Alkotmánybírói függetlenség Európában. És Magyarországon?

Átírás

1 26 Chronowski Nóra egyetemi docens (PTE ÁJK) Drinóczi Tímea egyetemi adjunktus (PTE ÁJK) Alkotmánybírói függetlenség Európában. És Magyarországon? Tanulmányunk apropója, hogy az Országgyűlés mint alkotmánymódosító hatalom 2010 júniusában az alkotmánybírákra vonatkozó jelölési szabályok megváltoztatását határozta el. 1 Indokoltnak tartjuk áttekinteni, hogy az alkotmánybírói függetlenség alkotmányos követelményére milyen hatást gyakorol a módosítás. Ennek során bemutatjuk az új szabály keletkezéstörténetét, kitérünk a korábbi magyar alkotmányozási törekvések kapcsolódó javaslataira, továbbá rendszerezzük más európai államoknak az alkotmánybírák jelölésére és választására vonatkozó szabályozási megoldásait, amely véleményünk szerint elősegíti a évi módosítás értékelését. A évi alkotmánymódosítás genezise Az évi XX. törvény (Alkotmány) 32/A. (4) bekezdésének alkotmánybíró-jelölési szabálya 1990 óta a következő volt: [a]z Alkotmánybíróság tagjaira az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselő csoportjainak egy-egy tagjából álló jelölő bizottság tesz javaslatot. 2 E paritásos megoldás célja szerint a parlamenti pártokat a jelölési folyamatban egyfajta konszenzusra kényszerítette, és elősegítette, hogy a megválasztáshoz szükséges az összes képviselő kétharmadának támogatását igénylő többség a plénumon kialakuljon. Más inkább a politikatudományra tartozó kérdés, hogy a konszenzus alkotmányos követelménye a gyakorlatban a pártok kompromiszszumképtelensége, tipikusan a mindenkori ellenzék pártjainak ellenállása okán nem vagy csak nehézségek árán valósult meg, s ezért gyakran jelentett problémát, hogy egy vagy több alkotmánybírói hely hosszú ideig betöltetlen maradt. 3 A jelölési szabály a június 7-én benyújtott T/189. sz. javaslat szerint eredetileg akként módosult volna, hogy [a]z Alkotmánybíróság tagjaira az országgyűlési képviselőkből álló nyolctagú jelölő bizottság tesz javaslatot. A bizottság összetételére vonatkozó elképzelés a javaslat indokolásában jelenik meg 4, amelyet nem tartunk haszontalannak teljes terjedelmében idézni: Az Alkotmánybíróság az alkotmányvédelem legfőbb szerve. Ahhoz, hogy funkcióját maradéktalanul elláthassa, biztosítani kell az önállóságát, függetlenségét és folyamatos működőképességének jogi feltételeit. Az Alkotmány 32/A. (4) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság tizenegy tagját az Országgyűlés választja. Az Alkotmánybíróságról szóló évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 4. (1) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság tizenegy tagból köztük az elnökből és helyettes elnökből álló testület. Az Alkotmánybíróság jelenleg csupán kilenc tagból áll, amely adott esetben veszélyeztetheti a testület teljes ülésének határozatképességét, amely az Abtv. 30. (3) bekezdése értelmében legalább nyolc tag, köztük az elnök vagy akadályoztatása esetén a helyettes elnök jelenlétét követeli meg. Az elmúlt húsz év tapasztalatai azt mutatják, hogy a hatályos jelölési szabályok nem biztosítják a testület folyamatos és zavartalan működését, ezért szükséges azok felülvizsgálata. A Javaslat szerint az Alkotmánybíróság tagjaira az országgyűlési képviselőkből álló nyolc tagú jelölő bizottság tesz javaslatot. A jelölő bizottság összetétele, igazodva a választópolgárok akaratából létrejött parlamenti arányokhoz, biztosítja a politikai egyeztetések lefolytatásának megfelelő kereteit. [Kiemelés a szerzőktől.] A javaslat általános és részletes vitáját június 7-én és 8-án le is folytatta a parlament, június 14-én pedig az indítvány elfogadásáról határozott, kérve a törvény sürgős kihirdetését. Sólyom László köztársasági elnök az elfogadott alkotmánymódosító törvényt június 21-én megfontolásra küldte vissza a parlamentnek. 5 Az államfő hangsúlyozta, hogy a fennálló szabályozás valóban nem töltötte be garanciális feladatát (vagyis azt, hogy az ellenzéki pártok bevonása nélkül ne kerülhessen sor alkotmánybíró-választásra), mivel egyfelől az ellenzék pártjai képesek voltak blokkolni a választást, másfelől és elvileg, ha az ellenzékhez tartozó pártoknál több párt alkotja a kormányoldalt, amely kétharmados többséggel rendelkezik, akkor ilyen esetben az ellenzék nélkül is lehet alkotmánybírákat választani, hiszen a jelölő bizottságban is biztosított a többség. 6 A köztársasági elnök ugyanakkor leszögezte, hogy az Országgyűlés által elfogadott törvény sem szolgálja jobban az alkotmánybírói függetlenség és a magas szakmai színvonal követelményét. Véleménye szerint a parlamentnek olyan alkotmányos általános érvényű eljárási garanciát kellene kialakítani, amely nem függ az Országgyűlés összetételétől, és jobban illeszkedik az európai alkotmányfejlődés tendenciáihoz. Vagyis a parlamentnek a fennálló modell helyett inkább a több

