SEGÉDANYAG KÖZIGAZGATÁS-ELMÉLET TÁRGYHOZ

Átírás

1 DEBRECENI EGYETEM ÁLLAM- ÉS JOGTUDOMÁNYI KAR KÖZIGAZGATÁSI JOGI TANSZÉK SEGÉDANYAG KÖZIGAZGATÁS-ELMÉLET TÁRGYHOZ 2012/2013. TANÉV I. FÉLÉV DEBRECEN 2012

2 TARTALOMJEGYZÉK BALÁZS ISTVÁN A KÖZIGAZGATÁS-ELMÉLET FOGALMA ÉS TÁRGYA... 3 BALÁZS ISTVÁN A KÖZIGAZGATÁS ALAPELVEI ÉS AZOK HATÁSA FELÉPÍTÉSÉRE ÉS MŰKÖDÉSÉRE ÁRVA ZSUZSANNA KÖZIGAZGATÁS AZ ÁLLAMHATALMI ÁGAK ÉS FUNKCIÓK RENDSZERÉBEN BARTA ATTILA A KÖZIGAZGATÁS SAJÁTOSSÁGAI BARTA ATTILA A KÖZIGAZGATÁS INTÉZMÉNYRENDSZERE

3 BA LÁZS ISTVÁN A KÖZIGAZGATÁS-ELMÉLET FOGALMA ÉS TÁRGYA 1. A közigazgatás-elmélet fogalma Ahogy az a bevezetésben is említésre került, a közigazgatás-elmélet a közigazgatás menedzser mesterképzés törzsanyagába tartozó tantárgy. Ennek megfelelően nem azonosítható sem a közigazgatás-tudománnyal, sem annak két fő ágával, a közigazgatástannal és a közigazgatási jogtudománnyal sem. A fogalom és tárgy viszonyában abból kell kiindulni, amit a tematika is magába foglal, így mindenekelőtt az egyes közigazgatási intézményekre vonatkozó tudományos nézetek összességét érthetjük alatta. Ha pedig az intézmény alatt a szervezetet és a működésére vonatkozó szabályozást valamint a szervezeti célokat megvalósító emberek összességét értjük, úgy ennek megfelelő lehet a közigazgatási intézmény fogalma is. A közigazgatási szerv, vagy közigazgatási feladatot ellátó nem közigazgatási szerv, az azokra vonatkozó jogi - főként közigazgatási jogi (anyagi, alaki, szervezeti) - szabályozás és a közigazgatás személyi állománya. A közigazgatás-elmélet tehát felfogásunkban a közigazgatási intézményrendszer elemeire vonatkozó tudományos nézetek összessége. 2. A közigazgatás-elmélet vizsgálati tárgyai A tudományos nézetek, következtetések persze egymástól igen eltérőek lesznek aszerint, hogy a közigazgatás-tudomány milyen irányzata, milyen módszerrel vizsgálja őket. Az eredményt pedig még tovább árnyalja az a tény, hogy a közigazgatást más tudományágak is vizsgálhatják és vizsgálják is. A közigazgatás-elmélet című tantárgy keretében készült tananyag terjedelmének korlátai és rendeltetése miatt nem vállalkozhat arra, hogy az intézményrendszer egyes elemeire vonatkozó tudományos, elméleti jellegű megállapítások összességét ismertesse. Helyette inkább arra koncentrál, hogy az intézményrendszer elemeinek ismertetését követően a közigazgatás-tudomány nagy irányzatait és azok eredményeit, főbb következtetéseit tekintse át. Ebben a folyamatban pedig el kell jutnunk a jelen közigazgatásunkat alakító főbb irányzatok megismeréséhez és a jövőre vonatkozó elképzelésekbe történő betekintésig egyaránt. Tekintettel pedig a közigazgatás-elméletet kitöltő tartalmi elemek tudományos jellegére, célszerű megismernünk a közigazgatási kutatások hazai és nemzetközi intézményeit is. A tartalmi elemek közti hangsúlyok kiválasztásánál arra is kell tekintettel lenni, hogy a tananyaggal milyen körben mit akarunk elérni. A mesterképzés magasabb szintű elméleti képzés ugyan, de alapvető célja a megszerzett ismeretek alapján a szintetizáló és stratégiaalkotó készségek kiterjesztése, melyek a gyakorlatban is jól alkalmazhatók. A 3

4 tananyag erre tekintettel és fontosságukat nem vitatva sem tudományelméleti, sem pedig dogmatikai viták részleteibe nem bocsátkozik. A közigazgatás-elmélet tárgyalása feltételezi a közigazgatás alapfogalmainak ismeretét és értelmezését egyaránt. Ebben a tekintetben is célszerű a közigazgatási intézményrendszer elemeiből kiindulni A közigazgatás fogalma, mint vizsgálati tárgy A közigazgatás-elmélet tárgyaként mindenekelőtt rögzíteni szükséges azt, hogy mit értünk közigazgatás alatt? E tekintetben sokféle megfogalmazás közül választhatunk attól függően, hogy a negatív, vagy a pozitív irányzat alanyi, vagy materiális megközelítését, illetve valamelyik vegyes, komplex módszert alkalmazzuk továbbá, hogy államtudományi, jogtudományi, igazgatástudományi szociológiai, politológiai stb. megközelítést alkalmazunk. Ezek lényegi elemeit részletesen a közigazgatás-tudomány irányzatait tárgyaló részben találhatjuk. A sokféleség azonban nem menthet fel bennünk az értékválasztás kényszer alól, így legalább is e jegyzet értelmezéséhez egy konvencionális fogalmat szükséges adni. Választásunk - nem véletlenül - a magyar közigazgatás legnagyobb, ma is ható tudósa, Magyary Zoltán által adott meghatározást követi. Eszerint A közigazgatás az állam adminisztrációja. Mivel azonban az állam különleges társadalmi alakulat, a közigazgatást csak úgy határozhatjuk meg, ha kimutatjuk, hogy melyek azok, az állami sajátosságokból származó különleges vonásai, melyek által különbözik az egyszerű adminisztrációtól. Ezeknek a vonásoknak a figyelembevételével a közigazgatást úgy határozhatjuk meg, hogy az az állam szervezete, a közfeladatoknak ezek természete által megszabott módszerrel a jogrend keretében való eredményes megoldása. 1 A Magyary féle fogalom-meghatározás azonban csak akkor értelmezhető, ha annak elemeit külön vizsgáljuk részleteiben. Ahogy az idézett munka teszi, úgy jegyzetünk további részei is a közigazgatás szervezetének, működésének és személyzetének sajátosságait tárgyalja, mely összessége vezethet a közigazgatás fogalmának értelmezéséhez. Választásunk mégis azért esett erre a fogalmi kiindulásra, mert az; komplex fogalom, egyesítve kora közigazgatás-tudományi irányzatainak megközelítését, mely máig aktuális személetet takar, dinamikus, változó tartalmat foglal magába, ami az állam folytonosan változó szerepköreinek megfelelő közigazgatást feltételez, benne a változó szervezettel, módszerrel (működéssel) és társadalmi rendeltetéssel. A közigazgatás szervezetének e felfogásban központi szerepe van még akkor is, ha tudjuk, hogy nem minden feladat számít közigazgatási feladatnak, amit e szervek ellátnak és közigazgatási feladatot sem csupán közigazgatási szervek, látnak el. 1 MAGYARY Zoltán, Magyar Közigazgatás, Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1942, 39. 4

5 2.2. A közigazgatási szervezet és intézményrendszer, mint vizsgálati tárgy A közigazgatás-elmélet tárgya a közigazgatási szervezet, mely tekintetében a különböző tudományági (politikatudományi, jogtudományi, igazgatástudományi, szociológiai stb.) és szempontokat alkalmazó megközelítések különböző eredményekre vezetnek. 2 Álláspontunk szerint makro-megközelítésben különbséget kell tenni a szűk értelemben vett közigazgatási szervek és a közvetett közigazgatás szervei közt. A szűk értelemben vett közigazgatási szervek azok, melyeket a jogszabályban arra felhatalmazott állami szerv szabályos jogrendben, mint közigazgatási szervet hozott létre. A közigazgatási szervek fajtáit és létrejöttük, létrehozásuk módját jogállamban az alkotmányok, vagy organikus (sarkalatos) törvények határozzák meg. Ebben a vonatkozásban megkülönböztethetünk civil közigazgatást és rendészeti közigazgatást. A civil közigazgatás két nagy alrendszere az államigazgatás és a helyi önkormányzati közigazgatás. A XX. század második felének közigazgatás-fejlődése kialakította továbbá az autonóm közigazgatási szervek körét, mely mára már egyes országokban önálló alrendszert képez. A közvetett közigazgatás a XX. század utolsó évtizedeiben kialakuló neoliberális állam és közigazgatás keretében képződött fogalom, 3 mely maga is nagy változásokon esett át napjainkra. 4 Alkalmazásunkban a közvetett közigazgatási szervek körébe a közigazgatási feladatot ellátó nem közigazgatási szervek tartoznak. Ezek köre és alkalmazási területe közigazgatási rendszerenként más és más. Az elmúlt évekig érvényesülő neoliberális államfelfogást érvényesítő Új közmenedzsment az NPM irányvonal egyik jellemzője volt a közigazgatási feladatok egy részének kiszerződése a versenyszféra, de legalább is a civilszféra felé. Az addig is létező, de nem meghatározó részvétele a nem közigazgatási szerveknek a közigazgatási feladatok ellátásában e kurzus keretében minőségi változáson ment át. Az alkalmazás szinte erőltetett mértéke elmosta a közigazgatás belső határait és olyan szürke zónát hozott létre, mely világos működési elvek és megfelelő ellenőrzés nélkül sokat ártott a közigazgatás hagyományos értékrendjének, eredményességének, hatékonyságának, jogszerűségének és tisztaságának egyaránt. Ugyanakkor a kormányzati irányítástól függetlenebb autonóm közigazgatási szervek fejlődése világos jogi alapokat kapott de mégis a közigazgatási intézményrendszeren belül maradt. E szervek jogállása és működése a mindenkori legális politikai befolyást korlátozza a közigazgatásnak egyes, főként a gazdasági közigazgatást és a médiaigazgatást érintő területein. A fejlődés itt sem lezárt és nagy közigazgatási rendszerenként eltérő. 2 Lásd LŐRINCZ Lajos, A közigazgatás alapintézményei, II/1 fejezet. HVG ORAC, Budapest, Lásd MODEEN, Tore ROSAS, Allan, In:direct public administration in fourteen countries. Academy Press, Abo, Így pl. eredetileg e körbe tartoztak az autonóm közigazgatási szervek is, melyek azonban mára már önálló alrendszert képeznek a közigazgatási szervek közt. Ezzel szemben a közvetett közigazgatás a közigazgatási feladatot ellátó nem közigazgatási szervek gyűjtőfogalma lett. Lásd bővebben BALÁZS István: A közvetett közigazgatás és az autonóm struktúrák a polgári államok közigazgatásában (kandidátusi értekezés), Budapest, 1989,

6 A közigazgatás szervezeti rendszerének mára kialakult makro nézetű térképét, a neoliberális államot és közigazgatást felváltó neoweberi felfogás bizonyára át fogja alakítani. Ennek ellenére a szűk értelemben vett, tulajdonképpeni közigazgatási szervek mára kialakult alrendszerei stabilnak tűnnek, a várható változások inkább egymáshoz viszonyított helyzetüket, szerepüket érinti. A közigazgatási szerveket belülről több szempont alapul vételével osztályozhatjuk. Az általuk ellátott feladat és hatáskörök szerint lehetnek általános és különös hatáskörű szervek. Az ellátott szakigazgatási feladat irányultsága szerint vannak ágazati és funkcionális szervek. Döntési jogosítványaik szerint megkülönböztethetünk önálló döntési jogkörrel rendelkező és ilyennel nem rendelkező konzultatív szerveket. A közigazgatási hierarchiában elfoglalt helyük szerint lehetnek irányító és végrehajtó típusú szervek. Szervezeti formájuk alapján beszélhetünk egyszemélyi vezetésű bürokratikus szervekről és testületi szervekről és ezek különböző változatairól. Végül a területi munkamegosztásban elfoglalt helyük, azaz illetékességük szerint vannak központi közigazgatási szervek és helyi közigazgatási szervek, melyek területi és települési szinten működnek. A közigazgatási szervezet léte azonban nem öncélú, hanem a közigazgatás társadalmi rendeltetésének megvalósítás a feladata. A közigazgatás társadalmi funkciói, állami funkciói, feladat és hatáskörei sajátos egységet alkotnak. A közigazgatás társadalmi funkciói az állami feladatokhoz kötődnek, és mint ilyenek az állam társadalomszervezői funkcióján belül integratív és allokatív funkciókra oszthatók, mely tartalmi kibontása elsősorban az államtudományok vizsgálati körébe tartozik A közigazgatás állami funkciói A közigazgatás-elmélet tárgya viszont a közigazgatás állami funkcióinak meghatározása, mely az alapvető államhatalmi funkciók és ágakkal kapcsolatos nézetrendszerhez kötődik. A klasszikus Montesqieu-i hatalommegosztási modellben a közigazgatás egyértelműen a végrehajtó hatalmi ági funkciókat valósítja meg. A modern hatalommegosztási elméletek e kérdést árnyaltabban vizsgálják egyrészt megkülönböztetve és elválasztva egymástól a kormányzást és a közigazgatást, másfelől pedig differenciálva az államigazgatás végrehajtó hatalmi funkcióit a helyi önkormányzatok, mint közigazgatási szervek által végzett más állami tevékenységtől. A végrehajtó funkció, mint az állam cselekvése belülről szintén differenciált és fő vonalaiban legalább jogalkotói, jogalkalmazói és szervezési-szolgáltatási funkciókra osztható fel. A közigazgatási funkciók meghatározó része ennek következtében közhatalom birtokában végzett állami tevékenységet feltételez, ami a jogalkotási és jogalkalmazási funkciók velejárója, míg a szervezői-szolgáltatói feladatoknál esetleges tényező. 6

7 A végrehajtó funkció vázolt jog-és politikatudományi megközelítésén túl még találkozhatunk igazgatástudományi megközelítéssel, mely a hangsúlyt az igazgatási ciklus elemeire helyezi különös tekintettel a központi helyet elfoglaló döntéssel, melyre külön elméletek is születtek. 5 A közigazgatás különböző szempontok szerinti funkció-meghatározásai közül a szociológiai megközelítés egyik alkalmazása szerint 6 vannak állandó, és az állami szerepkörök változásának függvényében változó funkciók. Az állandó funkciók olyanok, mint a külső és belső védelmi funkciók, az államszervezet működését biztosító funkciók, a közszolgáltatási funkciók, közhatalmi funkciók, gazdasági-finanszírozási valamint külügyi funkciók. A változó funkciók az egyes konkrét államok sajátosságaiból adódó nem mindenütt jelenlévő funkciók, így pl. a tengerparttal rendelkező országoknak az ebből származó feladatai, vagy a hegyvidéki országok sajátos közigazgatási feladatai. Funkció és feladat álláspontunk szerint nem azonos fogalmak, mivel a funkció alatt a főbb azonos célokat megvalósító feladatcsoportokat értjük. A közigazgatás feladatai ehhez képest konkrétabb, jellemzően jogilag szabályozott tartalmat foglal magába. A különböző közigazgatási szervek általában, az általuk végzett szakigazgatási feladatokra tekintettel, egymástól eltérő feladatkörrel rendelkeznek. Ez alól kivételt képezhetnek a közigazgatási alrendszerek irányító szervei, melyek lehetnek általános feladatkörűek is (pl. a Kormány, mint az államigazgatás irányító szerve.) A feladat és hatáskör sem azonos fogalmak, a hatáskör a feladat megvalósításához szükséges-főként jogi-eszközöket foglalja magába. Az illetékesség pedig területi munkamegosztást jelent a különböző közigazgatási szervek közt. Ezek a közigazgatási alapfogalmak szintén a közigazgatás-elmélet tárgykörébe tartoznak. A központi közigazgatási szervek feladat és hatásköre arra a területre tejed ki, melyen az adott ország joghatósága él. A helyi közigazgatási szervek illetékessége több azonos feladat-és hatáskörű közigazgatási szerv működési területét határolja be földrajzilag az adott ország területiközigazgatási beosztása szerinti dimenziókban. A közigazgatási feladat-és hatásköröket is szokásos további csoportokba osztályozni. Így a feladat és hatáskörök irányultsága szerint a közigazgatáson kívülre ható külső és az azon belül érvényesülő belső feladat-és hatáskörökre oszthatók. További felosztást jelentenek a közhatalmi jogkörhöz kötődő feladat és hatáskörök, a közszolgáltatásokat szervező feladat-és hatáskörök, az irányítási, vezetési feladat és hatáskörök, valamint a gazdálkodási és finanszírozási feladat-és hatáskörök. A közhatalmi jogkörök közül a jogalkotási jogkör az alkotmányjog szabályozási körébe tartozik. A jogalkalmazói jogkörből adódó feladat és hatáskörökön belül sajátos csoportot képeznek a hatósági jogkörök, melyeken keresztül a közigazgatás a legnagyobb mértékben avatkozik be a társadalmi életviszonyokba konkrét ügyekben és ügyfelek vonatkozásában A közigazgatás sajátosságai 5 A. SIMON, Herbert, Administrative Behavior, Free Press, New York-London, Bővebben lásd LŐRINCZ, i.m

8 A közigazgatási szervezet és funkciók eddig tárgyalt témakörei is alátámasztják, hogy a közigazgatás olyan állami tevékenység, melynek minden más tevékenységtől eltérő sajátosságai vannak. Ezeknek a sajátosságoknak a feltárása, jellemzése és magyarázata melyekre már a közigazgatás fogalmának tárgyalásánál is történt utalás - szintén a közigazgatás-elmélet tárgya. A közigazgatás sajátosságai közül már korábban utalás történt arra, hogy a végrehajtó hatalmi ági funkciókat látja el, ami az állami döntések előkészítéséhez és végrehajtásához kapcsolódik, azaz az állam cselekvése. Ebben a felfogásban a közigazgatás végrehajtó hatalmi ági funkciója messze meghaladja a Montesqieu-i kereteket, mert az nem korlátozódik a törvényhozás döntéseinek előkészítésére és végrehajtására. Az államszervezet működését biztosító egyre összetettebb funkciója a gyakorlatban oda vezetett, hogy egyetlen más állami szerv működése sem nélkülözheti a közigazgatás közreműködését. Ez az aktív szerepkör azonban nem jelenti azt, hogy a közigazgatás megbontaná a hatalmi ágak egyensúlyát és a hatalommegosztás mechanizmusát. A plurális demokratikus jogállam eszközrendszerének bonyolult hálózata és különösen a közigazgatás irányítása és ellenőrzése garancia erre. Ebből további sajátosságok erednek, így mindenekelőtt az, hogy a közigazgatás a legitim politikának alárendelt tevékenység, mivel a népszuverenitást közvetetten megvalósító választásokon, vagy azok következtében létrejött testületek politikai többségének akaratát valósítják meg jogilag legalizált formában. A közigazgatás aktív szerepköre azt is jelenti, hogy tevékenysége a társadalmi életviszonyok legszélesebb körét fogja át, amihez igen széleskörű feladat és hatásköri rendszer és szervezet járul. A közigazgatás a legnagyobb állami szervezeti rendszer, melynek felépítése, irányítása és ellenőrzése az állam működésének központi eleme. A közigazgatás működése nem egyszerűen igazgatás, hanem a tevékenysége tárgykörei és funkciói által meghatározott szakmai sztenderdek alapján végzett szakigazgatás. A közigazgatás tevékenysége a közérdeket kifejező és szolgáló tevékenység, mely jelentős részéhez közhatalom járul. A közigazgatás felépítésére, működésére és személyzetére jogállami keretek közt a törvényeknek való alárendeltség és a közigazgatási döntések más államhatalmi ágak általi ellenőrzése, felülvizsgálata a jellemző. A közigazgatás e jognak való alárendeltsége alapvetően a közjogi jogi szabályozás keretein belül valósul meg. A közigazgatási jog a közjog része, de a közigazgatás más jogágak jogi normáit is alkalmazza. A közigazgatási jog és a közigazgatási jogviszony, csakúgy, mint a közigazgatás döntései és felelősségi rendszere ezért fontos tárgyai a közigazgatás-elméletnek A közigazgatási jogviszony, szankciórendszer, döntések A közigazgatási jogviszony sajátosságainak feltárása a közigazgatási jogi norma jellemzőinek számbavételét követően lehetséges. A közigazgatási jogi norma fajtáin belül a szervezeti normák azok, melyek nagy számuk és tartalmi sajátosságaik miatt kiemelt figyelmet érdemelnek, de ugyan ez rögzíthető a közigazgatási jogi norma szerkezetéről is. 8

9 A közigazgatás szankciórendszere és általában a közigazgatás felelősségi rendszere az elmúlt évek gyors változásai következtében a legérdekesebb közigazgatás-elméleti tárgykörök közé tartoznak. A közigazgatás döntéseinek jellege, tartalma, irányultsága és érvényesülési módja az állami szerepkörök, és ennek nyomán a közigazgatás változásainak eredményeként ugyancsak nagymértékben változott, differenciálódott az elmúlt években. Míg néhány évtizeddel ezelőtt a közigazgatási aktusok és aktustan jelentették a közigazgatási döntések központi elemét, addig mára sokan az aktustan létjogosultságát, középpontjában a hatósági aktusokkal is kétségbe vonják. Ez persze a liberális jogállam által kialakított új közigazgatási értékrend következménye, mely a közhatalmi aktusokat háttérbe tolva főként az együttműködési aktusokra, illetve a polgári jogi szerződéses kapcsolatokra helyezte a hangsúlyt. A közigazgatási szerződések új rendszerének kialakítása és alkalmazása a neoliberális államot felváltó új rendszer közigazgatásának egyik fő kihívása. Ezzel összefüggésben is vizsgálandók a közigazgatási jogviszonyok alanyai, a közigazgatás jogképessége, a jogi személyiség problematikája. Az új állam, új közigazgatásának értékrendje, tartalma még csak most van alakulóban, de annyi bizonyossá vált az állam válságkezelő fellépéseinek kényszerei közt, hogy a közhatalmi eszközök és így a hatósági aktusok ismét felértékelődnek, igaz a megváltozott körülményeknek megfelelő új tartalommal és formában. A közigazgatás-elméletnek tehát fontos tárgyköre kell, hogy maradjon a közigazgatási aktustan. A közigazgatás-elmélet fontos vizsgálódási köre a közhatalmi tevékenység fontos területei, a közigazgatás normatív aktusai és általában a közigazgatási jog és jogforrási rendszere. Az Új Közmenedzsment (NPM) e területen a deregulációt helyezte előtérbe az államtalanítás jegyében. A helyzetet csak rontotta az ún. független szabályozási közhatóságok által főleg a gazdasági-pénzügyi közigazgatás területén alkotott normái, melyek a hagyományos alkotmányos keretek közé alig, vagy egyáltalában nem voltak elhelyezhetők. A probléma megoldására kidolgozott globalizációt szolgáló programok a szabályozási reform keretében próbálták az új intézményeket integrálni a hagyományos rendszerkeretek közé, nem sok sikerrel. A kérdéskör behatóbb vizsgálata azonban nem a közigazgatási, hanem inkább az alkotmányjog tárgya. A közigazgatási aktusokkal és aktustannal való összefüggései miatt azonban legalább említést kellett a problematikáról tenni Jogállam és közigazgatás A jogállam és közigazgatás kapcsolatrendszere, annak tartalma és változásai a közigazgatás-elméleten belül kiemelt fontossággal bírnak. A már említett dereguláció alapvető célja az adminisztratív kötöttségek oldásával elsősorban a gazdaság versenyképességének növelése és az ügyféli poziciók megerősítése volt. Ez önmagában progresszív törekvés, mely a közigazgatás folyamatos változásával, új intézmények létrejöttével, a régiek elavulásával folyamatos öntisztulást igényel. Az is nyilvánvaló, hogy a közigazgatási feladatok sokszínűsége a feladatellátás módjainak, eszközeinek 9

10 differenciálásához is vezet. Ezen belül a közhatalmi és így a jogi eszközök érvényesülési köre sem kizárólagos a más, főként szervezési és együttműködési eszközök mellett. A jogállami közigazgatás érvényesülése azonban feltételezi azt, hogy a nem közhatalmi, sőt a közigazgatáson kívüli eszközök alkalmazása se kerüljön ki a közigazgatás ellenőrzési mechanizmusa alól. Ellenkező esetben nem csupán a közigazgatás törvényessége és hatékonysága, szakszerűsége sérül, de erősödnek a korrupciós jelenségek is, mint ahogy ez történt az üzleti módszerek közigazgatási alkalmazásának erőltetett kiterjesztése nyomán a világ számos országában. 7 Mindez nem jelenti azt, hogy mechanikusan vissza lehetne és kellene térni a klasszikus jogállami közigazgatás érték és eszközrendszeréhez, helyette a közigazgatás megváltozott külső környezetéhez és feltételrendszeréhez kell igazítani azokat. A regulatory governance 8 irányzat új célkitűzései jól mutatják e törekvések fontosságát a közigazgatás számára is A közigazgatás személyi állománya, mint vizsgálati tárgy A közigazgatás személyzete a közigazgatás intézményrendszerének egyik meghatározó eleme, mely, mint az emberi tényező fontosságában növekvő, ezért a közigazgatás személyzeti rendszere a közszolgálat a közigazgatás-elméletnek szintén a tárgya. A közszolgálati rendszerek későbbiekben történő tárgyalásának alapja a rendszerek kategorizálása, mely a közszolgálat változásai nyomán maga is átalakult. A XX. század első felére az volt a jellemző, hogy az alkalmazott jogi szabályozás mikéntje szerint asszimilációs és differenciált rendszereket különböztettek meg. Az asszimilációs rendszerekben a közszektorban alkalmazottakra is a munkajogi általános szabályokat kellett alkalmazni. A differenciált rendszerekben az állami közhatalom gyakorlásában résztvevőkre sajátos közjogi szabályozást vezettek be, mintegy megkülönböztetve a munka világának más szereplőitől. A szabályozás tartalma szerinti további megkülönböztetés lehet az, hogy a köz szolgálatában milyen feltételekkel (politikai, vagy szakmai) lehetett bekerülni. Ezt alapul véve nyitott, illetve zárt rendszereket különböztethetünk meg. A nyitott rendszert sokáig azonosították az Egyesült Államokban alkalmazott zsákmányrendszerrel, míg a zárt rendszert a francia típusú szakmai alapok működő karrierrendszerrel A XX. század közepére a fejlett polgári demokráciákban, közszolgálati szabályozásban általánossá vált a differenciált, közjogias szabályozás, melyben a közszolgálat szakmai tudás birtokában végzett tevékenységgé vált, azaz (szakmai) érdemrendszerű megoldások alakultak ki. Ezt követően az egyes rendszerek közti megkülönböztetés alapja már nem a közszolgálatba való belépés politikai zsákmány és szakmai érdem alapú megkülönböztetése lett. A közszolgálati kategorizálás alapja a közszolgálati tevékenység élethivatásszerűen és teljes szakmai pályafutás idejére garantált módon történő végzése és más megoldások közti lett. Az előbbiből alakult ki a zárt karrierrendszerű megoldások 7 Government at a glance. OECD, Paris, Lásd, mint előző jegyzet. 10

11 csoportja, míg a más megoldások közös jellemzője a versenyszférához közelebb álló nyílt, vagy állásrendszerű alkalmazás. A XX. század második felében általánossá vált osztályozás azonban mindig csupán elméleti jelentőségű volt, mert a maga tiszta formájában és kizárólagosan egyik rendszer sem érvényesült. Az egyes konkrétan alkalmazott megoldások igen nagymértékben különböztek és különböznek ma is egymástól a közszolgálat fogalmának meghatározásában és a jogi szabályozási gyakorlatában egyaránt. A differenciált rendszerek a gyakorlatban további jogállásbeli differenciáltságot is jelentenek az egyes állami szervekkel speciális tartalmú munkavégzésre irányuló közjogi szabályozásban. A közszektorban alkalmazottakra vonatkozó szerteágazó jogi szabályozás sehol nem azonos a közhatalmat gyakorló állam szervek, így különösen a közigazgatási szerveknél foglalkoztatott- hazai fogalmaink szerinti köztisztviselői - szabályozással. Meg kell jegyezni azt is, hogy a zsákmányrendszer nyomai sem tűntek el végleg a modern közszolgálati szabályozásból, sőt még a zárt karrierrendszerből sem. A politikai változó és a szakmai állandó struktúra határán lévő vezető köztisztviselők esetében mindig is ismert volt - igaz szűk körben - a diszkrecionális jogkörben történő kinevezés és felmentés jogi intézménye és gyakorlata. Bár e gyakorlat nem jutott el a szakmai érdemeken alapuló alkalmazás elvének feladásáig, csak az azonos szakmai feltételekkel rendelkezők közt dönthet a politikai prioritás. Az Új közmenedzsment közigazgatás-fejlesztési koncepció érvényesülése azonban a közszolgálati rendszerekben mélyreható változásokat eredményezett, melyek az addig hagyományosnak mondott kategorizálást is kétségessé tették az ezredfordulóra. 9 A hagyományos kategorizálásnál a két leginkább alkalmazott rendszer a karrier és az állásrendszer, mely előnyeit és hátrányait a következők szerint szokták jellemezni. A karrierrendszerben nem egy konkrét állásra (munkakörre), hanem a közszolgálat meghatározott funkcionális kategóriájába és szakmai testületébe történik az alkalmazás, főszabályként formalizált toborzás versenyvizsgához kötött pályázatútján. Az állások betöltése jogszabályban előírt képzettséghez és végzettséghez kötött és feltétele a közszolgálati szakmai gyakorlat és vizsga. A közszolgálati alkalmazás élethivatásszerűen végzett, a pályaút jogszabályi védelem alatt áll, továbbá jogszabállyal garantált. Az illetmény, melynek meghatározó eleme a közszolgálatban töltött idő. Az előmeneteli rangfokozat és a konkrétan betöltött állás elválik egymástól. Az állásrendszerben (vagy munkaköralapú) a meghatározott állás (munkakör) betöltése jogszabályban formalizált eljárás nélkül történik. Az állások betöltésénél a gyakorlati készségek, képességek vannak előnyben és az állások betöltésénél a közszektoron kívül más szektorban szerzett gyakorlati idő is beszámít. A közszolgálati életpályának nincsen speciális jogi védelme. Az illetmény általában kollektív szerződésben rögzített és független az állást betöltő korától és közszolgálati gyakorlati idejétől. 9 BOSSAERT DEMMKE NOMDEN POLET, La fonction publique dans l Europe des Quinze. Nouvelles tendances et evolution. In:stitut Européen d Administration Publique. Maastricht, 2001,

