A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK. a betétbiztosítási rendszerekről szóló 94/19/EK irányelv felülvizsgálatáról

Átírás

1

2 EURÓPAI BIZOTTSÁG Brüsszel, COM(2010)369 végleges A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK a betétbiztosítási rendszerekről szóló 94/19/EK irányelv felülvizsgálatáról COM(2010) 368

3 A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK a betétbiztosítási rendszerekről szóló 94/19/EK irányelv felülvizsgálatáról 1. BEVEZETÉS Ez a jelentés az irányelv 7. cikke (1a) bekezdése és 12. cikke (1) bekezdésében található felülvizsgálati rendelkezések által felvetett olyan kérdésekkel foglalkozik, amelyekkel a 94/19/EK irányelv módosítására vonatkozó javaslat nem, vagy nem teljes mértékben foglalkozik: A EUR-ban rögzített fedezeti szint megfelelősége (7. cikk 1. bekezdés a) pont); az egyes átmenetileg megemelt számlaegyenlegek teljes fedezetének megfelelősége és módozatai megfelelősége (12. cikk (1) bekezdés b) pont); egy páneurópai betétbiztosítási rendszer esetleges bevezetésének előnyei és költségei (12. cikk (1) bekezdés d) pont) a hatály alá tartozó termékek és biztosított betétesek körének összehangolása, figyelembe véve a kis- és középvállalkozások és a helyi hatóságok sajátos igényeit (12. cikk (1) bekezdés f) pont); a betétbiztosítási rendszerek és a betétesek kifizetésének olyan alternatív eszközei közötti kapcsolat, mint a sürgősségi kifizetési mechanizmusok (12. cikk (1) bekezdés g) pont). A jelentés a hozzá tartozó jogalkotási javaslathoz kapcsolódóan olvasandó. Végezetül a jelentés röviden kitér a betétbiztosítási rendszerek és a Bizottság által a bankszanálás tekintetében végzett munka kapcsolatára. 2. A FEDEZET SZINTJE ÉS HATÁLYA Ez a fejezet a fedezet megfelelő szintjével, az átmenetileg megnövelt számlaegyenlegekkel, valamint a hatóságok és a kis- és középvállalkozások (kkv) sajátos igényeivel foglalkozik A EUR-ban rögzített fedezeti szint megfelelősége A 2009/14/EK irányelv előírja a tagállamoknak, hogy december 31-ig gondoskodjanak fedezeti szintjük EUR összegben történő rögzítéséről. Az irányelvet 2008 őszén fogadták el, a pénzügy válság súlyossá válásakor. Az ügy sürgőssége miatt akkor nem végeztek hatásvizsgálatot. A Bizottság visszamenőleg megvizsgálta a EUR-ban rögzített fedezeti szint megfelelőségét. A 94/19/EK irányelvben alkalmazott minimális harmonizáció elve tagállamonként lényegesen eltérő fedezeti szinteket eredményezett. Amikor a pénzügyi válság 2008 őszén 2

