A fogyasztóvédelmi intézményrendszert érintő rövid helyzetértékelés

Átírás

1 A fogyasztóvédelmi intézményrendszert érintő rövid helyzetértékelés Készítette: Dr. Baranovszky György Budapest, május 5.

2 Bevezetés, a fogyasztóvédelmi intézményrendszer szereplői Legyen szó bármilyen szakmai területről, a megújulás (és a magában hordozott pozitív, előremutató változások) érdekében időről időre szükséges az aktuális helyzet feltérképezése, helyzetértékelés elkészítése. Ez különösképp igaz a fogyasztóvédelem területén, amelynél az áttekintés, értékelés, és a tapasztalatok összegzése annál inkább sem nélkülözhető, hogy az folyamatosan fejlődik - legalábbis, kellene, hogy fejlődjön -, párhuzamosan a kereskedelem térnyerésével. Internetes vásárlások, a közösségi médiának az e-kereskedelemben betöltött szerepe, lebomló fizikai határok: a fogyasztóvédelem folyamatosan olyan új kihívásokkal találja magát szembe, amelyre reagálnia kell, és lépést tartani a fogyasztók érdekében. A kereskedelem fejlesztésével párhuzamosan tehát legalább ilyen fontos szerepet kell kapnia a fogyasztóvédelem fejlesztésének. Ehhez azonban az is szükséges, hogy a fogyasztóvédelmi intézményrendszer szereplői hatékonyan működjenek, és azonnal reagálni tudjanak a felmerülő problémákra, ki-ki a maga eszközével, és lehetőség nyíljon a gyors beavatkozás lehetőségére, ahol arra szükség van. Ebben a rendszerben azonban közel sem mindegy, hogy a szereplők hol, milyen szinten, milyen feltételek között működnek és működhetnek, láthatják el feladataikat, és az is kulcskérdés, rendelkezésre állnak-e ehhez a szükséges források. A fogyasztóvédelem intézményrendszere ma többszereplős, így ezeket szükséges először is megvizsgálni a helyzetértékeléshez. A fogyasztóvédelmi törvény világosan rögzíti, hogy a fogyasztóvédelmi intézményrendszer szereplői állami oldalról a fogyasztóvédelmi hatóság, civil oldalról a fogyasztói érdekek képviseletét ellátó egyesületek, és végül a békéltető testületek. Mindenkinek más a feladata ebben a rendszerben, ugyanúgy a fogyasztói jogérvényesítés e szervezetek célja, csak más szempontból. 1. Az első pillér, a fogyasztóvédelmi hatóságok a fogyasztókat védő jogi, kötelező előírások teljesülését vizsgálják, és ha kell, például bírságolnak, eltiltanak, köteleznek a határozatukban. 2. A második pillért jelentő, fogyasztói érdekek képviseletét ellátó egyesületek hatósági jogkörrel nem rendelkeznek - nem is rendelkezhetnek -, hisz erejük épp a nyilvánosság erejében, a fogyasztók tájékoztatásában, érdekfeltárási szerepükben, és a fogyasztókhoz való közelségükben rejlik. Feladataikat tételesen nevesíti a fogyasztóvédelmi törvény. 3. A harmadik pillért a békéltető testületek jelentik. Feladatuk egyértelmű, világos, ráadásul az Európai Unió rendkívül fontos szerepet szán nekik nemcsak a tagállami, hanem az uniós fogyasztóvédelmi ügyek megoldásában is. Vállalkozások nélkül nincs fogyasztóvédelem. Habár nem szokták a fogyasztóvédelem klasszikus szereplői közé sorolni, de mindenképp fontos szerepet töltenek be Magyarországon a vállalkozói érdekvédelmi szervezetek, mint például a gazdasági kamarák vagy az egyes vállalkozói érdekképviseleti szervezetek. Maguk is nagyon sokat tehetnek ugyanis és tesznek azért, hogy a fogyasztók kizárólag tisztességes vállalkozásokkal találkozhassanak és kiszűrjék a kontárokat. I.A fogyasztóvédelem állami szereplője: a fogyasztóvédelmi hatóság A fogyasztóvédelmi hatóság ellenőrzi a fogyasztóvédelmi rendelkezések, előírások betartását és azok megsértése esetén eljár. Nem tartoznak azonban ide azok a vitás ügyek, esetek, amelyek a fogyasztó és a vállalkozás közötti szerződések létrejöttével, érvényességével, joghatásaival és a megszűnésével kapcsolatosak. 2

