SZAKDOLGOZAT MISKOLCI EGYETEM ÁLLAM ÉS JOGTUDOMÁNYI KAR EURÓPAJOGI ÉS NEMZETKÖZI MAGÁNJOGI TANSZÉK KONZULENS: DR. ANGYAL ZOLTÁN EGYETEMI DOCENS

Átírás

1 SZAKDOLGOZAT MISKOLCI EGYETEM ÁLLAM ÉS JOGTUDOMÁNYI KAR EURÓPAJOGI ÉS NEMZETKÖZI MAGÁNJOGI TANSZÉK KONZULENS: DR. ANGYAL ZOLTÁN EGYETEMI DOCENS AZ UNIÓS TAGÁLLAMOK KÖTELEZETTSÉGSZEGÉSEIVEL SZEMEMBENI ELJÁRÁSOK 2013 KÉSZÍTETTE: MAGDA ATTILA

2 Tartalomjegyzék Tartalomjegyzék... 1 Bevezetés... 3 I. Szervezeti felépítés... 5 I.1. Az Európai Unió Intézményei... 5 I.2. Az Európai Unió Bírósága... 6 I.3. Irányító testületek... 6 I.4. Bizottságok és küldöttségek... 7 I.5. Képviselőcsoportok... 7 I.6. Európai szintű politikai pártok... 7 I.7. Működés... 8 I.8. Székhely és a tevékenység helye... 8 II. A tagállamok jogharmonizációs kötelezettsége... 9 II.1. A jogharmonizáció fogalma, alapja... 9 II.2. A jogharmonizáció uniós eszközei II.2.1. Irányelv II.2.2. Rendelet II.2.3. Határozat II.2.4. Egyéb jogforrások II.3. A jogharmonizációs kötelezettség teljesítésére vonatkozó magyar szabályok II.4. A jogharmonizációs javaslat II.5. A jogharmonizációs javaslat tartalma II.6. A jogharmonizációs javaslat elkészítése II.7. A jogharmonizációs javaslat elkészítésének határideje II.8. A jogharmonizációs javaslat egyeztetése II.9. A jogharmonizációs záradék II.10. Az uniós jogi aktusok átültetéséről és végrehajtásáról szóló értesítés II.11. A jogharmonizációs feladatok teljesítésének ellenőrzése III. Az Európai Unió Bíróságának Egyes Eljárásai III.1. Kötelezettségszegési eljárás, az uniós jog érvényesülését kikényszerítő eljárások III.2. A kötelezettségszegési eljárás jellemzői III.3. A tagállami kötelezettségszegést megalapozó jogsértések III.4. Az elsődleges és a másodlagos uniós jog rendelkezéseinek megsértése

3 III.5. A tagállamokat terhelő együttműködési kötelezettség megsértése III.6. Az Unió által, illetve az unió és a tagállamok által harmadik országgal kötött nemzetközi szerződések megsértése III.7. Az uniós jog általános elveinek megsértése III.8. Tagállami kötelezettségszegés jogalkotással vagy annak elmulasztásával III.9. A tagállam által kötött, az uniós joggal ellentétes nemzetközi megállapodások III.10. A tagállam uniós joggal ellentétes közigazgatási gyakorlat III.11. A tagállamnak uniós joggal ellentétes bírói gyakorlata III.12. Az általános és tartós tagállami jogsértések III A kötelezettségszegési eljárás megindítása III A pert megelőző eljárás III A Bírósági eljárás III Bizonyítás III Az ítélet III A tagállam által egy másik tagállam ellen indított kötelezettségszegési eljárás jellemzői III A tagállami kötelezettségszegést megállapító ítélet végrehajtásának kikényszerítése III Az irányelvek átültetésének elmulasztása esetén alkalmazható szankciók Összefoglalás Irodalomjegyzék