2 alkotmányos szerv együttműködésén alapuló megoldásra kellene törekednie az alkotmánybírák jelölését és választását övező garanciális szabályok kialakításakor. Az államfő ennek alátámasztására több európai állam alkotmányi szabályozását is bemutatta levelében. Amennyiben az Országgyűlés a parlamenti jelölés és megválasztás konstrukciójához ragaszkodik, akkor Sólyom László szerint az elfogadott szabályozás két szempontból kifogásolható. Egyrészt a jelölő bizottság összetételének meghatározása nélkül az alkotmányi garancia hiányos, mivel csupán a Házszabályból lehetne arra következtetni, hogy az összetétel a parlamenti erőviszonyok szerint alakulna. A Házszabálytól viszont a pártok eltérhetnek, ezért nem jelent megfelelő alkotmányos garanciát ilyen jelentőségű szabályozás esetében. Másrészt az államfő meglátása szerint a jelölő bizottság tagjainak számát viszont nem indokolt az Alkotmányban rögzíteni, mivel ez korlátozza az összetételre vonatkozó szabály betarthatóságát. 7 A köztársasági elnök átirata nyomán került sor június 28-án a törvény záró vitájára, amelyen az elfogadott 8 módosító javaslat a 32/A. (4) bekezdését a következő szöveggel véglegesítette: Az Alkotmánybíróság tizenegy tagját az Országgyűlés választja. Az Alkotmánybíróság tagjaira a képviselőcsoportok közötti létszámarányokat is figyelembe véve az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjainak tagjaiból álló jelölő bizottság tesz javaslatot. Az Alkotmánybíróság tagjainak megválasztásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. 9 [Kiemelés a szerzőktől.] Az alkotmánybírói függetlenség előfeltételei, különös tekintettel az eljárási alkotmányosság követelményeire Az alkotmánybíráskodás esetében a függetlenség több elemből tevődik össze: 10 intézményi, működési, pénzügyi és szervezeti függetlenségből, valamint az alkotmánybírák személyére vonatkozó személyi, politikai és szakmai függetlenségből. Az Alkotmánybíróság mint intézmény függetlenségével e tanulmány keretén belül nem foglalkozunk 11, s az alkotmánybírák függetlenségét garantáló szabályok közül is csupán jelölési feltételekre, illetve eljárásra fokuszálunk. 12 Az eljárási alkotmányosság jegyében a személyi függetlenséget garantálná a jelölés és a megválasztás demokratikus, pártkötődéseket ténylegesen kizáró mechanizmusa, illetve az, ha a jelölés és a megválasztás egyetlen kritériuma a szakmaiság lenne. A kilencvenes évek közepén született magyar alkotmánytervezetről 1995-ben összegezte a véleményét a Velencei Bizottság. Itt csak azt a megjegyzést emeljük ki, hogy az alkotmánybírók esetében az újraválasztás lehetőségének kizárása 13 is a függetlenség biztosítéka. 14 Tilk Péter azonban pusztán az újraválaszthatóság kizárását nem értékeli elegendő garanciának, hanem szükségesnek véli olyan szabály bevezetését, amely a volt 27 alkotmánybírót hosszabb időre kirekeszti a fontosabb közjogi tisztségek ellátásából. 15 Az alkotmánybírák jelölése (és választása) szempontjából az eljárási alkotmányosság akkor teljesül, ha az ajánlás és a kiválasztás objektív szakmai kritériumok szem előtt tartásával, demokratikus mechanizmus szerint történik. A demokratikus mechanizmus közelebbről a pluralizmus, a legitimáció, a konszenzus és a reprezentáció követelményeinek teljesülését jelenti a jelölési folyamatban. A pluralizmus érvényesülhet a többes jelölésben, illetve a többcsatornás javaslattételi/ kinevezési jog biztosításában. A legitimáció feltételezi a képviseleti, vagy hatalmát abból származtató szerv általi megválasztást/kinevezést. A konszenzus akkor teljesül, ha a mérhető és objektív szakmai kritériumok mentén a jelölési és választási folyamat minden résztvevője számára elfogadható személyi javaslatok érkeznek, s ez testületi szerv által történő választás esetében kifejeződik abszolút vagy minősített többségi szavazás alkalmazásában. A reprezentáció megvalósul, ha az eljárásban a választópolgárok politikai képviseleti szervei mellett szakmai érdekeket képviselő szervek is részvételi lehetőséget kapnak. Az alkotmánybíró-jelölés és -választás folyamatában az európai államok többnyire törekszenek a demokratikus mechanizmus minél több elemét megjeleníteni vonatkozó szabályozásukban és gyakorlatukban. A jelölési rend 2010-ig hatályos magyar szabályozásában a pluralizmus és a szakmai reprezentáció kevéssé jelent meg, s ezt a szabályozás alkalmazása (az alkotmányos gyakorlat) sem kompenzálta, sőt inkább rontotta. Ez utóbbi különösen igaz a szabályozásban legalább szereplő konszenzus követelményére, amelyet a jelölő bizottság paritásos összetétele volt hivatott biztosítani. A paritásos rendszer hibájára hívja fel a figyelmet Tilk Péter akkor, amikor jelzi: az alkotmánybírák megválasztása általában a legerősebb, legbefolyásosabb parlamenti pártok megegyezésén múlik. 16 Ez azt is jelenti, hogy nemcsak a parlamenten kívüli, hanem a kisebb parlamenti pártoknak sincs túlságosan hatékony beleszólási lehetősége a leendő alkotmánybírák személyének kiválasztásába, bár a jelentősnek mondható kétharmados szavazattöbbség-igény miatt a kisebb pártok beleegyezése is szükséges lehet a sikeres megválasztáshoz. 17 A évi országgyűlési képviselőválasztások után létrejött parlamentben ez utóbbi problémaként nem merül fel, mégis szükségesnek látta a többség az alkotmánybíró-jelölési mechanizmus demokratikus jellegének korlátozását, a paritásos rendszer kiiktatását, ahelyett, hogy az eddiginél demokratikusabb megoldást dolgozott volna ki. Talán nem érdektelen e ponton felidézni a korábbi alkotmányozási törekvések témánk szempontjából releváns elemeit. Az között kidolgozott alkotmánytervezet (ún. AEB-koncepció) az alkotmánybíró-jelölésnél az akkor hatályos konstrukció fenntartását irányozta elő, a függetlenséget az újraválasztás kizárásával kívánta