4 súlyosbodott, egyes uniós betétesek az alacsonyabb fedezeti szintet biztosító tagállamokból a jobb betétvédelmet nyújtó tagállamok bankjaiba helyezték át betétjeiket. Ezek az eltérések súlyos torzulásokat okozhatnak. A kizárólag egy tényezőn (jelen esetben a fedezeti szinten) alapuló betétmozgások költségesek lehetnek a betétesek számára, mivel a bankok közötti váltás például a betéteseknek fizetett kamatokat is befolyásolhatja. A hitelintézetek számára a betétek hirtelen és jelentős kivonása súlyos likviditásvesztést okozhat. Ez a reálgazdaságra is hatást gyakorolhat (mivel a bankok a pénzügyi instabilitás idején korlátozzák a hitelkihelyezést), majd végül kormányzati beavatkozáshoz és állami finanszírozási források igénybevételéhez vezethet. Ezen túlmenően, ha a betétesek a kínált betétvédelem szintje (amelyre a bankoknak nincs befolyásuk) és nem a termékek minősége és költsége vagy előnye alapján választanak bankot, akkor nem használják ki teljes mértékben a belső piac előnyeit. Ahhoz, hogy ezeket a torzulásokat a jövőben el lehessen kerülni, és hogy a belső piacon egyenlő versenyfeltételek érvényesüljenek, a fedezeti szintnek elviekben mindenhol meg kell egyeznie. A tagállamok által biztosított fedezeti szintek még mindig nagy eltérést mutatnak, EUR-tól az Olaszországi EUR szintig 1, sőt egyes tagállamok korlátlan garanciát vállalnak. A 27 tagállam közül jelenleg már 16-ban alkalmazzák a EUR fedezeti szintet, vagy elfogadott jogszabállyal rendelkeznek az idei év során történő bevezetésre. Ezért a EUR-nál alacsonyabb fedezeti szintre való visszatérés zavart okozhat a betétesek körében és azzal, hogy szükségtelenül növeli a bankok kivét céljából történő megrohanásának kockázatát, ismét alááshatja a bizalmat. Ezenkívül úgy is értelmezhetnék, hogy az EU nem rendelkezik világos elképzelésekkel és következetes átfogó stratégiával a pénzügyi biztonsági háló kulcsfontosságú részét képező betétbiztosítási rendszerek reformjára vonatkozóan. Az eredményesség és költséghatékonyság szempontjából a EUR-ban rögzített fedezeti szint optimális megoldást jelent. Ez lényegesen javítaná a betétek védelmét a bankok és a betétesek számára felmerülő költségek aránytalan növelése nélkül. A pénzügyi válság előtt a tagállamokban érvényes fedezeti szinteket áttekintve a változtatás a biztosítható betétek 61%-áról 72%-ára növelné a fedezett betétek összegét, míg a biztosítható betétek 89%-áról 95%-ára növelné a teljes mértékben fedezett betétek számát. A EUR feletti fedezeti szint előnyei igen korlátozottak lennének (például a EUR fedezeti szint a teljes mértékben fedezett betétek számát kevesebb mint 2%-kal növelné) és a magasabb fedezeti szint nem indokolja a többletköltségeket. Következésképpen a fedezet EUR rögzített összegre történő emelésének jelenlegi mechanizmusa megfelelő Kis- és középvállalkozások (kkv-k) és helyi hatóságok A rendszer egyszerűsítése és harmonizációja, valamint a kifizetéseknek az igénylések egyszerűbb ellenőrzése útján történő felgyorsítása érdekében a Bizottság inkább készen áll betétesek teljes kategóriáinak, például minden tagállam vállalkozásainak és hatóságainak bevonására vagy kizárására, mintsem egy adott kategórián belüli különbségtételre (pl. a vállalkozás mérete vagy a hatóság jellege alapján), mivel az ilyen különbségtétel idő- és költségigényes. 1 Norvégiában az (átszámított) fedezeti szint több mint EUR. 3

5 A rendszer jelenleg azokra a kkv-kra terjed ki, amelyek egyszerűsített mérleg benyújtására jogosultak. Ez nagyjából megfelel a kisvállalkozások uniós definíciójának. Mivel a kkv-k ezen alkategóriája az EU vállalkozásainak 98,7%-át lefedi (az arány 99,8% lenne, ha a rendszer minden kkv-ra kiterjedne), annak költsége, hogy a betétesek körülbelül további 1%- át a kifizetés során meghatározzák, és ezzel esetlegesen késleltessék a betétesek kifizetési folyamatát, a becslések szerint meghaladja az említett kis számú betétes kifizetéséből származó előnyöket. Következésképpen a Bizottság azt javasolja, hogy a rendszer mérettől függetlenül terjedjen ki az összes vállalkozásra. Mivel a helyi hatóságok betétjei jelenleg 20 tagállamban vannak kizárva a rendszerből, azok kizárása csak hét tagállamban járna változással, és sokkal korlátozottabb hatással járna, mint azok esetleges bevonása. A EUR fedezeti szint a legtöbb helyi hatóság esetében elégtelennek bizonyulna, mivel az EU helyi hatóságainak hozzávetőlegesen mintegy 83%-a rendelkezik EUR-t meghaladó, és 72%-a EUR-t meghaladó összegű betéttel. Azonban néhány EU-12 tagállamban (pl. a Cseh Köztársaság és Litvánia) a legalacsonyabb az Unión belül az önkormányzatok átlagos betéti összege, ezért a hatás ezekben az országokban nagyobb lehet. Az EU-ban jóval kevesebb helyi hatóság van, mint betétes (körülbelül helyi hatóság a 450 millió egyéb betétessel szemben). A helyi hatóságok többi betéteshez viszonyított korlátozott száma miatt a banki fizetésképtelenség minimális hatással járna azok pénzügyi stabilitására nézve. Amennyiben az önkormányzatok technikailag fizetésképtelenné válnak, a nemzeti jogszabályok szerint még ekkor is rendelkezésre állnak lehetőségek az alapvető közszolgáltatások nyújtására, és szükség esetén az átlagos polgárhoz képest jóval könnyebben tudnak hitelhez jutni. Míg a betétbiztosítási rendszert ki szükséges terjeszteni az összes vállalatra, a helyi hatóságok kizárása indokolt. 3. PÁNEURÓPAI BETÉTBIZTOSÍTÁSI RENDSZER A betétbiztosítási rendszerek határokon átnyúló együttműködésének elősegítése és a rendszer jelenlegi széttagoltságának leküzdése érdekében (az EU-ban közel 40 különböző rendszer található), a Bizottság szolgálatai elemezték egy páneurópai betétbiztosítási rendszer bevezetésének költségeit és előnyeit. A következő strukturális lehetőségeket vették figyelembe: a jelenlegi rendszereket felváltó közös megoldás szolgál páneurópai rendszerként; a 27 tagállam meglévő rendszereit kiegészítő és támogató uniós szintű rendszer (a 28. rendszer) létrehozása; a meglévő rendszerek hálózata (betétbiztosítási rendszerek európai rendszere), beleértve egy egymás közötti kölcsönnyújtási rendszert is; ez azt jelenti, hogy ha valamelyik betétbiztosítási rendszer pénzügyi kapacitása kimerül, más rendszerektől kölcsönt vehet fel (hasonló rendszert alkalmaznak Ausztriában). A tagsággal kapcsolatban a következő lehetőségeket vették figyelembe: i) minden bank tagja lesz a rendszernek; ii) csak a határokon átnyúló bankok lesznek tagok (azaz olyan bankok, 4