4 Bevezetés Szakdolgozatom témájául a következők miatt választottam az uniós tagállamok kötelezettségszegéseivel szembeni eljárások vizsgálatát: Kötelezettség! Elsősorban szeretném tisztázni, hogy mit is jelent, az a szó, hogy kötelezettség. Nap, mint nap használjuk ez a kifejezést, de lehetséges, hogy a teljes jelentése sok-sok mindenki számára ismeretlen. Saját megítélésem szerint, olyan ígéret vagy egyesség, amit az egyik fél ígér a másiknak, ami történhet szóban, vagy írásban, két vagy több fél egybehangzó ígéretének is. Ezek az ígéretek a hétköznapokban is sokszor elhangoznak ilyen egyszerű kijelentés például, hogy amit vállaltam az be is tartom, ezzel a kijelentéssel máris egy kötelezettséget vállaltam, aminek eleget kell tennem. A dolgozatommal szeretném kifejteni, hogy milyen fontos maga a kötelezettség betartása, és annak a nem betartása, milyen szankciókat is vonhat maga után. Szakdolgozati témám választásánál figyelembe vettem azt, hogy olyan témát válasszak a dolgozatomnak, ami aktuálisan érint engem és minden magyar állampolgárt. A dolgozatom címében még két olyan fontos szó is szerepel, mint az unió és tagállam, amelyeknek különkülön is fontos jelentése van, amit a dolgozatomban részletesebben is kifejtek. A dolgozat célja, hogy bemutassa, az uniós tagállamok által vállalt kötelezettségek buktatóit és azok betartásának nehézségeit. Az Európai Unióhoz való csatlakozás jelentősen átformálta az uniós tagállamok jogrendszerét és az alkalmazandó jogforrásokat, ami megnehezíti a tagállamok belső jog és az uniós jog összehangolását. Dolgozatommal szeretném bemutatni azt is, hogy milyen az Európai Unió szervezeti felépítése, működése és milyen intézmények útján tarttatják be a tagállami országokkal a csatlakozáskor aláírt szerződésekben szereplő kötelezettséget. Minden tagállamot szigorú kötelezettségek kötelezik a Szerződés megkötésével ilyen kötelezettség az Uniós tagállamok által vállalt együttműködés. Függetlenül azonban az államok szabályozási módszerétől, és attól az általánosnak tekinthető nemzetközi jogelvtől, amely a belső joggal szemben a nemzetközi jog primátusát hirdeti, tisztában kell lenünk azzal, hogy a nemzetközi kapcsolatok során, konfliktusok rendezése kapcsán a gyakorlatban, az államok hajlamosak mindezek ellenére saját belső jogukat előtérbe állítani. Tehát összességében megállapíthatjuk, hogy a nemzetközi jog tényleges kötelező ereje, kikényszeríthetősége gyengébb, mint a nemzeti jogé, illetve az EU jogszabályoké, mint ahogy ezt a későbbiekben látni fogjuk. A fenti kifejtett cél érdekében szükséges az említett jogterületek bemutatása külön-külön is, hogy elhelyezhetők legyenek a teljes Európai Uniós jogforrási rendszerbe. A dolgozat, a témát az uniós tagállamokkal szembeni 3

5 kötelezettségszegési eljárások oldaláról mutatja be, hiszen annak ellenére, hogy egyre több politikai területen fűzik szorosabbá az együttműködést a tagállamok, az Európai Unióba lépéssel a tagállamok kötelezettséget vállaltak, aminek egyes esetekben nem tesznek eleget, ilyen a kötelezettségszegés leggyakoribb formája, a jogharmonizációs kötelezettség megsértése, illetve az irányelvek határidőre történő beültetésének az elvégzése, melyet a dolgozatomban részletesebben is kifejtésre kerül. A téma kifejtéséhez elsősorban a témához kapcsolódó hatályos jogszabályokat használtam fel. Ezen kívül könyvtári forrásokra, szakkönyvekre, tanulmánykötetekre támaszkodtam, melyek az EU jogról, annak egyes részeiről nyújtanak információt. 4