3 Tipikus, fogyasztóvédelmi hatósági feladatkör például annak vizsgálata, hogy a fogyasztók írásos panaszára a kereskedő válaszol-e harminc napon belül, hiszen a vállalkozásokat például ez esetben harmincnapos válaszadási kötelezettség terheli. Ellenőrzik, hogy a cégek ne tévesszék meg a fogyasztókat, és a példákat még tovább lehetne sorolni az élelmiszerbiztonság területétől elkezdve egészen a hírközlésig bezárva. Ami a fogyasztóvédelmi hatóság szervezetét illeti, január 1-jén jelentős változás következett be, hiszen az általános fogyasztóvédelmi feladatokkal bíró központi hivatal, a Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság (a továbbiakban: NFH) megszűnt és beolvadt a Nemzeti Fejlesztési Minisztériumba (a továbbiakban: Minisztérium). Jogelődjeivel együtt több mint húszéves múltra visszatekintő, nagy szervezet szűnt meg ezzel, amelynek tényét a fogyasztók a hétköznapokban csak úgy emlegettek, hogy megszűnt a fogyasztóvédelem. A Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség jogutódjaként az NFH a évi felállításakor rendkívül erős, koncentrált fogyasztóvédelmi feladatkörrel bíró közigazgatási hatóság volt, amely egyszemélyi közvetlen vezetés, a főigazgató alá tartozott. Az NFH-hoz tartoztak és területi szervei voltak a regionális felügyelőségek, ez utóbbiakhoz kapcsolódtak a felügyelőségek székhelyén kívüli, megyeszékhelyeken működő kirendeltségek. Az NFH szakmai irányítását a főigazgató látta el, csakúgy, mint például a felügyelőségek szakmai tevékenységének törvényességi, szakszerűségi ellenőrzését. Az évek során azonban fokozatosan csökkent az NFH stratégiai, irányító jellegű szerepe, ami a fogyasztóvédelmi hatósági feladatokat illette. Az NFH később már csak mindössze közreműködhetett a szakmai irányítói jogkör gyakorlásában, illetve akkor még a fővárosi és a megyei kormányhivatalok fogyasztóvédelmi közigazgatási hatósági ügyei tekintetében gyakorolta a döntések megsemmisítésére, illetve szükség szerint az új eljárás lefolytatására való utasítás jogkörét. A január elsejei változásokkal együtt járt, hogy az elsőfokú, általános fogyasztóvédelmi feladatkörrel járó fogyasztóvédelmi hatósági feladatokat a járási hivatalok, és az úgynevezett, megyeszékhely szerinti járási hivatalok kapták meg. Ennek eredményeként, ma Magyarországon 197 különböző járási hivatal működik, beékelve munkájukba az egyes fogyasztóvédelmi feladatokat is. A személyes ügyintézést kedvelő fogyasztók így több helyen találják meg a fogyasztóvédelmi szakügyintézőket. Önmagában azonban ez még nem olyan körülmény, amely befolyásolná azt, mennyiben jár el hatékonyan a fogyasztóvédelmi hatóság. Ami az irányítási jogköröket illeti, ma a fogyasztóvédelmi hatóságnál egyszerre kettős irányítás érvényesül. 1. A szakmai irányítás a Minisztériumnál van, amely kiterjed például a fővárosi és megyei kormányhivataloknak és a járási hivataloknak a fogyasztóvédelmi és piacfelügyeleti feladatellátására, valamint a termékek biztonságosságának és megfelelőségének ellenőrzésére. Eseti vizsgálatokat rendelhet el, de ugyanúgy, a fővárosi és megyei kormányhivatalt vezető kormánymegbízottat a fogyasztóvédelmi és piacfelügyeleti feladatköréhez kapcsolódóan konkrét feladat elvégzésére, mulasztás pótlására utasíthatja (a közigazgatási hatósági eljárás kivételével). Az irányítás kiterjed továbbá a fővárosi és megyei kormányhivatalt vezető kormánymegbízott fogyasztóvédelmi és piacfelügyeleti feladatkörébe tartozó tevékenységéről történő beszámoltatásra. 2. Igazgatási szempontból nézve pedig a járási, és a megyeszékhely szerinti járási hivatalokat tekintve eljár a Miniszterelnökség is, amely már a fővárosi és a megyei kormányhivatalok irányításáért felelős szervezet. Ez önkéntelenül is érinti a fogyasztóvédelmi hatóság 3

