/101.] 16. (2) bekezdés.

15 Közjogi bíráskodás az I. Osztrák Köztársaságban 79 jogvitában közvetlenül érintettek terjeszthettek elõ, 100 általános állampolgári panaszjog nem volt. 101 Egyes esetekben azonban az Alkotmánybíróság hivatalból is eljárhatott. Erre akkor kerülhetett sor, ha az érintett törvényt valamely döntésénél alkalmaznia kellett. 102 XVII. Az Alkotmánybíróság hatásköre Az alkotmánybíróság hatáskörében az alkotmánynovellák nem hoztak olyan jelentõs változást, mint azt például a tagok választása (kinevezése) terén tapasztalhattuk. [lásd IX. pont] Napjainkban is fennálló hatásköreit már az alkotmány 1920-as szövegváltozata tartalmazta, a késõbbi módosítások csak pontosították ezeket, de jelentõs módosításokat nem tettek rajta. A három autonóm államhatalmi egység (szövetség, tagállamok, helyi önkormányzatok) között felmerülhettek olyan vagyonjogi viták, amelyekben a rendes bíróságoknak nem volt hatáskörük. Ebben az esetben a döntést az Alkotmánybíróság elé utalták. 103 Az Alkotmánybíróság második fontos feladatköre a hatásköri bíráskodás ellátása volt. A polgári típusú állam a hatalmi ágak megosztására épül, amelynek következménye, hogy az állampolgárok napi ügyeit intézõ bírói és a közigazgatási hatóságoknak nem lehet közös felettes szervük. 104 Ennek következménye, hogy a köztük kialakuló hatásköri viták eldöntésére speciális eljárást kell kidolgozni, egy külön hatásköri bíróságot kell felállítani. 105 Ausztriában ezt a feladatot az Alkotmánybíróság látta el. 106 A bírói és a közigazgatási hatóságok közötti hatásköri viták a polgári államban tehát elkerülhetetlenek. Ezen kívül ugyan az elõzõtõl eltérõen nem szükségszerû módon, de a bírói hatóságok között is kialakulhatnak hatásköri viták LEHNER i. m Ha a hatályos magyar alkotmányt vizsgáljuk, az Alkotmánybíróság eljárását bárki kezdeményezheti. [MKA 32/A. (3) bekezdés] Ez nem vonatkozik az Alkotmánybíróság minden hatáskörére, például elõzetes normakontrollt csak a köztársasági elnök kérhet. A legfontosabb hatásköröknél (utólagos normakontroll, alkotmányjogi panasz, mulasztásban megnyílvánuló alkotmányellenesség) azonban általános állampolgári panasz érvényesül. [KUKORELLI ISTVÁN PAPP IMRE TAKÁCS IMRE: Az Alkotmánybíróság. In KUKORELLI ISTVÁN (szerk.): Alkotmánytan I. (2. átdolgozott kiadás). Budapest: Osiris, 2007, 449.] 102 B-VG cikkely (1) bekezdés. 103 B-VG cikkely; ADAMOVICH (1947) i. m ; Az alkotmánynovellák hatása az Alkotmánybíróság hatáskörére talán ennél a cikkelynél szemléltethetõ a leginkább. Ezt a részt (137. cikkely) ugyanis mindkét alkotmánynovella (1925, 1929) teljesen újrafogalmazta anélkül, hogy a jelentéstartalmát megváltoztatta volna. Mindkét alkalommal pontosították a szöveget. 104 Amennyiben a hatásköri vitába keveredõ hatóságoknak van közös felettes szervük, akkor elvileg nem kell hatásköri bíróság elé utalni az ügyet, hanem a közös felettes szervük elbírálhatja azt. 105 Magyarországon 1907-ben ezért állították fel a Hatásköri Bíróságot. [1907:LXI. tc.] 106 B-VG cikkely (1) bekezdés a. pont; ADAMOVICH (1947) i. m ; LEHNER i. m A bírósági szervezeten belül akkor alakulhatnak ki hatásköri viták, ha a rendes bíróságok mellett mûködnek ún. különbíróságok. A rendes bíróságokhoz tartozó két bírói fórum közötti hatásköri vitát ugyanis el tudja dönteni a közös felettes bíróságuk. Végsõ soron a Legfelsõbb Bíróság minden rendes bíróságnak felettes bírósága, így ha más közös felettes bírói szervet nem is találunk, a Legfelsõbb