3 28 fokozni, cserében a mandátum időtartama 12 évre nőtt volna. 18 Lényegében ugyanezt a megoldást tartalmazta az IM között kidolgozott tervezete, azzal a különbséggel, hogy a paritásos bizottságban a képviselőcsoportok vezetői vettek volna részt. E tervezetek tehát nem számoltak a többcsatornás kiválasztási móddal, sem a tudományos-szakmai szervezetek bevonásának normatív alapokra helyezésével. Az IM-tervezet az indokolásban azonban legalább utal a következőre: [a]nnak külön szabályozás hiányában sincs akadálya, hogy a [jelölő] bizottság előzetes konzultációt folytasson az Alkotmánybíróság elnökével arra nézve, hogy a testületnek mely jogág elismert művelőjére lenne szüksége, illetőleg személyi javaslatokat kérjen a pártoktól független szervezetektől. 19 Az utóbbi két évtizedben pedig lett volna szakmai igény az eljárási alkotmányosság fokozására, az alkotmánybírói függetlenség garanciaszabályainak jobbítására, vagy legalább a kapcsolódó gyakorlat demokratikusabbá tételére. A függetlenség maradéktalan megteremtése mellett érvel Tilk Péter is, aki mind a 2002-ben megjelent monográfiájában 20, mind a köztársasági Alkotmány születésének 20. évfordulójára rendezett konferencián kifejtette: Az Alkotmánybíróság működése a jogállami berendezkedés tekintetében hasznosnak és mellőzhetetlennek bizonyult. Ahhoz, hogy ez így is maradjon, két részről is megfelelő hozzáállás szükséges: a politika részéről önkorlátozás a rá nézve néha kedvezőtlen döntéseket hozó testület megítélésekor és a tagok megválasztásakor, illetve az alkotmánybíróság részéről a függetlenség megmaradása és a munkavégzés lehetőleg leghatékonyabb formájának alkalmazása vonatkozásában. 21 Az alkotmánybírák jelölésének és választásának modelljei Ádám Antal professor emeritus, volt alkotmánybíró, az MTA doktora az alkotmánybírák jelölési lehetőségeinek négy lehetséges modelljét vázolta fel. Eszerint megkülönböztethető a Magyarországon is alkalmazott tisztán parlamenti modell, amelyben a jelölés és a választás is a képviseleti szervnél összpontosul; továbbá a parlament és az államfő együttműködésén alapuló megoldás, amelyben az államfő vagy javaslattételi joggal vagy kinevezési joggal rendelkezik a képviselőtestület korrelatív jogosítványai mellett; valamint a többcsatornás jelölésen/választáson alapuló modell, amelyben a parlament mellett tipikusan az államfőnek, a bírósági szerveknek vagy a kormánynak van jelölési vagy önálló választási joga; s végezetül az általa ideálisnak tartott megoldás pedig az lehet, amelyben a jelölés jogát a szakma testületei (bírósági szervek, jogtudományi karok, a jogászi hivatásrendek legfőbb szervei) adják, vagy ezek közreműködését a jelölésben biztosítják. 22 A Nézőpont Intézet témánkhoz kapcsolódó elemzésében rövid, táblázatba foglalt áttekintést tett közzé az EU tagállamainak az alkotmánybírák jelölésére és választására vonatkozó szabályairól. Az elemzés leszögezte, hogy nincs sem egységes»európai modell«, sem két egyforma bíróválasztási eljárás, amelyre hivatkozva a tervezett magyar szabályozás felülbírálható lenne. 23 Bizonyos nézőpontból igaz, hogy a szabályozás mindenhol más és más, azonban a hasonlóságok és eltérések alapján mégis lehetséges a csoportképzés (modellalkotás). Az államfő sem egységes európai modellre hivatkozott, hanem az európai államokat példaként felhozva jelezte a lehetséges szabályozási irányokat. E tanulmány szerzői által szerkesztett, 2007-ben megjelentetett Európai kormányformák rendszertana című könyv az egyes európai államok tekintetében kiváló összefoglalót nyújt például az alkotmánybírák jelölési és megválasztási eljárásáról is. 24 Ennek felhasználásával a jelzett eljárások könnyen csoportosíthatók, és a demokrácia, a függetlenség és az eljárási alkotmányosság követelménye szempontjából értékelhetők. 1/A) csoport: tiszta parlamenti modell E modellben a jelölés és a választás joga is a parlamenté. Az idesorolható három ország azonban alkotmányos gyakorlatában vagy az alkotmány alatti szabályozásban igyekszik a pluralizmus és a szakmaiság követelményeit erősíteni a demokratikus jelleg fokozása érdekében. Németországban az Alkotmánybíróság két szenátusból áll, mindkettőben nyolc-nyolc bírával, akiknek felét a Bundestag, felét a Bundesrat tagjai választják meg tizenkét évre. 25 A tagok rendes bírák lehetnek, oly módon, hogy mindkét szenátusban három-három tag a szövetségi legfelsőbb bíróságok bírája volt, öt-öt tag pedig megfelel a bírákról szóló szövetségi törvényben foglalt kinevezési feltételeknek. A Bundesrat a bírákat kétharmados többséggel választja meg, a Bundestag pedig arányos rendszerben, tagjai sorából választott tizenkét tagú testületre delegálja hatáskörét. Itt a megválasztáshoz legalább nyolc szavazat szükséges. A választási eljárás meglehetősen bonyolult, amely részben a szövetségi jellegből, részben a politikamentességre való törekvésből adódik. A megválasztott bírákat a szövetségi elnök nevezi ki. 26 Az alkotmányos gyakorlat a politikai konszenzus elvét követi: a parlamenti pártok a Linke kivételével, amely ebben nem vesz részt a Bundestag-beli erőviszonyok arányában jelölhetik a bírákat. Üresedés esetén az a párt jelöl, aki a távozó bírót is jelölte. A parlamenti erőviszonyok változásával korrigálják a jelölési jogot. A formális jelölési eljárás előtt a soros párt egyeztet a többi parlamenti erővel, s csak olyan személy jelölésére kerülhet sor, aki minden párt számára elfogadható. Ezzel lényegében sikerül kiiktatni a pártpolitikát a jelölési eljárásból, s a német Szövetségi Alkotmánybíróság tagjai esetében sem a médiában, sem a tudományos megítélésben nem merül fel a pártkötődés kérdése. 27 A lengyel Alkotmánybíróság a bírósági szervezet részeként előzetes és utólagos normakontrollt gyako-