6 amelyek más tagállamban is rendelkeznek fiókkal); iii) csak a nagy, a rendszer szempontjából fontos bankok válnak taggá. Egy páneurópai betétbiztosítási rendszer költséghatékony lenne, mivel évente körülbelül 40 millió EUR-nyi igazgatási költséget takarítana meg. Ez gazdaságilag hatékony megoldás lenne a széttagoltság problémájának megoldására, de egyes jogi kérdéseket részletesebben meg kell vizsgálni. Ezért az egységes páneurópai rendszer hosszabb távú projektként képzelhető el, és 2014-ig további felülvizsgálat tárgyát fogja képezni. A rendszernek összhangban kell állnia az EU új felügyeleti rendszerével kapcsolatos fejlődéssel és előrelépéssel, valamint a bankok szanálásával kapcsolatos fejleményekkel is (lásd a következő fejezetet). A 28. rendszer kevésbé tűnik hatékonynak, mivel növeli a komplexitást és nem oldja meg az EU mintegy 40 különböző rendszeréből adódó következetlenségek problémáját. A meglévő rendszerek hálózata (betétbiztosítási rendszerek európai rendszere) viszonylag könnyen létrehozható, mivel nem teszi szükségessé a nemzeti rendszerek jogi alapjainak módosítását. Ezenkívül egy rendszerek közötti kölcsönnyújtási lehetőség tovább erősítené a betétesek bizalmát, csökkentve a kormányzati beavatkozás iránti igény felmerülésének kockázatát. A jelenlegi helyzetben a betétbiztosítási rendszerek hálózatát és az egymás közötti kölcsönnyújtási rendszert (lásd a mellékletet) kellene a jövőbeni páneurópai betétbiztosítási rendszer létrehozása felé vezető első lépésnek tekinteni. Meg kell jegyezni, hogy a páneurópai rendszer bevezetését meg kell előznie a betétbiztosítási rendszerek teljes harmonizációjának, és csak akkor léphet életbe, ha rendszer pénzügyi eszközei elérik a biztosítható betétek 1,5%- ának megfelelő célszintet. Bármilyen struktúrájú páneurópai betétbiztosítási rendszernek minden bankot magában kell foglalnia. Minden más megoldás torzító hatással járhat és összeegyeztethetetlen lenne a belső piaccal. 4. SÜRGŐSSÉGI KIFIZETÉS A Bizottság a kifizetési határidő hét napra történő csökkentését javasolja. A sürgősségi kifizetés azonban nem szerepel a legelőnyösebbként meghatározott lehetőségek között. Ahhoz, hogy sor kerülhessen egy bizonyos összeg előlegként történő gyors kifizetésére (pl EUR három napon belül), a EUR fölötti összegek esetén a jelenlegi kifizetési határidő (azaz 4 6 hét) megtartásával, a betétbiztosítási rendszereknek kétszer kellene kifizetést végezniük, és így a költségek (az emberi és műszaki erőforrások használata) valószínűleg megduplázódnának. Az igények megfelelő igazolása nélküli (sürgősségi) gyors kifizetés a hibás kifizetések normál szintet meghaladó arányához vezethet. Ez a hibásan kifizetett összegek behajtásához szükséges erőforrások miatt további költségeket róna a betétbiztosítási rendszerekre. A behajtás a gyakorlatban igen bonyolult és időigényes lehet, mivel valószínűleg bírósági eljárás során kellene megtámadni a kifizetési igényeket. A sürgősségi kifizetés a betétesek bizalmára is rossz hatással lehet, mivel nagyon negatív piaci jelzést adna a betétesek számára. Azok a betétesek, akik betétjük egy részét rövid határidőn belül megkapják, úgy gondolhatják, hogy a betétbiztosítási rendszer nem rendelkezik elég tőkével a teljes összeg kifizetéséhez, és teljes betétjük felvételének céljából megrohanhatják a bankokat. 5