4 munkatársait, akik a járási hivatalokban látják el feladataikat. A járási hivatalok ugyanis a fővárosi és a megyei kormányhivatalok részei. A fentiek egyszerre több kérdést is felvetnek. A Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság megszüntetése egyértelműen negatív hatással bírt a fogyasztóvédelem polgárok általi megítélésére. A fogyasztóvédelemnek, mint a közigazgatás egyik fontos ágazatának és a fogyasztói jogok védelme felett őrködő hatóságnak, markánsan láthatónak, és a fogyasztók mindennapjaiban is érzékelhetőnek kell lennie az állampolgárok számára. Az egyáltalán nem elég, ha ez a láthatóság kizárólag jogszabályi szinten nyilvánul meg, oly módon, hogy a Minisztérium látja el annak feladatait és olyan, erős központi hatóság már nincs, amely név szerint is fogyasztóvédelemmel foglalkozik. Ez a megoldás egyébként nem is illeszkedik a rendszerbe, hiszen ma Magyarországon a fogyasztóvédelem egyes speciális ágazataiért (például: energia, pénzügyek, hírközlés) és a felmerülő speciális hatósági feladatok ellátásáért mind-mind különálló, olyan, erős közigazgatási hatóságok felelnek, amelyek felépítése, szervezeti struktúrája egyszersmind garanciája is a hatékony működésnek. A pénzügyi fogyasztóvédelemért a Magyar Nemzeti Bank felel, a közüzemi szolgáltatások fogyasztóvédelméért a Magyar Energetikai és Közműszabályozási Hivatal. A tisztességes verseny felett a Gazdasági Versenyhivatal őrködik, míg a hírközlési fogyasztóvédelem esetében a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság lát el rendkívül fontos szakigazgatási feladatokat. Az élelmiszerlánc, az élelmiszerek biztonságossága kapcsán ismét külön szakigazgatási szerv a Nemzeti Élelmiszerláncbiztonsági Hivatal (NÉBIH). A NÉBIH kapcsán meg kell jegyezni, hogy egyébként nagyon helyesen, az élelmiszer-laboratóriumok közvetlenül a NÉBIH alá tartoznak, nem pedig az élelmiszerlánc-felügyeletért felelős Földművelésügyi Minisztériumhoz. Ezzel szemben az általános fogyasztóvédelmi feladatkörrel bíró fogyasztóvédelmi hatóság két laboratóriuma, ahol a termékvizsgálatok zajlanak, ismét már a Minisztérium alá tartozik közvetlenül. Így látnak el olyan feladatokat a Minisztérium két osztályaként, amelyek a minisztériumi szervezetrendszerbe kevésbé illeszkednek. Ez pedig ismét azt a nem feltétlenül szerencsés kettősséget eredményezi, hogy egyszerre működnek minisztériumi szervezeti egységekként, valamint hatósági feladatellátó egységekként is, hiszen az egyes közigazgatási hatósági eljárások során a laborvizsgálat eredménye képezi a hatósági döntés alapját. A fentiekkel összefüggésben felmerülhet egy olyan, erős, szakmai alapokon nyugvó irányítással és törvényességi, szakszerűségi ellenőrzési feladatokkal rendelkező szervezet létrehozása, amely nevében is külön fémjelzi az állampolgárok számára a fogyasztóvédelem jelentőségét. Ma ez hiányzik, és a jelenlegi szabályozás alapján sajnos ki kell mondani, hogy a Minisztérium erőtlen, nem tudja ellátni azokat a feladatokat, melyeket a jogalkotó elméleti szinten megfogalmazott az NFH megszüntetésével. Épp ezért fordulhat elő, hogy a békéltető testületekhez forduló fogyasztók a testületeket a fogyasztóvédelemnek, fogyasztóvédelmi hatóságnak hiszik, holott a testületek feladata nem a hatósági ellenőrzés. Ezt a helyzetet pedig az sem oldja meg, hogy ma Magyarországon 197 járási hivatal működik, ahol az elsőfokú fogyasztóvédelmi ügyeket intézni lehet, meghatározott kivételekkel. Ugyancsak nem feltétlenül szolgálja a hatékonyság célját a már bemutatott kettős irányítás, hiszen míg szakmai szempontból a Minisztérium irányít, addig a gyakorlatban történő 4