12 A karrierrendszer előnyei a magas szintű speciális szaktudás a közszolgálatban, továbbá a kiszámíthatóság és stabilitás. Jellemzője még a folyamatosság és a kollektív emlékezet megléte, az állami és szolgálati érdekek fokozott védelme, valamint a politikai semlegesség a közfeladatok ellátásában. Hátrányai e rendszernek a merevség és rugalmatlanság, az egyéni és a szervezeti teljesítmény háttérbeszorulása. Jellemző még a költségvetési hatékonyság iránti érdekeltség hiánya és a motiváció hiánya az egyes köztisztviselő szintjén. A jogszabályban rögzített és a költségvetési restrikciók által folyamatosan csökkentett illetmény és juttatási rendszer nem tudja tartani a közszektor versenyképességét a munkaerőpiacon és jellemző ezért a köztisztviselői kar elöregedése és elnőiesedése. A nyíltrendszer előnyei a rugalmasság és a feladatorientált munkakörök kialakításának lehetősége. E rendszerben jobban érvényesül a teljesítmény, minőség és a hatékonyság. Jellemző a rendszerre az egyéni motiváció és a versenyszellem érvényesülése a munkavégzés során. A rugalmas rendszer gyors adaptációs lehetőséget nyújt az új feladatokhoz. A közszolgálati munkaviszony viszonylag egyszerű megszüntetési lehetősége miatt általában azt szokták állítani e rendszerről, hogy olcsóbb, mint a zárt, karrierrendszer. Ez azonban nem mindig támasztható alá tényadatokkal. Hátrányai viszont e rendszernek a kiszámíthatatlanság és a speciális közszolgálati tudás háttérbeszorulása. A versenyszellem, a teljesítmény és a minőség egyoldalú hajszolása megelőzheti a közérdekűséget. Tetten érhető továbbá a közszolgálati ethosz és a kollektív emlékezet hiánya. A nyitott, állásrendszerben fokozottabban van jelen a zsákmányrendszer és a korrupció érvényesülésének veszélye. Az elmúlt évtizedben bekövetkezett változások tovább bonyolították az egyes konkrét rendszerek kategorizálását és aszerint, hogy milyen megközelítést és módszert választunk, jutunk más és más eredményre. 10 A változásokat szem előtt tartva mégis azt gondoljuk, hogy használhatók a korábbi kategóriák, mint viszonyítási pontok. Erre azért is mód van, mert az Új közmenedzsment legradikálisabb megnyilvánulásaként találkozhatunk olyan megoldással is, mely visszatér az egységes munkajogi szabályozás eredeti kiindulópontjához a korábbi közszolgálat egésze, de legalább is egy része vonatkozásában. A közjogias típusú szabályozást fel nem adó rendszerekre pedig szinte napjainkig jellemző a zárt karrierrendszer további eróziója és az állásrendszerű szabályozás további térnyerése. 11 Az elmúlt évek pénzügyi-gazdasági világválsága és a természeti katasztrófák hatására azonban kezdenek az állam és annak cselekvését megvalósító közigazgatás szerepével kapcsolatos álláspontok is változni, amit az Új közmenedzsment liberális állam és közigazgatás-felfogásának gyakorlati kudarca csak tovább erősít. 10 DEMKE, Christoph MOILANEN, Timo, Civil Service in the EU of 27. Reform Outcomes and the Future of the Civil Services. LANG, Peter, Frankfurt am MaIn: Panorama des administrations publiques. OECD, Paris,

13 Bár messze vagyunk még attól, hogy a változásokat egyértelműen egy új domináns irányzathoz, nevezetesen egy esetleges, az államot és a közigazgatást a hagyományos közhatalmi eszközökkel visszaerősítő neoweberi irányvonalat preferáljunk, de az állami szerepkörök megerősítésének folyamatát a gyakorlatban ma már nem lehet kétségbe vonni. 12 Ezekre a fontos kérdésekre a későbbiek során térünk ki részletesen A közigazgatással foglalkozó tudományos nézetek A világ közigazgatásának változásai hatással vannak a közigazgatás működésének elveire is. Az Új közmenedzsment (NPM) több évtizedes érvényesülése ezen a téren is nagy változásokat hozott, mert olyan korábban is ismert, de kevésbé fontosnak tartott- elveket helyezett előtérbe, mint a hatékonyság, eredményesség, átláthatóság, elszámoltathatóság, míg más klasszikus elvek, mint pl. a törvényesség, szakszerűség, pártatlanság háttérbe kerültek. 13 A közigazgatás működési elveinek e változásai és a jövő tendenciái, irányai kihatnak a közigazgatás-elmélet minden területére. Ezek határozzák meg a közigazgatás intézményrendszere változásának részleteit is, melyek globális reformprogramokon keresztül valósulhatnak meg. A reformok előkészítése gondos és mindenre kiterjedő olyan munkát igényel, melyben figyelembe veszik a közigazgatás-tudomány eredményeit, új tendenciáit egyaránt. Ezért fontos, hogy a közigazgatás-elmélet tárgya legyen a közigazgatás-tudomány, sőt a közigazgatással foglalkozó más tudományágak eredményeinek áttekintése is. Ez- a témakörben született tudományos szakirodalom áttekintésén túl- feltételezi azt is, hogy a közigazgatás-tudomány nemzetközi és hazai helyzete, intézményrendszere egyaránt szerepeljenek a vizsgált tárgykörök közt. A közigazgatás-tudomány nagy irányzatai mindig is hatottak a világ és az egyes országok közigazgatásának konkrét fejlődésére még akkor is, ha a közigazgatás nemzeti meghatározottsága, annak mély társadalmi és történelmi beágyazódása miatt, alapvetően ellen tudott állni az elmúlt évtizedek erőltetett globalizációjának. A különböző közigazgatási térség elméletek még regionálisan sem egységesítették az egyes országok közigazgatását. 14 Hatásuk azonban mégsem lebecsülendő! Elég csak arra emlékeztetni, hogy az Európai Unióhoz 2004-ben csatlakozó volt szocialista országok az OECD és az EU által közösen finanszírozott SIGMA programon keresztül kényszerültek az eredetileg számukra kidolgozott Európai Közigazgatási Tér követelményeinek átvételére. A követelmények pedig a klasszikus polgári demokráciák állami és közigazgatási működési elvein túl, főként az NPM elveinek alkalmazását erőltette. Az egymással ellentétes elvek gyakorlati megvalósítása azonban inkább hátráltatta, mint segítette a polgári demokratikus 12 G. FODOR Gábor - STUMPF István, Neoweberi állam és jó kormányzás. Nemzeti Érdek 2008/2. 13 Lásd Government at a glance. OECD, Paris, TIMSIT KTISTAKI, Qu est-ce-que l espace administratif? Concept et applications: le cas européen. Congrés In:ternational de l IISA. Lausanne,

14 jogállami közigazgatás klasszikus elemeinek kialakítását és megfelelő működtetését, mintegy értékzavart okozva a működésben. 15 Ahogy az már korábban megállapításra került, a közigazgatás-elmélet felfogásunkban nem azonosítható sem a közigazgatás-tudománnyal, sem annak két fő ágával, a közigazgatástannal és a közigazgatási jogtudománnyal sem. Mindez azonban nem jelenti azt, hogy a közigazgatás-elméletnek ne lenne tárgya a közigazgatás-tudomány. Meg kell azonban különböztetni a közigazgatás-tudományt és a közigazgatással foglalkozó más tudományágakat egymástól. A jegyzet elsősorban a közigazgatás-tudományra koncentrál azzal, hogy az egyes tudományágak ráhatásai, vagy sajátos megállapításai is feldolgozásra kerülnek. A modern polgári közigazgatás-tudomány kialakulása 16 az abszolutizmus utolsó időszakában kifejlődő kameralisztikához, és a rendészettudományhoz kapcsolható. A közigazgatás-tudományon belül kialakuló első fő irányzat a közigazgatási-jogtudomány jogi pozitivista irányzata volt, ami illeszkedett a XIX. század első felében érvényesülő államjogi felfogásához. Vizsgálati tárgya az alkotmányon kívül a közigazgatásra vonatkozó minden tételes anyagi, szervezeti és eljárási jogszabály. Jellemezte az egész közigazgatási jogra általánosítható tudományos tézisek, dogmák (általános rész) hiánya. Katedra tudomány volt, mely eredményei elsősorban segédanyagek formájában manifesztálódtak. A XIX. század vége felé kifejlődő másik közigazgatási jogtudományi irányzat a közigazgatási jogi dogmatika volt, mely a közigazgatási jogviszonyt és annak elemeit (a közigazgatás alanyai, a közigazgatási alanyi jogok, a közigazgatási aktustan, jogvédelem, felelősségi rendszer stb.) vizsgálta és jutott átfogó közigazgatási jogi elmélet kidolgozásáig. A XX. század közepétől megújuló közigazgatási jogi dogmatika pedig már a közigazgatás belső viszonyait is vizsgálja komplex módon, történeti és nemzetközi összehasonlító módszereket alkalmazva. A közigazgatás-tudomány másik nagy irányzata a XIX. század második felétől érvényesülő közigazgatás-tan volt, mely alaptétele szerint nem elég a közigazgatás tudományos igényű tanulmányozásához csak a közigazgatásra vonatkozó joganyag vizsgálata. A klasszikus közigazgatás-tan szerint a közigazgatás megismeréséhez több tudományág komplex megközelítését alkalmazva, fel kell tárni a közigazgatás tárgyát képező életviszonyokat, és általános törvényszerűségeket kell megállapítani egyebek közt az összehasonlítás módszereivel. A modern közigazgatás-tan a XX. század első felében még ezen is továbbmegy és alapállása az igazgatási tevékenység elsődlegessé válása. Ennek megfelelően rögzíti, hogy a közigazgatást átfogóan kell vizsgálni és egyes jelenségeinek az alapjait kell feltárni, célrendszerét vizsgálni. Leíró tudomány, mely léttudomány a normatív jellegű tudományokhoz képest. A XX. század meghatározó irányzatává vált a modern közigazgatástan, mely belülről is különböző irányzatokra oszlott aszerint, hogy a közigazgatás jelenségeit vizsgáló tudományágak melyike dominált. 15 BALÁZS István, A XXI. század közigazgatásának kihívásai. Magyar közigazgatás 2000/6. 16 Állam-és Jogtudományi Enciklopédia. Akadémiai Kiadó, Budapest,

15 Ennek megfelelően beszélhetünk a közigazgatás-politikát vizsgáló irányról, a közigazgatásszociológiáról, a tudományos üzemszervezési, vagy igazgatástudományi irányzatról, közigazgatási döntéselméletről stb. Az alkalmazott módszerek tekintetében az angol-szász irányzatokra jellemző a ténymegállapító, feltáró (fact-finding) induktív módszer alkalmazása, míg a francia-német kontinentális megközelítés a deduktív, spekulatív módszer. A modern közigazgatástan fejlődésének XX. század végén érvényesülő irányzatává vált az Új közmenedzsment utalva és egyszerre el is határolódva eredetétől, a század első felében érvényesülő üzemszervezési irányzatoktól. A magyar közigazgatás-tudományban a XX. század első harmadáig a közigazgatási jogtudomány és annak különböző irányzatai voltak a meghatározók. A modern közigazgatástani irányzaton belül az amerikai szervezés és vezetéselmélet Európai és magyarországi meghonosításában és önálló irányzat, iskola kidolgozásával Magyary Zoltán járt elől. A jogállamiság, gazdaságosság és a hatékonyság összehangolásával, a közigazgatás-tudomány elméleti megállapításainak és a gyakorlat empirikus tapasztalatainak összhangjával új, nemzetközileg is jegyzett közigazgatás-tudományi koncepciót alkotott. A II. világháborút követő időszakban a korábban kialakult irányzatok jeles képviselői háttérbe szorultak és a szocializmus adta keretek közt élt tovább a magyar közigazgatás-tudomány. Mégis sikerrel vitte tovább napjainkig a magyar közigazgatás-tudomány haladó hagyományait nemzetközileg is elismert szinten, új értéket teremtve. Napjaink közigazgatás-fejlődésének tendenciái, az ezeket megalapozó közigazgatástudományi irányzatok nehezen beazonosíthatók és kategorizálhatók. Lényegében csak egy biztos pont látszik, ez pedig az Új közmenedzsment irányvonal meghaladása és ebben a poszt-npm időszakban új megoldások keresése. A Nemzetközi Közigazgatás-tudományi Intézet legutóbbi világkonferenciájának igen sokszínű és differenciált anyagaiból 17 már látszanak a jövő közigazgatásának új vonásai, de nem tisztultak még le az új irányzatokkal kapcsolatos tudományos nézetek, melyek a neoweberi államtól és közigazgatástól egy esetleges új közigazgatásig (New public administration) igen széles skálán mozognak. A közigazgatás-elmélet kapcsán nem csak az a fontos, hogy megismerjük a tudományos irányzatokat, hanem az is, hogy megfelelő képpel rendelkezzünk a kutatások hazai és nemzetközi intézményrendszeréről és magukról a kutatókról is. Ez elengedhetetlen ahhoz, hogy bárki megfelelő elméleti felkészüléssel nyúljon bármely közigazgatási témakör feldolgozásához, illetve ahhoz megfelelő forrásokat találjon

16 BA LÁZS ISTVÁN A KÖZIGAZGATÁS ALAPELVEI ÉS AZOK HATÁSA FELÉPÍTÉSÉRE ÉS MŰKÖDÉSÉRE 1. Az alapelvek fogalma és sajátosságai A közigazgatás működésének alapelvei tekintetében megoszlanak a tudományos álláspontok azok fogalma, célja, tartalma és érvényesülési körét illetően. Az álláspontok ezen felül aszerint is különböznek, hogy a modern polgári közigazgatás-fejlődés melyik korszakában születtek. A XX század jogállami közigazgatásában például az alapelvek leginkább az általános szervezeti célokat jelentették 18, míg napjainkban összetettebb fogalmat értenek alatta, olyan politikai tartalmú tudományos konstrukciók, melyek összegzik a közigazgatásra vonatkozó társadalmi elvárások lényegét. 19 Mindkét megközelítésnek van létjogosultsága, hiszen lényegében ugyanannak a dolognak a két oldaláról van szó, szervezeti cél nélkül önérdek lenne a közigazgatás, de a szervezeti célt a társadalom igényei, elvárásai határozzák meg. Az alapelvek egy része ezen felül normatív jellegű is, mivel beépül a közigazgatás felépítését, működését, eljárását szabályozó jogszabályokba, míg más részük változó közpolitikai elvárás marad. Jogállami körülmények közt az a kívánatos, hogy az alapelvek normatív tartalmat kapjanak, mivel érvényesíthetőségük így biztosítható. Mindig maradnak azonban olyan alapelvek, melyek tudományos és szakmai orientációul szolgálnak, de normatív tartalom nélkül. Ilyen például a szubszidiaritás elve a közigazgatási feladat-és hatáskör telepítés vonatkozásában, ami gyakorlati alkalmazásának gyakran épp egy másik fontos alapelv, a hatékonyság szab határt. Ezért nem is lenne célszerű jogilag rögzíteni azt, hogy az ügyeket mindig az érintett ügyfelekhez legközelebbi közigazgatási szinten kell intézni. Az alapelvek éppen ezért komplexen és egymás mellett érvényesülve hatnak, de egyik sem lehet kizárólagos. A különböző alapelvek érvényesülése, prioritása azonban megszabja az adott közigazgatás jellegét. Az alapelvek a közigazgatás nagy területei szerint is differenciálhatók, hiszen beszélhetünk szervezeti, működési-eljárási, vagy éppen a humánerőforrást érintő közszolgálati elvekről. Mégis megkülönböztethetünk olyan átfogó elveket, melyek a közigazgatás egészét átfogják, ilyen pl. a közigazgatás törvényeknek való alárendelése, a jogszerűség, eredményesség, hatékonyság, szakszerűség, a demokrácia stb. Ezek az átfogó elvek is változásban vannak, úgy ahogy a társadalmi elvárások változnak a közigazgatással szemben. Míg például a XX. század első felének hazai közigazgatásában Magyary Zoltán az eredményességet és a jogszerűséget, a szakszerűséget és a 18 MAGYARY, Magyar közigazgatás, Lásd LŐRINCZ, A közigazgatás alapintézményei,

17 gazdaságosságot, az aktivitást és erélyt, az emberközpontúságot és a közösség szolgálatát emelte ki, addig napjaink globalizálódó közigazgatásában legalább is az Új közmenedzsment (továbbiakban NPM) érvényesüléséig- az átláthatóság, a korrupciómentesség, a társadalmi részvétel a nyitottság stb. a meghatározó hangsúlyos alapelvek. Az alapelvek mindig társadalmi értékrendet is közvetítenek a közigazgatás felé. Erre jó példa volt a napjainkig évtizedeken keresztül érvényesülő neoliberális állam és közigazgatás, mely a versenyszféra üzleti módszerei mellett annak értékrendjét is megpróbálta a közigazgatásra, sőt az ügyfelekre is ráerőltetni, szolgáltatásokat igénybe vevő fogyasztót kreálva belőlük. A magyar közigazgatás jelenleg folyó átalakítása és az alapjául szolgáló új magyar Alkotmány/Alaptörvény 20 szintén megfogalmaz alapelveket. Átfogó célként határozza meg a Magyary-program 21 a hatékony nemzeti közigazgatás megteremtését. A hatékonyság fogalma alatt eredményességet, gazdaságosságot, hatásosságot, biztonságot, felügyelhetőséget és alkalmazkodást értenek. Közismert, hogy a kormányzás és a közigazgatás nem azonos, de egymással szorosan összefüggő fogalmak. A kormányzás tekintetében az elmúlt két évtizedben legismertebbé vált fogalom a jó kormányzás, melyet eredetileg a Világbank dolgozott ki összekötve egy adott ország kormányzati rendszerének minőségét a társadalom és a gazdaság tartós fejlesztésének kapacitásával. A jó kormányzás fogalma 22 ebben az értelemben magába foglalja a politikai rendszert és azt az eljárást, melyen keresztül a közhatalom egy ország társadalmi és gazdasági erőforrásait kezeli a fejlődés érdekében és azt a kapacitást, mellyel azt meg is tudja valósítani. Ez a fogalom elsősorban a gazdasági szempontokat vette alapul, és nem terjesztette ki az elvet az állam demokratikus működésére. A fogalom azóta igen nagy változásokon ment át, de nem vált azonosíthatóvá sem a Kormány, sem a közigazgatás fogalmával. E felfogásban egy konkrét Kormány konkrét működése a nemzeti szuverenitás körébe tartozó kérdés, míg a közigazgatás működése jogállamban jogszabályi keretek közt megvalósuló jogi kategória. A különböző nemzetközi szervezetek döntéseiben, állásfoglalásában a jó kormányzás fogalma kiegészült az állam demokratikus működésével és az alapvető jogok érvényesülésével. A fejlődés eredményeként sem vált azonban e fogalom jogilag releváns fogalommá, sem a nemzetközi kapcsolatokban, sem az országok belső szabályozásában. Hatása azonban a közigazgatás működésére és különösen annak elveire - mivel a közigazgatás az állam cselekvése - egyértelműen kimutatható, ezért a témakörrel részletesen foglalkozunk. 2. A közigazgatás alapelveinek változásai a gyakorlatban 20 Magyarország Alaptörvénye, XXIV. és XXVI. Cikk. 21 Magyary Zoltán közigazgatás-fejlesztési program (MP 11.0), Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, Budapest, június Az Európa Tanács Velencei Bizottsága átfogóan feldolgozta ezt a témakört, mely összefoglalója a CDL-AD (2011)009. számú dokumentumban jelent meg. ( 17

18 A rendelkezésre álló sok nemzetközi dokumentum közül az ENSZ vonatkozó anyagát 23 alapul véve a jó kormányzás elvei a következőkben foglalhatók össze: a részvétel, a jogállamiság, reaktivitás, a konszenzus keresése, méltányosság, hatékonyság és eredményesség, elszámoltathatóság, A jó kormányzás elveinek hatása az igazgatásra jogilag releváns módon az Európai Unió Alapjogi Kartájában 24 jelenik meg (41. ), de csak a Jó közigazgatás Európai Kódexében 25 kerül részletezésére. A Kódex alapvetően az Unió szerveire terjed ki, de az Európai Közigazgatási Térségen keresztül beszivárgott a tagországi közigazgatásokba is. A Kódexet az Európai Parlament 2001-ben fogadta el és összesen 27 -ban részletezi az Alapjogi Karta 41. -át. Az alapelvek közt a következők érdemelnek különös figyelmet: a törvényesség (4. ), a diszkrimináció tilalma (5. ), az arányosság (6. ), a koherencia (10. ), a hatalommal való visszaélés tilalma (7. ), a részrehajlás-mentesség és függetlenség (8. ), objektivitás (9. ), méltányosság (11. ), udvariasság (12. ), a beadványokra való válaszadási kötelezettség (12. ). A kódex tartalmaz néhány eljárásjogi elvet is, így: a döntések közlésének kötelezettsége minden érintett számára (20. ), az eljárások nyilvántartásának és nyomon követhetőségének az elve (24. ). Az egyes országok szintjét vizsgálva az Alkotmányokban nem jelenik meg sehol a jó kormányzás elve de törvényi szinten néhány országban (pl. Hollandia, Lettország) már van rá példa. A jó közigazgatás elve már szélesebb normatív alkalmazást nyert, így alkotmányi szinten tartalmazza a finn jogrendszer, míg a jó közigazgatáshoz való jog, mint alapjog elismerése széles körben érvényesül az EU tagországokban eur-lex.europa.eu

19 A nemzeti jogi szabályozások elemzése alapján a jó kormányzás és közigazgatás következő közös elemei találhatók meg: a felelősség, az átláthatóság, az polgárok szükségleteinek való megfelelés képessége, a hatékonyság, az eredményesség, a nyitottság, a részvétel, a kiszámíthatóság, a jogállamiság, a koherencia, a méltányosság, az etikus eljárás és magatartás, a korrupció elleni fellépés, az ésszerű határidőben való eljárás és döntés, az emberi jogok tiszteletben tartása és védelme, az eljárások egyszerűsítése. Ugyanakkor látni kell azt is, hogy a jó közigazgatás minden szervezeti és működési elvét nem tartalmazhatják általános jogi előírások, mert a feltételek és körülmények országonként eltérőek. Az eddigiekben vázolt elemzés a nemzetközi gyakorlaton keresztül igazolja a közigazgatás elveiről tett megállapításainkat, az elvek kettős (normatív és közpolitikai) természetéről, koronként változó dinamizmusáról és prioritásairól. Mégis vannak közöttük olyanok, melyek a jogállami közigazgatás fejlődésének kezdetétől jelen vannak, így konstans elemnek számítanak. Ilyennek számítanak például a jogszerűség, szakszerűség és hatékonyság gyakran egymásnak feszülő elvei. Kérdés azonban, hogy az egyes alapelvek belső tartalma is állandó, vagy az is változó a kor szellemének függvényében? A válasz elméletileg az állam és a közigazgatás változó jellege miatt igenlő lehet, de az alapelvek tartalmának akkor is kell, hogy legyen egy olyan része, mely kiiktatása, vagy eltérő értelmezése az alapelv lényeges tartalmát is megváltoztatná, és ezzel értelmezhetetlenné tenné. 3. A közigazgatás alapelveinek lehetséges kategorizálása Az eddigiek alapján a közigazgatásra vonatkozó alapelveket- különböző szempontok figyelembevételével a következő kategóriákra oszthatjuk Az alapelvek tartalmuk, irányultságuk szerinti felosztása 19

20 Az alapelvek tartalmuk és irányultságuk szerint lehetnek általánosak, a közigazgatás egészére ható alapelvek, melyek érvényesülése rendszerint a közigazgatáson túl az egész államszervezet működését átfogják. Ilyen pl. a jogállamiság elve, a törvényesség elve, a demokrácia elve, a pártatlanság elve stb. A másik csoportba azok az elvek tartoznak, melyek a közigazgatás három eleme 26 szerinti megosztásban, csak egy elemre jellemző sajátos elvek, így a közigazgatás tevékenységére, cselekvésére (eljárására) hatnak, a közigazgatás szervezetét érintik, vagy a közigazgatás szakemberállományára, személyzetére terjednek ki. A sajátos elvek közül a közigazgatás cselekvésére, eljárására vonatkozó elvek például az ésszerű határidőben való döntés kötelezettsége, a közigazgatási határozatok érintettekkel való közlésének elve, a döntések indokolásának kötelezettsége stb. A közigazgatás nagy szervezeti elvei közé tartoznak a centralizáció, decentralizáció, a dekoncentráció, a szubszidiaritás stb. A közigazgatás személyzetére vonatkozó elvek a szolgálati út betartásának kötelezettsége, a felettes utasításának végrehajtása, a szakmai érdemek alapján történő alkalmazás és előmenetel stb Az alapelv normativitása szerinti megkülönböztetés Az alapelvek egy része jogszabályban előírt kötelezettségként jelenik meg, tehát normatív jellegű pl. a szolgálati út betartása, a határozatok indokolási kötelezettsége, a törvényesség elve. Az alapelvek egy másik csoportja jogilag nem kötelező, nem normatív egyéb kategóriába tartozó. Ilyen pl. a decentralizáció elve, a szubszidiaritás elve, az udvarias ügyintézés, a konszenzusra törekvés stb. Érvényesülésüket tekintve jogállami keretek közt prioritása nyilván a normatív jellegű alapelveknek van, de a demokrácia, a politikai kultúra, az etika és más társadalmi konvenciók, szokások a nem normatív jellegű alapelvek érvényesülését előtérbe helyezhetik, míg más körülmények, vagy azok hiánya még a jogilag kötelező alapelvek érvényesülését is meggátolják. 27 Ugyanakkor a közigazgatási decentralizáció az 1980-as évektől fogva általános közigazgatási működési elvvé vált a közpolitikában, mind területi, mind pedig szakszolgálati formájában. A jogilag releváns konkrét megjelenési formájában azonban a decentralizációs reform a legtöbb országban igen szerény eredménnyel járt, míg napjainkra erről lényegesen kevesebbet hallunk, sőt a centralizált feladatellátás helyenként az elvárt hatékonyság záloga és feltétele. 4. A közigazgatási alapelvek rendeltetése 26 LŐRINCZ, A közigazgatás alapintézményei, Ilyen volt pl. a közigazgatási hatósági eljárásunk 2008-tól kötelező előírása az elektronikus kapcsolattartásról, mely a legtöbb ügyfél esetében a szükséges technikai feltételek és képességek hiánya miatt utópia maradt a gyakorlatban. 20

21 A problémakör feldolgozását különböző aspektusok kiemelésével hosszan folytathatnánk, de a lényegi kérdést és az arra adható választ arra vonatkozóan, hogy mi szükség van a közigazgatási alapelvekre, nem kerülhetjük meg. Az alapelvek közvetítik a közigazgatással szembeni társadalmi elvárásokat, és egységes keretbe foglalják a társadalom legnagyobb szervezeti rendszerének működését. (orientációs szerep). 28 Érvényesülésük a gyakorlatban visszatükrözi a közigazgatás állapotát, minőségét és megalapozza a folyamatos korrekciókat.(ellenőrző, visszacsatoló szerep). A közigazgatás elveinek korfüggő, dinamikus változásai a közigazgatás megújításának egyik legfontosabb tényezője. (építő szerepkör). Végül a nemzetközi gyakorlatról írtak kapcsán láthattuk azt, hogy az alapelveket hogyan befolyásolják a globalizáció folyamatai, azok hogyan szivárognak be a nemzeti jogalkotásba. Így még ha a közigazgatás is áll leginkább ellen a globalizáció nem kívánatos hatásainakegy globalizációs hatásról és szerepről is beszélhetünk. Az alapelvekről írtak átvezetnek azonban a közigazgatás működésének más elméleti kérdéseire, melyek a következő pontokban kerülnek tárgyalásra. A közigazgatásnak vannak olyan elméleti alapfogalmai-melyek nem azonosíthatók az alapelvekkel-melyek értelmezése nélkül a közigazgatás felépítésének és működésének részletei sem ragadhatók meg. Ugyanakkor a legtöbb tananyag ezekkel, mint evidenciákkal számol, és nem foglalkozik kellő mélységgel velük. Jelen jegyzet sem kivétel eddigi részeiben, mert olyan fogalmakkal operál, mint pl. a centralizáció, decentralizáció, dekoncentráció, szubszidiaritás stb. anélkül, hogy annak tartalmat adna. Ezen próbálunk változtatni a következőkben. 5. A közigazgatás működése és egyes alapfogalmai A közigazgatás sajátosságaiból következik, hogy a társadalom más nagy szervezeti rendszereihez képest sajátos a működése is. E sajátosságokból adódóan vannak olyan alapfogalmak, melyek - bár más területeken is jelen vannak - de tipikusan a közigazgatáshoz köthetőek. Ezeket, az alapfogalmakat is többféleképpen lehet osztályozni, de talán a legáttekinthetőbb, ha azokat a közigazgatási intézményrendszer egyes elemeihez, így a szervezethez, az eljáráshoz-működéshez és a személyzethez kötjük A közigazgatási szervezet A közigazgatási szervezeti rendszer felépítéséhez kötődő kutatások a XX. században igen gazdagok voltak és az ezek által kidolgozott alapfogalmak is aszerint változnak, hogy milyen 28 LŐRINCZ, i.m

22 tudományági megközelítést alkalmazunk, így pl. politikatudományit, jogtudományit, igazgatástudományit, vagy szociológiait stb. 29 Ezek lényegi elemeit a vonatkozó témakörök részletezik. A szervezeti forma, struktúra szerinti megközelítés általában hivatali és testületi formában működő szervezeteket különböztet meg. Maga a konkrét közigazgatási szervezeti rendszer azonban e két szervezeti forma sajátos kombinációjából áll. Ebben a testületi formában működő szervek általában irányító funkciót, vagy döntés-előkészítő és ellenőrző funkciót látnak el, biztosítva a politika legális befolyását a közigazgatás működése felett (pl. a Kormány az államigazgatásban), illetve a társadalmi, szakmai érdekképviseleti befolyást a döntés-előkészítésben (pl. a bizottságok a helyi önkormányzatok esetében). A közigazgatásra jellemző hivatali szervezet, egyszemélyi vezetés alatt áll, mely a hivatal szakmai munkamegosztás és a hierarchia elvének alapján működik. 30 A szervezeti célok alapján ágazati és funkcionális szerveket szoktak megkülönböztetni, míg a területi, földrajzi szempontok alapján központi és helyi közigazgatási szervekről beszélhetünk. A közigazgatás felépítése hierarchikus, mely szervezeti alá-fölérendeltséget feltételez. Ebből következően döntési jogkörük alapján megkülönböztethetünk irányító jogkörrel rendelkező és végrehajtó szerveket. A döntési jogkör szempontjából beszélhetünk önálló döntési jogkörrel rendelkező és ilyennel nem bíró konzultatív szervekkel. Ezek a legáltalánosabban alkalmazott kategóriák és ezekhez alkalmazott alapfogalmak, melyek azonban átvezetnek összefüggő más, elsősorban a működéshez kötődő tárgykörökhöz és fogalmakhoz A közigazgatás funkciói, feladat- és hatáskörei A funkció, feladat, hatáskör, hatósági jogkör és az illetékesség fogalmai nem csupán a közigazgatáson belül fordulnak elő, de abban sajátos tartalommal bírnak. Ahogy erről már az első témakörben volt szó a funkció és feladat álláspontunk szerint nem azonos fogalmak, mivel a funkció alatt a főbb azonos célokat megvalósító feladatcsoportokat értjük. Az állami szervek és így a közigazgatás alapvető rendeltetése a közérdek képviselete és annak érvényesítése. A közérdek általános elméleti fogalma nehezen definiálható és tartalmilag folytonos változásban van. Demokratikus jogállamban jogszabályokban jelenik meg konkrétan a közérdek, és mivel a közigazgatás nem csupán az egyik legfőbb jogalkotó és 29 Lőrincz, i.m. II. rész, A közigazgatás szervezete, WEBER, Max, Gazdaság és társadalom. A megértő szociológia alapvonásai, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest

23 egyben jogalkalmazó szerv, hanem aktív közreműködése szükséges más állami szervek működéséhez is, szerepe a közérdek érvényesítésében kiemelkedő. 31 A közigazgatás fő funkciói is differenciáltak, a szociológia által alkalmazott, a társadalomközigazgatás viszonyából kiindulva, társadalomirányító és társadalomszervező funkciókat különböztetnek meg, melyek más oldalról integrációs és allokációs funkciókat jelentenek. A társadalomirányító funkciója főként a közhatalmi jogkörén keresztül valósul meg, mely jogalkotási és jogalkalmazási tevékenységben nyilvánul meg, állami kényszer igénybevételének lehetőségével. A társadalom léte szempontjából szükséges közérdekű tevékenység szervezése - akár közhatalom alkalmazásával, akár annak hiányában - a szakigazgatási tevékenységen keresztül, a társadalom legnagyobb szervezeti rendszere működésével valósul meg. E tevékenység integrálja a társadalom érdekében végzett különböző tevékenységeket és ehhez allokálja a szükséges társadalmi erőforrásokat. A közigazgatás funkciói közigazgatás-tudományi szempontból ennél részletesebb és megfoghatóbb olyan kategóriákat tartalmaznak, melyek köré a jogszabályokban meghatározott konkrét feladatokat lehet csoportosítani. Az I. témakörben már jelzett e funkciók a következők: a védelmi funkciók, a biztonsági funkciók, a nemzetközi funkciók, a gazdasági funkciók, a közszolgáltatási funkciók, valamint az államszervezet működését biztosító funkciók. A közigazgatás védelmi funkciói a legrégebben kialakult tevékenységi kört érintenek és belülről ugyancsak differenciált területeket fognak át. A védelmi funkció magában foglalja az ország külső támadások elleni védelmét, az ország belső rendjének (közrend, közbiztonság) védelmét, valamint a katasztrófavédelmet. A funkciók tartalma korszakonként változik, és eltérő prioritásokkal bír, de fontosságuk a társadalom életében növekvő. Erre a területre a technikai és technológiai fejlődés miatt különösen jellemző a globalizáció, az igazgatás nemzetközivé válása, integrációja. A terrorizmus elleni fellépés, a világot érő természeti és ipari katasztrófák elhárítása, de a bűnözés nemzetközivé válása egyaránt ebbe az irányba hatnak. Ugyanakkor a védelmi közigazgatás sajátosságai azt is jelentik, hogy- elsősorban az állami kényszer fizikai érvényesítésének lehetősége miatt- az ilyen tevékenységet ellátó közigazgatási szervek, mint fegyveres és rendvédelmi szervek felépítése, működése, eszközrendszere stb. eltér a közigazgatás többi, összefoglaló elnevezéssel civil közigazgatási területétől. A rendészettudomány nem csupán egyik megalapozója volt a modern polgári közigazgatásnak, de relatív autonómiáját a mai napig megtartotta a közigazgatás- 31 A részletek kifejtésére ehelyütt nincs mód, de a témakört feldolgozza a SZAMEL Katalin (szerk.), Közérdek és közigazgatás, MTA Jogtudományi Intézet, Budapest,

24 tudományokhoz képest. A két fajta közigazgatást összekötő fogalom az igazgatásrendészet. Ennek létjogosultságát az adja, hogy az államilag szervezett társadalomban az egyének cselekedeteinek a közhatalom szükségképpen határokat szab a közérdekében. Igazgatásrendészet alatt így a közigazgatás beavatkozásainak összességét értjük az egyének szabad cselekedeteibe a társadalmi közösségben éléshez szükséges előírások kikényszerítése érdekében. 32 A közigazgatás ilyen jellegű beavatkozását fő szabályként a rendészeti szervek végzik, de nem kizárólagosan. Ugyanakkor az igazgatásrendészet nem azonos fogalom a rendvédelmi tevékenységgel, mely ennél szélesebb kört fog át. Mindezekre tekintettel a védelmi funkcióhoz sorolt igazgatásrendészetet és a közigazgatás biztonsági funkciójához sorolt hatósági igazgatási tevékenységet is megkülönbözteti a közigazgatás-elmélet. E tevékenység célja ugyanis nem az egyén cselekedeteinek közérdekű korlátozása, hanem az egyén és csoportjai életének, egészségének, anyagi javainak stb., tehát biztonságának megteremtése, védelme egy adott társadalmi tevékenység biztonságos gyakorlásának szabályozásával. Így pl. az építési tevékenység szabályozásának egyik célja, hogy biztonságos építmények létesülhessenek, a közegészségügyi szabályok célja az egészség védelme, a munkavédelmi szabályozás célja a biztonságos munkavégzés feltételeinek kialakítása stb. A védelmi és biztonsági funkció összefüggései persze nyilvánvalóak nem csak fogalmilag, de szervezeti és eljárási oldalról is. Szélesebb értelemben mindkettő a közigazgatás által biztosított közszolgáltatás ( service public ) része. A közigazgatás eme közszolgáltatása legtágabb értelemben azt jelenti, hogy a közigazgatás olyan tevékenysége, mellyel egy közigazgatási szerv közérdekű közszükségletet elégít ki. Ha ezt vesszük alapul, akkor minden közigazgatási funkció keretében végzett tevékenység közszolgáltatásnak minősül, így a korábbiakban tárgyalt védelmi és biztonsági kertében végzett közhatalmi tevékenység az igazgatásrendészet és a hatósági tevékenység is. A XX. század első harmadában kialakított service public elmélet 33 azonban elválasztja a közhatalmi tevékenységet a közigazgatás által biztosított, vagy szervezett materiális és humán közszolgáltatásoktól, tehát a szűk értelmezést támogatta. A XX. század közigazgatásának fejlődése azonban ezt a teóriát a gyakorlatban és a jogi szabályozásban is meghaladta, 34 mert a közigazgatási feladatok ellátásába nem közigazgatási szerveket is nagymértékben bevont. Ez azonban még önmagában nem jelentett gondot, mert a feladatellátás átadása pl. köztestületeknek, közintézeteknek, vagy a kiszerződések rendszere stb. még nem eredményezték az állam felelősségének megszűnését az adott közszolgáltatás biztosításáért. Az NPM érvényesülése azonban a service public elméletének egészét megkérdőjelezte azzal, hogy a közszolgáltatások biztosításában- egyszerű közszolgáltatásnak feltételezve az igazgatásrendészetet és a hatósági tevékenységet, mint közhatalmi 32 RIVERO, Jean, Droit administratif, Edition Dalloz, Paris, 1990., DUGUIT, Leon, Traité de droit constitutionnel, 3. ed. 1928, T, LACHUME, Jean-Francois, La notion de service public. In: Droit Public, Edition Economica, sd. Jean-Marie Auby, Paris 1985,

25 tevékenységet egyaránt- az államot és a civilszférát azonos, sőt versenyhelyzetbe próbálta állítani. A közigazgatást szolgáltatónak tételezte, az ügyfeleket pedig szolgáltatásokat igénybe vevő fogyasztóknak a közigazgatási tevékenység minden területén. Az NPM és a neoliberális állam-és közigazgatás felfogás érvényesülésének mérsékelt eredményessége és az új államfelfogás kényszerű keresése azonban a service public felfogás megújítását is igényli. A közigazgatás fontos funkciója a nemzetközi funkció, mely eredetileg az egyes országok egymás közti kapcsolatainak igazgatását jelentette, de mára ezek a klasszikus diplomáciai tevékenységek a nagy nemzetközi integrációkhoz (ENSZ, NATO, EU stb.) való kapcsolódást is jelenti. A közigazgatás gazdasági funkciói alapvetően az állam működésének anyagi feltételeit biztosítják. Ez a funkció azonban lényegesen szélesebb az állami költségvetés bevételi oldalának kezelésénél, az állami bevételek fajtáinak és mértékének meghatározása és azok bevétele. Az állami vagyonkezeléssel és gazdálkodással az állam a közigazgatáson keresztül, mint tulajdonos is részt vesz a gazdasági folyamatokban, miközben, mint közhatalom meghatározza a gazdaság működésének jogi kereteit is. Az állam a közigazgatás aktív közreműködésével érvényesíti gazdaságpolitikáját a nemzetgazdaság növekedése érdekében. Az állami vállalatok és közüzemek jelentős közszolgáltatásokat biztosítanak, de ezen a területen már nincs állami monopólium, hanem különböző mértékű felelősség a szolgáltatások biztosításáért. Ez azonban már átvisz bennünk egy másik jelentős funkcióra, a közigazgatás közszolgáltatásokat szervező, biztosító funkciójára. Az állam alapvető célja a társadalom számára mindenki számára elérhető közszolgáltatások biztosítása. Ezt megteheti saját intézményrendszerrel, de megteheti a civilszféra, sőt a versenyszféra bevonásával egyaránt. A közszolgáltatások (a service public ) fogalmáról és annak változásairól a korábbiakban már esett szó. Amint láthattuk, a folyamatos változásban lévő fogalom konstans eleme az, hogy e tevékenység az állami feladatok közt jelenik meg, állami felelősséggel és helyenként a közszolgáltatások igénybevételének közhatalmi kikényszerítésének eszközével (pl. tankötelezettség, kötelező gyógykezelés igénybevétele fertőző betegség esetén stb.). Ugyanakkor a közszolgáltatások túlnyomó többsége olyan jellegű, mely biztosítása az állam részéről (ide értve a helyi önkormányzatokat is, melyek létének alapja a lakossági közszolgáltatások biztosítása) kötelezettség, de az igénybevevők oldaláról csupán lehetőség (pl. az egészséges ivóvíz biztosítása, közművelődési szolgáltatások megszervezése, stb.). A humán közszolgáltatások nagy részének a biztosítása a legtöbb országban, az alkotmányban rögzített alapvető jogok megvalósítását szolgálja (pl. az egészséghez való jog, a közművelődéshez való jog, a szociális biztonsághoz való jog stb., míg a reál közszolgáltatások esetében ilyen közvetlen összefüggés csak ritkán mutatható ki, inkább a Kormánynak a társadalmi, gazdasági fejlődésért megállapított általános felelőssége keretébe tartozó kérdésként kezelhető. A közszolgáltatások biztosításának azonban fontos kritériuma a mindenki számára való elérhetőség és a folyamatosság. A mindenki számára való elérhetőség tiszta formájában az ingyenesen biztosított közszolgáltatásokat jelenti, de ez csak az alapvető közszolgáltatások 25

26 egy olyan szűk körére tud érvényesülni, mely igénybevétele rendszerint kötelező. A többi esetében a szolgáltatási díj piaci értéktől lefelé történő eltérítésével kezelhető ez a kritérium. Ennek elérésére is különböző technikák alakultak ki, így a saját fenntartású közintézet, vagy közüzemi vállalaton keresztül a kötelező árszabályozáson keresztül a díjkompenzációig stb. Mindegyik közös vonása azonban az, hogy az állam a közigazgatáson keresztül gondoskodik e közszolgáltatások biztosításáról, vagy napjainkban már inkább a közszolgáltatások biztosításának megszervezéséről. A közigazgatás azon jellemzőjéből, hogy az állam aktív cselekvése adódik, a közigazgatás államszervezet működését biztosító funkciója. Ez alapvetően az állam működéséhez szükséges nyilvántartások (pl. személyi adat- és lakcímnyilvántartás, ingatlan-nyilvántartás, gépjármű-nyilvántartás stb.) létrehozását és vezetését jelenti, melyekből közérdekű információkkal látja el a többi állami szervet azok működésének segítése érdekében, az állami költségvetési finanszírozáson keresztül gondoskodik működésük anyagi feltételeiről és kezeli az állami vagyontárgyakat. A közigazgatás feladatai a funkciókhoz képest konkrétabb, jogállamban meghatározó módon jogilag szabályozott tartalmat foglalnak magukba. A közigazgatás jellemzője, hogy tevékenysége átfogja a társadalmi életviszonyok legszélesebb körét, de e tevékenység szakmai tudás birtokában végzett tevékenység, mely szakmai tartalma ágazatonként és funkcionálisan differenciált. Ezért aztán a társadalom legnagyobb szervezeti rendszerét alkotó egyes közigazgatási szervek általában az általuk végzett szakigazgatási feladatokra tekintettel, egymástól eltérő (ún. különös) feladatkörrel, mint szervezeti célrendszerrel rendelkeznek. Vannak azonban olyan szervek, jellemzően a közigazgatási alrendszerek irányító szervei, melyek lehetnek általános feladatkörűek is (pl. a Kormány, mint az államigazgatás irányító szerve.) Mindez azonban nem jelent önmagában operatív döntési jogkört, ehhez ugyanis a feladatok megvalósításához szükséges döntési jogköröket konkrétan magukba foglaló hatáskörökre van szükség. A feladat- és hatáskör tehát nem azonos fogalmak, a hatáskör a feladat megvalósításához szükséges - főként jogi - eszközöket foglalja magába, azt határozza meg, hogy a közigazgatási szerv konkrétan mit tehet, vagy éppen mit köteles tenni. A hatáskör tehát jogi fogalom, mely lehetőség és egyben korlát a közigazgatási szervek és a társadalom kapcsolatában. A közigazgatási feladat- és hatásköröket különböző szempontok figyelembe vételével további csoportokba lehet osztályozni. A feladat- és hatáskörök gyakorlásának irányultsága szerint a közigazgatáson kívülre ható külső, és az azon belül érvényesülő belső feladat-és hatáskörökre is oszthatók. Tartalmuk szerint a feladat és hatáskörök közhatalmi jogkörhöz (feladat-és hatáskörén belül a közigazgatási szerv mindenkire nézve kötelező döntéseket hozhat és e döntéseket szükséges esetben állami kényszer igénybevételével is, végrehajthatja) kötődő feladat és hatáskörökre, a közszolgáltatásokat szervező feladat-és hatáskörökre, irányítási és vezetési feladat és hatáskörökre, valamint a gazdálkodási és finanszírozási feladat- és hatáskörök. 26

27 Bár a közhatalmi jogkörök közül a jogalkotási jogkör az alkotmányjog szabályozási körébe tartozik, de a közigazgatás egyik jellemzője a végrehajtó-rendelkező tevékenység, mely keretében a törvények végrehajtása érdekében maga is általánosan kötelező magatartási szabályokat, tartalmazó döntéseket hozhat, azaz jogszabályokat, ún. végrehajtási rendeleteket alkothat. A jogszabályok általánosan kötelező magatartási szabályait konkrét esetben érvényesítő jogalkalmazói jogkörből adódó feladat és hatáskörökön belül sajátos csoportot képeznek a hatósági jogkörök, melyeken keresztül a közigazgatás a legnagyobb mértékben avatkozik be a társadalmi életviszonyokba konkrét ügyekben és ügyfelek vonatkozásában. Valamely joguk érvényesítéséhez, vagy valamely kötelezettségük teljesítéséhez szükséges ugyanis a közigazgatás konkrét cselekvése, mellyel engedélyez, ellenőriz, kötelez, tilt, szankciót alkalmaz stb. Az irányítás, felügyelet, felügyeleti ellenőrzés és vezetés a hatósági jogalkalmazás keretében végzett hatósági felügyeletet ide nem értve- a közigazgatáson belüli viszonyokat jelent. A közigazgatás a társadalom legnagyobb szervezeti rendszere, mely maga is alrendszerekre oszlik. Ezek az alrendszerek azonban jogilag szabályozott módon kapcsolódnak egymáshoz és egymáshoz való viszonyukra a relatív autonómia a jellemző. A különböző alrendszerek létjogosultságát az általuk ellátott feladatok sajátosságai indokolják, de össztársadalmi szempontból a közigazgatás egészének működésének a minősége, eredményessége, hatékonysága, jogszerűsége stb. a meghatározó. A társadalom és egyénei szempontjából nem annak van jelentősége, hogy ügyeiket milyen típusú közigazgatási szerv és milyen módon, eljárásban látja el, hanem az eredmény a fontos. Természetesen a különböző alrendszerek sajátosságai éppen azért alakultak ki, hogy az elvárt eredmény optimalizálható legyen és a közigazgatásra jellemző állandó változásnak is normális esetben- ez a mozgatója Az irányítás, felügyelet, ellenőrzés és vezetés Az irányítás, felügyelet, ellenőrzés és vezetés fogalmai azért fontosak, mert a közigazgatás egyes alrendszerei közti viszony és az alrendszereken belüli kapcsolatrendszer, működés lényegi eleme. Ezek a fogalmak és az általuk kifejezett tartalom minden szervezeti rendszeren belül megtalálhatók, a közigazgatáson belüli sajátosságait maguk a közigazgatás sajátosságai adják, ide értve a közhatalmi tartalmukat is. A közigazgatás felépítésére és működésére - alrendszerektől függetlenül - a hierarchia a jellemző, azaz az egyes ágazati, vagy funkcionális alapon szervezett és különböző területi szinteken működő szervek egymással - különböző erősségű - alá-fölérendeltségben működnek. Az irányítás szociológiai értelemben azt jelenti, hogy a hierarchiában magasabban lévő irányító szerv meghatározó befolyást gyakorol az irányított szerv működési viszonyai felett. 27

28 Jogi értelemben az irányítás azokat a jogi eszközöket foglalja magába, melyeken keresztül ez a meghatározó befolyás legális módon megvalósulhat. Mindez nem azt jelenti, hogy az irányításnak csak jogi eszközei lehetnek, hiszen a befolyás gyakorolható pl. a működés során folyamatosan előforduló instruálással, akár pozitív, akár negatív tartalommal, sőt a szervezeti és egyéni teljesítmény folyamatos megítélése is ide sorolható. Látni kell azonban ugyanakkor azt is, hogy a nem jogi eszközök csak akkor tudnak érvényesülni, ha azok mellett, illetve mögött stabil és kiszámítható jogi eszközök állnak. A nem jogi eszközök alkalmazásának előbb, vagy utóbb jogi kimenetele is lesz, mert pl. a folyamatosan rosszul dolgozó, a felettes szerv instrukcióit figyelmen kívül hagyó szerv vezetőjét előbb-útóbb leváltják, a jól dolgozóét pedig megjutalmazzák, vagy előléptetik. Ezekhez azonban már jogi eszközök kellenek. Az irányítás jogi eszközei közül különbséget kell tenni a normatív tartalmú és az egyediek közt. A normatív jogi eszközök a jogszabályok és a közjogi szervezetszabályozó eszközök (korábbi elnevezéssel az állami irányítás egyéb jogi eszközei). Ez utóbbiak a tulajdonképpeni irányítási normák, mert csak az irányított szervekre tartalmazhat kötelező magatartási szabályokat, és ezeken keresztül valósul meg a közigazgatás operatív működtetése. Az irányítás egyedi jogi eszközeit a közigazgatási aktusokkal foglalkozó témakör részletezi, ezért itt csupán a felsorolás szintjén kerülnek megemlítésre, úgy, mint az utasítási jog, az alárendelt szervre vonatkozó különböző döntési jogkörök,(pl. vezető kinevezése, felmentése, a költségvetés meghatározása stb.), az irányított szerv által hozott döntések felülvizsgálatának a joga (aktus-felülvizsgálati jog), az irányított szerv működésének ellenőrzése. A felügyelet fogalmát egyes nézetek azonosítják az irányítással, míg mások az irányítás részének tekintik az irányítás jogi eszközei szűkebb vagy tágabb tartalmával. Bár az irányítás és felügyelet fogalma a hierarchia fogalmához kötődik, de elméletileg és a konkrét jogi szabályozás szintjén is létezik szervezeti alárendeltségen (hierarchián) kívüli ún. tevékenységi, vagy szakmai irányítás. Ezekben az esetekben különböző felettes szervek látják el az alárendelt szervek általános szervezeti irányítását és az alárendelt szerv által végzett tevékenység szakmai irányítását (pl. hazánkban a fővárosi és megyei kormányhivatalok irányítási rendszere, vagy a jegyzők által ellátott államigazgatási feladatok irányítási rendszere). Az ellenőrzés az irányítás fontos és alapvető eszköze, mely nélkül az nem tud érvényesülni. Ugyanakkor létezik kivételesen olyan megoldás, amikor a különböző közigazgatási szervek közti jogi kapcsolat csupán az ellenőrzésre korlátozódik, de az ellenőrzés eredményéhez más intézkedési eszköz nem áll rendelkezésre, hanem a más állami szervhez tartozik. Ilyen volt pl. a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzési rendszere Magyarországon, ahol a Kormány területi szerve csak ellenőrizhette a helyi önkormányzatok által meghozott döntések jogszerűségét, törvényességi felhívást tehetett a törvénysértő döntések orvoslására, de maga nem semmisíthette, vagy változtathatta meg. Ezek az intézkedési jogkörök más államhatalmi ágba tartozó állami szervekhez, így az Alkotmánybírósághoz, illetve a bíróságokhoz tartoztak. 28

29 Amennyiben azonban az ellenőrzési joghoz más jogi eszköz is kapcsolódik (tipikusan legalább az ellenőrzött döntés végrehajtásának felfüggesztése), akkor már felügyeletről beszélhetünk. A közigazgatás ellenőrzési rendszere jogállamban igen differenciált, melynek célja a jogszerűség, hatékonyság és szakszerűség folyamatos érvényesítése. Különbséget kell tenni, azonban a közigazgatási szervezeti rendszeren belüli és - a helyi önkormányzatok felett a Kormányt illető törvényességi ellenőrzési jog kivételével - rendszerint az irányításhoz kapcsolódó ún. felügyeleti ellenőrzések közt és a közigazgatáson kívüli más állami szervek (Alkotmánybíróság, Bíróságok, Országgyűlés, Állami Számvevőszék, Országgyűlési Biztos, Ügyészség) által végzett ellenőrzések közt. A közigazgatás más államhatalmi ághoz tartozó ellenőrzése a jogállami közigazgatás fontos garanciális eleme. Közös eleme ezen ellenőrzési mechanizmusnak az, hogy céljuk a jogszerűség biztosítása, helyreállítása. Ebből a körből kiemelkedik a közigazgatási döntések bírósági felülvizsgálata, mellyel kapcsolatban a világon egymástól eltérő rendszerek alakultak ki. A közigazgatási döntések bírósági felülvizsgálatánál a cél a jogszerűtlen döntések kiiktatása, a megsértett jogrend helyreállítása. Ugyanakkor fontos alapelv, hogy a bíróság a közigazgatás helyett új döntést a deklaratív aktusok egy szűk körétől eltekintve - nem hozhat, a végrehajtó hatalmi ági szerepét ezzel nem veheti át. A jogszabálysértő döntések megsemmisítése és a közigazgatás új eljárásra utasítása viszont igen időigényes, mint ahogy az igazságszolgáltatás eljárása maga is. E probléma orvoslására alkalmazzák egyes rendszerekben az elkülönült közigazgatási bírósági rendszert. Erre lehet megoldás továbbá az ún. francia-típusú államtanácsi közigazgatási bíráskodás, mely a közigazgatáson belüli quasi bíráskodást jelent. Ebből viszont az következik, hogy a rendes bíróságok helyett nem dönthetnek bizonyos polgári jogi jogvitákban, így a közigazgatási jogkörben okozott kárért való felelősség kérdésében is csak korlátozottan ( recours pour excès de pouvoir és a recours de pleine juridiction közti különbség, azaz objektív és szubjektív jogorvoslat közti különbség). Az ítélkezési tevékenység egységességét és a közigazgatási döntések rendes bíróságok feletti felülvizsgálatát e rendszerben az államtanácsi bíráskodás során meghozott döntések Semmitőszék (Coure de Cassation) előtti megtámadási lehetősége biztosítja. 35 Az alkotmánybíráskodás különböző rendszereiben a közigazgatás által hozott normatív döntések felülvizsgálatára és megsemmisítésére van mód. A parlament közigazgatást ellenőrző szerepe rendkívül széles, így a parlamenti politikai többség akaratának érvényesítési lehetőségétől a közigazgatás működésének operatív ellenőrzési lehetőségéig terjed. Ebből kiemelendő a költségvetési gazdálkodás számvevőszéki típusú ellenőrzése, és az országgyűlési biztosok szerepe. Az ügyészség közigazgatás feletti ellenőrzési eszközei attól 35 A kérdéskört lásd bővebben; PATYI András, Közigazgatás alkotmány - bíráskodás, Universitas - Győr Nonprofit Kft., Győr, 2011,

30 függnek, hogy az adott rendszerben az ügyészség hol helyezkedik el az állami szervek rendszerében. Az irányítással ellentétben a vezetés nem szervezetek közötti, hanem a szervezeten belüli viszonyt jelent. A szervezet, mint a tudatos munkamegosztásra alapuló emberi együttműködés elemi egysége, feltételezi e tevékenység irányítását. Ezt a tevékenységet nevezzük vezetésnek, melynek alapvetően két formája alakult ki, az egyszemélyi vezetés alatt álló hivatali típusú szervezet és a kollektív vezetés alatt működő testület. A közigazgatásra, mint szakigazgatást megvalósító szervezeti rendszerre a Max Weberi bürokratikus hivatali szervezeti forma 36 alkalmazása a jellemző, melyen belül több vezetési struktúra lehetséges anélkül, hogy az egyszemélyi vezetés elve sérülne. Ugyanakkor a közigazgatás irányító szerveire, melyek rendszerint politikai kritériumok alapján választással jönnek létre, a testületi forma a jellemző. A testületi típusú szervek működéséhez - mivel tagjaik általában nem szakmai kritériumok által kiválasztottak - mindig szükséges valamely hivatali típusú szerv közreműködése, mely gondoskodik a testületi döntések és működés szakszerűségéről és jogszerűségéről A közigazgatás működésének területi dimenziói, az illetékesség A közigazgatás működésének létezik területi dimenziója is. Ez alapvetően az adott ország területéhez kapcsolódik két korrekcióval. A nemzetközi funkciók gyakorlása megköveteli azt, hogy az ország területén kívül is működhessenek közigazgatási szervek, mint külképviseleti szervek. A másik ilyen korrekció a közigazgatási szervek közti munkamegosztáshoz kapcsolódik. Ez a munkamegosztás lehet funkcionális és területi egyaránt. Funkcionális abban az értelemben, hogy-amint azt az előbbiekben láttuk-vannak irányító funkciót ellátó szervek és vannak végrehajtási típusú feladatokat ellátó szervek. Ez utóbbiak konkrét ügyeket intéznek konkrét ügyfelek felé, akik földrajzilag meghatározott területen laknak, dolgoznak, vagy gyakorolják azt a tevékenységet, melyre a közigazgatási eljárás kiterjed. Ebből a szempontból az a jó megoldás, ha az ügyeket a tárgyuk által meghatározott és az ügyfelekhez legközelebbi szintű közigazgatási szerv intézi. Ez a szubszidiaritás elve. 37 Ez azonban azt jelentené, hogy az ügyfelek lakó, tartózkodási, munka, vagy telephelye szerinti minden településen, minden közigazgatási ügy elintézhető legyen. Ez a szempont ugyan jó lenne az ügyfeleknek és biztosíthatná az ügyek helyi körülményeinek ismeretét és figyelembe vételét, de az ügyek előfordulási gyakoriságától függetlenül igen nagyszámú közigazgatási szervet kellene települési szinten működtetni. Ez azonban a közigazgatás minden szakigazgatási ágazatában és funkciójában ésszerűen nem biztosítható még azokban az országokban sem, melyekben viszonylag kevés település működik. 36 WEBER, Gazdaság és társadalom. 37 Eredetileg kánonjogi elv, mely az egyházi szolgáltatásoknak a hívőkhöz legközelebbi teljesítését tűzte ki célul. 30

31 A funkcionális munkamegosztás másik aspektusa a közigazgatás alapfunkcióiból indul ki és feltételezi azt, hogy minden közigazgatási funkció ellátásának ügyfelekhez közeli területi megszervezésére nincsen is szükség. A közigazgatás nemzetközi funkcióit ellátó intézményrendszert biztos, hogy nem települési alapon kell megszervezni, míg a közszolgáltatások megszervezésének van egy specifikus területe, az alapvető lakossági közszolgáltatások biztosítása, mely viszonyítási pontja értelemszerűen a település lehet. Éppen ezért ezt az elemet korrigálni kell még további szempontokkal, így különösen a szakszerűség, ésszerűség és hatékonyság szempontjaival akkor, amikor egy adott közigazgatási feladat ellátásának területi dimenzióját meghatározzák. Mindezekből az következik, hogy a közigazgatási feladatellátás megszervezésénél további olyan állam és közigazgatás szervezési fogalmakat kell áttekintenünk, mint a centralizáció, dekoncentráció és decentralizáció. A centralizáció közigazgatási fogalma azt jelenti, hogy a közigazgatási feladatok egy központból, országos szintről szervezettek. Ide összpontosulnak az irányítási és döntési kompetenciák, a helyi viszonyok és érdekek pedig a közigazgatási döntésekben nem játszanak szerepet. A centralizáció érvényesülése mellett is szükségesek azonban helyi közigazgatási szervek, melyek az ügyfelekhez közelebbi szinten részt vesznek a feladatellátásban. Ez a részvétel igen széles skálán mozog, az egyszerű technikai közreműködéstől egészen addig terjedhet, hogy a központi irányító szerveik feladatkörében eljárva még döntési jogkört is kaphatnak. Amennyiben ilyen megoldás érvényesül, akkor a közigazgatási értelemben dekoncentrációnak nevezzük, ami a feladatok központi szervektől történő szétpontosítását jelenti. A centralizáció és a dekoncentráció a közigazgatási feladatellátás minden területén (pl. közhatalmi feladatok, közszolgáltatások szervezése stb.) indokolt lehet, de jellemzően ott érvényesül, ahol az országos feladatokat helyi befolyásolástól mentesen kell intézni. A polgári nemzetállam kialakulása nyomán a jogrendszer is egységesül, a nemzeti jogszabályokat pedig az egész ország területén egységesen, a helyi viszonyok, és érdekek figyelembe vétele nélkül kell alkalmazni, érvényesíteni. Ehhez olyan közigazgatásra van szükség, mely központilag szervezett és irányított és semmilyen módon nem függ a helyi viszonyoktól. Ez a közigazgatás az államigazgatás, mely a végrehajtó hatalmi ági funkciókat valósítja meg és a végrehajtó hatalmi ág csúcsszerve- rendszerint a Kormány - irányítása alatt áll. A modern polgári közigazgatás alapjai a feudalizmus utolsó stádiumában, az abszolutizmusban jönnek létre, az uralkodó teljhatalmának fenntartásához szükséges olyan igazgatási területeken, mint a kincstárügyi igazgatás (kameralisztika) és a rendészet (police). Jellemzője ezen igazgatásnak a szakértelem birtokában végzett szakigazgatás, a szakmai munkamegosztásra és a hierarchiára épülő szervezet és működés, valamint a helyi viszonyoktól történő teljes függetlenség. A polgári átalakulás folyamatában ezekre, az alapokra épülve jön létre a teljes államigazgatás, mely fő feladata a közhatalmi feladatok ellátása, azaz a jogalkotás és a jogalkalmazás. Ebben a rendszerben a központi közigazgatási szervek feladata az irányítás, felügyelet ellenőrzés, a végrehajtási jogszabályok megalkotása, míg a központi szervek helyi ún. dekoncentrált szervei konkrét ügyekben eljárva és a nemzeti jogszabályokat alkalmazva egyedi döntéseket hoznak. A dekoncentrált szervek tevékenységét azonban a központi szerveik irányítják, döntéseiket felülvizsgálhatják, és azokat 31