6 Jogalap Az EK-Szerződés cikke; Az Európai Parlament eljárási szabályzata. I. Szervezeti felépítés I.1. Az Európai Unió Intézményei A Európai Unió saját intézményi kerettel rendelkezik, amelynek célja az Unió értékeinek érvényesítése, célkitűzéseinek előmozdítása, az Unió, valamint polgárai és a tagállamok érdekeinek szolgálata, továbbá az Unió politikái és intézkedései egységességének és folyamatosságának a biztosítása. 1 Az egyes intézmények a Szerződésekben rájuk ruházott hatáskörük határain belül, az ott meghatározott eljárások, feltételek és célok szerint járnak el. Az intézmények jóhiszeműen és kölcsönösen együttműködnek egymással. 2 Az intézményei: - az Európai Parlament, - az Európai Tanács, - a Tanács, - az Európai Bizottság (a továbbiakban: a Bizottság), - az Európai Unió Bírósága, - az Európai Központi Bank és - a Számvevőszék Az Európai Tanács - intézményi ranggal való felruházás (a korábbi alapszerződések nem nevezték önálló intézménynek) - az Európai Tanács tagjai által egy 30 hónapos (2,5 éves) időtartamra megválasztott állandó elnöki poszt felállítása (mandátum egyszer meghosszabbítható). Az elnök legfőbb feladata: az Európai Tanács munkájának előkészítése és irányítása, valamint az Európai Unió külső képviselete. 3 Tagság Az Európai Parlamentnek jelenleg 785 tagja van: Németország 99; Franciaország, Olaszország és az Egyesült Királyság 78; Spanyolország és Lengyelország 54; Románia 35; Hollandia 27; Belgium, a Cseh Köztársaság, Görögország, Magyarország és Portugália 24; Svédország 19; Bulgária és Ausztria 18; Szlovákia és Finnország 14; Dánia, 1 EUSZ 13. cikk (1) 2 EUSZ 13. cikk (2) 3 Prof. DR. Fazekas Judit, Az Európai Integráció története, az Európai Unió intézmény és jogrendszere, Kiadó: Novotni Alapítvány a Magánjog Fejlesztéséért Miskolc 2010., oldal: 60. 5

7 Írország és Litvánia 13; Lettország 9; Szlovénia 7; Észtország, Ciprus és Luxemburg 6; Málta 5. 4 I.2. Az Európai Unió Bírósága Az Európai Unió Bíróságának 5 székhelye Luxemburgban található. Az Európai Unió Bírósága a Bíróságból, a Törvényszékből és különös hatáskörű törvényszékből áll. 6 Az Európai Unió Bírósága tehát összefoglaló elnevezés, jelenleg az alábbiakból tevődik össze: - Bíróság (Európai Bíróság), - Törvényszék, - Közszolgálati Törvényszék (mint különös hatáskörű törvényszék). Az Európai Unió Bíróságának alapokmányát rendelkezéseit I. cím és a 64. cikk kivételével rendes jogalkotási eljárás keretében az Európai Parlament és a Tanács módosíthatja. Az Európai Parlament és a Tanács vagy a Bíróság kérelmére és a Bizottsággal folytatott konzultációt követően, vagy a Bizottság javaslata alapján és a Bírósággal folytatott konzultációt követően határoz. 7 A Lisszaboni szerződés újításai között szerepelt egy olyan bizottságnak a felállítása, amelynek feladata, hogy a Bíróságra és a Törvényszékre bíráknak vagy főtanácsnokoknak jelölt személyeknek a feladatra való alkalmasságáról azt megelőzően véleményt adjon, hogy a tagállamok kormányai kineveznék őket. E bizottságot hét személy alkotja, akiket a Bíróság és a Törvényszék korábbi tagjai, a tagállamok legfelsőbb bíróságának tagjai és az elismert szakértelemmel rendelkező jogászok közül választanak ki, és akik közül egy személyre az Európai Parlament tesz javaslatot. A Tanács határozatban megállapítja e bizottság működésének szabályait, és határozatban kinevezi a bizottság tagjait. A Tanács és a Bíróság elnökének kezdeményezése alapján jár el. 8 I.3. Irányító testületek Az Európai Parlament irányító testületeit az Elnökség (az elnök és 14 alelnök), az Elnökök Értekezlete (az elnök és a képviselőcsoportok elnökei), a tagok adminisztratív és pénzügyeiért felelős hat (2009 júliusát követően öt) questor, a Bizottsági Elnökök Értekezlete, illetve a Küldöttségi Elnökök Értekezlete alkotja. Az elnök, az alelnökök és a questorok megbízatása két és fél évre szól. 4 Gombos Katalin: Az Európai Unió jogának alapjai, Complex Kiadó, 2012., oldal: Megjegyezendő, hogy a Lisszaboni Szereződés a korábbi Európai Közösségek Bíróságát nevezte át az Európai Unió Bíróságává. A korábbi Elsőfokú Bíróság új neve: Törvényszék, míg a korábbi különtanácsok új neve: a Törvényszékhez kapcsoló különös hatáskörű Törvényszékek (eddig létrehozott közszolgálati Törvényszék) 6 EUSZ 19. cikk (1) 7 EUMSZ 281. cikk. 8 EUMSZ 255. cikk 6