5 végrehajtás tulajdonképpen a Miniszterelnökségen múlik. Ez azonban könnyen oda vezethet a gyakorlatban, hogy a két irányító szerv között egymással ellentétes jogértelmezési álláspont alakul ki, amely leronthatja a járási hivatalok, mint elsőfokú fogyasztóvédelmi hatóság hatékonyságát és sértheti a jogbiztonságot. Az irányítás egységességének kérdése felveti egyúttal azt is, hogy a mindennapi fogyasztóvédelemhez jelentősebben kapcsolódó ágazatok, mint például a panaszügyintézés, a minőségi kifogások előírások szerinti kezelésének vagy akár az élelmiszerek ellenőrzése ugyancsak egy kézben csoportosuljon, koncentráltabban hozzá telepítve a fogyasztóvédelem egyes ágazatait. II. Fogyasztói érdekek képviseletét ellátó egyesületek A fogyasztói érdekek képviseletét ellátó egyesületek legfontosabb feladata a fogyasztóvédelmi törvény alapján a tájékoztatás, érdekfeltárás, igényérvényesítés. Emellett figyelemmel kísérik például a fogyasztókkal szemben alkalmazott általános szerződési feltételeket, közérdekű kereseteket indítanak, segítik a fogyasztókat. A fogyasztók tájékoztatását szolgáló tanácsadó irodák fenntartásával, de ugyanúgy a különböző eljárások, vizsgálatok, intézkedések kezdeményezésével az egyesületek kiemelt szerepet kapnak a fogyasztóvédelmi intézményrendszerben. De ez sajnos csak papíron, elméleti síkon van így. Mára ugyanis már e társadalmi szervezetek egyáltalán nem vagy csak alig tudják ellátni feladataikat, ennek pedig maguk az állampolgárok, a fogyasztók látják kárát. Köszönhető ez a minisztériumi hozzáállás mellett, és ahhoz szorosan kapcsolódó finanszírozási rendszernek, és az egyre csökkenő pénzügyi forrásoknak. Mindezek eredménye, hogy ma a fogyasztóvédelmi társadalmi szervezetek már rövidtávon sem tudnak tervezni. Ez akkor is így van, amikor a Minisztérium kizárólag feladatalapú projekteket támogat, figyelmen kívül hagyva a fogyasztóvédelmi törvény előírásait. Az állam pontosan meghatározza, hogy mit tehetnek a fogyasztóvédelmi egyesületek, és ehhez milyen összegű támogatást nyújt (elenyészőt). Ez pedig azt eredményezte, hogy a fogyasztóvédelmi társadalmi szervezetek sakknyelven szólva, patthelyzetbe kerültek. Ha fenn akarnak maradni, - a normatív támogatás hiánya folytán - kénytelenek az állami pályázatokon indulni, hiszen a vállalkozásoktól való támogatások elfogadása alapjaiban kérdőjelezné meg a cégekkel szembeni függetlenségüket. Amennyiben pedig az éves minisztériumi kiírásokon indulnak, úgy nem szervezhetik önállóan tevékenységüket, hanem teljesen meg kell felelniük a támogatási szerződésekben és projektekben tett elvárásoknak. Összességében: a fogyasztóvédelmi társadalmi szervezetek ma Magyarországon úgy védik a fogyasztókat, hogy kizárólag azt teszik, amit és ahogyan számukra a főtámogató Minisztérium meghatároz. Ez azonban jelentős aggályokat vet fel, hiszen a fogyasztói önszerveződéseket összefogó civil szervezetek kezébe kellene adni az önálló döntés jogát. További problémát jelent a rendelkezésre álló források folyamatos csökkenése. Ugyanis nem csupán a megválasztható feladatok köre csökkent jelentősen (sőt, ellenkezőleg, az elvégzendő feladatok előre meghatározásra kerülnek), hanem maga a rendelkezésre álló keretösszeg is. A fogyasztóvédelmi törvény szerint ugyanis az állam a mindenkori éves költségvetésről szóló törvényben gondoskodik a fogyasztói érdekek képviseletét ellátó egyesületek támogatásáról. Nagyon szemléletes az az adat, amely szerint a fogyasztóvédelmi társadalmi szervezetek által 5