4 rol, alkotmánysértésre vonatkozó panaszokat bírál el és eldönti a központi állami szervek közti hatásköri vitákat. A testület tizenöt tagját a Szejm kilenc évre választja, a tisztség nem újítható meg. 28 Alkotmánybíróvá az választható meg, aki olyan képzettséggel rendelkezik, amely a Legfelsőbb Bíróság vagy a Közigazgatási Felsőbíróság tagjainak kinevezéséhez szükséges. Jelölési joggal legalább 50 képviselő, illetve a Szejm elnöksége rendelkezik. Az alkotmánybírákat a jelen lévő képviselők abszolút többségének szavazatával választják meg. 29 A függetlenség biztosítéka, hogy a jelölteknek meg kell felelniük a legfelsőbb bírói testületekbe kinevezhető bírákkal szemben támasztott szakmai követelményeknek, továbbá a tagok nem újraválaszthatók. Horvátországban az Alkotmánybíróság tizenhárom bíráját a parlament választja elismert jogászok, különösen bírák, ügyészek, ügyvédek vagy egyetemi jogászprofesszorok közül. A megbízatás ideje nyolc év. A jelölési eljárás és a bírák személyére történő javaslattétel a parlament alkotmányossági ügyekkel foglalkozó bizottságának hatáskörébe tartozik. 30 Az alkotmánybíróságról szóló alkotmányerejű törvény plurálissá teszi a jelölési eljárást: az illetékes alkotmányügyi bizottság ugyanis a bíróválasztás előtt felhívást tesz közzé a hivatalos lapban a bírósági testületek, a jogi karok, az ügyvédi kamarák, jogászegyesületek, politikai pártok, más jogi és természetes személyek számára, amelyek személyi javaslatot tehetnek. Lehetséges az önjelölés is. Ezt követően a bizottság megvizsgálja a javaslatokat, hogy azok megfelelnek-e az alkotmányi és törvényi követelményeknek, nyilvánosan meghallgatja az alkalmas jelölteket, majd a javaslatok és a meghallgatás alapján rövid listát állít össze, amelyen több névnek kell szerepelni, mint amennyi a megválasztható bírák száma. A bizottság kifejezésre juttathatja, hogy a jelöltek közül kit preferál, ezt azonban indokolnia kell. A parlament az alkotmánybírákat az összes képviselő több mint felének szavazatával választja meg. 31 1/B) csoport: parlamenti választás és alkotmánybírói kooptálás Portugáliában az Alkotmánybíróság olyan bíróság, amely különleges hatáskörrel rendelkezik a jogi és alkotmányos kérdések eldöntésében. A testület tizenhárom bírából áll, akik közül tízet a Nemzetgyűlés választ, illetve hármat az alkotmánybírák kooptálnak. A kilenc évre választott és nem újraválasztható tagok bírák (6) és egyéb jogászok (6) közül kerülnek ki. Az elnököt az alkotmánybírák választják. 2/A) csoport: többcsatornás javaslattétel A második modell egyik változatában az államfői kinevezés vagy a parlamenti választás mellett a jelölés a parlament és a kormány, vagy az államfő, illetve parlament, a kormány és a bírói hatalom között oszlik meg. A másik változatban több alkotmányos szervnek önálló kinevezési/ választási joga van, egyenlő arányban. Az e modellbe tartozó konkrét szabályozások a pluralitást, a reprezentativitást és a szakmaiságot széles körben garantálják, ezáltal erős a demokratikus meghatározottságuk. 29 Ausztriában sajátos hatáskörrel a jogszabályok felülvizsgálatának jogával rendelkezik az Alkotmánybíróság, amely az elnökből, alelnökből, tizenkét tag - ból és hat póttagból áll. A tagokat a szövetségi elnök nevezi ki az alábbi módon: az elnököt, alelnököt, hat tagot és három póttagot a kormány javaslatára, három tagot és két póttagot a Nationalrat javaslatára, há - rom tagot és egy póttagot a Bundesrat javaslatára. Lettország alaptörvénye az alkotmánybírák választásáról nem rendelkezik. A vonatkozó törvény szerint az Alkotmánybíróság hét tagja közül hármat legalább tíz parlamenti képviselő, kettőt a kormány, kettőt (a rendes bírósági bírák közül) a Legfelsőbb Bíróság javasol. A tagokat a parlament választja meg. A tagok megbízatása tíz évre szól, a tisztség nem újítható meg. 32 Litvániában a kilenctagú testület tagjait kilenc évre nevezi ki a parlament, háromévenkénti rotációs rendszerben, akként, hogy három-három tagot javasol a köztársasági elnök, a Seimas elnöke és a Legfelsőbb Bíróság elnöke. Az Alkotmánybíróság elnökét az államfő javaslatára a tagok közül a parlament nevezi ki. 33 A spanyol Alkotmánybíróság tizenkét tagját 34 a király nevezi ki kilenc évre, egyharmaduk megbízatását háromévente meg kell újítani. 35 Négy-négy tagot háromötödös többséggel a Képviselőház és a Szenátus, kettőt a kormány, kettőt az Általános Igazságszolgáltatási Tanács javasol. 