32 megsemmisíthetik, megváltoztathatják, sőt egyes rendszerekben (így pl. a frankofon rendszerekben és a rendészeti közigazgatásban) még a döntési jogot is elvonhatják Az államigazgatási szervek persze nem csupán a közhatalmi feladatokat látnak el, hanem közszolgáltatásokat, szervező feladatokat is olyan területeken, ahol a közszolgáltatás megszervezése országos dimenzióban képzelhető el, vagy célszerű. Ugyanakkor a közszolgáltatások egy jelentős körénél, melyek a lakosságot nagy gyakorisággal és számban érintik, a központi szervezés és kezelés, a helyi viszonyok, és érdekek figyelmen kívül hagyása nem tenné lehetővé az eredményes és hatékony közigazgatás megvalósulását. A lakossági közszolgáltatások körének XIX. század közepétől való gyors bővülése ezért indokolttá tett egy, az államigazgatástól eltérő elvek mentén szervezett közigazgatási alrendszer kiépítését, mely a helyi viszonyok és érdekek megjelenítésére képes azokban a közigazgatási feladatokban, ahol ezt a célszerűség, ésszerűség, hatékonyság stb. megköveteli, így elsősorban a lakosság helyi közszolgáltatásokkal történő ellátásában. Ez a másik típusú közigazgatás sem előzmény nélküli, hiszen a települések lakói mindig rendelkeztek helyi igazgatási szervekkel, így a feudalizmusban a jobbágyközségek és a városok is. Ennek alapjai azonban elsősorban a közös használat, vagy a közös tulajdon intézményéhez kapcsolódtak és nem a nemzetállam közhatalmához. A közigazgatási feladatok differenciálódása keltette új közigazgatási szükségletek kielégítéséhez azonban ezek a helyi autonómiák rendelkezésre álltak és ezekből alakul ki a XIX. század végére fokozatosan az új közigazgatási alrendszer, a helyi önkormányzati közigazgatási szervek köre. A helyi önkormányzati rendszer azonban más közigazgatás szervezési elv alapján épül fel és működik, mint az államigazgatás. Ez az elv a decentralizáció. A decentralizáció tartalma a helyi önállóság, a decentralizált szervek saját ügyeikben önállóan szabályoznak és igazgatnak, ehhez a hatásköri önállósághoz pedig szervezeti, működési és költségvetési, pénzügyi önállóság járul. A decentralizált szervek közvetítik a helyi érdekeket és viszonyokat a közigazgatásban a helyi demokrácia közvetlen (helyi népszavazás, népi kezdeményezés) és közvetett érvényesülése (a helyi választópolgárok által megválasztott testület útján) útján. A decentralizált közigazgatási szerveket tehát a központi közigazgatási szervek nem irányítják, de a közigazgatás alrendszerei kapcsolódnak egymáshoz és összességében egységet alkotnak. A helyi önkormányzatok saját önálló feladat és hatásköreit, azokat a helyi közügyeket, melyek ellátásában őket az önállóság megilleti, a törvényhozó hatalmi ág állapítja meg törvényben és azokat más állami szerv - így az államigazgatás irányító szerve sem - nem vonhatja el, azok intézésébe nem avatkozhat bele. Ez a legfontosabb különbség a dekoncentrációval összefüggésben. 32

33 Az államigazgatás és a helyi önkormányzati közigazgatás közötti legfontosabb kapcsolódás a helyi önkormányzatok döntése feletti felügyelet, vagy ellenőrzés, mely az államigazgatás irányító szervét illeti. Ennek terjedelme és tartalma koronként és országonként (rendszerenként) változó. A helyi önkormányzati rendszer kialakulásának kezdetén a felügyelet tartalma törvényességi és célszerűségi szempontokra egyaránt kiterjedt és megsemmisítési és megváltoztatási jogot, illetve aktuspótlást egyaránt tartalmazott, sőt az előzetes vizsgálat és jóváhagyás sem volt ismeretlen. A mai modern polgári demokráciák közigazgatási rendszereiben a helyi önkormányzatok működése feletti állami ellenőrzés típusa utólagos, tartalma törvényességi és a felügyeleti jogok korlátozottak, általában csak a felfüggesztési jogot és kivételesen a kötelező közszolgáltatások teljesítésének elmaradása esetén a szolgáltatás költségére és veszélyére történő állami megszervezésében, pótlásában nyilvánul meg. Vannak már olyan rendszerek is, mint pl. a magyar, melyben a helyi önkormányzatok felett csupán törvényességi ellenőrzési jogkör illeti a Kormányt, a törvényességi észrevétel visszautasítása esetén a törvénysértő döntést csupán a bíróság (alkotmánybíróság) előtt lehet megtámadni és a döntési jog is ezt a hatalmi ágat és nem a végrehajtó hatalmi ág csúcsszervét illeti. A helyi önkormányzatokat az önállóság csak a törvényi kereteken belül illeti meg, ezért a törvényességi ellenőrzés, vagy felügyelet a rendszer kiemelt intézménye, terjedelme pedig attól függ, hogy az adott rendszerben hogyan szabályozzák a helyi önkormányzatok hatalmi ági helyzetét. A skála igen széles, mert van ahol a végrehajtó hatalmi ág részeként csak célhoz kötött, és relatív önállóságukat ismerik el (pl. a frankofón rendszerek), míg más rendszerekben önálló hatalmi ágnak tételezik őket (pl. angolszász rendszerek) rendszerekben. Ezekben a felfogásokban azonban közös, hogy a helyi önkormányzatok az állami szervezet részei, míg néhány szélsőséges nézet a helyi önkormányzatokat nem az állam részének, hanem sui generis intézményeknek tekinti. A törvényességi ellenőrzés egyébként nem csupán az egyetlen kapcsolódási pont az államigazgatás és a helyi önkormányzatok közt. A Kormány a legtöbb országban törvényi felhatalmazás alapján szabályozhatja a helyi közszolgáltatások ellátásának szakmai szabályait és a helyi közszolgálat képesítési előírásait az országos egységesség biztosítása érdekében. Ezen felül finanszírozási kapcsolat is van a helyi önkormányzatokat megillető állami támogatások folyósításában. A centralizáció, dekoncentráció és decentralizáció a világ nagy közigazgatási rendszereiben együtt van jelen és érvényesül. Egymáshoz viszonyított alkalmazási arányuk és a demokrácia érvényesülése közt van közvetlen összefüggés, de nem mechanikus. Vannak ugyanis olyan közigazgatási területek - így pl. a hatósági igazgatás- melyek esetében az ország közösségének érdekeit az szolgálja, ha a helyi érdekek nem hatnak a jogalkalmazásra, míg a lakosság helyi közszolgáltatásokkal való ellátása helyben intézhető feladat. Önmagában tehát egyik közigazgatás szervezési elv sem jelent értéket, vagy éppen hátrányt a demokrácia érvényesülése szempontjából. 33

34 Az eddigiekben tárgyalt közigazgatás szervezési elvek érvényesülése mindenképpen a közigazgatás működésének térszerkezetét érintik. Ez leegyszerűsítve azt jelenti, hogy minden egyes közigazgatási szerv valamilyen földrajzilag beazonosítható területen működik és az általa meghozott döntés csak egy konkrétan meghatározott földrajzi területre vonatkozhat. Az ezzel kapcsolatos fogalom az illetékesség, mely területi munkamegosztást jelent a különböző közigazgatási szervek között. A központi közigazgatási szervek feladat és hatásköre arra a területre tejed ki, melyen az adott ország joghatósága él. A helyi közigazgatási szervek illetékessége több azonos feladat-és hatáskörű közigazgatási szerv működési területét határolja be földrajzilag az adott ország területi-közigazgatási beosztása szerinti dimenziókban. A központi és települési szint közötti szintet értjük területi közigazgatás alatt. A területi szint az országosnál kisebb, de a településnél nagyobb földrajzi egységeket fog át, melyek a közigazgatás működésének kereteit adja. Van közigazgatási alrendszer, mely alapvetően települési szinten szerveződik és legfeljebb területi szintig ér, de központi szinten értelmezhetetlen. Az államigazgatás, mint aláfölérendeltségre épülő szervezet központi szinttől lefelé szervezett, de települési szinten önálló szervezettel csak kivételesen van jelen, és még ezekben az esetekben is e szervek illetékessége a székhely településen kívül más, az illetékességi területébe sorolt településre is kiterjed. Az egyes országok területi-közigazgatási beosztását általában az alkotmányok tartalmazzák, hogy egységes területi kereteket szabjanak a közigazgatási feladatellátásnak. Az egyes közigazgatási szervek illetékességét ezen belül, ehhez képest határozzák meg a jogszabályok. 6. A jogállami közigazgatás A közigazgatás működésének egyik legfontosabb elve a közigazgatás törvény alá rendelése, a jogállami közigazgatás érvényesülése. Ahogy erről a közigazgatási jogról szóló témakörnél szó volt, a modern demokratikus jogállam közigazgatásának egyik legfontosabb jellemzője a közigazgatás jognak való alárendeltsége és a törvényesség elvének érvényesülése. 38 Ezek a jellemzők a polgári forradalmak által intézményesített hatalommegosztáshoz, a végrehajtó hatalmi ági funkciók kialakulásához és a törvények általános népakaratot kifejező tartalmához köthetően alakultak ki. Napjainkra a közigazgatás jognak való alárendeltsége általánosan elismertté vált, de abban az angolszász és kontinentális jogrendszerek közt különbözőség volt a XIX. század végéig, hogy a közigazgatás cselekvésére, a mindenkire érvényes közös jog, vagy elkülönült közjogi szabályozás vonatkozzon-e? A XX. századra az elkülönült jogi szabályozás vált általánossá, minek következményeként differenciálódott és megerősödött a közigazgatási jog, mint a közjog egy sajátos ága. A XX. század utolsó évtizedeiben érvényesülő neoliberális állam és közigazgatási irányvonala az NPM azonban nem csak az államot gyengítette el, hanem a közigazgatási jog érvényesülését is, kétségbe vonva a jogrendszer közjogra és magánjogra 38 CHEVALLIER, Jacques, L Etat de droit. R.D.P. 1988,

35 való osztódását, sőt magának a jogállamnak az értelmét is. Napjainkban ismét átalakulóban van az állam és közigazgatás szerepe, melyben a közhatalmi eszközök, így a közigazgatási jog is felértékelődőben van. Mindezekre tekintettel a közigazgatás-elmélet tárgykörében részletesen foglalkoznunk kell a jogállami közigazgatás alapvető jellemzőivel. Ebben központi helyet foglal el a közigazgatási jog helye és szerepe, ami alatt azon jogi szabályozás összességét értjük, mely elkülönül a magánjogtól és a közjogi személyiséggel bíró szervek tevékenységét szabályozzák. 39 A közigazgatás jognak való alárendeltsége és a törvényesség elvének érvényesülése a polgári államfejlődés eredményeként alakult ki. Az azt megelőző társadalmi-gazdasági formációkban, így a polgári átalakulást megelőző abszolutizmusban is szabályok alapján működött a közigazgatás, de ezek jelentős részét belső szabályok alkották, míg a különböző elnevezésű jogszabályok (törvények, királyi rendeletek stb.) bár léteztek, de nem a népakaratot, közakaratot fejezték ki. A törvények tartalma a polgári forradalmak által változott a közakarat kifejezőjévé. A törvényhozó hatalmi ág által hozott jogszabály primátusa a parlament választott jellegéből ered, mely a népszuverenitás közvetett kifejezése. A törvények hatálybalépését követően a végrehajtó hatalmi ág és a többi állami szerv fő feladata azok realizálása a valóságban. A közigazgatás meghatározóan a végrehajtó hatalmi ági funkciókat valósítja meg, mely feladata ellátásának jogalapja és egyben korlátja is a törvény. Ez nem jelenti azt, hogy a közigazgatás a törvények végrehajtásában ne alkothatna maga is általánosan kötelező magatartási szabályokat tartalmazó jogszabályokat, de csak a törvény keretein belül. A közigazgatási jog forrásai így a törvényen kívül minden más, jellemzően a végrehajtó hatalmi ágba tartozó közigazgatási szervek által megalkotott jogforrás, valamint a nemzetközi jog és a bíró alkotta jog. A közigazgatás törvényessége, illetve törvény alá rendeltsége így inkább a közigazgatás jog alá rendelését jelenti tartalmilag. Ugyanakkor a jogszerűség feltételezi a jogforrási hierarchia érvényesülését, mely megint csak törvényre, sőt általában az alaptörvényre (alkotmányra) vezethető vissza. A közigazgatás jogszerűségét széles értelemben kell alkalmazni 40 a következők szerint. Egyrészt a jogszabályok betartásában beletartoznak a jogszabályokon kívül a jogszerűen kiadott irányítási belső normák is. Ez a széles értelemben vett törvényesség, tehát jogszerűség elve, mely korlátozza a közigazgatás működését, a közigazgatás normatív és egyedi aktusai nem lehetnek jogellenesek, ami a normatív aktusoknál azzal egészül ki, hogy nem lehetnek magasabb szintű jogforrással sem ellentétesek. A törvényesség a közigazgatás működésének alapja, ami azt jelenti, hogy a közigazgatás főszabályként- csak akkor cselekedhet, ha arra jogszabály feljogosítja, azaz hatásköre van. Ugyanakkor ennek a másik oldala azt jelenti, hogy a közigazgatás kötelessége a törvényesség 39 RIVERO, Droit administratif, AUBY, Jean-Marie, Generalités - Le principe de légalité. In: Droit Public. Ed. ECONOMICA, Paris, 1985,

36 érvényre juttatása. Ehhez lehetővé kell tennie a hatályos joganyag megismerését, egyedi döntéseit pedig az alkalmazott jogszabályokra való utalással indokolni kell. A törvényesség azt is jelenti, hogy a jogsértő állapot megszüntetése érdekében a közigazgatásnak fel kell lépnie. Ebből fakad a közigazgatás azon kötelezettsége is, hogy kötelessége ügyelni arra, hogy az igazgatottak, ügyfelek ne kerüljenek jogsértő helyzetbe. Végül pedig a közigazgatás feladata a jogszabályok érvényesülésének, vagy érvényesítésének a feltételeit megteremteni. A törvényesség elve érvényesülésének is vannak azonban korlátai a közigazgatásban. Az első ilyen lehetőség a közigazgatás diszkrecionális jogkörben hozott döntései. Ennek is két alapesete lehetséges. Az egyik, amikor egy adott tényállásra a jogszabály nem tartalmaz rendelkezést, a másik pedig, amikor maga a jogszabály ad arra lehetőséget, hogy a közigazgatás szabad belátása szerint döntsön. Ez utóbbi esetben - ami rendszerint katasztrófa, vagy vészhelyzetekhez kötődik - nem beszélhetünk a jogszerűség sérelméről, hiszen maga a jogalkotó adja a választási lehetőséget a közigazgatásnak. A másik esetben azonban csak a konkrét döntés bírósági felülvizsgálata adhat választ arra, hogy hatáskör hiányában hozott semmis döntésről van szó, vagy az adott tényállásra jogértelmezéssel hozott olyan döntést, mely célja nem jogellenes (nem jelenti a hatalommal való visszaélést), a döntés indokolása valós és nem ütközik jogszabályba, a közigazgatás döntésénél nem volt nyilvánvaló tévedésben. 41 A másik lehetőség a közigazgatás nem végrehajtó hatalmi ági döntéseinek köre. Mint ismeretes a kormányzás és a közigazgatás nem azonos fogalmak. A közigazgatás csúcsszerve a parlamentáris köztársaságokban a Kormány, vagy más különböző kormányformák esetében a kormányzati hatalmat gyakorló személy. A polgári demokráciák alkotmányainak egy része a Kormánynak nem csak a végrehajtó hatalmi ági funkciójához kapcsoltan ad jogalkotói jogkört, hanem saját feladatkörében eredeti jogalkotói jogkörrel is felruházza. A törvényesség elve azonban ez esetben sem sérül, mert maga az alaptörvény adja ezt a lehetőséget, vagy korlátozza magát a kizárólagos törvényalkotói jogkör meghatározásával. A harmadik eset a rendkívüli esetekben hozott döntések köre, amire azonban rendszerint alkotmányos szabályozás van, tehát szintén törvény határozza meg a rendkívüli jogrendet és annak feltételeit. A jogállami közigazgatáshoz tartozó fontos kérdés maga a közigazgatási jog létjogosultsága. Másképpen fogalmazva a kérdést a közigazgatás jognak való alárendeltsége ugyanazt a jogot jelenti-e, mint a természetes és jogi személyek esetében? Az angol-szász jogrendszerekben a kérdésre a XIX. század végén adott válasz a rule of law jegyében igenlő volt, 42 míg a kontinentális, így különösen a frankofón rendszerekben az elkülönült szabályozás mellett döntöttek és alkalmazzák. Ez azt jelenti, hogy a közigazgatásra alkalmazott jog kettős, duális jellegű. Egyrészt a közigazgatásra is vonatkozik a mindenkire kötelező közös jog. Másrészt viszont a 41 Forrás, mint előző jegyzet. 42 Lásd bővebben VENN DICEY, Albert, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, (LF ed.),

37 közigazgatásra alkalmazandó a közös jogot meghaladó (régles exorbitantes) sajátos közjogi szabályozás. Elméletileg ennek több oka is kimutatható. Ezek közül kiemelhető az, hogy a magánjogi szabályázás elve az autonóm akaratnyilvánításra épül, a jogalanyok szabadon cselekednek, saját felelősségükre a jogszabályok, a jó erkölcs és a közrend keretei közt. A magánjogi jogalanyok saját érdekükben cselekednek, joggyakorlásuk alanyi jogi, szubjektív jellegű. A közigazgatásban ez nem így van, a joggyakorlás nem épülhet csak a közrend fenntartására és a jó erkölcsre, a közigazgatás akaratnyilvánítása nem szabad belátás függvénye. A közigazgatási jogalkalmazás célja a közérdek érvényre juttatása, melynek feltételeit a törvények határozzák meg. Ha a közigazgatás rendelkezik is kivételesen szabad, diszkrecionális jogkörrel, az, mint láttuk a valóságban szintén jogilag kötött. A magánjogi jogalanyok alanyi joga helyett a közigazgatási szervek közigazgatási feladatainak ellátása során hatáskörrel és illetékességgel rendelkeznek. A közigazgatási jog elkülönülésének a közjogon belüli fő oka az, hogy a közigazgatás működése során egyoldalú jogviszonyokat keletkeztet, mind az egyedi egyoldalú aktusaival, mind pedig a közigazgatási szerződéseivel. A közigazgatás e kivételes, fölérendelt szerepkörével valósítja meg az állami feladatokat. A korántsem teljes okfejtés egy kicsit magyarázatot adhat arra is, hogy az NPM közigazgatási irányzat mért az angol-szász országokban érvényesült elsősorban. A közjog-magánjog elkülönülése és a közigazgatási jog önállósága mögött ugyanis alapvetően más államfelfogás húzódik meg. 7. A közigazgatási eljárás A közigazgatás működésének kiemelt fontosságú, és jogállamban jogilag szabályozott területe a közigazgatási eljárás. A közigazgatási eljárás fogalmát több megközelítési módot alkalmazva határozhatjuk meg más és más eredményre jutva. Tág értelemben közigazgatási eljáráson a közigazgatás, mint szervezet működésének cselekvési rendjét értjük 43. A közigazgatási eljárás jogtudományi fogalma a közigazgatási anyagi jogi normák érvényesülési módját jelenti. A közigazgatási eljárás közigazgatási jogi tág fogalma szerint a konkrét közigazgatási aktusok kibocsátásának rendjét értjük alatta. Közigazgatási jogi szűk fogalom szerint a közigazgatási eljárás a hatósági aktusok kibocsátásának rendje. 44 A közigazgatás-tudományban kialakult konvencionális fogalma a közigazgatási eljárásnak a közigazgatási szervek hatósági eljárására vonatkozó általános és speciális eljárási jogszabályok összessége. A közigazgatási hatósági eljárás szakaszait alapeljárásra, 43 SZONTÁGH Vilmos, A közigazgatási jogtudomány segédanyage, Debrecen, Vö. MAGYARY, Magyar közigazgatás, valamint TOLDI Ferenc, Az államigazgatási eljárás fogalma. In: Államés jogtudományi enciklopédia I, Budapest, 1980, és KILÉNYI Géza, Az államigazgatási eljárás alapelvei, Budapest,

38 jogorvoslati szakaszra és végrehajtási szakaszra oszthatjuk. Egyes rendszerekben ehhez járulhat még két kivételes szakasz, így a méltányossági és az újrafelvételi szakasz. A közigazgatási hatósági eljárás szabályozásának különböző rendszerei alakultak ki a világon. A közigazgatási jog fejlődésének első időszakában a XVIII. század végén és a XIX. század elején a közigazgatási anyagi és eljárási szabályok nem különültek el egymástó ugyanabban a jogszabályban jelentek meg. A XIX. század végén kezdődött meg az anyagi és eljárási normák szétválasztása, illetve az eljárás elkülönült szabályozása. Ennek a szabályozásnak különböző fázisai voltak, melyekben különböző megoldások alakultak ki. Így előbb részleges és speciális eljárási szabályok alakultak ki a közigazgatás egyes szakterületeire nézve, majd speciális ügycsoportokban részletes eljárási rend került megállapításra. A következő fázisban a különös eljárási szabályok közül a minden ügycsoportban általánosítható szabályok kerültek kiemelésre. A megoldások abban különböztek és különböznek ma is,hogy az eljárás egy-egy szakaszára, vagy az összesre kiterjed- e az általános szabályozás. Hazai közigazgatási hatósági eljárási jogfejlődésünk az általános szabályozási modellt alkalmazza, 45 melyben fő szabályként az egységes eljárásjogi szabályozás minden hatósági ügyfajtára és az eljárás minden szakaszára kiterjedő általános jellegű szabályozás. Fontos rögzíteni azt, hogy a közigazgatási eljárás szabályozásának történelmileg és jogrendszerenként kialakult különböző megoldásai közt 46 nem állítható fel értéksorrend. Mindegyik modellnek megvannak a maga előnyei és hátrányai, ráadásul a konkrét megoldások az adott közigazgatási rendszer sajátosságaitól, az adott ország társadalmi, gazdasági viszonyaitól, tradícióitól is függenek. A lényeg a jogállami törvényesség és a témakör elején tárgyalt alapelvek gyakorlati érvényesülése. Az eddigi tárgyaltak lezárásához hozzá kell tenni azonban azt, hogy a közigazgatás jognak való alárendeltsége, illetve a törvények alá rendelésének elve szükség képen minden közigazgatási eljárásban, így nem csupán az eddigiekben tárgyalt hatósági eljárásban érvényesül. A hatósági eljárás kiemelését az indokolja, hogy a közigazgatás a hatósági eljárás során hozott döntéseivel, intézkedéseivel avatkozik be legnagyobb mértékben a társadalmi életviszonyokba, így az egyértelmű, világos és az ügyfelek oldaláról garanciákat tartalmazó jogi szabályozásnak kiemelkedő szerepe van. Ugyanakkor a hatósági eljárási szabályozás alól kivett más közigazgatási eljárások is jogilag szabályozottak. Ezen felül a közigazgatás más jogágba (pl. büntetőjog a szabálysértések esetében, vagy a polgári jog a birtokvédelem kapcsán stb.) tartozó jogi normák érvényesítésében is részt vesz, mely jogalkalmazás eljárási szabályozása szintén szükségszerű. Ezen felül a közigazgatás belső működésére vonatkozó jogi szabályozás is fontos az átlátható közigazgatás szempontjából, mely szabályozás főként a szintén jogszabályi alapokon álló évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól. 46 Lásd bővebben: PATYI András (szerk.), A közigazgatási hatósági eljárások joga, Universitas, Győr,

39 irányítási normákon keresztül valósul meg. Így például a közigazgatási szervek működésére vonatkozó két legfontosabb szervezeti okmány a szervezeti és működési szabályzat és az ügyrend. A jogállami közigazgatásnak tehát - álláspontunk szerint - nem lehet olyan működési területe, mely kiesne a jogi szabályozás alól. 39

40 ÁRVA ZSUZSANNA KÖZIGAZGATÁS AZ ÁLLAMHATALMI ÁGAK ÉS FUNKCIÓK RENDSZERÉBEN A hatalommegosztás az egyik legalapvetőbb államszervezési elv a közjogi gondolkodásban, amellyel egyaránt foglalkozik az alkotmányjog, a közigazgatási jog vagy akár a jogbölcselet is, ennek megfelelően rendkívül sokrétű fogalom. Maga az elv hosszú tudományos múltra tekint vissza és a mai közjogi irodalom is az egyik legnagyobb hatású elvként kezeli. Ezt a komplexitást tükrözi, hogy az elvnek többféle értelmezését is megkülönböztethetjük. Az egyik legrégebbi és máig ható felfogás a politikai vagy jogelméleti értelem, amely azt hivatott kifejezni, hogy az emberek hatalomnak való alávetését a jog, mint objektív eszköz közvetítse. Ebben az értelemben a hatalommegosztáshoz szorosan kapcsolódnak olyan más alkotmányos alapelvekhez is, mint a törvényeknek való alárendeltség, a nullum crimen sine lege, a nulla poena sine lege vagy a jogalkotás és jogalkalmazás szétválasztása. A 17. századtól a hatalommegosztás új tartalommal bővült, nevezetesen az angol jogfejlődésnek köszönhetően az állami intézményrendszer, illetve a kormányzat megszervezésének alapvető rendező elvévé vált. Ez tehát az előbbi értéket terjesztette ki a teljes államberendezkedésre azt szem előtt tartva, hogy ne az egyéni érdekek érvényesüljenek a közérdekkel szemben, hiszen ez esetben egyenes út vezethetne a hatalommal való visszaéléshez. A szervezetrendszer tekintetében ismét kettős hatású az elv: az egyik az állami funkciók szerinti elkülönítés, tehát a törvényhozás, a végrehajtás és az igazságszolgáltatás megkülönböztetése, míg a másik a személyek szerint történő elhatárolás, azaz hogy ne ugyanazon kézben összpontosuljon a hatalom. A harmadik igen tág értelmű felfogás szerint az elv társadalmi-politikai jellegű, amely a hatalmak társadalmi rétegek közötti felosztására utal. Ez az eszme értelemszerűen a polgári forradalmak utáni időszakban nyert teret azt célozva, hogy valamennyi rend részesüljön a hatalomból. A modern demokráciák időszakában ezen értelmezés már inkább meghaladottá vált. Jelen tanulmányban a hatalommegosztás második, azaz az intézményi rendszer kialakítására vonatkozó felfogását alkalmazzuk a továbbiakban A hatalommegosztás hagyományos elméletei Bár a hatalommegosztás elmélete kapcsán Montesquieu-t szokás emlegetni, az első tényleges megfogalmazójaként valójában John Locke ( ) említhető, aki az angol viszonyokat vizsgálva II. Orániai Vilmos idejében fogalmazta meg az elméletét a Két értekezés a polgári kormányzatról című művében. Kiindulópontja az volt, az emberi szabadság megóvása érdekében a szervezeti és funkcionális megosztottságot kell megvalósítani a törvényhozás és a végrehajtás között. Locke azonban csupán két illetve az alábbiak szerint négy - hatalmi ágat különböztetett meg, mivel elméletében az igazságszolgáltatást végrehajtásként kezelte, amely 47 SÁRI János, A hatalommegosztás történelmi dimenziói és mai értelme, avagy Az alkotmányos rendszerek belső logikája, Osiris, Budapest, 1995,