6 pályázható éves összeg a költségvetési törvényben 2009-ben még több mint háromszázmillió forint volt. Ugyanez az összeg 2018-ban már 81 millió forintra apadt, miközben a fogyasztók körében a napi fogyasztás, a vásárlások száma, tekintve az e-kereskedelmet is, rohamosan nő. Márpedig, ahol vásárlás van, ott vitás ügy is jócskán akad. Mindezekhez hozzátartozik az is, hogy a fogyasztóvédelmi törvény szerinti, a fogyasztóvédelmi egyesületek által működtetett tanácsadó irodák már rég nincsenek. Holott tíz éve például még országos, fogyasztóvédelmi tanácsadó irodahálózat működött. Ma már ez nincs így. Ugyanakkor pozitív ellenpéldát itt is látni, csak sajnos kizárólag az olyan speciális témakörökben, mint a pénzügyi fogyasztóvédelem. A Magyar Nemzeti Bank ugyanis rendkívüli mód megerősítette a pénzügyi tudatosság erősítésére szakosodott civileket, amelynek eredményeként mára már Magyarország valamennyi megyeszékhelyén megnyitották kapuikat a jegybanki támogatással működő pénzügyi tanácsadó irodák. A fogyasztóknak szükségük van arra, hogy helyben, személyesen kapjanak fogyasztóvédelmi tájékoztatást, pontosan hova fordulhatnak jogorvoslatért és nem csak a pénzügyeket illetően, hanem valamennyi, egyéb klasszikus fogyasztóvédelmi terület kapcsán. Az általános fogyasztóvédelmi kérdésekkel foglalkozó, országos tanácsadó irodahálózat hiányát pedig még a járási hivatalok sem váltják ki, amelyek, ha nem hatósági ügyről van szó, egyszerűen tovább küldik a panaszost a békéltető testületekhez, illetve nagyon helyesen átküldik a fogyasztói kérelmeket az illetékes testületnek. Meg kell jegyezni egyúttal azt is, hogy a járási hivatalokban dolgozó fogyasztóvédelmi szakügyintézők nyilvánvalóan nem vehetik és nem is veszik át azt a feladatot, amit egy fogyasztóvédelmi civil szakember nyújthat egy fogyasztó számára. Különösen akkor, ha azt nézzük, hogy számos esetben a hatósági szakügyintézők kapcsolt munkakörben dolgoznak, így a fogyasztóvédelmi terület mellett akár munkaügyi- vagy éppen szociális hatósági ügyekben is ugyanúgy eljárnak. Erre pedig a gyakorlatban számos példa van. Manapság már a civil fogyasztóvédelmi szakemberekből is jócskán hiány van, hiszen nincsen utánpótlás, a több diplomával rendelkező, több nyelven beszélő fiatalok számára pedig a fogyasztói érdekek képviseletét ellátó egyesületek nem tudnak jövőképet mutatni. Épp ez eredményezi a civil fogyasztóvédelmi szakemberhiányt, holott rájuk legalább annyira szükség van, illetve lenne, mint a vállalkozásoknak a szakértőkre, ahol viszont a szakemberek már ténylegesen is megtalálhatóak. Ugyanis a fiatalok inkább a nagyvállalatoknál, multi szolgáltatóknál helyezkednek el, így szakértelmüket, tudásukat náluk kamatoztatják. Ennek pedig kárát ismételten csak a fogyasztók látják, hiszen ők maguk nincsenek tisztában az általuk érvényesíthető fogyasztói jogokkal, lehetőségekkel, míg a szakembergárdát felvonultató multikra épp ennek az ellenkezője az igaz. Holott, a civil fogyasztóvédelem szerepe a kiszolgáltatott fogyasztónak a vállalkozással egyenlő pozícióba hozatala lenne. Szintén rendkívül beszűkültek azok a lehetőségek, amelyek a fogyasztóvédelmi társadalmi szervezetek számára biztosíthatnák a fogyasztói érdekképviselet ellátását az egyes érdekegyeztető fórumokon. A Fogyasztóvédelmi Tanács, amely a Kormány fogyasztóvédelemmel összefüggő döntéseit előkészítő konzultatív, véleményező, javaslattevő, érdekegyeztető fórum, csak névleg működik, és mára a szerepe teljesen kiüresedett. Annak hiába tagjai a fogyasztóvédelem egyes szereplői, a gyakorlatban a meghatározott, minimális követelményeket teljesítve egy évben mindössze egy alkalommal ülésezik, mint legutóbb például karácsony előtt. 6