36 A bírákat a felsőbírósági bírák, ügyészek, egyetemi tanárok, köztisztviselők vagy ügyvédek közül kell kinevezni. A jogi végzettség mellett a tizenöt éves szakmai gyakorlat is feltétel. Az Alkotmánybíróság elnökét az Alkotmánybíróság teljes ülése javaslatára a király nevezi ki három évre. 37 2/B) csoport: többcsatornás kinevezési/választási jog Olaszországban az Alkotmánybíróság tizenöt tagból álló testület. 38 Az alkotmánybírák egyharmadát a köztársasági elnök, egyharmadát a parlament együttes ülése, egyharmadát pedig a legfelsőbb szintű rendes és igazgatási bíróságok nevezik ki egyszer kilenc évre. 39 A Francia Köztársaságban az Alkotmánytanács kilenc tagú, a megbízatás időtartama kilenc év és a tisztség nem újítható meg. A tagok harmada rotációs rendszerben háromévenként cserélődik. A testület tagjai közül hármat a köztársasági elnök, hármat a Nemzetgyűlés elnöke, hármat a Szenátus elnöke nevez ki. A volt államfők a kilenc kinevezett tagon felül hivatalból tagjai a testületnek. 40 Romániában az Alkotmánybíróság kilencéves, meg nem hosszabbítható vagy meg nem újítható mandátumra kinevezett kilenc bírából áll. Három bírát a Képviselőház, hármat a Szenátus és hármat Románia elnöke nevez ki. Az Alkotmánybíróság bíráinak felsőfokú jogi végzettséggel, kiváló szakmai hozzáértéssel és a jogi tevékenységben vagy a felsőfokú jogtudományi oktatásban töltött legalább tizennyolc éves gyakorlattal kell rendelkezniük. 41 Bulgáriában az Alkotmánybíróság tizenkét bíróból áll; egyharmadát a Nemzetgyűlés választja meg, egyharmadát a köztársasági elnök nevezi ki, és egyharmadát a Legfelsőbb Semmítőszék és a Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság bíráinak összevont gyűlésén választják meg. Az Alkotmánybíróság tagjainak megbízatása kilenc évre

5 30 szól. Az Alkotmánybíróság tagja nem választható újra a tisztségre. Az Alkotmánybíróság tagjai háromévenként fokozatosan cserélődnek ki törvényben megállapított szabályok szerint. Az Alkotmánybíróság tagjait kiemelkedő szakmai és erkölcsi tulajdonságokkal, valamint legalább tizenöt évi jogi gyakorlattal rendelkező jogászok közül választják meg. Az Alkotmánybíróság tagjai titkos szavazással három évre választják meg az Alkotmánybíróság elnökét. 42 Moldovai Köztársaságban az Alkotmánybíróság hat tagját a parlament, az elnök és a Felsőbb Magisztrárus Tanács egyenlő arányban hatéves mandátumra nevezi ki. Ennek feltétele, hogy a bíráknak kiemelkedő jogi szaktudással, magas szintű szakmai jártassággal és legalább tizenöt éves gyakorlattal kell rendelkezniük a bírói hivatás vagy a jogi oktatás, illetve tudományos kutatás terén. Az Alkotmánybíróság elnökét a tagok maguk közül titkosan választják meg. 43 Szerbia esetében a többcsatornás rendszert kisebbségvédelemmel kombinálják. Az alkotmányvédelem legfőbb szerve a tizenöt tagból álló Alkotmánybíróság, amelynek öt-öt bíróját a parlament és a Legfelsőbb Bíróság általános értekezlete választja, ötöt pedig a köztársasági elnök nevez ki. A parlament a köztársasági elnök által javasolt tíz jelölt közül választ öt bírót, a köztársasági elnök pedig a parlament által javasolt tíz jelölt közül nevez ki ötöt, míg a Legfelsőbb Bíróság általános értekezlete az Igazságszolgáltatási Főtanács és az Állami Ügyészi Tanács együttes ülésén javasolt tíz jelölt közül választ. A nemzeti kisebbségek reprezentációját hivatott biztosítani az az alkotmányi rendelkezés, amely szerint minden előterjesztett jelöltlistáról megválasztott jelöltek közül egynek az autonóm tartományokból kell kikerülnie. Alkotmánybírónak választható minden negyvenedik életévét betöltött, legalább tizenöt éves munkatapasztalattal rendelkező, kimagasló szaktudású jogász. Az alkotmánybírák saját soraikból, három évre, titkos szavazással elnököt választanak. A bírák megbízatása kilenc évre szól, és a tisztségre egy alkalommal újraválaszthatók. 44 3/A) csoport: az államfő és parlament együttműködése Az államok e csoportjában vagy a parlamenti választás kombinálódik az államfői javaslattétellel, vagy parlamenti javaslat alapján az államfőnek kinevezési joga van. Az eljárás plurális jellege alkotmány alatti normákban biztosítható. A Cseh Köztársaságban az alkotmányosság védelmének bírói szerve az államfő által tíz évre kinevezett és a Szenátus által megerősített tizenöt tagból álló Alkotmánybíróság. 45 Alkotmánybíróvá kinevezhető az a feddhetetlen állampolgár, aki a szenátusi választáson választható, akinek jogi egyetemi végzettsége van, és aki legalább tíz éve jogászi hivatást végez. 46 Albániában az alkotmányvédelem legfőbb szerve a köztársasági elnök által a parlament jóváhagyásával kinevezett kilenc tagból álló Alkotmánybíróság. Alkotmánybírónak jelölhető, aki felsőfokú végzettséggel és legalább tizenöt éves szakmai tapasztalattal rendelkezik. Törvényben meghatározott eljárásnak megfelelően, háromévente az Alkotmánybíróság tagjainak egyharmada lecserélődik, ezáltal biztosítva a testület folyamatos működését. A kilenc év leteltét követően az alkotmánybírói tisztség nem újítható meg. Az Alkotmánybíróság elnökét a köztársasági elnök az Alkotmánybíróság tagjai közül a parlament jóváhagyásával három évre nevezi ki. 47 Szlovákiában az Alkotmánybíróság az alkotmányosság védelmére hivatott független bírói szerv, amely tizenhárom bírából áll 48, határozata ellen fellebbezésnek nincs helye. 