41 felfogás még Montesquieu-nél is visszaköszön. Külön hatalmi ágként tüntette fel viszont az ún. föderatív hatalmat, amely az államok közötti együttműködést, kapcsolattartást jelenti. Az angol King in Parliament elvből kiindulva, amely alapján az uralkodót vétójog illeti meg, és a király egyfajta ellensúlyt képez a parlamenttel szemben, az uralkodót is különválasztotta. A Kormány esetében pedig azt ismerte fel, hogy a végrehajtó hatalom tevékenysége nem merül ki abban, hogy általános szabályokat egyedi esetekre alkalmazzon. Locke elmélete azért kiemelkedő, mivel már megfogalmazza a fékek és ellensúlyok máig ható elméletét, amely szerint nem elég hatalom megosztása, hanem valamennyi hatalmi ág számára kellő ellensúlyt kell képezni. A hatalommegosztás klasszikus elmélete kétség kívül Charles Montesquieu ( ) nevéhez kötődik, aki A törvények szelleméről írt munkájának Anglia alkotmányáráról szóló fejezetében fejtette ki máig ható tanait, mely szerint törvényhozó, végrehajtó és igazságszolgáltató hatalmat különböztethetünk meg. Ugyanakkor a bírói hatalmat bizonyos értelemben még Montesquieu sem tartotta rendes hatalomnak, hanem szintén úgy vélte, hogy inkább a végrehajtó hatalomhoz köthető. Bár könyvének fejezetcíme szerint az angol viszonyokból indult ki, egyes vélemények szerint művében keverednek az angol és francia hatások, amelynek köszönhetően arra is nagy hangsúlyt fektetett, hogy az egyes hatalmi ágak képviselői milyen társadalmi bázisból kerülnek ki. Az általa hozott példa a velencei köztársaság berendezkedése, amelyben a törvényhozó hatalmat a Nagy Tanács gyakorolja, a végrehajtót a pregadik, míg a bírói hatalom a negyventagú tanácshoz köthető. Művében részletesen kitér arra is, hogy milyen következményekkel jár, ha az egyes hatalmi ágak összefonódnak. Művének legnagyobb hatású felismerése, hogy a hatalom megosztásával az államhatalom kölcsönösen ellenőrzötté válik, amely rendszerben az emberi szabadságjogok is jobban biztosítottak. Mindez mintát adott a fékek és ellensúlyok rendszerének kidolgozásához, amelyet több későbbi alkotmány igyekezett a gyakorlatban is megvalósítani. A leghíresebb és máig érvényesülő példa az USA alkotmánya. Az elv gyakorlati átültetésére történő törekvéssel azonban némiképpen megváltozott az elv alapvető rendeltetése is, hiszen míg eredetileg egy általános orientációnak tekintett rendező elv volt, addig a gyakorlatban több esetben mindenek felett álló és kivételt nem, vagy alig tűrő elvként kezdték számon kérni, kényesen ügyelve arra, hogy a funkcionális és szervezeti felosztás teljes legyen, holott ez az államszervezet egészét tekintve csaknem lehetetlen vállalkozás. A hatalommegosztásos elméletnek több más követője, továbbgondolója akadt mind nemzetközileg, mind hazánkban. Ezek az elméletek többnyire az eredeti koncepciót csak kiegészítették néhány jellemvonással, de alapjaiban nem változtatták azt meg. Így a másik nagy francia gondolkodó, Rousseau a hatalom társadalmi ellenőrzésének igényét fogalmazta meg amellett, hogy rámutatott, hogy a végrehajtó hatalom a törvényhozó alá van rendelve, hiszen feladata a képviselők által alkotott törvények végrehajtása. Benjamin Constant ( ) az egységes és a megosztott hatalom elméletét igyekezett összeegyeztetni. Álláspontja szerint a törvényhozó hatalmat a képviselők gyűlése gyakorolja, a végrehajtó hatalmat a miniszterek, a bíróit pedig a törvényszékek. A király szerepét abban látta, hogy a hatalmi ágak között egyensúlyoz, ugyanakkor egyik hatalmi ághoz sem tartozik, hanem egy neutrális, közvetítő hatalom. Ez a koncepció tehát a hatalom koncentráltságának 41

42 gyengítése érdekében osztotta meg a hatalmat, ugyanakkor nagy hangsúlyt helyezett az együttműködésre. Constant elméletének másik nagy újdonsága, hogy megkülönbözette a municipális hatalmat, amely eredője a mai helyi önkormányzatokat külön helyi értékkel kezelő felfogásnak. Rámutatott ugyanis, hogy az individuális érdekek mellett a községeknek és megyéknek is vannak érdekeik, amelyek csak rájuk vonatkoznak. A német gondolkodók ezzel szemben úgy érzékelték, hogy a hatalommegosztás elmélete veszélyt jelent a német egység gondolatára, így ilyen gondolatokkal csak elvétve találkozhatunk. Ez alól két kivétel van: az egyik Immanuel Kant, a másik pedig a közigazgatás elméletéről híres Lorenz von Stein ( ), aki a hatalommegosztásos elméletében mintegy megszemélyesítette az államot. Stein szintén két részre osztotta a hatalmat, ugyanis művében az állami akaratot a törvényhozás képviseli, a cselekvés a végrehajtás, valamint az igazságszolgáltatás feladata, míg az állami ént az államfő képviseli. Ez az elmélet tehát az igazságszolgáltatást szintén végrehajtásként kezeli A hatalommegosztás a magyar közjogi gondolkodásban Magyarországon a 18. században az említett elméletek elsősorban a nemesség körében keltettek visszhangot, akik egyrészt saját önigazolásukat látták benne, másrészt a Habsburg monarchiával szembeni függetlenség igazolását. Az elmélet közvetítése kapcsán több magyar közjogász közül Concha Győzőt ( ) érdemes kiemelni, aki annak ellenére Stein követőjének számít, hogy Stein Közigazgatástan című munkáját élesen bírálta könyvében. 49 Felfogásában az államot szintén a személy attribútumaival ruházta fel, ahol megkülönböztette az állam belső akaratát és a cselekvését. Annyiban is közös az elmélet, hogy a bíróságot nem tartotta külön hatalomnak, ám a végrehajtó hatalmat különböző mozzanatokra osztotta, mint ahogyan álláspontja szerint maga a szuverén hatalom is tárgy szerint csoportosítható pénzügyi, rendőri, igazságügyi stb. hatalomra. A másik kiemelendő gondolkodó Bibó István ( ), aki a 20. század közepén aktualizálta a hatalommegosztásos elméletet. Bibó elméletében visszatért az eredeti koncepcióhoz, mely szerint a hatalommegosztás nem elsősorban kormányzati technikát jelent, hanem annak garantálását, hogy a hatalom ellenőrizetlenül ne legyen gyakorolható. A másik jelentős megállapítását az erős vagy gyenge hatalom szembeállításával kapcsolatos vitában tette. E szerint az erős hatalom jelenthet egy erőkoncentrációt, amelynél a kényszerítés eszköze elsődleges, illetve jelentheti az utat az eredményesség felé elsősorban gazdasági, valamint szociális téren. 3. A hatalommegosztás a magyar jogszabályokban A magyar jogszabályokat tekintve a következő állapítható meg. A történeti alkotmány időszakában a hatalommegosztásos eszmerendszer elsősorban az elmélet szintéjén létezett. 48 SÁRI, i. m Lásd bővebben a magyar közigazgatás-elméletről szóló fejezetben! 42

43 Jogszabályi forrásként az 1848-as törvénycikkek, illetve az évi IV. tc. jelölhető meg, amely utóbbi nagy viták árán arról rendelkezett, hogy a közigazgatás szétválasztják a bíráskodástól. Ennek előzménye, hogy az osztrák alaptörvény már 1867-ben arról rendelkezett, hogy a két hatalmi ágat valamennyi fokon el kell választani egymástól. 50 Az akkori igazságügyi miniszter Csemegi Károly már korábban is a közigazgatás és az igazságszolgáltatás szétválasztása mellett szállt síkra, 51 mind a bírói függetlenség, mind a szervezeti elkülönítés vonatkozásában. Ugyanakkor úgy vélte, hogy a polgárok jogai védelme érdekében biztosítani kell a két hatalmi ág között némi együttműködést, így a jogegyenlőség fenntartása érdekében javasolta a közigazgatás által hozott döntések bírói felülvizsgálatát. Mindez azért volt nagyon fontos, mert a hatalommegosztás elméletének, a bírói és végrehajtói hatalmi ág elhatárolásának kapcsán az egyik legtöbb kérdést felvető pontja a közigazgatás döntéseinek bírói ellenőrzése, amely miatt a teljes elkülönítés nem lehetséges. Ugyanakkor más kivételek is fennmaradtak. Így már a törvényjavaslat vitája során törekvések mutatkoztak a közigazgatási szervek bírói jogosítványainak megőrzésére. Tisza Kálmán egyenesen azt indítványozta, hogy már ebben a jogszabályban rögzítsék, hogy legalsó fokon a megyei hatáskört továbbra is fenn kell tartani. Bár az utóbbi javaslat akkor még nem emelkedett jogszabályi szintre, a teljes elhatárolás lehetetlensége egészen hamar és magától értetődően jelentkezett nemcsak a jogalkotás, hanem a jogtudomány terén is. Több közjogász - így például Nagy Ernő - amellett érvelt, hogy az államhatalom egysége miatt a hatalommegosztás elmélete túl mereven nem értelmezhető, hiszen ez az egyes funkciók mintegy gépies elválasztását jelentené, ezért szükség esetén - az állam érdekében - az egyes hatalmi ágak egymás tevékenységébe is avatkozhatnak. Hasonlóan vélekedett Kmety Károly, 52 Tomcsányi Móric vagy Csekey István is, akik általában célszerűségi okokra hivatkoztak az összefolyás megengedhetősége kapcsán. Ennek köszönhetően a közjogászok általában csupán néhány szó erejéig emlékeztek meg a bírói hatalom kapcsán arról, hogy egyes területeken a közigazgatási szervek is végeznek ítélkezési tevékenységet. Ez utóbbiak felsorolása általában nem is teljes körű, így adott esetben két-három kivételt említenek a munkákban. Az általában felmerülő területek között megtalálhatjuk a kihágási ügyeket, 53 a kisebb perértékű polgári peres ügyeket, 54 az iparos 55 és cselédügyeket, 56 valamint a fegyelmi 50 Mindez az osztrákok számára is kötelezettséget jelentett, hiszen a vegyes járási hivatalok megszüntetésével járt, lásd MÁTHÉ Gábor, Die Problematik der Gewaltentrennung, Gondolat, Budapest, 2004, CSEMEGI Károly, A büntető törvények és a bíróság. In: EDVI Illés Károly GYOMAI Zsigmond (szerk.), Csemegi Károly művei, Franklin, Budapest, 1904, és CSEMEGI Károly, Közigazgatás és törvénykezés. In: EDVI Illés Károly GYOMAI Zsigmond (szerk.) Csemegi Károly művei, Franklin, Budapest, 1904, NAGY Ernő, Magyarország közjoga, államjog. Eggenberger, Budapest, 1897, 195. KMETY Károly, A magyar közigazgatási jog kézikönyve. Polizer, Budapest, 1905, VI. TOMCSÁNYI Móric, Magyarország közjoga. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1940, 15. CSEKEY István, Magyarország alkotmánya. Renaissance, Budapest 1943, NAGY, Magyarország közjoga, 292. CSEKEY, Magyarország alkotmánya, 191. KMETY, i.m. VI. és 723. MARTONYI János, A közigazgatás jogszerűsége a mai államban. MKI, Budapest, 1939, Lásd, mint előző jegyzet! 55 STIPTA István, A magyar bírósági rendszer története. Multiplex - Debrecen U. P. Debrecen 1997, 156, és KMETY, i.m NAGY, i.m

44 ügyeket, 57 de szintén elismert kivétel volt a községi bíráskodás és a gyámhatóságok vagy árvaszékek 58 eljárása. Az 1949-es magyar alkotmány a hatalommegosztás kifejezést sem eredeti, sem későbbi formájában nem tartalmazta, ám az elvet az Alkotmánybíróság a 2. (1) bekezdésében található jogállamiság kifejezésből közvetlenül levezette több döntésében. E szerint A demokratikus jogállam követelménye a hatalommegosztás, illetve az alkotmányra visszavezethető eljárási szabályok megléte, és azok feltétlen betartása. A hatalommegosztás elvének megfelelően a hatalmi ágak egymás tevékenységét kölcsönösen ellenőrzik, ellensúlyozzák, érdemben korlátozzák; hatásköreik gyakorlása során az Alkotmányban meghatározott esetekben a hatalmi ágak együttműködésre kötelesek, és tiszteletben kell tartaniuk az elválasztott hatalmi szervezetek döntéseit és autonómiáját. 59 Továbbra is megmaradtak azonban a quasi bíráskodás egyes hagyományos területei, főként a szabálysértések, illetve birtokvédelem terén. A 2011-ben elfogadott új Alaptörvény gyökeresen szakított az eddigi helyzettel, amikor az Alapvetés C) cikk (1) bekezdésében expressis verbis arról rendelkezik, hogy a magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik. 4. Új dimenziók a hatalommegosztás elméletében A 20. század derekától, különösen az utóbbi évtizedekben egyre inkább megfogalmazódtak olyan elméletek, amelyek szerint az eddigi hármas felosztás új vagy legalábbis potenciálisan új hatalmi ágakkal bővül. Ennek magyarázata elsősorban az állam gazdasági és szociális funkcióinak növekedésével magyarázandó, amelyek hatékony megvalósítása egy eredményes és hatékony államot feltételez, míg ezzel szemben a mérleg másik serpenyőjében az állampolgári szabadságok megóvása található. Elöljáróban érdemes ismét hangsúlyozni, hogy a hatalommegosztás elmélete eredetileg is csupán egy irányadó államszervezési elv volt, amelybe az új állami alakulatok általában gond nélkül beilleszthetők, ám az alábbi koncepciók többnyire a funkciók merev és áthághatatlan felosztásából indulnak ki. Ennek megfelelően új hatalmi ágként fogalmazták meg a hazai rendszerben az államfő pozícióját, akit az Alkotmánybíróság döntései nyomán is egy külső, de felső semleges hatalomként aposztrofálhattunk a régi, 1949-ben született alkotmány alapján. Ezen a helyzeten az új Alaptörvény sem kívánt változtatni. Az államfői jogkör terjedelme a parlamentáris köztársaságokban ugyan Európa-szerte eltérő lehet: megkülönböztetünk, erős, félerős és gyenge jogkörrel rendelkező köztársasági elnököket. A magyar államfő egyértelműen az utóbbi kategóriába tartozik, ennek ellenére megállapítható, hogy esetenként jelentős közjogi szereppel bír. Ennek sarokpontja az Alkotmány azon rendelkezése, amely szerint a köztársasági elnök őrködik az államszervezet egysége felett, amelyet a jelenlegi Alaptörvény is átvett. Bár ez a szerep az Alkotmánybíróság értelmezése szerint sem jelenti 57 CSEKEY, i.m. 191.; KMETY, i.m. VI. és 723. MARTONYI, i.m STIPTA, i.m. 156.; KMETY, i.m /2003. (XII. 15.) ABH. 44

45 konkrét hatáskörök gyakorlását, egyes kiemelkedően fontos esetekben mégis cselekvőleg léphet fel a köztársasági elnök. Ilyen döntés például az Országgyűlés feloszlatása abban az esetben, ha a választások után a köztársasági elnök által miniszterelnöknek javasolt személyt az Országgyűlés 40 napon belül sem választja meg, vagy ha 12 hónapon belül legalább négyszer megvonja a bizalmat a Kormánytól az országgyűlés. Mindezt az új 2012-ben hatályba Alaptörvény akként módosította, hogy a négyszeri bizalommegvonás helyett abban az esetben oszlatható fel a parlament, ha az országgyűlés az adott évre vonatkozó központi költségvetést március 31-ig nem fogadja el. Az ellenjegyzésekhez kötött aktusok között is találkozhatunk azonban ilyen jogkörrel, így például kitüntetések átadását vagy kinevezést is megtagadhat a köztársasági elnök, amennyiben úgy véli, hogy ezáltal az államszervezet egysége veszélybe kerülne. 60 Mindez azt bizonyítja, hogy az államfő szerepe nem teljesen puszta formalitás, hanem egyes kiemelkedő helyzetekben igen fontos szereppel bírhat. Szinte valamennyi köztársaság esetében van a köztársasági elnöknek egyfajta stabilizáló szerepe, amely miatt jogosan merülhet fel a külön hatalmi ágként történő értelmezése. Ez az igény még erőteljesebben jelentkezhet akkor, ha a köztársasági elnököt közvetlenül a nép választja, mint például Franciaországban, ahol a kohabitáció intézménye éppen erre a fontos szerepre utal. Ez ugyanis azt a kényszerű együttlakást, együttműködést fejezi ki, ami a Kormányfő és az államfő között kell, hogy működjön abban az esetben, ha a közvetlen választás miatt ellentétes pártérdekű személyek kerülnek ezekben a tisztségekbe. Magyarországon, ha nem is önálló hatalmi ág, de mindenképpen a klasszikus hatalmi ágaktól elkülönülő jelleggel bír az államfő, aki mintegy külső, de felső hatalomként jelenik meg. A köztársasági elnök tevékenysége az egyes alábbiakban kifejtendő - jogkörökön keresztül kapcsolódik a közigazgatáshoz, amelyek esetében ellensúlyként jelenhet meg. Ez szinte valamennyi ellenjegyzéshez kötött aktus esetében megjelenik, így a kitüntetések, kinevezések, haderő irányítása stb. kapcsán. Az alkotmánybíróságok vonatkozásában szintén gyakran felmerül az önálló hatalmi ágként történő értelmezés. Kétségtelen, hogy az alkotmánybíróságok egyfajta negatív törvényalkotó szervként jelenhetnek meg az országgyűlés törvényhozó hatalmával szemben. Mivel a döntésük ellen általában nincsen helye jogorvoslatnak, ezért csaknem végérvényesen el tudják dönteni egy jogszabály sorsát, vagy legalábbis jelentősen akadályozhatják egy meghatározott tartalmú jogszabály hatályba lépést. Mindez persze szintén függ az adott alkotmánybíróság jogkörétől. Nyilván más szereppel bír az a testület, amely actio popularis alapján bárki kezdeményezésére és konkrét hatósági ügy nélkül is dönthet bármely jogszabályról vagy más irányítási eszközről, mint ahol csak meghatározott indítványozók jogosultak az eljárást kezdeményezni. Minden esetben feladata azonban a grémiumnak az alkotmányos jogok biztosítása, amely nemcsak az országgyűléssel, hanem a kormányzattal szemben is ellensúlyt jelent, tekintve, hogy a törvénykezdeményezések igen jelentős része a Kormánytól származik. Egyes vélemények szerint maga a közigazgatási szervezet is egyfajta önálló hatalmi ág lehet, amelyet elsősorban a szervezet hatalmas és az egész államszervezetben egyedülálló méretével indokolnak. Ehhez az elmélethez kapcsolódik az a nézetrendszer is, amely szerint a Kormány 60 Lásd pl. 48/1991. (IX. 26.) ABH. 45

46 esetében megkülönböztethetünk kormányzati, illetve közigazgatási tevékenységet. A Kormány, mint az államigazgatás csúcsszerve mindkét tevékenységet gyakorolja, ám az országgyűlés vonatkozásában elsősorban a politikai tevékenység az, ami ellensúlyt képez. Ezen felfogás szerint a közigazgatás egész tevékenysége megfelelő ellensúly nélkül marad elsősorban annak méretei miatt, ami felvetheti annak igényét, hogy a közigazgatás szervezetrendszerét önállóan kezeljük a hatalommegosztás eszmerendszerében. Más elképzelések egészen odáig terjednek, hogy a közigazgatás rendszerét egy olyan entitásnak fogják fel, amelyen belül szintén csomópontokat és ellensúlyokat keresnek. Ez a nézet nyilvánvalóan eltekint attól, hogy a végrehajtó hatalom homogén és a Kormánynak alárendelten hierarchikusan épül fel, és elsősorban a belső ellenőrzés erősítésére helyezi a hangsúlyt. Jelen jegyzetnek nem feladata, hogy az egyes eszmerendszereket bírálja, ám ennek létjogosultsága erőteljesen megkérdőjelezhető tekintettel arra, hogy ez a felfogás már meglehetősen tág értelemben kezeli a hatalommegosztás eszmerendszerét és annak eredeti értelmétől erőteljesen eltérve valamennyi döntés ellenőrzésének kiépítésére helyezi a hangsúlyt. Az államigazgatás legfontosabb szerve, a Kormány esetében külön is megfogalmazódtak ilyen igények, főként a fentiekben is említett kormányzati, politikai szerepe miatt. A közigazgatás egyik alapvető sajátossága a politikától való relatív függetlenség, amely a Kormány esetében nyilvánvalóan kevéssé érvényesül. Ez az átpolitizáltság a prezidenciális rendszerű államokban teljesen nyilvánvaló, de a félprezidenciális és a parlamentáris rendszerű országokban is érvényesül, hiszen a Kormány feje a hagyományok alapján a többségi párt által jelölt személy, míg a miniszterek kinevezésére az ő javaslata alapján kerül sor. A Kormány legitimációs helyi értéke teljesen egyértelmű. A Kormány esetében értelemszerűen nehezen lehatárolható a közigazgatási és politikai tevékenység, amely egymást kölcsönösen áthatja. Magyar viszonylatban talán a legélesebben jelentkező elképzelés a helyi önkormányzatok autonómiájából fakadó elmélet, amely egészen odáig terjedt, hogy a helyi önkormányzatok függetlenségére alapozva azokat mintegy kiszakította a végrehajtó hatalomból és önálló hatalmi centrumként jelölte meg. Ez a rendszerváltás utáni Magyarországon mondhatni meglehetősen divatos volt, amelyet erősített, hogy a tanácsigazgatási rendszert mindenáron meghaladni kívánó túlhangsúlyozott liberális felfogás érvényesült a helyi önkormányzatokat illetően. Ennek köszönhetően jött létre a szétaprózott és a feladatellátás tekintetében nem kellően hatékony rendszer, valamint hozták létre az Európa-szerte leggyengébb törvényességi ellenőrzés intézményét, amelynek felülvizsgálata, korrigálása az eltelt időszak alatt szinte folyamatosan jelen volt. A helyi önkormányzatok önálló hatalmi ágként történő értelmezését a közigazgatás-tudomány több képviselője is ellenezte, köztük említhető Lőrincz Lajos akadémikus, aki azt fogalmazta meg, hogy a helyi polgárokat a központi államnak meg kell tudni védeni adott esetben saját választott önkormányzatától is, mert a helyi ön kormányzáshoz való jog célhoz kötött és nem önmagában érvényesülő érték. A felfogás ellentmond egyébként Magyarország unitárius államfelépítésének is, hiszen megengedhetetlen, hogy az állam alkotótagja önállóságra törekedjen más állami szervekkel szemben. 46

47 Más a helyzet a szövetségi államokban, ahol a szövetségi rendszerből adódó sajátosságok miatt a törvényhozó hatalom második kamarája valódi ellensúlyt képezhet, mint ahogyan a szövetségi államok eltérő politikai összetétele miatt is jelentős képezhetnek a helyi hatalmak a centrummal szemben. Önálló hatalmi tényezőként fogható fel a fentieken felül a közigazgatási bíróság, amely a közigazgatás jogszerű működését ellenőrzi. E körben érdemes megjegyezni, hogy 1949 után Magyarországon elkülönült közigazgatási bíróság nem létezetett, hanem a megyei bíróságok közigazgatási ügyszakos bírái ítélkeztek ezekben a kérdésekben, míg az új Alaptörvény elfogadása után felmerült a közigazgatási bíróságok különbíróságként történő létrehozása, amelyet a bírósági szervezeti törvény végül a munkaügyi bíróságokkal együtt közigazgatási és munkaügyi bíróságokként integrált a bírósági szervezetbe mint quasi különbíróságot. Ezek várhatóan 2013-tól kezdik meg a működésüket. Alkotmányjogászok között szintén felmerült az ombudsmanok önálló hatalomként értelmezése elsősorban ellenőrző szerepük miatt. E körben azonban érdemes megjegyezni, hogy az ombudsmanok valójában az országgyűlés ellenőrző szervei, így bár azok valóban nem utasíthatóak és függetlenek a klasszikus felosztás szerint a törvényhozáshoz tartoznak. Némiképpen eltérő a helyzet a népszavazás esetén, ugyanis alkotmányjogi munkák ezt is önálló hatalmi ágként jelölik meg, mint a közvetlen hatalomgyakorlás formáját. Ez utóbbi persze némiképpen eltérő megítélés alá esik az előbbiekhez képest, hiszen míg az előbbiek esetén valamely állami intézményről beszéltünk, amelyek részei voltak az államszervezetnek, itt egy olyan jogintézményről van szó, amely a törvényhozó hatalom egyik alternatívája és a hazai Alkotmánybíróság döntése szerint egy különleges hatalomgyakorlási forma, amely éppen ebben a kivételességében meg is előzi az országgyűlést. 61 A fentiek alapján úgy vélhetjük, hogy a hatalommegosztás egy új eszméje helyett inkább további hatalmi csomópontok jönnek létre a modern államban, amelyek megléte azonban semmiképpen sem módosít a klasszikus hatalommegosztási triászon. Az egész államszervezetre és a csomópontokra sokkal inkább hatással vannak a politikai erők, így egyes politológiai nézetek azt is megkockáztatják, hogy maguk a pártok is külön hatalmi ágat képezhetnek. A közigazgatási irodalom azonban bár ismeri a fenti elméleteket, a hatalommegosztás klasszikus eszmerendszerét tekinti kiindulópontnak, mivel az új alakulatok álláspontunk szerint maradéktalanul beilleszthetők a klasszikus koncepcióba. 5. A közigazgatás a hatalommegosztásos rendszerben Jelen témakör azzal foglalkozik, hogy a közigazgatás egésze hogyan helyezhető el hatalommegosztás rendszerében. Ennek kapcsán a fentiek alapján a hatalommegosztás klasszikus modelljéből indulunk ki, ahol a közigazgatás és a törvényhozás, illetve az igazságszolgáltatás, valamint az államfő kapcsolatát vizsgáljuk. Ez utóbbit ugyanis szintén a fentiekben már részletezett módon a magyar alkotmányos, illetve közigazgatási irodalom nem tekinti egyik hatalmi ágba sem sorolhatónak, hanem egy hatalmi ágakon kívül álló sajátos tényezőnek. A többségi álláspont szerint a felsorolt szervek bár valóban új típusai az 61 52/1997. ABH. 47

48 államszervezetnek, mégis azok kétségtelenül állami szervek, és mint ilyenek betagozhatók a hármas rendszerbe. Szintén nem fogadható el a Kormány politikai és közigazgatási szerepének a szétválasztása, hiszen ebben az esetben ugyanazon szerv kettős szerepéről van szó. A közigazgatás egésze a végrehajtó hatalomhoz sorolható. Az államigazgatás esetében ez az összefüggés nyilvánvaló, hiszen az államigazgatás élén elhelyezkedő Kormány egyben a végrehajtó hatalom feje. A helyi önkormányzatok, mint a közigazgatási szervezet másik nagy alrendszere esetében pedig bár azok önállósága és Kormánytól való függetlensége egyértelmű, azok mégis a végrehajtó hatalomhoz sorolandók, mivel a civil közigazgatás részét képezik. E körben érdemes megjegyezni azt is, hogy az új Alaptörvény a Kormány és a helyi önkormányzatok kapcsolatát az eddigieknél szorosabbra vonja, hiszen törvényességi ellenőrzés helyett ezentúl törvényességi felügyelet gyakorlására van lehetőség. A közigazgatás egészét illetően egyes közigazgatási szerzők egyenesen akként fogalmaznak, hogy a hatalommegosztás harmadik szegmense az eddigi végrehajtás helyett a közigazgatás, mint integrált szakigazgatási rendszer 62 létrehozása. Ez magába foglalja az elkülönült igazgatási szervezetek, a hivatásos közszolgálat, valamint az olyan új típusú szerveket is, mint az autonóm jogállású szervek. A hatalommegosztás által megteremtett fékek és ellensúlyok rendszere nem csupán a rendszer egésze kapcsán érvényesül, hanem a közigazgatáson belül is, mivel ezen alakulatok egyik szerepe, hogy a hatalom koncentrációját megakadályozza A közigazgatás és a törvényhozás kapcsolata A közigazgatás és a törvényhozás viszonyát vizsgálva elsőként azt állapíthatjuk meg, hogy a két szervezet bár nem áll egymással hierarchikus viszonyban, nem tagadható a közigazgatás bizonyos függősége a törvényhozástól. Mindez elsősorban a Kormány esetében érhető tetten igen sok ponton. A közigazgatás egészére jellemző azonban az, hogy a parlament a törvények által kötelezi a közigazgatás egészét, amelyeket azoknak végre kell hajtaniuk a törvényes működés keretében. Ezt közvetíti a népszuverenitás elve is, amely választott népképviseleti szervek létrehozását követeli meg és a törvények primátusának elismerését. A Kormány és a parlament közötti függő viszony legjellemzőbb területe a kormányfő tisztsége. A megbízatás a köztársasági elnök jelölésével és a parlament többségi döntése által keletkezik, amely döntés egyben a Kormányprogram elfogadását is jelenti anélkül, hogy arról külön szavazást tartanának. A köztársasági elnököt a javaslattétel során sem az 1949-es alkotmány, sem az új 2012-ben hatályba lépett Alaptörvény esetében nem köti jogi előírás, így lényegében szabad belátására van bízva az előterjesztés. Mégis a hagyományok és a józan megfontolás alapján a többségi párt jelöltjét javasolja, hiszen a szavazáshoz mindenképpen a képviselők többségének támogatása szükséges. Más jelölt megnevezése egyszerűen azt eredményezné, hogy a jelöltetet nem választják meg, illetve megválasztják ugyan, de konstruktív bizalmatlansági indítvány által hamarosan leváltják. Már ebből is kitűnik, hogy a parlamentnek nemcsak a tisztség keletkezésére, hanem a megszűnésére is komoly befolyása 62 FAZEKAS - FICZERE, Magyar közigazgatási jog. Általános rész,

49 van. Így a miniszterelnököt bizalmatlanság esetén a képviselők egyötödének kezdeményezésére és az új jelölt megválasztása mellett a képviselők szintén többségének döntésével elmozdíthatják tisztségéből. Ennek az intézménynek az alapvető szabályai szintén változatlanok maradtak a korábbi alkotmányhoz hasonlóan a 2011-ben elfogadott Alaptörvényben is. A konstruktív bizalmatlansági indítvány - sikeressége esetén - az egész Kormány megbízatásának megszűnésével jár és lényegében a közigazgatás felelősségének kérdéskörét érinti. A kormányfő azonban egész tevékenysége során függ az országgyűléstől, hiszen rendszeres beszámolásra köteles. Ez utóbbi már a parlamenti ellenőrzés eszköztárához tartozik, amely ellenőrzés szintén a kapcsolatrendszer egyik megnyilvánulási formája. Az ellenőrzés megvalósulhat a plenáris ellenőrzés keretében, valamint a bizottságok előtt. Eszközei közé tartozik a beszámoltatás, amelyre a miniszterelnök mellett a miniszterek is rendszeresen kötelesek, valamint az interpelláció és a kérdés, amelyet a Kormány tagjaihoz és a Kormányhoz intézhetnek a képviselők. A fentiek mellett a közigazgatás egésze ellátja a klasszikus végrehajtó jellegű tevékenységeket is az országgyűlés számára, így részt vesz a döntések előkészítésében és végrehajtásában. A döntések előkészítése kapcsán szintén elsősorban a Kormány emelhető ki, amely a jogszabályi előkészítésében mondhatni oroszlánrészt vállal, hiszen a törvénykezdeményezések tekintetében monopolhelyzetben van. A törvények végrehajtásában már a közigazgatás egész szervezetrendszere részt vesz, hiszen ezáltal megy végbe megvalósítás. Ebben azonban már a közigazgatás mellett részt vesznek a közigazgatás szervezetrendszerén kívül az országgyűlés egyes szervei is, mint az Állami Számvevőszék, amely a parlament pénzügyi, gazdasági ellenőrző szerve, valamint az ombudsman és helyettesei, akik a közigazgatási döntések jogszerűségét ellenőrzik és mozdítják elő az állampolgári jogok érvényesítését. Bár megnevezésében szerepel a bíróság kifejezés, a legtöbb alkotmányjogi irodalom az Alkotmánybíróságot ennek ellenére nem tartja az igazságszolgáltatás szervezetrendszerébe tartozónak. A szervezet legfontosabb feladata valóban elsősorban a törvényhozáshoz, illetve a jogalkotás kapcsán a közigazgatáshoz is kapcsolható, amellyel szemben ellensúlyt képez, azonban az általa ellátott kontrollfunkció miatt bizonyos értelemben jogvédő szereppel is bír, amely az alkotmányjogi panasz intézményének átalakításával nagy mértékben erősödött A közigazgatás és az igazságszolgáltatás kapcsolata A közigazgatás és a bíróságok kapcsolatát tekintve két fontos tényező emelhető ki. Az egyik, hogy a bíróságok az alkotmány szerint ellenőrzik a közigazgatási döntések törvényességét, 63 míg a másik, hogy a bírósági döntések teljes terjedelmükben kötelezőek a közigazgatási szervekre nézve. Az igazságszolgáltatás, mint szervezetrendszer legfontosabb funkciója kétség kívül a jogvédelem, tehát az állampolgári jogok védelme, amelyet a közigazgatási 63 Lásd évi XX. törvény 50. (2) bekezdés és Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés b) pont. 49