16 80 SZABÓ ISTVÁN Ezek elbírálását Ausztriában szintén az Alkotmánybíróság elé utalták. 108 A hatásköri viták harmadik típusa csak a szövetségi államokra jellemzõ. A szövetség és a tagállamok közötti, illetõleg a tagállamok egymás közötti hatásköri vitáinak eldöntésére is kellett egy különbíróság. Ezt szintén az Alkotmánybíróság kompetenciájába utalták. 109 A hatásköri bíráskodás egyébként nem újkeletû funkció, nem rég érintettük [lásd VII. pont], hogy a Birodalmi Bíróság már ellátott ilyen feladatot a császárság idején. 110 A harmadik hatáskör a jogszabályokkal kapcsolatban gyakorolt normakontroll volt. Ennek keretében egyrészrõl vizsgálhatta a rendeletek törvényességét. 111 A jogforrási hierarchiából eredõ szigorú rend miatt a rendeletek törvénnyel ellentétes szabályt nem tartalmazhattak, ha az Alkotmánybíróság ilyet állapított meg, az adott rendeletet megsemmisíthette, 112 s ugyanígy tehetett az alkotmánysértõ törvényekkel szemben is. 113 Mivel az igazságszolgáltatás kizárólagos szövetségi ügy volt, a tagállamok saját alkotmányuk védelmére nem állíthattak fel ilyen közjogi bírói fórumot. Ebbõl következõen a tagállami jogforrások alkotmányosságának vizsgálata is a hatáskörébe tartozott, tehát ugyanígy vizsgálhatta a tagállami rendeletek törvényességét, 114 illetõleg a tagállami törvények alkotmányosságát. 115 A jogszabályokkal kapcsolatos normakontoll körébõl a rendeletek törvényességének vizsgálata már létezett 1918 elõtt is, azt Magyarországhoz hasonlóan 116 a rendesbíróságok 100 Bíróság biztos eldöntheti a hatásköri vitát. A külön bíróságok (közigazgatási bíráskodás, munkaügyi bíráskodás stb.) lényege viszont éppen az, hogy kiszakítják õket a rendes bíróságok szervezeti rendszerébõl. Amennyiben külön bíróság és rendes bíróság között alakul ki hatásköri vita, ezt egy külön hatásköri bíróság elé kell utalni. Ugyanígy kell eljárni, ha mindez két különbíróság között alakul ki. Tekintettel arra, hogy a német, illetõleg osztrák bírósági szervezet Európában a legtöbb különbíróságot tartalmazta, így Ausztriában a hatásköri bíráskodásnak ez fontos eleme volt. Érdekes kérdés még az Alkotmánybíróság és más különbíróság, vagy rendes bíróság közötti hatásköri viták eldöntése. Erre még egy külön hatásköri bíróságot nem állítottak fel, ezeket a vitákat maga az a Alkotmánybíróság döntötte el. 108 B-VG cikkely (1) bekezdés b. pont; ADAMOVICH (1947) i. m. 296.; LEHNER i. m B-VG cikkely (1) bekezdés c. pont; ADAMOVICH (1947) i. m ; Ezek a hatásköri viták a párhuzamként sokszor emlegetett Németországban sem voltak ismeretlenek és 1918 között azonban még nem állítottak fel különbíróságot, hanem a tagállamok közösségét képviselõ Szövetségi Tanács döntötte el ezeket a jogvitákat. [SZABÓ ISTVÁN: Német alkotmányfejlõdés Budapest: Szent István Társulat, 2002, 122.] 1919 után azonban felállították a Német Birodalom Állambíróságát (Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich), amelynek egyik fõ feladata a Birodalom és tagállamai, illetõleg az egyes tagállamok között felemrült hatásköri viták eldöntése volt. [SZABÓ i. m ] 110 Staatsgrundgesetz vom 21. Dezember 1867, über die Einsetzung eines Reichsgerichtes. [RGBl (österr.) 1867/143.] 2. cikkely. 111 B-VG cikkely (1) bekezdés; ADAMOVICH (1927) i. m. 342.; BRAUNEDER i. m. 223.; LEHNER i. m NEUMANN-ETTENREICH i. m. 74.; ADAMOVICH (1947) i. m B-VG cikkely (1) bekezdés; ADAMOVICH (1927) i. m ; BRAUNEDER i. m. 223.; LEHNER i. m. 300.; ADAMOVICH (1947) i. m B-VG cikkely (1) bekezdés. 115 B-VG cikkely (1) bekezdés. 116 A bírói hatalomról szóló 1869:IV.tc. 19. (2) bekezdése kimondta: A rendesen kihirdetett törvények érvényét kétségbe nem veheti, de a rendeletek törvényessége felett egyes jogesetekben a biró ítél.