49 A bírákat a Nemzeti Tanács javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki tizenkét évre. A kinevezési eljárás során a Nemzeti Tanács kétszer annyi bírát javasol, mint amennyit a köztársasági elnök kinevezhet, aki a javasolt személyek közül választhat. Az Alkotmánybíróság bírájává kinevezhető az a szlovák állampolgár, aki a Nemzeti Tanács tagjainak választásán aktív választójoggal rendelkezik, betöltötte 40. életévét, egyetemi jogi végzettségű, és legalább 15 évig dolgozott jogi pályán. 50 A szlovén Alkotmánybíróság kilenc bíróból áll, akiket a köztársasági elnök javaslatára a Nemzetgyűlés választ a törvényben megállapított módon az elismert jogászok közül. A testület saját tagjai közül három évre elnököt választ. 51 Az Alkotmánybíróság bíráját megbízatási ideje lejárta előtt csak törvényben megállapított módon lehet felmenteni akkor, ha ezt maga kéri, ha bűncselekmény miatt szabadságvesztésre ítélték vagy tisztsége betöltésére tartósan alkalmatlanná válik. 52 Az Alkotmánybíróság bíráit kilenc évre választják; nem választhatóak újra Az Orosz Föderációban az Alkotmánybíróság 19 tagját az elnök javaslata alapján a Szövetségi Tanács választja meg. 53 Ezt az erősen centralizált megoldást kissé finomítja az alkotmánybíróságról szóló szövetségi alkotmányerejű törvény, amikor kimondja, hogy az alkotmánybírákra az elnök felé javaslatot tehetnek a Szövetségi Tanács és az Állami Duma képviselői, a tagállami törvényhozások, a legfelsőbb bírói fórumok, a szövetségi jogi ügynökségek, a jogtudománnyal és jogi oktatással foglalkozó intézmények. A Szövetségi Tanács abszolút többséggel választja meg az elnök által javasolt személyek közül az alkotmánybírákat. 54 3/B) csoport: a bírói hatalom jelölése és államfői kinevezés Luxemburgban az Alkotmánybíróság óta működik; a vonatkozó alkotmányi szabályozás több módosításnak is tárgya volt. Az Alkotmánybíróság tagjai a Legfelsőbb Bíróság elnöke, a Közigazgatási Törvényszék elnöke, a Semmítőszék két tanácsosa, valamint öt, a Legfelsőbb Bíróság és a Közigazgatási Törvényszék együttes véleménye alapján a Nagyherceg által kinevezett tisztségviselő. Az Alkotmánybíróság szervezetéről és jogosítványai gyakorlásának módjáról törvény rendelkezik. 4) csoport: kisebbségeket figyelembe vevő jelölés E körbe olyan államok tartoznak, amelyekben a lakosság összetételére, illetve az állam keletkezésére tekintettel sajátos alkotmánybíró-választási eljárás kialakítására volt szükség.

6 A Ciprusi Köztársaságban a Legfelsőbb Alkotmánybíróság három tagból áll, akik közül egy görög, egy török nemzetiségű ciprusi, egy az elnök pedig semleges ország állampolgára. 56 A tagokat az elnök és az alelnök együttesen nevezi ki. A Legfelsőbb Alkotmánybíróság hatásköre viszonylag széles, ugyanakkor nem nevezhető klasszikus értelemben vett alkotmánybíróságnak. Bosznia és Hercegovinában a nemzetközi elkötelezettséget, illetve bizonyos mértékben a nemzetiségi megosztottságot a kilenc tagból álló és öt évre választott Alkotmánybíróság összetétele is tükrözi. A magas morális meggyőződéssel rendelkező kiemelkedő jogászok közül négy tagot a BHF Képviselőháza, két tagot a SzK Parlamentje, három tagot pedig az Emberi Jogok Európai Bírósága elnöke választ az Államelnökséggel való konzultációt követően. Az EJEB elnöke által választott személyek nem lehetnek BiH vagy az entitások állampolgárai. 57 Az Alkotmánybíróság alapvető feladata a BiH Alkotmány rendelkezéseinek fenntartása. 58 Macedónia Alkotmánybírósága kilenc alkotmánybíróból áll. A bírókat a parlament az összes képviselő kétharmados többségével választja kilenc évre, de a bírákat nem lehet újraválasztani. A kilencből hat bíró megválasztásához minősített kétharmados többség kell, de a többi három bíró alkotmánybíróvá válásához ezenkívül az is szükséges, hogy a kisebbségi közösségek is többségi arányban támogassák a megválasztást. 59 Összegzés és értékelés Összegezve az alkotmánybírák jelölésével és választásával kapcsolatos csoportképzés tapasztalatait, megállapítható, hogy a jelölési rend alapvető szabályait az alkotmányok tartalmazzák, és az eljárás részleteit, a szakmai kritériumokat többnyire törvények szabályozzák. Több példa található arra, hogy az alkotmány alatti szabályozás a jelölési folyamat plurális jellegét erősíti, a parlamenti pártok általi meghatározottságot korlátozza. A jelölési rend kialakítása természetesen függ az adott állam jellegétől, felépítésétől, kormányzati rendszerétől, parlamenti struktúrájától, de befolyásolhatja a pártrendszer jellege és a politikai kultúra is. A vizsgált államok közül tíz a többcsatornás modellt követi, öt a parlament és az államfő közötti kooperáción alapuló megoldást, Magyarországon kívül három alkalmazza a parlament általi jelölést és választást, illetve egy ennek módosított változatát, három állam szabályozását a lakosság öszszetétele határozza meg, s végül egy államban teljesen hiányzik a parlament általi legitimáció. Az áttekintés alapján az tűnik ki, hogy a évi magyar alkotmánymódosítás nem tartozik a leggyakrabban alkalmazott európai megoldások közé, s az eddigi alkotmányozási törekvésekhez képest is visszalépést jelent. Nem