50 szervekkel szemben kizárólag akkor tudnak megfelelően érvényesíteni, ha a közigazgatási döntésekkel szemben a döntéseik elsődlegességet élveznek. Érdemes ugyanakkor kiemelni, hogy a két szervezetrendszer között bizonyos fokú áthajlás is megfigyelhető, ugyanis a bíróságok is végeznek esetenként közigazgatási jellegű tevékenységet, a közigazgatási szervek pedig bíróságit. Az előbbi példa lehet a cégbíróságok tevékenysége, amely esetében nem érvényesülnek a klasszikus igazságszolgáltatási alapelvek sem, így a szóbeliség, közvetlenség vagy kontradiktórius eljárás elve, sőt egyes esetekben a bíróság akár hivatalból is kezdeményezhet eljárást (például törvényességi felügyeleti eljárás a gazdálkodó szervezetek működése felett). A közigazgatási szervek esetében a korábbi kihágási vagy a jelenkori szabálysértési ügyintézés emelhető ki, amely jellemvonásaiban erőteljesen emlékeztet a bíróságok tevékenységére, hiszen a közigazgatási szerveknek múltban megtörtént jogsértést kell megítélniük, amelynek során büntetőjogi intézményeket és fogalmakat is alkalmaznak (mint például szándékosság, gondatlanság vagy kísérlet). A másik ilyen terület a polgári joghoz kötődik: ilyen a birtokvédelem vagy a gyámhatóságok eljárása, ahol ellenérdekű felek vitája is megjelenik. A quasi bíráskodás töretlen megléte is bizonyítja, hogy a hatalommegosztás nem kőbe vésett szabály olyan értelemben, hogy az egyes hatalmi ágak között semmiféle átfedés nem lehet. Általában ezeket az áthajlásokat a jogtudomány is célszerűnek és fenntartandónak tartotta, amelyek az eltelt időszakban mind hazánkban, mind külföldön töretlenül léteznek. Ennek különféle területeiről részletesebben a közigazgatás felelősségét tárgyaló részben van szó A közigazgatás és az államfő kapcsolata Az államfő és a közigazgatás viszonyrendszere esetében a legfontosabb tényező az adott ország kormányformája. Más feladata van ugyanis prezidenciális rendszerben az államfőnek, mint pl. az USA, ahol az államfő egyben a végrehajtó hatalom feje, mint egy félprezidenciális rendszerben, mint Franciaország, ahol a miniszterelnök és az államfő kényszerűen együtt kell, hogy működjön a végrehajtás terén vagy egy parlamentáris rendszerben, ahol az államfő bár bír bizonyos jogosítványokkal, mégis jellemzően kívül esik a végrehajtó hatalmon. Ez utóbbi jellemző Magyarországra, ahol a köztársasági elnök egy meglehetősen gyenge, reprezentáló szereppel bír. A konkrét kapcsolat hazánkban elsősorban a döntés-előkészítési fázisban jelentkezik, hiszen a miniszteri ellenjegyzés intézménye miatt a legtöbb kérdésben a köztársasági elnök döntése akkor hatályosul, ha valamelyik miniszter vagy a miniszterelnök azt ellenjegyzi - vagy a gyakorlatban inkább előterjeszti. Ez a helyzet valósul meg a kinevezések, kitüntetések vagy a felmentések során, de említhetők még az állampolgársági, területszervezési vagy a kegyelmezési ügyek. E körben említhető ismét, hogy a köztársasági elnök szerepe nem teljesen formalitás, hiszen mivel őrködik az államszervezet egysége felett, indokolt esetben meg is tagadhatja ezen döntések megtételét. Az Alkotmánybíróság ennek kapcsán arra 50

51 mutatott rá, hogy az őrködés nem korlátozódik tehát krízishelyzetek feloldására, hanem része az államügyek szokásos menetének. 64 Érdemes azonban megemlíteni azt is, hogy bizonyos esetekben a köztársasági elnök ellenjegyzéshez nem kötött önálló döntési joggal bír, jóllehet ezek általában olyan aktusok, amelyek más szervek döntését kezdeményezik. Ezen döntéseket tematizálja az Alkotmánybíróság 48/1991. (IX. 26.) határozata, amely a döntéseket négy nagy csoportba sorolja. Ebből csupán az egyik csoport az, ahol a döntés érvényességi kelléke más szerv egyetértő döntése, amely lehet akár ellenjegyzés, akár más megoldás, mint például a hadiállapot vagy rendkívüli állapot kihirdetése, amelyet az Országgyűlés akadályoztatása esetén, a köztársasági elnök, a miniszterelnök és az Alkotmánybíróság elnöke együtt állapít meg. 65 A másik típus esetében az államfő csak kezdeményezi a döntést, de a végső döntést már nem ő hozza meg, hanem valamely más szerv. Ez a döntés a kezdeményezéstől el is térhet tatalmában és végső soron a köztársasági elnökre is kötelező. Ilyen például a törvény visszaküldése megfontolásra az országgyűlésnek vagy népszavazás kezdeményezése. A harmadik típus az önálló politikai döntés, amely már ismét kapcsolódik a közigazgatás tevékenységéhez. Ezen döntések kiindulópontja az Alaptörvény azon passzusa, amely szerint a köztársasági elnök őrködik az államszervezet demokratikus működése felett. Ebbe a csoportba sorolható például a közigazgatás által előterjesztett kinevezések vagy kitüntetések megtagadása, ha az az államszervezet működésének zavarát vetné fel. Végül az utolsó típust azok az aktusok jelentik, amelyek bár önálló és végső döntések, azokra az Alaptörvény (korábban alkotmány) csupán végső határidőt szab. Ilyen a választások időpontjának a kitűzése vagy a törvény kihirdetése. Ezek a második típushoz hasonlóan szintén inkább a törvényhozáshoz köthetők, míg az első és a harmadik inkább a közigazgatáshoz A Kormány és a kormányzati tevékenység Külön is érdemes foglalkozni azzal a kérdéssel, amely a Kormány szerepét vizsgálja a hatalommegosztás rendszerében, amely különösen a parlamentáris rendszerekben merül fel. Egyrészt nyilvánvaló, hogy a Kormány, mint a végrehajtás élén álló szerv része a közigazgatásnak és a hatalommegosztás eszmerendszerében is a fő feladata az executio, azaz a végrehajtás. Másrészt ellentmondást szül, hogy a Kormány a klasszikus közigazgatási tevékenysége mellett kormányzati tevékenységet is ellát, amely azonban már túlmutat a közigazgatáson. Ez az ellentmondás különösen a parlamentáris berendezkedési formájú államokban jelentkezik élesen. Míg egy prezidenciális köztársaságban a törvényalkotó szerv és a Kormány között sokkal kevesebb érintkezési pont van, addig a parlamentáris köztársaságokban a népképviseleti szerv tevékenysége (hazánkban országgyűlés) nem kizárólagosan a törvényalkotásra terjed ki. A Kormány és a törvényhozás között a fentiekben már említett kapcsolódási pontokon kívül egyébként is több átfedést találhatunk, így a például 64 8/1992. (I. 30.) AB határozat cikk (5) bekezdés /1991. (IX. 26.) ABH. 51

52 említhető a Kormány jogalkotó tevékenysége, amely csak részben merül ki a végrehajtási rendeletekben, hiszen több rendelet eredeti jogalkotó hatáskörben születik. A közigazgatás Kormányon kívüli szerveire azonban az jellemző, hogy kizárólag közigazgatási feladatai vannak, amelynek ellátása érdekében elkülönül feladatokkal, hatáskörökkel és jogosítványokkal rendelkezik, amely egyben relatív autonómiát biztosít számára. Ez egyben a közigazgatás szervezetrendszerének egyik sajátossága. Összegzésként megállapítható, hogy a hatalommegosztásnak klasszikus (vagy hagyományos) és modern elméleteit különböztethetjük meg. Az előbbi a hatalommegosztás klasszikus triászából indul ki (törvényhozás - végrehajtás - igazságszolgáltatás), míg az utóbbi új dimenziókkal és állami szervekkel bővíti a rendszert. A közigazgatás-tudomány a klasszikus elméletet fogadja el, hiszen az újonnan létrejövő szervek mindegyikét el lehet helyezni a hatalommegosztás hármas rendszerén belül. A hatalommegosztás eszmerendszerében a közigazgatást a végrehajtó hatalmi ág részeként helyezhető el, amely annak funkcióit, feladatait látja el. Kiemelendő azonban, hogy a közigazgatás fejlődése során két alrendszerre differenciálódott: államigazgatásra és helyi önkormányzati igazgatásra. A helyi önkormányzatok egyben a hatalommegosztás területi dimenzióját jelentik, ezért egyes nézetek szerint autonómiájuk miatt önálló hatalmi ágat képeznek. A közigazgatás, mint szervezeti rendszer része az állami szerveknek, ugyanakkor a közigazgatás minden más állami szervtől elkülönült önálló feladat és hatáskörrel, szervezettel és személyzettel bír. A szervek között azonban kölcsönhatás is van, hiszen a közigazgatás működése kihat a többi állami szervre is, mely hatás jellemzője az aktivitás. 52

53 BARTA ATTILA A KÖZIGAZGATÁS SAJÁTOSSÁGAI Az első három témakörből kiderült, hogy a közigazgatás egy olyan összetett jelenség, amelynek körülírása, teljes megértése a vizsgálati eszközök széles körét, valamint a kutatási módszerek sokszínűségét igényli. Amennyiben el kívánunk jutni a közigazgatás lényegéhez (végső soron pedig definíciójához), fel kell tárnunk alapvető jellemzőit, sajátosságait. Ennek legegyszerűbb útja az, ha összevetjük más jelenségekkel és rögzítjük a hasonlóságokat, valamint az eltéréseket. Erre való tekintettel jelen témakörben előbb az igazgatástudomány (vagy másképp nevezve szervezéstudomány) segítségével egy tágabb fogalom, az igazgatás általános összefüggéseit írjuk le, és csak ezt követően mutatjuk be a közigazgatás, mint sajátos tevékenység, egyedi karakterét. Miután pedig a közigazgatás felfogható egyfelől sajátos szervezetrendszerként, másrészről sajátos tevékenységfajtaként, jellemzőinek felkatalogizálását két részre osztva végezzük el az igazgatástudomány, valamint a jogtudomány megállapításaira támaszkodva. 1. Igazgatás és közigazgatás kapcsolata 1.1. Az igazgatás jellemzői Az igazgatástudomány irányából vizsgálva a közigazgatás sem más, mint igazgatás (adminisztráció), tulajdonképpen annak egyik variánsa. A tudományos irányzat abból indul ki, hogy az igazgatás célorientált, együttműködésen alapuló emberi cselekvés, ami a legtöbbször járulékos tevékenységként jelenik meg, és a kitűzött cél, valamint az annak elérésére irányuló főtevékenység közötti összhangot hivatott biztosítani. 67 De vajon mit takar mindez pontosan? Ha közelebbről szemügyre vesszük az igazgatás fenti definícióját, akkor látható, hogy négy elemből áll össze. Az igazgatásnak mindig van célja, alanya, tárgya és tartalma, amiket részletesen meg kell, hogy vizsgáljunk. Fontos, hogy az igazgatás sohasem öncélú tevékenység, finalitással bír. Mivel ebben a körben nem csak a közösség igazgatásáról, hanem valamennyi igazgatási formációról beszélünk, így mindegy, hogy a cél magánjellegű (pl. egy egyesület vagy gazdasági társaság célja), avagy közérdekű (pl. közfeladat ellátása, közszolgáltatás megszervezése), hogy az eredményességre, hatékonyságra, gazdaságosságra, vagy valamilyen szükséglet kielégítésére irányul, a lényeg az, hogy emberek kollektív célja legyen. Az előbbiekből következik, hogy a megvalósítás is több ember szisztematikus együttműködését, munkájuk tudatos összehangolását, koordinálását igényli. Az igazgatásnak szükségszerűen lesz alanya (aki igazgat) és tárgya (akit igazgatnak). Valójában mindkettő 67 Vö. WALDO, Dwight, Mi a közigazgatás? The Study of Public Administration, 1955, In: LŐRINCZ Lajos (szerk.), Közigazgatás-tudományi antológia, HVG-Orac, Budapest, , FAZEKAS Marianna FICZERE Lajos, Magyar Közigazgatási Jog Általános Rész, Osiris, Budapest, 2004, 20, valamint KILÉNYI Géza (szerk.), A Közigazgatási jog Nagy Kézikönyve, Complex, Budapest, 2008,

54 személyek bizonyos csoportját jelenti, ami nem meglepő, hiszen a közigazgatást emberek végzik és az emberek közösségeire irányul. Legtágabb értelemben az igazgatás alanya a társadalom valamely szervezete (a fentiek alapján ez lényegében bármely közös céllal bíró emberi csoportosulás lehet), pl. politikai pártok, állami, vagy társadalmi szervezetek. Az igazgatás tárgyaként magát az emberi közösséget jelölhetjük meg, tehát az állammá szervezett emberi társadalom, annak szervezeteivel és szervezetrendszereivel. 68 Az eddigieket összevetve talán zavaró lehet, hogy mind az igazgatás alanya, mind pedig annak tárgya valamilyen emberi közösség, csoport. Látni kell, hogy az alany és a tárgy elkülönülése hosszabb történelmi fejlődés eredménye. Az igazgatás alanya és tárgya a modern társadalomban és annak szervezeteiben különül el élesen, mivel a kezdeti egybeesést követően a társadalmi fejlődés nyomán ekkorra alakulnak ki azok a kizárólag igazgatással foglalkozó önállósult szervezetek, amelyek egyes igazgatási részfunkciókra, pl. információgyűjtésre és feldolgozásra, tervezésre, vagy ellenőrzésre specializálódnak. Mindez persze nem zárja ki annak a lehetőségét, hogy az igazgatás alanya és tárgya bizonyos esetekben ma is egybeessen. Ezt hívjuk önigazgatásnak. Napjainkban erre szolgálhatnak példaként a helyi önkormányzatok, melyekről akkor beszélünk, ha az önigazgató szervek közhatalmat gyakorolnak, vagy ilyen feladatok ellátásában vesznek részt. Tágan értelmezve szinte valamennyi szervezet végez önigazgatást, mivel a saját belső működésével összefüggő adminisztratív teendők intézése (pl. gazdasági társaságban vezető tisztviselő választása) is ide tartozik. Az igazgatásnak tehát mindig van célja, alanya és tárgya, ugyanakkor egyelőre nem tudjuk, hogy ez a járulékosnak nevezett tevékenység pontosan milyen lépésekből, részelemekből épül fel, azaz milyen tartalommal bír. A kérdéssel foglalkozó szakírók véleménye két részre osztható. Vannak, akik taxatíve megpróbálják felsorolni az (általuk univerzálisnak vélt) igazgatási elemeket, míg mások absztrakcióval élnek. 69 Anélkül, hogy eldöntenénk melyik a helyes módszer, ehelyütt kizárólag Henri Fayol klasszikus megközelítésére, valamint Luther Gulick és Lyndall Urwick ún. POSDCORB modelljére utalunk. Fayol szerint valamennyi igazgatás öt alapvető elemből épül fel. 70 Ezek a tervezés, a szervezés, a parancsolás, a koordináció, végezetül az ellenőrzés. Gulick és Urwick lényegében ezt a felsorolást pontosítja és tesz hozzá további két univerzálisnak tekintett igazgatási elemet. Modelljük ezek kezdőbetűiből állt össze. P, mint planning (tervezés), O, mint organizing (azaz szervezés), S, ami a staffing (tehát személyzeti tevékenység), D, mint directing (irányítás), CO, ami a coordinating (vagyis koordinálás), R, mint reporting (tehát tájékozódás), végezetül B, ami a budgeting (vagyis pénzügyek vitele). Napjainkra a közigazgatás-tudomány több szempontból is meghaladta a fenti elképzeléseket. Egyfelől egyértelművé vált, hogy az igazgatás nem pusztán több vagy kevesebb tartalmi elem laza láncolata, hanem egy olyan folyamat, illetve ciklus, amely két jól elkülöníthető részre, egy ún. előkészítő, valamint egy kivitelező szakaszra osztható. Mivel célorientált 68 Vö. FÁBIÁN Adrián, Közigazgatás-elmélet, Dialóg Campus, 2010, 22, és FAZEKAS FICZERE, i.m Ezeknek összegzését lásd: FAZEKAS FICZERE, i.m FAYOL, Henri, Administration industrielle et générale; prévoyance, organisation, commandement, coordination, controle, Paris, H. Dunod et E. Pinat,

55 tevékenységről van szó, az első lépés a célmeghatározás. Minden, ami ezután következik, a cél megvalósításához kötődik. Ehhez szükség van pontos adatokra, amelyek alapján terveket lehet készíteni, majd a tervek alapján lehetővé válik a felmerülő kérdésekben megalapozott döntéseket hozni. Csak miután ezek megtörténtek, azután léphetünk át az ún. kivitelező szakaszba, ahol sor kerül a döntés megvalósítására, a munkálatok összehangolására, valamint a szükséges ellenőrzések elvégzésére. Az igazgatás általános tartalmi modellje napjainkra így a következő elemekből áll össze: célkitűzés, információgyűjtés és feldolgozás, tervezés, döntés, végrehajtás, koordináció, végezetül ellenőrzés. A láncolat a cél szempontjából lehet egyszeri lefutású, valamint ismétlődő, azaz ciklikus. Előbbinél az igazgatási folyamat az utolsó mozzanattal lezárul (pl. az ellenőrzésnél mindent rendben találtak), míg utóbbi esetben az ellenőrzés eredményeként egy új igazgatási folyamat veheti kezdetét (pl. szabálytalanságok észlelése miatt, azok korrekciója érdekében). A tartalmi elemek felkatalogizálásánál láttuk, hogy mind Fayol, mind pedig Gulick és Urwick említést tett a szervezésről, ami akár szinonimája is lehetne az igazgatásnak. Az igazgatás tartalmának vizsgálatánál nem kerülhetjük meg, hogy röviden ki ne térjünk a szervezéssel való viszonyának tisztázására. Habár a szakirodalomban minden lehetséges relációra találunk példát (vannak, akik szerint a szervezés szűkebb, mások szerint tágabb, megint más szakírók szerint pedig szinonim fogalom az igazgatással), 71 magunk részéről úgy véljük, hogy mivel lényegét tekintve mindkettő a szervezet működésére vonatkozik, tág értelemben a szervezés azonos az igazgatással. Szűk értelemben ugyanakkor a szervezés az igazgatás egyik munkamódszerének tekinthető, annak részét képezi. Amennyiben a fenti elemeket összekapcsoljuk, akkor az igazgatást (legyen az magánigazgatás, közigazgatás, vagy más hatalmi ágba tartozó szerv által végzett adminisztráció) úgy definiálhatjuk, mint olyan, az emberi együttműködéshez kapcsolódó tevékenységet, amely biztosítja a közös cél eléréséhez szükséges személyi, tárgyi feltételek és a munka összhangját. 72 Az igazgatástudomány számára tehát a közigazgatás is igazgatás, így a többi igazgatási típussal egyetemben alkalmazható rá a fenti definíció, osztozik annak elemein. A közigazgatásnak azonban, amikor kifelé, tehát környezete irányába fejti ki tevékenységét (pl. engedélyt bocsát ki, ellenőrzést végez), van három olyan típusjegye, amelyek markánsan megkülönböztetik a civil, valamint magánigazgatástól. Az első az elkülönült szervezet. Közigazgatási feladatokat ugyanis főszabályként kifejezetten erre a célra létrehozott közigazgatási (lényegében államigazgatási, helyi önkormányzati és rendészeti) szervek látnak el, amelyek egy rendkívül tagolt és differenciált szervezeti rendszert alkotnak, jelentősen felülmúlva a többi hatalmi ág szerveinek számát. A képet tovább árnyalja, hogy ezen felül lehetséges más, nem állami (azaz paraetatikus) szerveknek (pl. közintézeteknek, közvállalatoknak) illetve magánszemélyeknek a közfeladatok ellátásába 71 Elsővel kapcsolatban lásd KILÉNYI, i.m. 18, a másodikkal összefüggésben FAZEKAS FICZERE, i.m. 20, míg a harmadikra FÁBIÁN i.m Az igazgatás előbbi fogalmát lásd: FAZEKAS FICZERE, i.m

56 történő bevonása is. Miután ennek részletezése a következő témakör témája, ezen a helyen annyit rögzítünk csupán, hogy a paraetatizmus (mint a közigazgatási feladatok nem közigazgatási szervek általi ellátása) megjelenése az állam és közigazgatás fejlődésének egy szükségszerű mozzanata, ami azonban csak a klasszikus közigazgatási megoldásokkal együtt, és nem azok helyett, azokat felváltva képes a közfeladatok eredményes ellátására. A második eltérés az előbbiből fakad. A közigazgatási szervek nem járulékos jelleggel, hanem alapfeladatként, főtevékenységként végzik az igazgatást, hiszen emiatt hozták őket létre. Ne tévesszen meg bennünket, hogy ennek során a közigazgatás funkciójának (a végrehajtásnak, tehát döntések előkészítésének és azok végrehajtásának) megvalósítása érdekében differenciált viszonyrendszert alakít ki a társadalom egyes szereplőivel. Valamennyi esetben igazgat, azonban a cél eléréséhez eltérő eszközöket vesz igénybe. Van, amikor közvetlenül (hatósági eszközökkel) avatkozik be az életviszonyokba és van, amikor csak áttételesen (pl. támogatásokkal). A harmadik elhatároló ismérv, hogy a közigazgatás tevékenységének egy részében (de korántsem minden elemében) közhatalmat gyakorol, azaz jogot alkot, kötelező érvényű egyedi hatósági döntéseket hoz, valamint a jogszabályok megtartása érdekében kényszert alkalmaz. 73 Bár lentebb részletesen kifejtjük, mégis hangsúlyozni kívánjuk, hogy a közhatalom amiatt válik közösségivé, mert mindenkire kiterjed, az alól senki nem vonhatja ki magát. Pontosan emiatt van szükség arra, hogy a közigazgatás jogilag körülírt, előre lefektetett szabályok szerint működjön. 74 Ez az utolsó sajátosság jogtudományi kategória, ami indokolttá teszi számunkra, hogy a közigazgatást a későbbiekben ebből az irányból is vizsgáljuk A közigazgatási tevékenység sajátosságai Az igazgatástudomány közigazgatásra vonatkozó, fentebb részletezett megállapításai helytállóak, ugyanakkor szükségképpen egyoldalúak. Az igazgatástudomány ugyanis a közigazgatást kizárólag, mint szervezetrendszert vizsgálja és nincs tekintettel a jogi elemekre. Nincs tekintettel arra, hogy a közigazgatás az állam integrált szakigazgatási rendszere és tartalmi szempontból más igazgatási rendszerekhez képest megkülönböztető ismérvek jellemzik. 75 Az alábbiakban a közigazgatást a szervezetrendszer által kifejtett tevékenységként közelítjük meg állam- és jogtudományi megállapításokat figyelembe véve. 76 Amennyiben a közigazgatás, mint tevékenység sajátosságait kívánjuk felderíteni, mindenképpen figyelemmel kell lennünk hatalmi ági hovatartozására. Az előző témakörben már érintettük a kérdést, konklúziónk akkor az volt, hogy a közigazgatás egy elkülönült hatalmi ágat, a végrehajtó ágat reprezentálja. Állam- és jogtudományi optikán keresztül vizsgálva a kérdést ehhez igazodik funkciója, ami nem más, mint a végrehajtás. Ezt azonban tágan kell értelmeznünk. A közigazgatás ugyanis a már meghozott döntések kivitelezése (pl. 73 Vö. KILÉNYI, i.m Vö. LŐRINCZ Lajos TAKÁCS Albert, A közigazgatás-tudomány alapjai, Rejtjel, Budapest, 2001, FAZEKAS FICZERE, i.m Az ezzel egyező gondolatmenetet lásd: KALAS, i.m

57 jogszabályban foglalt kötelezettségek érvényre juttatása) mellett részt vesz azok előkészítésében (információgyűjtéssel, koncepciók készítésével, vagy a többi kivitelezést szolgáló igazgatási elemmel) is. Napjainkra a közigazgatás funkciói bőven meghaladják a klasszikus montesquieu-i kereteket. Bizonyos értelemben azt mondhatjuk, hogy a közigazgatás körülöleli, aktivizálja a többi hatalmi ágat, nélkülözhetetlen azok rendeltetésszerű működéséhez. Ha néhány példával szemléltetni kívánjuk megállapításunkat, célszerű a következőket megjegyeznünk. Hiába születik meg egy bírói döntés, hogyha a kötelezett azt önként nem teljesíti. Ilyenkor végső soron a közigazgatás lesz az, amelyik ha az más módon nem biztosítható pl. rendészeti szervei útján gondoskodik a döntés kényszer útján történő érvényesítéséről. A törvényhozás tekintetében pedig nem szabad elfelejtenünk, hogy a törvényjavaslatok több mint felét előterjesztő aktor idehaza ezidáig mindig a Kormány volt. Ez a fajta produktivitás azzal magyarázható, hogy a Kormány számára a teljes közigazgatási apparátus rendelkezésre áll jogalkotással összefüggő feladatainak maradéktalan kiszolgálására. A közigazgatás tehát ún. végrehajtó tevékenység, amely közreműködik a többi állami szerv működésében is, mivel az Országgyűlésnek, a Köztársasági Elnöknek, valamint az Alkotmánybíróságnak is szüksége van egy olyan hivatali szervre, amely működését kiszolgálja, döntéseit előkészíti, valamint azokat végrehajtja. Ezekben a hivatalokban viszont a közigazgatás személyi állománya dolgozik. Második fontos sajátosság, hogy a közigazgatás specializált szakigazgatási tevékenység. Ez következik az állami feladatok tárgykörének kiterjedtségéből, amit a közigazgatás főtevékenységként lát el, professzionális személyzettel, előre rögzített szakmai sztenderdek alapján. Elég, ha csak az öt tradicionális igazgatási területet emeljük ki, úgymint belügy, külügy, hadügy, pénzügy, valamint igazságügy és máris látható, hogy ezek mindegyike más módon nem helyettesíthető, speciális szakismeretet igénylő terrénuma az állami működésnek. A közigazgatás az állam kiemelt igazgatási rendszere, legnagyobb üzeme, amely a közérdeket fejezi ki és szolgálja, valamint elkülönült szervezeti rendszerrel bír, amely kiterjed az egész társadalomra. A közigazgatás és a magánigazgatás tehát leginkább abban tér el egymástól, hogy a közigazgatás nem a magánszemélyek egymás közti viszonyát szabályozza, hanem szakigazgatási jellege folytán az állampolgároknak a közigazgatáshoz való viszonyát, valamint a közigazgatási szervek felépítését és működését. Tagoltságát, valamint kiépültségének átfogó jellegét jól példázza, hogy a közigazgatási feladatok differenciáltsága és a közigazgatási szervezet struktúrája messze meghaladja a többi állami szervezetrendszer (pl. bíróságok, ügyészségek), de a magánszféra tagozódását is. A közigazgatás szervezete feladatait tekintve horizontálisan (igazgatási ágazatok szerint), működési területét tekintve pedig vertikálisan (közigazgatási szintek szerint) tagolt. A modern államok polgári közigazgatása szervezetét tekintve civil és rendészeti igazgatásra osztható, ahol előbbi két nagy alrendszerből, az államigazgatásból és a helyi önkormányzati alrendszerből épül fel (lásd V. témakör). Amennyiben csak ezt a két alrendszert vesszük számba, akkor Magyarországon mintegy 3800 elkülönült szervezeti egységről beszélünk, ami önmagában több mint tízszer annyi szervet jelent, mint amennyi pl. az igazságszolgáltató hatalmi ágban található. 57

58 A közigazgatás szakigazgatási karakterét erősíti annak ágazatok szerinti differenciáltsága, az egymástól igen eltérő anyagi és eljárási szabálytömeg léte, valamint az a tény, hogy a magyar közigazgatásban dolgozó mintegy köztisztviselő (napjainkban részben kormánytisztviselő) sajátos, a munkakörének megfelelő specializált szakismerettel végzi munkáját. A közigazgatási szervezet mindezek mellett birtokolja a legmagasabb fokú egységességet, ami nem csupán szervezeti, de a cselekvés alapjául szolgáló prioritásokat illetően is igaz. Ez a jellemző a közigazgatást teljesítőképességében egyértelműen a társadalom többi szervezete fölé emeli. 77 Végezetül ugyancsak a közigazgatás szakigazgatási jellegéhez kötődik a közigazgatási jog differenciált és heterogén jellege. A közigazgatási feladatok minőségi változása, az újabb és újabb igazgatási ágazatok megjelenése a közigazgatási jogot is egyre több speciális területre hasította szét. Ezen felül a közigazgatási működés volumene professzionális eljárást igényel, ami miatt a joganyag nélkülözhetetlen a jelenségek világos és pontos leírása miatt. 78 A társadalmi-gazdasági folyamatok államra gyakorolt hatásai, valamint az általuk generált feladatok nagy száma és minőségbeli változása nem hagyja érintetlenül a közigazgatás rendszerét. 79 A közigazgatást mind feladata, mind működése szempontjából nagyfokú komplexitás jellemzi, ami szükségképpen pluralitással társul. Mindez érthető, ha figyelembe vesszük, hogy az egyes szakigazgatási területek egymástól igen eltérő kihívásoknak kell, hogy megfeleljenek, amelyek kezelése változatos eszközöket, egymástól igen eltérő megoldásokat igényel. Így például a rendészeti igazgatásban bevett szervezeti-működési megoldások, a hierarchia, a hatósági eszközök széles köre nem alkalmazhatóak automatikusan a szociális igazgatásban, mint ahogy egy rendőri szerv is egészen más működési elveket kíván és eszközöket alkalmaz egy hálózatos rendszerben működő közintézettel (pl. múzeummal, levéltárral) összevetve. A pluralitás visszaköszön a közigazgatás intézményrendszerének felépítésében is, aminek ismertetését az V. témakörben végezzük el. Ehelyütt csak arra utalunk, hogy a közigazgatási szervek működési formájukat tekintve sem egységesek. Egy részük testületi (pl. Kormány, képviselő-testületek), másik részük hivatali formában (pl. Miniszterelnökség, polgármesteri hivatalok) működik. Most eltekintünk ugyan a két forma jellemzőinek ismertetésétől, de rámutatunk arra az alapvető összefüggésre, miszerint valamennyi testületi formában működő szervnek szüksége van egy hivatali formában működő szervre, amely adminisztratív szükségleteit kiszolgálja. Figyelemmel kell azonban lenni arra, hogy a közigazgatás kisebb, vagy nagyobb mértékben a társadalommal együtt mindig változik. Mivel a megoldandó feladatok köre korszakonként és földrajzilag is eltér, az idő előrehaladtával pedig folyton változik, a közigazgatást bizonyos fokú dinamizmus jellemzi, ami megnyilvánul mind szervezetében, mind működésében. Az előbbiekhez kapcsolódik, hogy miután a közigazgatás az állam kiemelt szakigazgatási rendszere, ami többszörösen átszövi a társadalom szövetét, számos funkciót (azonos célt 77 Vö. LŐRINCZ TAKÁCS, i.m LŐRINCZ Lajos (szerk.), Közigazgatási jog, HVG-Orac, Budapest, 2007, Lásd még: WALDO, i.m