17 Közjogi bíráskodás az I. Osztrák Köztársaságban 81 látták el. 117 A törvények alkotmányellenességének megállapítása viszont új hatáskör volt, s Európában szinte egyedülálló. Általános törvénymegsemmisítési joga ezen kívül csak a Csehszlovákiában felállított Alkotmánybíróságnak volt. 118 Érdekes azonban, hogy északi szomszédunknál kizárólag a törvények alkotmányellenességének megállapítását utalták az Alkotmánybíróság hatáskörébe, 119 a rendeletek törvényessége felett még a rendesbíróságok ítéltek. 120 Ez igazából az alkotmányvédõ fórum felállításának kissé sajátos folyamatából eredt. 121 Az osztrák Alkotmánybíróság negyedik hatásköre a választási bíráskodás volt. 122 A testület hatáskörébe tartozott a Nemzeti Tanács, a Szövetségi Tanács, a tagállamok országgyûlései, valamint minden más népképviseleti szerv 123 választásával, illetõleg a népi kezdeményezéssel és a népszavazásokkal összefüggõ jogviták elbírálása. A Szövetségi Elnök közvetlen választásának 1929-es bevezetése után értelemszerûen az ebbõl eredõ viták elbírálását is az Alkotmánybíróság elé utalták. 124 Az ötödik hatáskör az állambírósági funkció volt, amely a végrehajtó hatalom tagjaival szembeni jogi felelõsség érvényesítését jelentette. 125 A Szövetségi Elnököt az 117 Staatsgrundgesetz vom 21. Dezember 1867, über die richterliche Gewalt. [RGBl. (österr.) 1867/144.] 7. cikkely 2. mondat. 118 FRITZ SANDER: Grundriss des tschechoslowakischen Staatsrechts. Reichenberg: Verlag Gebrüder Stiepel, 1938, SANDER i. m Csehszlovákia cikkely 1. mondat, SANDER i. m Maga az 1920-as csehszlovák alkotmány az Alkotmánybíróságról nem szólt. Erre vonatkozó rendelkezést az alkotmány hatálybaléptetésérõl szóló február 29-i törvény II. cikkelyében találhatunk [Gesetz womit die Verfassungsurkunde der tschechoslowakischen Republik eingeführt wird. Vom 29. Februar 1920 (Gesetz Nr. 121/1920)] Ez a törvény az Alkotmánybíróság feladataként a törvények alkotmányosságának vizsgálatát jelöli meg, s amikor felállítják a testületet, ezt az egyetlen hatáskört adják neki. [SANDER i. m ] 122 B-VG cikkely. A választási bíráskodás tisztán bírói útra történõ terelése a két világháború közötti idõszakban még nem volt általánosnak mondható szabály. A polgári típusú állammûködés kezdeti idõszakában a választási bíráskodásból eredõ feladatokat maga a választandó testület (alsóház) látta el. Második lépésként a törvényhozás és valamely bírói testület által közösen delegált vegyes bíróság. S utolsó lépésként jelent meg a tisztán bírói hatóság, mint a választási jogvitákat eldöntõ szerv. Németországban például a két világháború között még csak a második lépcsõként említett vegyes bíróság létezett. [SZABÓ i. m ] A tisztán bírói út biztosítása esetén is felmerül a kérdés, hogy azt a rendes bíróságok elé utalják, vagy közjogi bíráskodás körében tartsák. Logikailag az utóbbi körhöz tartozik, hiszen a választások körül felmerült jogvita közjogi jellege nem vitaható. Lényeges szempont viszont az is, hogy gyorsan el kell õket bírálni, és egy idõpontban viszonylag nagy számban is elõforduló esetrõl lehet szó. Ezért az Alkotmánybíróság elé utalása kissé kockázatos lehet, hiszen ez kis létszámú testület. Ebben az esetben a Közigazgatási Bíróság alkalmazása talán célszerûbb, mert annak sok tanácsa van, s így gördülékenyebben meg tudja oldani a feladatot. Ausztriában azonban ennek ellenére az alkotmánybíróság hatáskörébe utalták a feladat ellátását. [A választási bíráskodás általános fejlõdésének áttekintése kapcsán lásd RUSZOLY JÓZSEF: A választási bíráskodás Magyarországon 1848/1948. Budapest: Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1980, ] 123 A minden más népképviseleti szerv alatt elsõsorban a helyi önkormányzatokat kell értenünk. 124 ADAMOVICH (1947) i. m B-VG cikkely.