7 A fogyasztóvédelmi egyesületek a jelenlegi rendszerben nem tudnak hatékonyan működni, és kiszolgáltatott helyzetbe kerültek minden szinten. III. Békéltető testületek A fogyasztóvédelmi intézményrendszer harmadik alappillérét az immár közel két évtizede működő fővárosi és megyei békéltető testületek jelentik, mint a fogyasztó és a vállalkozás közötti egyedi vitás fogyasztóvédelmi ügyek megoldásának fórumai. Ingyenes, gyors eljárásuk vonzó nemcsak a fogyasztók, hanem a vitával érintett kereskedők számára is, hiszen a bíróságot elkerülve kínálnak vitarendezési lehetőséget. A pénzügy-biztosítás területén pedig kizárólag a fővárosban működő Pénzügyi Békéltető Testület jár el. A testületek ugyanakkor a hazai fogyasztóvédelem alappillérévé váltak, rangjuk tekintetében pedig az első helyre kerültek. Magyarországon a testületek ismertek lettek, köszönhetően szakmaiságuknak és annak a ténynek is, hogy az állam - szemben a fogyasztóvédelmi szervezetekkel - nem lehetetlenítette el a működésüket. Az elmúlt öt évben közel hatvanezer fogyasztóvédelmi ügyet zártak le a fővárosi és a megyei kereskedelmi és iparkamarák mellett működő békéltető testületek. Ebből is, csak a évben több mint tizenháromezer ügy került eldöntésre a testületek előtt. (Ráadásul ezek a számok nem tartalmazzák a tanácsadásért a testületekhez fordulók nagy számát sem.) Tény az is persze, hogy - a Pénzügyi Békéltető Testület kivételével - a (klasszikus) békéltető testületek finanszírozásáról már közel sem mondható el hasonlóan pozitív számadat, annak ellenére, hogy a testületek előtt lévő ügyek száma évről évre, dinamikusan emelkedik. Az ügyszámok növekedése azonban egyáltalán nem jelenti azt, hogy a finanszírozás ezzel egyenes arányban nőne. Így 2009-ben például 375 millió forint állt rendelkezésre a testületek számára a működési költségek fedezésére, abban az évben a békéltető testületek közel 6000 ügyet zártak le. Mint láttuk, 2017-re a lezárt ügyek száma már ennek több mint a duplájára nőtt, miközben a finanszírozás nagyságrendje mit sem változott (2017-ben az országos finanszírozási összeg kevesebb volt, mint a évre rendelkezésre álló, 375 millió forint: egész pontosan 330 millió). Habár pozitív, hogy a évben már a békéltető testületek működési költségeinek fedezésére 400 millió forint áll rendelkezésre, azonban ennél jóval több forrásra van szükség, továbbra is. A békéltető testületek nemcsak a fogyasztóvédelmi vitás ügyek rendezésének feladatát végzik, hanem a fogyasztók és vállalkozások körében rendkívül népszerű, további hatáskörökkel is rendelkeznek. Összegzés Mindezek alapján az szolgálná Magyarország fogyasztóvédelmének fejlődését, egyúttal a fogyasztók érdekeit is, ha az állam egy asztalhoz ültetné a fogyasztóvédelem szereplőit annak érdekében, hogy egy tényleges párbeszéd mellett új, hatékony, presztízsében és anyagilag is jelentősen megerősített, megtámogatott fogyasztóvédelmi rendszer kerüljön kiépítésre és újragondolásra! Budapest, május 5. Dr. Baranovszky György ügyvezető elnök Fogyasztóvédelmi Egyesületek Országos Szövetsége 7