59 megvalósító feladatcsoportok összességét) lát el. 80 Ezidáig több funkció-meghatározási kísérlet is történt, amelyeket a korábbi témakörök már érintettek. Mi itt röviden csak a közigazgatás ún. társadalmi funkcióira utalunk, amik az állami feladatokból vezethetők le. Ebben a kontextusban a közigazgatás az állam társadalomszervező funkcióját valósítja meg, egyfelől integratív, másfelől allokatív módon. Előbbi a társadalmi egyensúly megőrzésére irányul, utóbbi az egyes társadalmi alrendszerek korrigálásának lehetőségét biztosítja a közigazgatás számára az erőforrások át/újracsoportosításával. 81 Ahogy azt fentebb már kifejtettük, a közigazgatás a többi igazgatási típushoz hasonlóan célhoz kötötten végzi tevékenységét. Tekintettel azonban arra, hogy a közigazgatás a legnagyobb, kifejezetten erre szakosodott igazgatási konglomerátum egy országban, ráadásul működése során közhatalmat is gyakorolhat, ez privilegizált helyzetbe hozza a többi igazgatási variánshoz képest. Azonban ezek a jellemzők sem eredményezhetik azt, hogy a közigazgatás öncélúan működjön. A közigazgatási tevékenység egyik differentia specifikáját adja a politikai hatalomnak való alárendeltség, a legitim politikai ráhatás lehetősége. A közigazgatás a választópolgárok többségének akarata nyomán létrejövő politikai hatalom (ez lehet az Országgyűlés vagy képviselő-testület), vagy a népszuverenitást közvetlenül reprezentáló eljárás (pl. egy népszavazás) céljait valósítja meg jogilag szabályozott formában. A közigazgatás számos ponton kapcsolódik a politikai szférához, elég, ha csak a Kormányprogramra, a Kormány tagjaira, a minisztériumok, valamint a területi kormányhivatalok vezetőire, a közigazgatás finanszírozására, vagy a helyi önkormányzatok működésére gondolunk. 82 A politikai alárendeltségnek nem mond ellent - igazából kiegészíti azt - azon elvárás, ami a közigazgatás depolitizáltságát hangsúlyozza. Ez a politikai expanzió meghatározott keretek között tartására irányuló törekvés, ami a személyi állomány vizsgálatával érhető tetten, elsősorban a minisztériumi (valamint 2011 óta a fővárosi/megyei kormányhivatali) személyi állomány áttekintésével. A legelterjedtebb megoldás szerint ugyanis a minisztériumok állománya két jól elkülöníthető részből áll össze. A pozíciójukat politikai lojalitás alapján elnyerő politikai változó elemekből, valamint a kizárólag szakmai szempontok szerint felépülő szakmai állandó személyzetből. A politikai változó, valamint a szakmai állandó elemnek az egymáshoz való viszonyát szemlélteti a lenti ábra a minisztériumi struktúrán keresztül. 80 Vö. KALAS, i.m Némiképp árnyaltabban írják körül a kérdést a hatalommegosztásos elméletek, ahol a közigazgatás a végrehajtó hatalmi ág funkcióit valósítja meg. Ezen belül megkülönböztetünk jogalkotó, jogalkalmazó, valamint szervezési-szolgáltatási funkciókat. A szociológiai megközelítés szerint pedig vannak állandó funkciók, valamint olyanok, amelyek az állami szerepkörök módosulásával változnak. 82 Lásd még: FÁBIÁN, i.m

60 Forrás: A szerzők által aktualizált ábra A közigazgatást ugyanakkor relatív autonómia illeti meg, ami azt jelenti, hogy a közigazgatás jól meghatározott körben önállóan, külső befolyástól mentesen fejti ki tevékenységét, felelősen gyakorolja jogosítványait. A közigazgatás önálló cselekvését a jog biztosítja. Ez garantálja a jog uralmát a közigazgatásban, egyúttal gátját képezi minden olyan hatalmi beavatkozásnak, amely a közigazgatás működését bármilyen módon veszélyeztetné. Összefoglalóan azt mondhatjuk, hogy bár a közigazgatás céljai mindig valamilyen politikai, kulturális, avagy gazdasági cél megvalósítására irányulnak, ez nem eredményezheti azt, hogy bármelyiket cselekvésének kizárólagos szempontjává tegye. Végezetül a közigazgatás megközelíthető úgy is, mint közhatalommal végzett tevékenység. Ez kifejezetten jogi terminus, ami két részre bontható. A közhatalom magában foglalja egyrészről a kötelező erejű normák (jogszabályok) megalkotásának a lehetőségét, másfelől annak a lehetőségét, hogy közigazgatási szervek konkrét, egyedi esetekben hatósági jogalkalmazó tevékenységet fejtsenek ki. Előbbire példa a rendeletalkotás, utóbbira a közigazgatási hatósági eljárások alapján a hatósági ügyekben született határozatok meghozatala. A közigazgatás, amikor beavatkozik valamilyen társadalmi-gazdasági folyamatba, azt amiatt teheti meg, mert erre irányuló jogosítványai közhatalmi jellegűek. Természetesen számos olyan tevékenységfajta van, ami mellőzi a közhatalmi elemet. A közigazgatás is köt szerződéseket, alapít intézményeket, nyújt támogatásokat, végez beruházásokat. Nem szabad azonban, hogy elmosódjanak a közigazgatás és a többi társadalmi 60

61 alrendszer közötti határok. A közigazgatás nem válik, és nem is válhat kizárólag gazdálkodó, vagy kulturális szervezetté. Emiatt téves minden olyan elképzelés és törekvés, amely a közigazgatást (akár erőltetetten is, de) a gazdálkodó, vállalkozó közigazgatás irányába kívánja átalakítani. 83 A kétezres évek világgazdasági (pénzügyi-gazdasági válság), valamint kedvezőtlen szociológiai folyamatai (fokozódó illegális migráció kezelése, belső és külső támadásokkal szembeni hathatós védelem biztosítása, népességfogyás, társadalmi elöregedés) miatt a jövőben új formában és tartalommal ugyan, de a közhatalmi eszközök ismételt felértékelődése várható, amit az államok válságkezelő-képességének helyreállítása indokol. Újfent hangsúlyozzuk azonban, hogy a közigazgatás nem minden cselekménye hordozza magában a közhatalmi jelleget. A rendőrök gyakorlatoztatása, az ügyfél információkkal való kioktatása, vagy a hivatali épületek karbantartási munkálatainak elvégeztetése mind a közhatalmi elemet mellőző, ún. tényleges cselekmények közzé tartozik Kormányzás és közigazgatás Ahogy azt már a hatalommegosztási elméletek kapcsán érintettük, különbséget kell tenni a kormányzás, valamint a közigazgatás fogalma között. A kormányzás értelmezésére eleddig számos meghatározás született. Van olyan definíció, ami a kormányzást a politikai hatalomgyakorlás egyik megnyilvánulásaként értelmezi, illetve van olyan is, amely tárgyi oldalról közelíti meg és a társadalomirányítás legátfogóbb területét látja benne. A demokratikus kormányzati rendszerekben a kormányzás nem elszigetelt tevékenység, hanem különböző társadalmi csoportok aktív közreműködését feltételezi az akaratképzésben. A döntések nyilvánosak, társadalmi kontroll érvényesül. Ez a tevékenység tehát nem tartozik hozzá a közigazgatás fogalmához, egy rendkívül összetett elkülönült állami tevékenységnek tekintjük. 84 A két fogalom egymáshoz való viszonyának tisztázása végett feltétlenül utalunk arra, hogy a kormányzás fogalmát (jelentős mértékben angolszász hatásra) sokszor kizárólagosan a Kormányhoz szokták kötni. Ez az azonosítás azonban téves. Alanyi oldalról közelítve a kormányzás, a kormányzati tevékenység kifejtése több állami szerv együttes feladata. A Kormány mellett ennek alakításában részt vesznek még az állami főhatalom többi szervei, azaz hazánkban az Országgyűlés, az Alkotmánybíróság, valamint a Köztársasági Elnök. A kormányzás ezen állami szervek együttműködésének az eredménye. A fentieken túl vitatott volt, hogy vajon a miniszterek részesei-e a kormányzásnak. Miután a miniszterek a Kormány tagjai, így a kormányzati tevékenység alakítói, másrészről viszont egy adott szaktárca vezetéséért felelős személyek, ilyen minőségükben viszont nem lehetnének részesei a kormányzati tevékenységnek. A válasz tehát az, hogy mivel a kormányzati tevékenységet a Kormány testületként, vagyis a miniszterek közösségeként gyakorolja, a 83 LŐRINCZ TAKÁCS, i.m Lásd még: FÁBIÁN, i.m

62 miniszterek és az általuk vezetett minisztériumok külön-külön nem alakítói a kormányzati tevékenységnek Jogállam és közigazgatás, valamint szolgáltató közigazgatás Ehelyütt a közigazgatásnak a jogállammal való kapcsolatát csak röviden vizsgáljuk, ugyanis annak bővebb kifejtését megadta a II. témakör. A jogállamiság kritériuma azt jelenti, hogy az állam, valamennyi szervével egyetemben a jog rendelkezéseinek (mint mindenki által megismerhető szabályrendszernek) veti alá magát. 85 Jogszabályok határozzák meg a közigazgatás közhatalmi minőségét, jogosítványait, feladatait, szervezetét, ami átláthatóbbá, kiszámíthatóbbá teszi működését. Hazánkban a legmagasabb szintű jogszabály óta Magyarország Alaptörvénye, amely részletesen foglalkozik a közigazgatás kérdésével. Az Alaptörvény legfontosabb rendelkezéseit további törvények bontják ki. Ezek egy része ún. 2/3-os, illetve az Alaptörvény fogalomhasználatával élve sarkalatos törvény, másik része ún. egyszerű törvény. Nem szabad azonban ebből a körből kirekeszteni azokat a nem közhatalmi jellegű, illetve közigazgatásinak nem minősülő eszközöket sem, amelyeket a közigazgatás működése során alkalmaz. Tudnunk kell továbbá, hogy a XXI. századi polgári államok közigazgatása nem csupán jogállamként aposztrofálható. A közigazgatási feladatok mennyiségi és minőségi növekedésével a közigazgatás egyre inkább a társadalom infrastrukturális alapjává, a társadalmi intézmények hiányosságait, fogyatékosságait pótló, kiegészítő rendszerré válik. 86 Emiatt tekintjük napjaink közigazgatását egyszersmind szolgáltató közigazgatásnak, ugyanis számos olyan feladatot vállal magára, amiket - miután azok gyakran nem kifizetődőek - a társadalom többi szereplője nem tud (ilyen lehet pl. a munkaerő-vándorlás), vagy nem akar (pl. katasztrófavédelem) ellátni. Napjaink fejlett polgári demokráciáinak közigazgatása tehát szükségképpen ötvözi mindazon elemeket, amelyek a közigazgatás fejlődése során, a különböző fázisokat jellemezték. Bizonyos területeken ma is felfedezhető a rendészeti jelleg (lásd építésrendészet, tűz-, járvány- idegenrendészet), hiszen enélkül rendezett állami, társadalmi működés nem létezhet. Ugyanakkor a mai közigazgatások jogállami közigazgatások is egyben, miután ez garantálja az önkénytől mentes, kiszámítható működést (pl. közigazgatási eljárási szabályok). Végül szolgáltató karakterrel is bírnak, mivel egyes területeken csak ezáltal biztosítható a társadalmi folyamatok igazságos alakulása (többek között ilyen a szociális igazgatás területe). 2. Irányzatok a közigazgatás fogalmának meghatározásában Az előző alpontban leírtak rávilágítottak arra, hogy a közigazgatás egy olyan sokarcú jelenség, amely attól függően, hogy milyen tudomány optikáján keresztül vizsgáljuk, más és más oldalát mutatja. Értelemszerűen más lesz a hangsúlyos akkor, hogyha állam- és 85 Vö. LŐRINCZ, i.m LŐRINCZ TAKÁCS, i.m

63 jogtudományi nézőpontot alkalmazunk, és megint más, hogyha szociológiai, avagy történeti megközelítéssel élünk. Miután a közigazgatással kezdetben csak a kameralisztika és a rendészettudomány foglalkozott, az első definíciós kísérletek is innen származnak és bennük a közhatalmi jelleg, a hatalomgyakorlás momentuma dominált. Később, amikor a közigazgatás-tudományok köre kibővült, különböző irányzatok, iskolák alakultak ki, amelyek felszaporították a nem jogi elemeket. A terjedelmi korlátok miatt nincs arra mód, hogy valamennyi fogalom-meghatározást részletesen papírra vessük, így csak a legelterjedtebbeket ismertetjük. Az egyik bevett osztályozás alapja a közigazgatás negatív és pozitív irányból történő meghatározása, ami végső soron már a múlt század végén egy összefogott, ún. komplex fogalom kialakulásához vezetett Negatív megközelítés Az irányzatok közül a negatív megközelítést hordozók tekinthetők a legkorábbiaknak. Ez a közigazgatást kezdetleges módon megközelítő iskola arra kereste a választ, hogy mi az, ami bizonyosan nem közigazgatás. Amennyiben ugyanis ezeket a területeket, tevékenységeket be tudjuk határolni, és ki tudjuk zárni, akkor a maradék-elv miatt a fennmaradó rész lesz a közigazgatás. Az egyik ilyen meghatározás az alkotmányból indult ki, azt nélkülözhetetlen, de szükségképpen statikus elemnek tekintve. A megközelítés szerint az alkotmány kitöltését, élővé tételét a közigazgatás végzi el, így közigazgatás mindaz, ami nem szerepel az alkotmányban. Mondanunk sem kell, hogy ez a fajta megközelítés több kérdést és problémát vet fel, mint amennyit meg tud válaszolni. Nem alkalmazható ugyanis azokban az államokban, ahol pl. nincs, vagy csak történeti alkotmány létezik. Egy másik megközelítés a hatalmi ágak elválasztását veszi alapul. Bár ezen belül különbség tehető aszerint, hogy hány hatalmi ágat differenciálunk (kettőt, hármat, esetleg többet), a legelterjedtebbnek az a felfogás tekinthető, amelyik közigazgatásnak tekint mindent, ami nem törvényhozás és nem igazságszolgáltatás. Még ha ezzel a módszerrel sikerül behatárolni a közigazgatást, itt is számos probléma merül fel. Hogy néz ki például a közigazgatás szervezete, működése stb.? Ezekre a kérdésekre a negatív irányzatok nem tudtak választ adni, emiatt kerülnek képbe a pozitív irányzatok Pozitív megközelítés A negatív iskola viszonylag kevés kapaszkodót adott arra vonatkozóan, hogy a közigazgatás milyen konkrét jellemzőkkel bír. A pozitív fogalmi meghatározások ezzel szemben már arra keresték a választ, hogy melyek a közigazgatás jellemzői. Alapvetően a polgári államok kialakulása inspirálta az ún. materiális irányzatot, amely a politika és a közigazgatás viszonyának tisztázására törekedett. Fentebb már megállapítottuk, hogy a közigazgatás a politikai akarat végrehajtását szolgálja. A materiális iskola alapvető megállapítása szerint a közigazgatás a politikai döntések célirányos végrehajtását jelenti, mégpedig közhatalom birtokában végzett jogalkotó és jogalkalmazó tevékenység. 63

64 Az ún. alanyi, másképp formális irányzat lényegében egy már bejáratott módszert, a hatalmi ágakat veszi alapul akkor, amikor definiálni kívánja a közigazgatást. Ebben a megközelítésben törvényhozás az, amit az Országgyűlés végez, igazságszolgáltatás az, amit a bíróságok végeznek és közigazgatás az, amit a közigazgatási szervek végeznek. Ez a fajta pozitív megközelítés eltekint a tartalmi megállapításoktól és pusztán a szervezet oldaláról, formai szempontból kategorizál aszerint, hogy melyik állami szerv milyen hatalmi ági jelleggel bír. Érdekességképpen jegyezzük meg, hogy a XX. század közigazgatási fejlődése atipikus megoldásaival ezeket a határokat egyre inkább szétfeszítette. Az ún. autonóm államigazgatási szervek, másképp független szabályozó hatóságok (pl. Gazdasági Versenyhivatal, Nemzeti Média és Hírközlési Hatóság) közigazgatásban való megjelenése a fejlődés természetes hozománya volt a polgári demokratikus államokban, azonban létükkel eleve megkérdőjelezték a hatalommegosztás alapjait, mivel egyidejűleg több hatalmi ág jegyeit is magukban hordozzák. 87 A közigazgatás tudományos meghatározásával kapcsolatban akkor következett be jelentős előrelépés, amikor a jogi szempontú vizsgálódások mellett más tudományágak is bekapcsolódtak. Ilyen volt pl. az igazgatástudomány. Habár definíciókban ez az irányzat is bővelkedik (lásd többek között Fayol, Villoughby, Gulick, Urwick, Berényi), 88 a megállapításokat a 4.1. alpontban írtakra tekintettel akképpen foglalhatjuk össze, hogy az igazgatástudomány számára a közigazgatás az államszervek olyan elkülönült alrendszere, amely az állami akarat gyakorlati végrehajtásának megszervezését látja el, és mindezt hivatásos apparátussal, az egész társadalomra kiterjedően valósítja meg. Ahogy látható, a definíció a korábban már általunk is végigvett jellemzők felsorakoztatásából építkezik. A pozitív megközelítések közül a legrégebbiek a jogtudomány területére vezethetők vissza. Hazánkban például egészen a XX. század első harmadáig a közigazgatási-jogtudomány és annak egyes irányzatai voltak meghatározóak. A fogalmi gazdagság részben abból fakad, hogy a jogtudomány hosszú időn keresztül vizsgálta a közigazgatást, azonban ezt nem közvetlenül tette, hanem áttételesen, a jogi szabályozás útján. 89 A kiindulópontot itt is számos esetben a hatalmi ágak szétválasztása képezte. A definíciók összevetése nyomán az alábbi általános jellemzőket emelhetjük ki. Jogtudományi szemszögből a közigazgatás olyan végrehajtó-rendelkező tevékenység, amelyet a legfelsőbb képviseleti szerv által elfogadott törvényeknek alárendelt szervek fejtenek ki közhatalom birtokában. Külön kiemelendő a Magyary Zoltán-féle fogalom, ami a magyar közigazgatás-tudományban uralkodó jogtudományi megközelítést ötvözte az igazgatástudománnyal. Magyary a Magyar Közigazgatás című munkájában abból indult ki, hogy a közigazgatás az állam igazgatása. Mivel a köz- és magánigazgatás funkciója, valamint alapelvei azonosak, a közigazgatást csak akkor lehet eredményesen definiálni, hogyha feltárjuk azokat a speciális jellegzetességeit, 87 Vö. BALÁZS István, Paraállami formák a mai magyar közigazgatásban, Állam- és Jogtudományi Enciklopédia, Akadémiai Kiadó, 1990, BERÉNYI Sándor, Az Európai közigazgatási rendszerek intézményei; Autonómiák és önkormányzatok, Rejtjel, Budapest, 2003, , , BARTA Attila, Autonóm struktúrák a polgári közigazgatásban, Jogi Fórum 2008/9, 88 KALAS, i.m. 25 és Lásd, mint előző jegyzet,

65 amelyek az államhoz, mint sajátos alakulathoz való kötődéséből fakadnak. Magyary a közigazgatást az állam szervezetének tekinti, amely közfeladatokat valósít meg, mindezt a jogrend keretében sajátos módszerrel teszi az eredményesség érdekében. 90 Megfogalmazásában tehát a közigazgatás nem más, mint az állam cselekvése. Habár a fentieken túl más megközelítések is ismeretesek, pl. organikus (ami a közigazgatás szervezetét és személyzetét veszi alapul), vagy funkcionális (ami az emberi tevékenységekre, különösen pedig a döntésekre helyezi a hangsúlyt), összefoglalóan azt mondhatjuk, hogy a pozitív iskola keretében kimunkált számos közigazgatás definíció közös nevezőnek tekinti a közigazgatás végrehajtó hatalomba tartozását, valamint azt, hogy fő feladata a közfeladatok ellátása. Bár a pozitív megközelítés nem rendelkezik egységes fogalommal, ha összevetjük a kimunkált definíciókat, legalább három közös elemet találunk bennük. Egyfelől a közigazgatást elkülönült szervezeti rendszernek tekintik, másfelől a közigazgatás döntésorientált tevékenységi formaként jelenik meg bennük, végezetül valamennyi definíció szerint a közigazgatás meghatározható elkülönült személyzete útján Komplex fogalom Mindaz, amit a közigazgatásról eddig leírtunk jól példázza, hogy a jelenséget pusztán egy tudomány szemszögéből sikeresen definiálni nem lehet. A leíró fogalmak jelentőségét nem vitatva ugyan, de már az 1950-es évektől kezdve több gondolkodó úgy foglalt állást, hogy az egy mondatba sűrített definíciók helyett a minél részletesebb körülírásra kell a hangsúlyt helyezni. 92 A korábbi nézetek szintézisére volt szükség, ami amellett, hogy figyelembe veszi a közigazgatásnak, mint igazgatásnak a lényegi elemeit, tekintettel van arra, hogy a közigazgatás egyúttal állami tevékenység. A komplex megközelítés egyaránt felhasználja az alanyi és a materiális definíciók elemeit. Mindezek alapján a közigazgatás komplex definíciója akképpen adható meg, hogy: a közigazgatás az állam feladatainak tényleges megvalósítása, ahogy Magyary megfogalmazta, az állam cselekvése, nem pusztán végrehajtó és döntés-előkészítő, hanem közszolgáltató tevékenység is, mely tevékenységének egy részéhez (a jogalkotáshoz és jogalkalmazáshoz) közhatalmat gyakorol, a közigazgatás a jogállamban törvényeknek alávetett tevékenység, feladatai ellátásához elkülönült szervezeti rendszert hoz létre, mely belülről tagolt és differenciált, különböző alrendszerekre oszlik, 90 Lásd: KALAS, i.m Vö. FÁBIÁN, i.m Vö. WALDO, i.m. 131, valamint FORSTHOFF, Ernst, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 1961, 1. 65

66 a közigazgatási feladatokat speciális szakmai tudás birtokában lévő, azokat élethivatásszerűen végző professzionális személyi állomány, vagyis a köztisztviselők látják el, a közigazgatási tevékenység irányultsága szerint differenciált, egyrészről közvetlen (azaz belső), másrészről szervezeten kívülre ható tevékenységet jelent, a közigazgatási feladatokat elsősorban a közigazgatási szervek látják el, kivételesen azonban megvalósításukban nem közigazgatási szervek (esetleg magánszemélyek) is közreműködhetnek. 3. A közigazgatás tartalma A fejezet közigazgatási tevékenység sajátosságait ismertető, valamint a fogalmakat taglaló részeiben már utaltunk arra, hogy a közigazgatás sokféle feladatot lát el, amelyek egy részének a kivitelezéséhez a közigazgatás közhatalmat vesz igénybe (ilyen lesz a jogalkotás, valamint az ún. hatósági jogalkalmazó tevékenység), másik része viszont ezt nem indokolja, ún. közvetlen igazgatási tevékenység (amikor közszolgáltatások szervezésére kerül sor, illetve a közigazgatás belső igazgatást gyakorol, valamint gazdálkodik). Az alábbiakban a közigazgatás tartalmát, az általa ellátott egyes tevékenységfajtákat tekintjük át részletesen Jogalkotás A modern polgári államok egyik jellegzetessége az, hogy nem csak a törvényhozó hatalom alkothat jogot, hanem a közhatalom birtokában a végrehajtó hatalom is. Ez elhatárolási problémákat vet fel, hiszen a montesquieu-i hatalmi triász vegytiszta rendszerében a végrehajtás névleg csak a döntések kivitelezésével foglalkozhat. A törvényhozó, valamint a végrehajtó hatalom jogalkotása közötti különbségtételt elősegíti, ha számba vesszük, hogy a közigazgatási jogalkotásnak milyen korlátai vannak: az első ilyen korlát az, hogy az Alkotmányt (Alaptörvényt) és a törvényeket kizárólag a legfőbb népképviseleti szerv, az Országgyűlés alkothatja meg. Bár az európai rendszerekben a közigazgatás jogalkotó hatáskörének többféle változata ismert (elméletileg a két szélső eset a sui generis, valamint a kizárólag felhatalmazáson alapuló jogalkotás), a közigazgatás egyikben sem alkothat törvényt, csak rendeletet. Ez lehet eredeti jogalkotói hatáskörben megalkotott, vagy felhatalmazáson alapuló, ún. végrehajtási rendelet, másfelől a közigazgatásban sohasem egyetlen szerv rendelkezik jogalkotási jogkörrel. A Kormány mellett jellemzően a miniszterek, valamint a helyi önkormányzatok és bizonyos esetekben sajátos jogállású közigazgatási szervek (pl. a fentebb már említett autonóm államigazgatási szervek) azok, amelyek jogszabályt alkothatnak. Lásd a közigazgatási joggal foglalkozó témakörben írtakat. Erre való tekintettel nem 93 Vö. FAZEKAS FICZERE, i.m

67 meglepő, hogy a hatályos joganyag döntő többségét, mintegy 70%-át a rendeletek teszik ki, a harmadik sajátosság abból fakad, hogy a közigazgatás (ahogy lentebb látni fogjuk) nem csak kifelé igazgat. Saját szervezetét, működését is igazgatnia kell, ezért nagy számban alkot olyan normákat, amelyek a közigazgatás rendszerén belül funkcionálnak, kifelé, az állampolgárokra, az ügyfelekre hatást nem gyakorolhatnak, és kifejezetten ezeknek a belső viszonyoknak (működési rendnek, alárendelt szervek tevékenységének, módszereknek, fogalmaknak, stb.) a rendezésére irányulnak. Ezeket nevezzük összefoglalóan irányítási normáknak. A normák ezen köre nem minősül jogszabálynak, mivel az csak a törvény és a rendelet ig állami irányítás egyéb jogi eszközeinek neveztük őket, 2011 óta az új Jogalkotási törvény értelmében közjogi szervezetszabályozó eszközökről beszélünk Jogalkalmazás A közigazgatás jogalkalmazó tevékenysége a közfeladatok megvalósításának jogi eszköze. A közigazgatás azonban mindezt közhatalom birtokában végzi, ami azt jelenti, hogy a jogalkalmazásával képes a vele kapcsolatban álló személyek (ügyfelek) helyzetét érdemben befolyásolni, megváltoztatni. Emiatt a ráhatási képesség miatt minősítjük a közigazgatás jogalkalmazását hatóságinak. Ezáltal ugyanis a hatóság, a vele kapcsolatba kerülő ügyfél részére jogot, vagy kötelezettséget állapíthat meg, adatot igazolhat, nyilvántartást vezethet, vagy adott esetben ellenőrzést folytathat le. Viszont ha utána gondolunk ez is értelmezési problémákat vet fel. Mitől lesz ugyanis másabb az a jogalkalmazás, amit egy közigazgatási szerv végez, attól, amit a bíróság lát el? Végülis mindkét esetben az állam egy-egy közhatalommal rendelkező szerve jár el valamilyen konkrét egyedi ügyben, hatáskörük és illetékességük keretei között a jogszabályok alapján döntenek és ennek akár kényszer útján is érvényt szerezhetnek. Kétségtelen azonosság, hogy mindkét jogalkalmazás kötött eljárási rendben zajlik, jogszabályi felhatalmazáson alapul, eljárási garanciák, jogorvoslatok állnak rendelkezésre, sőt, a bíróságok is folytatnak adminisztrációt (lásd cégbíróságok működését), de a közigazgatás is folytat ún. kvázi bíráskodást (pl. birtokvitáknál, vagy versenyhatósági ügyekben). Mégis, ha közelebbről szemügyre vesszük, láthatjuk, hogy jóval több eltérés van. Amíg a bírósági jogalkalmazás célja a jogviták feloldása és a jogvédelem, addig a közigazgatás célja a közfeladatok megvalósítása. A bírósági döntés tartalma deklaratív, azaz egy múltban bekövetkezett helyzetre nézve mondja ki jelenbeli döntését és visszaható (ex tunc) hatályú, addig a közigazgatási döntések jellemzően konstitutív tartalmúak, tehát jogot hoznak létre, módosítanak, vagy szüntetnek meg és ezt a jövőre nézve (ex nunc hatállyal) teszik. Amíg a bíróság eljárása kérelemre/vádra (nem hivatalból) indul, az eljárás során elsősorban polgári, büntető, vagy munkajogot alkalmaznak, addig a közigazgatás hivatalból (ex officio) és kérelemre egyaránt eljárhat, eljárása során pedig főként közigazgatási, pénzügyi, nemzetközi, valamint alkotmányjogot alkalmaz és mindezt nemcsak jogvédő, de jogalakító funkciójából 67