a függetlenség erősítése a cél, a módosítás az eljárási alkotmányosság szempontjából az alaptörvényi követelményszintet csökkenti, a jelölési eljárás demokratikus jellegét tovább korlátozza (a gyakorlatban a jelenlegi összetételű Országgyűlésben pedig ahhoz vezet, hogy a pártelnök-miniszterelnök jelöl). Jegyzetek 31 Jogalkotástani szempontból sem a minőséget képviseli a módosítás, mivel az indokolást önellentmondást tartalmaz, amikor a függetlenségre hivatkozva korlátozza az ellenzéki jogosítványokat. Mint a bemutatott példák illusztrálják, tisztán parlamenti modellben is lehetőség van a pluralitásra és a konszenzuskeresésre, valamint a szakmai garanciák erősítésére. Bízunk abban, hogy a tanulmányunk apropóját adó alkotmánymódosítás aktuálpolitikai 60 indokait félretéve, a közeli jövőben várható új alkotmányban az alkotmányozó hatalom a jelenleginél demokratikusabb megoldást talál az alkotmánybírák választási eljárására. 1 A évi országgyűlési képviselőválasztások után az alkotmánymódosítás különösebb nehézség nélkül megoldható Magyarországon, mivel a kormánypártok (vagyis a Fidesz MPSZ és a KDNP pártszövetség) kétharmados többséggel rendelkeznek, amely az alaptörvény módosításának egyetlen eljárási típusú korlátja. Az ellenzéki pártokkal való egyeztetés kényszere amely a rendszerváltás óta eltelt több mint húsz évben négy parlamenti cikluson át jellemezte az alkotmánymódosításokat lényegében megszűnt. Korábban 1994 és 1998 között az MSZP és az SZDSZ alkotta koalíciós kormány rendelkezett kétharmados parlamenti támogatottsággal, amely a fenti eljárási korlátot szigorította, amikor megszavazta azt az alkotmánymódosító törvényt (1995:XLIV. tv.), ami a normaszövegbe [24. (5) bek.] iktatta a következő szabályt: [a]z új alkotmány előkészítésének részletes szabályairól szóló országgyűlési határozat elfogadásához az országgyűlési képviselők négyötödének szavazata szükséges. E rendelkezést az Alkotmány július 5-i módosítás a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló évi XX. törvény módosításáról 2. (2) bek. Magyar Közlöny évi 113. sz o. A hivatkozás nehézségéről l. a 9. lábjegyzetet. 2 A jelölési szabályt az évi XL. törvény 23. (1) bekezdése iktatta az alaptörvénybe. E szabály alapján a 2010-ben kezdődött parlamenti ciklusban a három ellenzéki párt a jelelő bizottságban többségbe került volna a két kormánypárttal szemben. 3 Az Alkotmány 1989 és 1994 között 15 tagú Alkotmánybíróságot határozott meg, a létszámot az évi LXXIV. törvény csökkentette 11 főre 1994 decemberében. Ehhez képest még a Nemzeti Kerekasztal tárgyalások eredményeként 1989 októberében a testület 5 fővel kezdte meg működését, és az első szabad, demokratikus választásokat követően a parlament további 5 főt választott. A 10 tagú testület további 5 tagjának választására a következő parlamenti ciklusban került volna sor. A testület létszáma 1993-ban azonban 9 főre csökkent, s a teljes létszámot az alkotmánymódosítás ellenére sem sikerült elérni 1999-ig (noha a teljes ülés határozatképességéhez legalább 8 tag jelenléte szükséges) től 2003-ig 11 fővel működött a testület ban és 2004-ben a létszám fokozatosan 8 főre fogyatkozott, s az Alkotmánybíróság több mint egy évig kényszerült a működőképesség határán hozni határozatait novemberétől a tagok száma 11, 2006 júniusától 10, 2007 februárjától 2008 júniusáig 11, 2010 júliusáig 9. Ezt követően a tanulmány lezárásakor a testület ismét 11 taggal működik. A testületi létszám alakulásával kapcsolatos szíves tájékoztatásért köszönettel tartozunk Kocsis Miklós tanársegéd úrnak. 4 Normatív módon csupán a hatályos Házszabályból következik az összetétel, amelynek 33. (1) bekezdése és 35. (3) bekezdése alapján a jelölő bizottság összetétele a képviselőcsoportok közötti létszámaránynak megfelelően alakulna. 5 L. a köztársasági elnök II-1/ /2010. iktatószámú levelét.

7 32 visszakuldo_level_alkotmanybirok_cimerrel.pdf ( ) 6 Az alkotmánybíró-jelölés jelenlegi rendszere tehát nem tekinthető önértékű alkotmányos garanciának, sőt alkalmazása számos negatív következménnyel is jár bár ezért elsősorban nem maga a konstrukció, hanem alkalmazásának a módja hibáztatható. L. az államfő hivatkozott levelét (5. jegyzet). 7 Alkotmányt soha nem az aktuális politikai erőviszonynak megfelelően kell módosítani, hanem úgy, hogy az adott rendelkezés lehetőleg minden körülmény között betölthesse garanciális rendeltetését. L. az államfő hivatkozott levelét (5. jegyzet). 8 Az Országgyűlés a módosító javaslatot 262 igen, 37 nem, 49 tartózkodás mellett fogadta el. Említést érdemel, hogy a zárószavazásra érkezett ellenzéki módosító javaslat is, amely az MSZP képviselőitől származott. A 189/7. sz. zárószavazás előtti módosító javaslat a következő jelölési szabályt tartalmazta: Az Alkotmánybíróság tagjaira az Országgyűlés erre a célra alakult jelölő bizottsága, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács és a köztársasági elnök tesz javaslatot, oly módon, hogy az egymást követően megüresedő helyekre ebben a sorrendben tesznek javaslatot az erre jogosultak. Az Országgyűlés jelölő bizottsága tagjainak felét a kormánypárti, másik felét pedig az ellenzéki képviselőcsoportok delegálják, azzal, hogy a bizottságban valamennyi képviselőcsoport képviselteti magát. A köztársasági elnök javaslatát az egyetemek állam- és jogtudományi karainak véleménye kikérését követően teszi meg. Ha a jelölésre jogosult e jogával az Országgyűlés elnökének felkérésétől számított tizenöt napon belül nem él, vagy az Országgyűlés a jelöltet nem választja meg, a sorrendben következő jelölő tesz javaslatot a tisztség betöltésére. 