18 82 SZABÓ ISTVÁN alkotmány megsértése esetén a kibõvített Szövetségi Gyûlés, 126 a Szövetségi Kormány tagjait pedig bármely törvény megsértése esetén a képviselõház szerepét betöltõ Nemzeti Tanács 127 helyezhette vád alá. A tagállami kormányok tagjai törvénysértés, vagy a szövetség által meghatározott közigazgatási feladatok elmulasztása miatt voltak vád alá helyezhetõek. Törvénysértés esetén a tagállam alkotmányában meghatározott szabályok szerint az illetékes országgyûlés emelhetett vádat. 128 Ugyanerre azonban a Szövetségi Kormány is jogosult volt, a szövetségi kötelezettségek elmulasztásáért pedig csak õ helyezhette vád alá a tagállami kormányok valamely tagját. 129 Nem olyan régen érintettük, hogy ez a közjogi bírói funkció szintén létezett 1918 elõtt is [lásd VII. pont], amelyet az Állambíróság látott el. 130 A hatodik és egyben utolsó alkotmánybírósági hatáskör a speciális közigazgatási bíráskodás volt. Érdemes megemlíteni, hogy az alkotmánynak az ezt szabályozó 144. cikkelyét mindkét alkotmánynovella átszövegezte. Jelentõs tartalmi változást azonban nem fedezhetünk fel, folyamatosan a rendelkezések pontosítása történt. A korábbiakban említettem, hogy a közigazgatási hatóságok által elkövetett törvénysértések miatt fõszabályként a Közigazgatási Bíróság elõtt lehetett panaszt tenni. 131 [lásd V. pont] Amennyiben viszont a közigazgatási hatóság döntése alkotmányban biztosított alapjogot sértett, akkor az Alkotmánybírósághoz lehetett fordulni. 132 Ez nem volt párhuzamos hatáskör a Közigazgatási Bírósággal, hiszen a törvénysértõ döntés nem sértett mindig alkotmányos alapjogot is. Az 1929-es alkotmánynovellával megállapított szövegváltozat tételesen ki is mondta: az Alkotmánybíróság elutasító döntése esetén a panaszos kérésére külön meg kell vizsgálni, hogy a Közigazgatási Bíróság eljárása indokolt-e. Ha az volt, az ügyet át kellett helyezni. 133 A hatásköri elhatárolást egyébként a Közigazgatási Bíróság kapcsán is érintettük [lásd V. pont], s láthattuk, hogy nem ment könnyen a megoldás. Az egyes államhatalmi egységekkel (szövetség, tagállam, körzet, község) kapcsolatos vagyonjogi vitáknál például az 1929-es alkotmánynovella a szubszidiárius hatáskör megállapításával oldotta fel a problémát. [lásd V. pont] Akkor járt el a Közigazgatási Bíróság, ha a jogvita sem a rendesbíróságok, sem az Alkotmánybíróság hatáskörébe nem tartozott B-VG cikkely; 142. cikkely (2) bekezdés a. pont; LEHNER i. m. 198.; LUDWIG ADAMOVICH: Österreichisches Verfassungsrecht. Wien-Leipzig: Hölder Pichler Tempsky AG., 1923, 97.; ADAMOVICH (1927) i. m A kibõvített Szövetségi Gyûlés (Bundesversammlung) a törvényhozás két kamarájának (Nemzeti Tanács, Szövetségi Tanács) együttes ülése volt. 127 B-VG cikkely (1) (2) bekezdés; 142. cikkely (2) bekezdés b. pont. 128 B-VG cikkely (2) bekezdés. 129 B-VG cikkely (1) bekezdés; ADAMOVICH (1947) i. m Gesetz vom 25. Juli 1867, über die Verantwortlichkeit der Minister für die im Reichsrathe vertretenen Königreiche und Länder. [RGBl (österr.) 1867/101.] 16. ; BRAUNEDER i. m NEUMANN-ETTENREICH i. m B-VG cikkely (1)-(2) bekezdés. 133 ADAMOVICH (1947) i. m B-VG cikkely (1) bekezdés.

19 Közjogi bíráskodás az I. Osztrák Köztársaságban 83 XVIII. Az Alkotmánybíróság ítéleteinek végrehajtása Az alkotmánybíróság ítéleteinek végrehajtása az alkotmány 1920-as szövegváltozata szerint kizárólag a Szövetségi Elnök feladata volt. 135 Az 1925-ös alkotmánynovella a szövetségi szervezõdés egyes egységei (szövetség, tagállam, község) közötti vagyonjogi vitákban hozott döntések végrehajtását a rendes bíróságok hatáskörébe utalta, 136 minden más döntés végrehajtása azonban továbbra is a szövetségi államfõ feladata maradt. 137 Az 1929-es alkotmánynovella még annyiban erõsítette a Szövetségi Elnök kompetenciáját, hogy az Alkotmánybíróság ítéleteinek végrehajtásához a fegyveres erõk igénybevételét is megengedte B-VG cikkely. 136 B-VG cikkely (1) bekezdés; ADAMOVICH (1927) i. m B-VG cikkely (2) bekezdés; ADAMOVICH (1927) i. m B-VG cikkely (2) bekezdés; ADAMOVICH (1932) i. m. 72.

20