68 kifolyólag teszi. Az eljárás jellegét tekintve a bírói eljárás peres, kontradiktórius, míg a közigazgatási nem peres, az officialitás elve érvényesül. Érdekességképpen jegyezzük meg, hogy a hatósági munka volumene is jelentősen eltér a bíróságitól ben például az önkormányzatoknál államigazgatási hatósági döntés született, mintegy 30 milliós ügyiratforgalom mellett. Ágazati eloszlásukat tekintve az adóigazgatási ágazat dominanciája érvényesült, részaránya 44% volt, az okmányirodai ügyeket is magában foglaló önkormányzati és területfejlesztési; igazságügyi és rendészeti igazgatás ágazat 31 %-os részesedéssel bírt, a szociális ágazatba tartozó ügyek aránya 14 %-ot tett ki. Ehhez társulnak még az önkormányzati hatósági döntések, amelyek száma folyamatosan emelkedik ben döntés született, melyek legnagyobbrészt (permanensen 80 % fölötti a részesedésük) a szociális ágazatba tartoznak Közszolgáltatások szervezése Mivel a közigazgatás nem mindig közhatalom birtokában cselekszik, hanem közvetlen igazgatást is végez és a közigazgatás a társadalom legnagyobb szakigazgatási rendszere, így nem meglepő, hogy széleskörű kapcsolatokkal bír. Bár a közszolgáltatásoknak egységes definíciója ezidáig nem alakult ki, általánosságban rögzíthetjük, hogy ebbe a körbe tartozik minden olyan tevékenység, aminek eredményéhez mindenki egyformán, többnyire kedvezményes áron, olykor pedig ingyenesen hozzáférhet (pl. közvilágítás, tömegközlekedés). 94 Természetesen a közszolgáltatások igénybevevői köre jelentősen eltérő lehet. Amíg a közvilágítás, vagy a közbiztonság, a közművelődés támogatása mind olyan közszolgáltatás, amit akár állampolgárságra tekintet nélkül is bárki igénybe vehet, addig a lakásgazdálkodás, avagy a szociális ellátások már jellemzően lokálisak, alapvetően a települések lakossága számára nyitva álló szolgáltatások. Itt jegyezzük meg, hogy a (legnagyobb részében) től hatályos Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény (röviden Mötv.) 95 a helyi közügy kapcsán első helyen a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátását emeli ki, amiket a kötelező feladatok között részletesen ki is fejt. 96 A közszolgáltatásokhoz való közel azonos hozzáférési lehetőség némely esetekben azonban kötelezettséggé fordul át. Ilyen lehet többek között az alapfokú oktatásban, nevelésben való kötelező részvétel, amit az iskolaköteles korhatár jelöl ki, vagy a szűrőviszgálatokon való kötelező részvétel. Annak ellenére, hogy a közszolgáltatások ellátásáról a közigazgatás gondoskodik, a sajátosságok miatt nem klasszikus közigazgatási (hivatali) formában működő szervek valósítják meg. Bár a megoldások palettája igen széles, szóba jöhet önálló intézmény alapítása, vállalat létrehozása, de előfordul olyan is, hogy helyi önkormányzatok egymással 94 LŐRINCZ TAKÁCS, i.m évi CLXXXIX. törvény Mötv

69 megállapodást kötnek a közszolgáltatás közös ellátására. Elterjedt továbbá a megbízási szerződés útján történő feladatellátás. Ehelyütt mi csak az első lehetőséggel foglalkozunk részletesebben, amikor ún. közintézeteket (pl. iskolák, kórházak), illetve közvállalatokat (lényegében gazdasági társaság formájában működő, de közösségi érdekeket szolgáló vállalatok, pl. tömegközlekedési vállalat) hoznak létre a közszolgáltatás nyújtására. Annak ellenére, hogy mindkét formáció a társadalmi termelés munkaszerveként aposztrofálható, az alapvető különbség közöttük az, hogy amíg a közintézetek humánszolgáltatást nyújtó költségvetési szervek, amelyek a gazdaságosság mellett az elosztás követelményeit is figyelembe veszik, addig a közvállalatok tisztán termelő tevékenységet folytatnak. Éppen emiatt a jellemzőjük miatt bírnak a közvállalatok a közintézetekhez képest nagyobb fokú autonómiával Belső igazgatás és gazdálkodás Valamennyi szervezet végez belső igazgatást, így ez a közigazgatási szervekre is igaz. A belső igazgatás lényegében nem más, mint a belső szervezet és működés kialakítása, valamint annak folyamatos fenntartása. Erre már csak amiatt is szükség van, mert a legnagyobb méretű állami szervezetek a közigazgatásban vannak. (Érdekességként említjük meg, hogy egy minisztérium dolgozóinak az átlagos létszáma háttérintézmények nélkül a jelenlegi nyolcminisztériumos struktúrában 750 fő. A óta működő szervezetileg egybefogott megyei (fővárosi) kormányhivatalok átlagos létszáma törzshivatallal, valamint ágazati szakigazgatási szervekkel együtt 1100 fő). A szervezet belső igazgatását a jogszabályok közül a kormánytisztviselőkre vonatkozó szabályok, valamint az irányítási normák határozzák meg. A belső igazgatással összefüggő ügyeket két csoportba osztjuk, úgymint szervi, valamint szakmai ügyek. Habár előbbi alapvetően befelé, utóbbi kifelé irányul, a két csoport szorosan összefügg. A belső szervezettség kellő hatékonysága, a szervi ügyek (pl. a működéshez szükséges tárgyi, technikai valamint személyi feltételek) eredményes megoldása nélkül nem biztosítható a szervezetre bízott szakmai feladatok sikeres kivitelezése. Mindez persze visszafelé is igaz, hiszen rendes körülmények között pont a közigazgatás kifelé ható tevékenysége, feladatai kell, hogy meghatározzák belső felépítését (pl. milyen szervi, illetve funkcionális egységek alakuljanak ki), valamint a szervezeten belüli viszonyokat (belső vezetési viszonyokat), nem pedig a szervezeti önérdek. Tekintettel arra, hogy a belső igazgatás az igazgatás valamennyi variánsában (közigazgatás, magánigazgatás, önigazgatás stb.) azonos logika mentén alakul (hiszen a minél hatékonyabb működést célozza) az igazgatástudomány, valamint a modern menedzserialista megközelítések megállapításait és a korszerű technika vívmányait leginkább ebben a körben lehet hasznosítani. Ez persze nem jelenti azt, hogy valamennyi közigazgatási szerv ugyanolyan módszerekkel vezethető, valamint igazgatható, azt viszont igen, hogy belső hatékonyságuk javítható, eredményességük fokozható! A szervek mérete (pl. megyei/fővárosi 97 Uo

70 kormányhivatal, illetve városi önkormányzat polgármesteri hivatala), valamint közigazgatásban elfoglalt helye (pl. rendvédelmi szerv, illetve autonóm államigazgatási szerv) jelentős eltéréseket indukál. Minél nagyobb egy szervezet, annál biztosabb, hogy kialakul benne egy vagy több olyan belső szervezeti egység, amely(ek)nek kizárólagos feladata a belső igazgatási tevékenység ellátása. Azokat a szervezeti egységeket, amelyek működése lényegében kizárólag a közigazgatási szerv szervi ügyeinek intézésére fókuszál és a többi szervezeti egység kiszolgálását látja el, nevezzük funkcionális egységeknek. Ilyenek többek között a pénzügyi, a humánpolitikai, valamint az informatikai egységek, valamint a belső ellenőr. Közös vonásuk, hogy tevékenységük elsősorban magára a közigazgatási szervezetre irányul, lényegében (materiális, technikai, humán) az erőforrások minél optimálisabb felhasználására törekednek. A belső igazgatás rendeltetése, funkciója többes. Egyfelől információs funkcióval bír, másfelől tervezési, gazdálkodási valamint ügyviteli funkcióval. Mivel ezek az igazgatás részletezésénél kifejtésre kerültek, ehelyütt csak pár kiegészítéssel élünk. A közigazgatási szervek tevékenységének jelentős hányada tervezési tevékenység, amelyek egy része jogszabályokon alapul (ezek olyan globális tervek, amelyek összhangban vannak a szervre bízott feladatokkal), más részét viszont a közigazgatási szerv saját döntése alapján készíti el (pl. személyzeti munkára vonatkozó tervek, ellenőrzési, felügyeleti vizsgálatok tervei). Az állam szervezetei közül a közigazgatás az, amely gazdálkodó tevékenységet is ellát. Ez biztosítja a működéshez szükséges tárgyi feltételeket. Ennek három alapvető formája van. Az első az ún. költségvetési gazdálkodás, ami lényegében a költségvetés végrehajtását jelenti. Ennek legfontosabb szerve a Magyar Államkincstár. A közigazgatási szervek lehetnek önálló, valamint részben önálló költségvetési szervek. Előbbi jellemzően a nagyobb közigazgatási szervekre igaz, amelyek képesek gazdasági tevékenységet folytatni. A kisebb szervek részbeni önállósága azt jelenti, hogy bár jogi személynek minősülnek, gazdálkodásukat mégis egy másik költségvetési szerv bonyolítja. Ettől elkülönül az állam tulajdonában lévő kincstári vagyon kezelése, ami lényegében az állami feladatok ellátását szolgáló vagyon. Mivel ez a vagyontömeg számos esetben nemzetgazdasági célok megvalósítását segíti elő, továbbá az állam közhatalmi, közérdekű feladatai ellátásához szükséges, e karaktere miatt sajátos megoldási formákat igényel. Emiatt ebben a körben jellemzően gazdasági társasági formában működő, de kizárólagos állami ráhatást biztosító közvállalatokat találunk. Például Magyar Nemzeti Vagyonkezelő ZRt. A gazdálkodás körébe soroljuk továbbá az állam vállalkozó vagyonának kezelését, ami különböző gazdasági társaságokban lévő vagyont, illetve tulajdont jelent. Mivel ez az előbbinél nagyobb fokú rugalmasságot, valamint a piaci viszonyokhoz való idomulást igényel, az állam a többi gazdasági szereplővel azonos megítélés alá esik, sokszor nem egyedüli tulajdonosként, hanem másokkal közösen, részvényesként jelenik meg. Például MOL NYRt-ben. Végezetül utalunk az ügyviteli tevékenységre, ami nem más, mint szerv cselekményeinek meghatározott rendben végzett sorozata, amelyet elsősorban az aktus előkészítése, kibocsátása 70

71 érdekében, valamint azt követően végeznek. Ide soroljuk többek között az ügyiratok átvételét, iktatását, az ügyintézőknek való kiosztását (szignálást), vagy a kiadmányozást. 71

72 BARTA ATTILA A KÖZIGAZGATÁS INTÉZMÉNYRENDSZERE Ebben a témakörben a közigazgatás feladatainak megvalósítását biztosító megoldásokat (ún. közigazgatási intézményeket), valamint az ezek összességét jelentő intézményrendszert vizsgáljuk. Részletesen foglalkozunk az ún. direkt és indirekt közigazgatási megoldásokkal, valamint az intézményrendszer szűkebb szeletét (magját) képező szervezetrendszerrel. A témakör végén kitérünk a közigazgatási szervek legfontosabb jellemzőinek ismertetésére. 1. Az intézmény fogalma, a közigazgatási intézményrendszer értelmezése 1.1. Intézmény és intézményrendszer fogalma Ahhoz, hogy a közigazgatási intézményrendszert értelmezni tudjuk, először az intézmény definíciójával kell tisztában lennünk. Az intézmény a társadalomtudományokban (pl. államés jogtudomány, politikatudomány, szociológia) alkalmazott kategória. A kifejezés a legáltalánosabb értelemben minden olyan emberek közötti kapcsolat körülírására alkalmazható, ami stabil, tartós és valamilyen szabályrendszer által rendezett (röviden: intézményesült). Ezek alapján intézménynek minősül a pénz, a család, a politikai pártok, vagy az egyes jogintézmények, amilyen például a kisajátítás, a választás, a fegyelmi büntetés. Az esetek jelentős részében az intézmény háromkomponensű, mivel rendszerint magában foglal egy szervezetet, az annak működésére vonatkozó szabályozással, valamint a szervezeti célokat megvalósító emberek összességével. 98 Mindezekre tekintettel két fontos megjegyzést kell tennünk. Egyfelől látható, hogy az intézmény és a szervezet nem azonos fogalmak. Előbbi tágabb, mivel magában foglalja a szervezet külső és belső társadalmi kapcsolatait, rendeltetését, legitimitását. Az intézmény magában hordozza az adott jelenség társadalmi kapcsolatait. Másfelől (ahogy a fenti példák is érzékeltetik) nem szükségszerű, hogy minden intézmény mögött szervezet álljon. Amennyiben ez hiányzik, akkor beszélünk jogintézményről (pl. koncessziós szerződés, felhatalmazás). A fentieket alapul véve a közigazgatási intézmény egy közigazgatási szerv, vagy közigazgatási feladatot ellátó nem közigazgatási szerv, a rá vonatkozó közigazgatási jogi (anyagi, alaki, szervezeti) szabályozással és közigazgatási személyi állománnyal. 99 A közigazgatási intézmény tehát a közigazgatási feladat megvalósításának jogilag szabályozott kerete. A közigazgatás intézményrendszere ezeknek a közigazgatási intézményeknek és jogintézményeknek a szisztematikus összessége. 98 Lásd még: FAZEKAS Marianna FICZERE Lajos, Magyar Közigazgatási Jog Általános Rész, Osiris, Budapest, 2004, Vesd össze az első fejezetben írtakkal! 72

73 1.2. Az intézményrendszert meghatározó főbb tényezők Bár a közigazgatást többen, többféleképpen körülírták már, az esetek többségében mindenki figyelembe vette, hogy a társadalom legkiterjedtebb szakigazgatási rendszeréről, legnagyobb üzeméről van szó. A közigazgatás napi kapcsolatban van az állampolgárokkal, olyan mélyen be van ágyazva a társadalom szövetébe, hogy az állami lét válságos időszakaiban (pl. háborúban) az állami szervek közül működőképességüket ezek őrzik meg legtovább (lásd honvédelmi, rendészeti igazgatás). Emiatt az aktív kapcsolat miatt az intézményrendszer nem statikus, hanem számos tényező által formált dinamikus közeg. Bár a fejlett államok adminisztratív rendszerei sok hasonló megoldást vonultatnak fel, a közigazgatáson belüli arányok ettől függetlenül még változhatnak és amint arra az első fejezet végén elhelyezett összegző gondolatok rámutatnak, a legutóbbi pénzügyi-gazdasági válság óta változnak is. 100 Az intézményrendszert alakító legfőbb tényezők mindig valamilyen társadalmi-gazdasági, tudományos-technikai folyamatra vezethetők vissza és az intézményrendszert néhol újabb elemekkel egészítik ki, máshol korábban kialakult megoldásokat számolnak fel. 101 Az alábbiakban csak azokat a tényezőket vesszük sorra, amelyek a közigazgatás külső környezetéből fakadnak. Első helyen a demokratizmus kiteljesedését, fejlődését kell megemlítenünk. A demokratizmust, amennyiben azt a többségi elv érvényesülésével azonosítjuk, csak szűk körben fedezhetjük fel a közigazgatásban. 102 Ez nem meglepő, ha tekintetbe vesszük, hogy a professzionális közigazgatás az abszolút monarchiák időszakában alakult ki, legfontosabb szervező elvei pedig a centralizáció, a hierarchia és az egyszemélyi vezetés volt. A demokratizálódás a polgári forradalmak vívmánya. Ezt követően vált mindinkább megismerhetővé, kiszámíthatóbbá az állampolgárok számára a közigazgatás és működése. A közigazgatás demokratizmusa lényegében annak korlátok közé szorítását jelenti, azaz a közigazgatás ellenőrzöttségét feltételezi. 103 A demokratizmus kiszélesedésével a közigazgatás intézményrendszere jelentősen átalakult. A fejlett polgári állam számos közigazgatási feladatot az érdekeltekre bízott (pl. köztestületek létesítésével). Ezzel párhuzamosan az autonómia kisebb, vagy nagyobb fokára tettek szert a közigazgatás egyes aktorai, kiteljesedett az önkormányzatiság (pl. települési önkormányzatok). Tekintettel arra, hogy a demokratikus döntéshozatalnak alapvetően a testületi forma felel meg, széles körben elterjedtek a bizottságok, tanácsok, érdekegyeztető fórumok (pl. képviselő-testület, érdekegyeztető tanács, lakossági fórum). A másik fontos jelenség a kooperáció, ami az érintettek, érdekeltek bevonását, közreműködését jelenti az ügyek intézésébe. Legáltalánosabban olyan együttműködést értünk alatta, amelyben az állam és azon érdekeltek vesznek részt, akikre az érintett kérdés közvetlenül hatást gyakorol. Az eredményes kooperációhoz ugyancsak a testületi forma a legmegfelelőbb. Napjaink közigazgatásában gyakori a paritásos alapon felépülő, választáson, A tipizálás alapját lásd: FAZEKAS FICZERE, i.m LŐRINCZ Lajos, A közigazgatás alapintézményei, HVG-Orac, Budapest, 2007, Vö. LŐRINCZ, i.m

74 vagy delegáláson alapuló testületek létrejötte (pl. megyei területfejlesztési konzultációs fórum). Tekintettel arra, hogy a társadalmi-gazdasági jelenségeket a jog némi fáziskéséssel ugyan, de mindig követi, a demokratizmus kiteljesedése és a kooperáció kiszélesedése mellett a jogfejlődés is önálló intézményformáló tényező. Mivel a közigazgatás kereteit az alkotmányjog adja meg, az alkotmányos jogok garantálása nem hagyható figyelmen kívül. Számos példát lehetne említeni az oktatáshoz való jogtól (egyetemek szabályozása), a közművelődésen át (közgyűjtemények működtetése) a szólásszabadságon keresztül (pl. médiahatóság felállítása) a testi integritáshoz való jogig (egészségügyi igazgatás, vagy rendészeti szervek kényszerintézkedései). A fentieken túl a jogszabályok betartása/betartatása, azok érvényesülésének a biztosítása legalább olyan jelentős feladat, ami bizonyos esetekben a korábbiaktól eltérő, újszerű (atipikus) megoldásokat kíván. Az ún. autonóm államigazgatási szervek (pl. Egyenlő Bánásmód Hatóság) elszaporodását és az önálló szabályozó szervek (pl. NMHH) megjelenését is részben a jogszerűség biztosítása indokolta. Az intézményrendszer formálásában a következő fontos tényező a depolitizáltság követelménye. A közigazgatás sajátosságait taglaló témakörben már utaltunk erre, azonban az intézményrendszerre gyakorolt hatásait akkor nem fejtettük ki. Tudjuk, hogy a teljes depolitizáltság nem érhető el, azonban a napi folyamatok politika-mentesítésére több megoldás is lehetséges. Az egyik a fentebb már ismertetett autonóm államigazgatási szervek széleskörű alkalmazása. Ezek a szervek a Kormánytól független pozícióra tesznek szert azzal, hogy kiemelést nyernek az államigazgatási hierarchiából (pl. Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság). 104 A másik megoldás a rendszerváltást követően kialakított közalapítványi modell, amit napjainkban közcélú (közhasznú) alapítványok látnak el, jogi státuszukat tekintve ugyancsak önállóak, emiatt kiválóan alkalmasak javak elosztására, avagy mecénási feladatok politikasemleges ellátására (pl. Magyar Mozgókép Közalapítvány). Bár folytathatnánk még a felsorolást, utolsóként a szakmai, technikai követelményeket említjük, mint az intézményrendszert érdemben befolyásolni képes tényezőt. Bizonyos esetekben ugyanis a klasszikus hivatali forma és munkamódszerek nem alkalmasak az adminisztratív teendők felgyorsult elvégzésére. A rugalmasság, gazdaságosság és teljesítménykényszer mind olyan elvárások, amik újfajta megoldásokat igényelnek a szervezet, illetve eljárás oldaláról. Előbbire hozhatjuk példaként az integrált ügyfélszolgálatokat (kormányablakok), utóbbira az elektronikus közigazgatás újfajta megoldásait, pl. ügyfélkapu Az intézményrendszer differenciáltsága, dinamikája és pluralizálódása 104 Vö. BALÁZS István, Paraállami formák a mai magyar közigazgatásban, Állam- és Jogtudományi Enciklopédia, Akadémiai Kiadó, 1990, BERÉNYI Sándor, Az Európai közigazgatási rendszerek intézményei; Autonómiák és önkormányzatok, Rejtjel, Budapest, 2003, 243 és 246, , oldalak, valamint BARTA Attila, Autonóm struktúrák a polgári közigazgatásban, Jogi Fórum 2008/9, 74

75 Az intézményrendszerre ható tényezők rendkívül változatosak. Néha egymással ellentétes elvárásokat is támaszthatnak a közigazgatással szemben, amiket összhangba kell hozni. Ugyanazt az eredményt azonban, legyen az a depolitizáltság, vagy a kooperáció, többféleképpen is el lehet érni. Nem létezik tehát kizárólagos megoldás, az intézményrendszer aktuális állapotát számos tényező együtt határozza meg. Az intézményrendszer emiatt rendkívül összetett, differenciált, számos megoldással operáló jelenség, ami térben és időben a mindenkori kihívásoknak megfelelően változik. A közigazgatás nem statikus jelenség. A külső körülmények, a peremfeltételek határozzák meg azt, hogy az adott helyen és időben milyen intézmények lelhetők fel egy nemzeti közigazgatásban. Amennyiben összevetnénk a XX. század eleji polgárosodó dualista közigazgatásunkat a mai intézményrendszerrel, azt tapasztalnánk, hogy bizonyos megoldások már akkor jelen voltak, de nem lenne 100%-os a hasonlóság. Ugyanilyen eredményre jutnánk egy nemzetközi összevetés esetén. Annak ellenére, hogy közigazgatási intézményeink kétségtelenül a német megoldáshoz állnak legközelebb és tudatosság hiányában is az európai mintákhoz hasonlóan fejlődtek, a rendszerváltás óta több ponton átalakultak. A modern államok közigazgatási intézményrendszere számos megoldással operál, plurális, mivel több csatornán keresztül biztosítja a közfeladatok megvalósítását. Pár évvel ezelőttig elvitathatatlannak tűnt a privatizáció, a piacosítás, a dereguláció fontossága. A piaci eszközök és módszerek közszektorbeli alkalmazása, a közfeladatok nem állami szereplők útján történő ellátása, menedzsment eszközök széleskörű alkalmazása általánosan elfogadott volt. Ez az intézményrendszer átalakulásához (néhol a közszektor karcsúsodásához) vezetett, hiszen a közszolgáltatásokat részben a magán-, részben a nonprofit szektor vette át. 105 A várt eredményeket azonban az átalakítások nem feltétlenül igazolták vissza. Különösen ellentmondásos volt ez a jelenség a kelet-európai rendszerváltó országokban, ahol a gyógyírnek tekintett menedzsereszközök a frissen kialakult jogállami intézmények kimunkálatlansága miatt nem válthatták be a hozzájuk fűzött reményeket. Napjainkban egyfajta visszarendeződés tapasztalható ezen a téren. 106 Az elhúzódó pénzügyigazdasági válság és más megakrízisek kezelése a legyengített állam helyett potens, problémamegoldó államot igényel. Ehhez elengedhetetlen a korábban leépített intézmények helyreállítása, az állami problémakezelő-képesség megújítása. Az újjáépítésnek azonban tekintettel kell lennie az időközben eltelt időre, valamint annak tapasztalataira (lásd az I. témakörnél írtakat). Mindez a közeljövőben az intézményrendszer formálódására, a belső hangsúlyok alakulására mindenképpen hatással lesz. Egyértelmű irány (minta) azonban nem jelölhető ki. A jelenlegi időszak sokkal inkább az útkeresésről szól, az azonban már most bizonyosnak látszik, hogy az új, szerepkörében megerősített állam hatékonyabb, integráltabb közigazgatást kíván, ahol az egyes közigazgatási ágak és szintek között újra kell definiálni a 105 Lásd: FAZEKAS FICZERE, i.m. 86, FÁBIÁN Adrián, Közigazgatás-elmélet, Dialóg Campus, 2010, , valamint LŐRINCZ i.m Lásd pl.: G. FODOR Gábor STUMPF István, Neoweberi állam és jó kormányzás, Nemzeti Érdek, 2008/ 3,

76 kapcsolatokat. Mindez a közeljövőben a területi szint és a Kormány területi képviseletének megújulását fogja eredményezni A közigazgatási intézményrendszer szűk és tág értelmezése A közigazgatási intézményrendszer vizsgálata szükségessé teszi elméleti kategóriák kialakítását. Tekintettel arra, hogy az intézményrendszer egy sokszínű és dinamikusan változó konglomerátum, az elhatárolásnak számos lehetősége van. Magunk részéről célszerűnek tartjuk a szétválasztást egy szűk és egy tág értelmezés mentén elvégezni. Eszerint van az intézményrendszernek egy szűkebb, meglehetősen stabil, homogén magja, ami jellemzően kismértékben szokott változni, valamint van egy tágabb értelmezése, ami számos eltérő megoldást foglal magában és szükség szerint módosul. Az első megközelítést, ami csak a klasszikus megoldásokat tekinti az intézményrendszer részének, tekintjük a közigazgatási intézményrendszer szűk megközelítésének, a másodikat pedig a tágnak. Szűk értelemben a közigazgatás intézményrendszere csak azokat az intézményeket foglalja magában, amelyeket az arra feljogosított állami szerv, az előírt jogrendben, kifejezetten, mint közigazgatási szervet hozott létre. Ebben a megközelítésben a közfeladatok ellátását kizárólag közigazgatási szervek végzik. A mi megközelítésünkben a közigazgatás szűk értelemben vett intézményrendszere a közigazgatás szervezeti rendszerével azonosítható. Ebben a körben az állam közvetlenül, saját közigazgatási szervei útján intézi a közfeladatokat, emiatt nevezzük ezt a megoldást közvetlen, avagy direkt közigazgatásnak. 108 A direkt közigazgatás térben és időben meglehetősen stabil, az intézményrendszer legkorábban kialakult elemeit sorakoztatja fel. A modern polgári államokban ide soroljuk a közigazgatás mindkét nagy ágát, tehát a civil, valamint a rendészeti igazgatást. Míg előbbi közszükségletek kielégítését szervezi (pl. egészségügy, oktatás, környezetvédelem), addig utóbbi a társadalmi béke megőrzését, a külső és belső támadásokkal szembeni védelmet hivatott biztosítani. 109 A rendészeti szervek közé soroljuk többek között a rendőrséget, valamint a polgári védelmet. 110 A civil közigazgatás további két nagy alrendszerre bomlik. Az államigazgatásra, valamint a helyi önkormányzati szervekre. Az államigazgatást a hierarchia, valamint a centralizáció jellemzi (élén a Kormány áll), ehhez képest a helyi önkormányzati alrendszer nem központosított, hanem a decentralizáció elvén épül fel, valamint a hierarchia helyett a mellérendeltség jellemzi. Míg a helyi önkormányzatok elsősorban közszolgáltatások szervezését látják el, az államigazgatási szervek szakmai, hatósági funkciókat gyakorolnak. 107 Vö. BALÁZS István, A közigazgatás változásairól Magyarországon és Európában a rendszerváltástól napjainkig. DU Press, Debrecen, BARTA Attila, Paraadminisztráció a magyar polgári közigazgatásban, Jogi Fórum 2007/45, Vö. LŐRINCZ Lajos, i.m A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló évi XLIII. törvény 1.. (5) bek. 76

77 Külön utalunk az államigazgatáson belül kialakult sajátos típusra, az autonóm államigazgatási szervek körére, valamint az ezek mutációját jelentő önálló szabályozó szervekre. 111 Megjelenésük a XX. század második felére esik. Kialakulásuk politikai, szakmai, garanciális okokra vezethető vissza és a legitim politikai befolyás lehetőségét korlátozza. A nevezett szervi kört azok általánostól eltérő karaktere miatt atipikus jelzővel szoktuk illetni. Tekintettel arra, hogy a közfeladatok ellátásának fenti intézményrendszer nem minden esetben tud eleget tenni, idővel számos olyan megoldás alakult ki, amelyek nem illeszkedtek a közigazgatás klasszikus szervezeti megoldásai közé. A modern államok közigazgatási intézményrendszere kitágult. Tág értelemben a közigazgatás megvalósító intézményrendszerének a közigazgatás szervezetrendszerén túl részét képezik azok a megoldások is, amikor az állam nem közvetlenül, saját szervein keresztül valósítja meg a feladatokat, hanem egyéb más, nem állami, esetleg félállami szereplők bevonásával. Ezt az esetet nevezzük közvetett, avagy indirekt közigazgatásnak, másképp paraetatizmusnak, paraadminisztrációnak. 112 A közigazgatás tág értelemben vett intézményrendszere tehát a direkt és indirekt megoldások együttes, egyidejű alkalmazásából alakul ki, bár arányuk országonként és időszakonként jelentősen változhat. A direkt közigazgatáshoz képest a közvetett közigazgatási megoldások - amiket a témakör későbbi részében részletesen vizsgálunk majd - nagyobb rugalmasságot mutatnak. A rendszerváltás követően (a neoliberális állam és közigazgatás-felfogás által inspiráltan) 113 sorra alakultak ki hazánkban is azok a konkrét intézmények, amelyek a közigazgatási szervek mellett/helyett közfeladatokat láttak el. A továbbiakban mi csak a legfontosabbakat említjük meg. Az intézményrendszer átmeneti jelenségei voltak az 1993-ban létrehozott ún. társadalombiztosítási önkormányzatok, melyek autonóm, illetve kvázi autonóm jogi státusszal látták el az egészség- és nyugdíjbiztosítás irányítását ban azonban az intézményt a jogalkotó megszüntette. Hasonló életutat jártak be a közalapítványok, amiket közjogi személyként a Ptk as módosításával vezettek be. Érdekes, hogy az intézmény be-, valamint kivezetésének is az volt az indoka, hogy a közpénzeket a korábbiaknál ésszerűbben és célszerűbben kell felhasználni. A közalapítványokat 2006-ban szüntette meg a jogalkotó, napjainkban közcélú (közhasznú) alapítványok működnek. Az indirekt közigazgatás többi intézménye már jóval maradandóbbnak bizonyult óta létezik a köztestületi önkormányzat (pl. gazdasági kamarák), mint közjogi jogi személyiséggel rendelkező alakulat, valamint a közjogi személyiséggel rendelkező közintézet (egyetemek és főiskolák). A gyakorlatban már létező, a jogi szabályozásban azonban még le nem tisztult intézmény a közvállalat. 114 Végül a paraadminisztrácó körébe soroljuk azt a megoldást, amikor közigazgatási feladatot nem valamilyen szerv, hanem egy magánszemély lát el 111 Lásd bővebben: BARTA, Autonóm struktúrák, i.m. valamint BARTA Attila, Autonóm struktúrák a nemzetközi gyakorlatban, Studia Juvenum A.D Előadáskivonatok, LŐRINCZ, i.m. 251, BARTA Attila, Atipikus megoldások a XXI. századi közigazgatásban: közvetett közigazgatás és autonóm struktúrák, Studia Juvenum A.D Hallgatói tanulmányok, Lásd: MODEEN, Tore - ROSAS, Allan (szerk.), Indirect public administration in fourteen countries, Abo- Academy Press, Vö. FAZEKAS FICZERE, i.m

78 felhatalmazás alapján. A szűk, valamint tág értelemben vett intézményrendszer egyes konkrét típusait összeszedett formában tartalmazza a lenti ábra. 78

79 Forrás: A témakör szerzője által készített ábra 79