7 Ezért a sürgősségi kifizetés a költségek szempontjából nem lenne hatékony és alááshatja a betétesek bizalmát. Ha egy betétbiztosítási rendszer három napon belül ki tud fizetni EUR-t, és szilárd pénzügyi hátérrel rendelkezik, akkor rövid határidővel EUR-t is kell tudni fizetnie. Sokkal hatékonyabb a Bizottság jogalkotási javaslatában is szereplő jóval gyorsabb rendes kifizetési időtartam megvalósításához szükséges feltételeket biztosítani. 5. BETÉTBIZTOSÍTÁSI RENDSZEREK ÉS BANKSZANÁLÁS (KIFIZETÉSI ALTERNATÍVÁK) A betétbiztosítási rendszerek aktiválásának és a bank felszámolásának alternatívája lehet a bank szanálása (azaz a fizetésképtelenség rendezett módon történő kezelése), ami biztosítja a banki szolgáltatások folytonosságát, így a betétesek folyamatosan hozzáférhetnek betétjeikhez. A betétek át is helyezhetők más bankba. A betétbiztosítási rendszerekről szóló irányelvnek azonban nem szabad túl előíró jellegűnek lennie a kifizetési alternatívákkal kapcsolatban, mivel a bankszanálással külön közlemények 2 foglalkoznak, amelyek egy jövőbeni jogalkotási javaslatot készítenek elő. A betétbiztosítási rendszerekre vonatkozó javaslat ne építsen a bankok szanálásával kapcsolatban folyó munkára, de az ezen a téren bekövetkező fejlemények ne is lassítsák a betétbiztosítási rendszerek terén elért előrehaladást. A megfelelő megoldás annak biztosítása lenne, hogy a betétbiztosítási rendszerekről szóló irányelvet a bankszanálással kapcsolatos munka eredményeként bekövetkező változásokhoz lehessen igazítani. Következésképpen a Bizottság azt javasolja, hogy betéttranszferek, mint bankszanálási intézkedések által a betétbiztosítási rendszerekre terhelt költségek ne haladják meg a betétesek kifizetésének költségét. Ha a betétbiztosítási rendszerek szélesebb hatáskörrel rendelkeznének, azaz korai beavatkozási intézkedésekre (pl. feltőkésítés, likviditási segítségnyújtás, kezességvállalások) is kiterjedően, megfelelő finanszírozási kapacitásra lenne szükségük. További forrásokat kellene gyűjteniük a célszinten felül. Ennek oka, hogy a bankszanálás a kifizetés alternatívája, viszont a korai beavatkozás nem mindig teszi szükségtelenné a későbbi kifizetést. Ezért indokolt a betétbiztosítási rendszerek számára korlátozott mértékben engedélyezni, hogy pénzügyi eszközeiket banki fizetésképtelenség elkerülésére használják fel anélkül, hogy a betéttranszfer finanszírozására lennének korlátozva. * * * Melléklet: A betétbiztosítási rendszerek európai rendszerének finanszírozási elemei, egymás közötti kölcsönnyújtási rendszerrel 2 Lásd COM(2009) 561 és COM(2010)

8 Eszközhiányos rendszerek A többi rendszer az EU-ban (kimerítve) (elsőként felhasználandók) Rendszerek közötti kölcsönök Rendszerek közötti kölcsönök Rendszerek közötti kölcsönök célszintje Rendszerek közötti kölcsönnyújtás (középtávon visszafizetendő) Kiegészítő finanszírozási források (szükség esetén) Kiegészítő finanszírozási források (szükség esetén) Kiegészítő finanszírozási források (szükség esetén) Kiegészítő finanszírozási források (szükség esetén) célszintje Forrás: A Bizottság szolgálatai. 7