9 Kihirdették a Magyar Közlöny évi 113. számában Az Alkotmány július 5-i módosítása a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló évi XX. törvény módosításáról megjelöléssel. E sajátos, új megjelölési gyakorlat rövid értékelését l. Drinóczi Tímea: Hol a tervezés, a koordináció és a szakmaiság? Alkotmánymódosítások április július. Közjogi Szemle sz. 10 Vö. Vincze Attila: 32/A. [Az Alkotmánybíróság]. In: Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja. Századvég, Budapest o.; Tilk Péter: A magyar Alkotmánybíróság. PhD értekezés, Pécs o. pte.hu/files/tiny_mce/file/archiv2/tilk_peter_ertekezes.pdf; A rendes bírói függetlenség tekintetében ezeket ld. Herbert Küpper: 45. [A bíróságok]. In: Jakab (szerk.): i. m o. 11 E tekintetben l. Vincze Attila és Tilk Péter említett munkáit. 12 A személyi függetlenséget garantálja természetesen az alkotmánybírák jogállása is, azaz a mentelmi jog, az összeférhetetlenség, a juttatási rendszer, a megbízatás megszűnésének szabályozása. Részletesen l. Tilk: A magyar Alkotmánybíróság o. 13 Az újraválaszthatóság aggályos az intézmény függetlensége szempontjából,. Vincze: i. m o. 14 To ensure that judges are completely independent of the bodies which elect them, it would be preferable if their term of office provided it is sufficiently long were not renewable. CDL(1995)073 Regulatory concept of the Constitution of the Republic of Hungary: Draft consolidated opinion venice.coe.int/docs/1995/cdl%281995%29073-e.asp 15 Tilk Péter: Az Alkotmánybíróság hatásköre és működése. PTE ÁJK, Pécs o. 16 Tilk: Az Alkotmánybíróság 24. o. 17 Tilk: uo. 18 Somogyvári István Kisfaludy Zoltán (szerk.): Az Országgyűlés Alkotmány-előkészítő munkájának dokumentumai , 2 kötet. Parlamenti Módszertani Iroda, Budapest o [Az alkotmánybírák] (3) Az alkotmánybíró személyére a képviselőcsoportok egy-egy tagjából álló jelölő bizottság tesz javaslatot. (4) Az Országgyűlés az alkotmánybírákat tizenkét évre választja meg. Az alkotmánybíró megválasztásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. (5) Az alkotmánybíró nem választható újra. 19 IM-tervezet A tervezetet rendelkezésünkre bocsátotta a volt igazságügyi miniszter. 20 Tilk: Az Alkotmánybíróság , 29. o. 21 Tilk Péter: A magyar alkotmánybíráskodás továbbfejlesztésének lehetőségei. In: A köztársasági alkotmány 20 éve (szerk. Kocsis Miklós Zeller Judit). PAMA könyvek, PAMA, Pécs o. 22 Ádám Antal v. alkotmánybíró, professor emeritus e kategorizálást az MR1 Kossuth Rádió június 22-i 180 perc című reggeli műsornak adott interjújában ismertette. L. még Ádám Antal: Alkotmányi értékek és alkotmánybíráskodás. Osiris, Budapest és köv. o. 23 L. Sólyom László furcsa vétója. Alkotmánybíró-választás az Európai Unióban. Nézőpont Intézet Zrt., június a19b27ffbc3544e37a1af74 ( ). A hivatkozott elemzés elsősorban az államfő érvelését igyekezett cáfolni, szerzők mellett mások meglátása szerint is furcsa ellenérvelést alkalmazva. Ld. Mihancsik Zsófia: Sólyom visszaküldött törvényei II. galamus.hu/index.php?option=com_content&view=article&id= 16096:solyom-visszakueldoett-toervenyei-ii&catid=71:a-napiapro&Itemid=109 ( ) 24 Chronowski Nóra Drinóczi Tímea (szerk.): Európai kormányformák rendszertana. HVG-Orac Kiadó, Budapest Vö. a GG 94. cikk (1) bekezdésével és a Szövetségi Alkotmánybíróságról szóló március 12-én kihirdetett törvénnyel (Bundesverfassungsgerichtsgesetz). 26 Vö. a Szövetségi Alkotmánybíróságról szóló törvénnyel. 27 A német alkotmányos gyakorlatot Herbert Küpper intézetigazgató professzor úr szíves közlése alapján foglaltuk össze, amelyért ezúton is köszönetünket fejezzük ki. 28 Vö. a lengyel alk cikkeivel és 194. cikkével. 29 Vö. a lengyel alkotmánybíróságról szóló törvény 5. cikkével. 30 Horvát alkotmány 125. cikk. 31 Horvát alkotmánybírósági törvény 6. cikk. 32 Lett alkotmánybírósági törvény 4. cikk, 7. cikk. 33 Litván alk cikk, 105. cikk (3) bek. 34 Spanyol alk cikk (2) bek. 35 Kizárt az azonnali újrajelölés. 36 Spanyol alk cikk (1) (3) bek. 37 Spanyol alk cikk 38 Olasz alk (1) bek., Olasz alk (1) bek., 135. (3) bek. 40 Francia alk. 56. cikk 41 Románia alkotmányának cikkei. 42 Bolgár alk cikk. 43 Moldova alkotmányának 134., 136., 138. cikkei. 44 Szerb alk cikk. 45 Cseh alk. 58. (2) (8) bek. 46 Cseh alk. 84. (3) bek. 47 Albán alk (2) (4) bek. 48 Szlovák alk cikk. 49 Szlovák alk cikk. 50 Vö. a szlovák Alk cikkével. 51 Szlovén alk cikk (1) bek. 52 Szlovén alk cikk 53 Orosz alk. 125., 128. cikk. 54 Orosz alkotmánybírósági törvény 9. cikke. 55 Luxemburgi alk. 95/B. cikk. 56 Nem értékeli semleges országnak az Alkotmány Görögországot, Törökországot, valamint az Egyesült Királyságot. 57 BiH Alk. VI BiH Alk. VI Macedón alk cikk (2) bek. 60 Antal Attila: Jogállami forradalom vagy közjogi módosítgatás? ( ). L. még jogallamfigyelo/jog%e1llamfigyel_2010julius.pdf