8 I.4. Bizottságok és küldöttségek A tagokat 20 bizottságba, 2 albizottságba, parlamentközi küldöttségekbe, illetve parlamenti vegyes bizottságokba delegálják. Ezenkívül, létezik még az afrikai, karibi és csendes-óceáni országok (AKCS) és az Európai Unió között létrejött megállapodás értelmében létrehozott vegyes parlamenti közgyűlés. Mindegyik bizottság és küldöttség saját elnökséget választ, amely egy elnökből és négy (2009 júliusát követően három) alelnökből áll. I.5. Képviselőcsoportok A képviselők nem nemzeti küldöttségekben, hanem politikai hovatartozásuktól függően transznacionális képviselőcsoportokban foglalnak helyet. Az eljárási szabályzat értelmében egy adott képviselőcsoport legalább a tagállamok egyötödéből megválasztott képviselőkből áll. Bulgária és Románia csatlakozását követően egy képviselőcsoport létrehozásához legalább hat tagállamból legalább húsz képviselő szükséges (29. cikk). A 2009-es választásokat követően ehhez legalább 7 tagállam 25 képviselőjére lesz szükség. A képviselőcsoportok rendszeresen üléseznek a parlamenti ülést megelőző, valamint az alatti héten, továbbá szemináriumokat tartanak a közösségi tevékenységük fő elveinek meghatározása érdekében. Több politikai csoportosulás európai szintű politikai párttá alakult, mint például az Európai Néppárt, az Európai Szocialisták Pártja, az Európai Zöldek Pártja, illetve az Európai Liberális Demokrata és Reform Párt. Az említett pártok az Európai Parlamentben működő megfelelő képviselőcsoportokkal szoros együttműködésben fejtik ki tevékenységüket. I.6. Európai szintű politikai pártok Az EK-Szerződésnek a Maastrichti Szerződéssel bevezetett 191. cikke kimondja, hogy az európai szintű politikai pártok jelentős szerepet játszanak az európaiságtudat kialakulásában és az uniós polgárok politikai akaratának kinyilvánításában. Az Európai Parlament a politikai pártok további sikeres működését biztosító feltételek megteremtését javasolja, ideértve a keretjogszabályok elfogadását. A Nizzai Szerződés a 191. cikket olyan jogalappal egészítette ki, amely az együttdöntési eljáráson keresztül lehetővé tette az európai szintű politikai pártok alapokmányának, valamint főképpen a pártok finanszírozására vonatkozó előírásoknak az elfogadását. A rendelet (2004/2003/EK) évi hatálybalépése óta több új politikai párt is alakult, így számuk 10-re nőtt. 7

9 I.7. Működés Az EK-Szerződés értelmében az Európai Parlament függetlenül szervezi működését. Tagjai szavazatainak többségével elfogadja eljárási szabályzatát (az EK-Szerződés 199. cikke). Amennyiben az EK-Szerződés másként nem rendelkezik, az Európai Parlament a leadott szavazatok abszolút többségével hoz határozatot (198. cikk). Továbbá az Európai Parlament határoz az ülések napirendjéről, amely főként a parlamenti bizottságok jelentéseinek elfogadásából, a Bizottsághoz és a Tanácshoz intézett kérdésekből, egy adott kérdés vagy sürgős ügy megvitatásából, valamint az Elnökség állásfoglalásaiból áll. A plenáris ülések nyilvánosak. I.8. Székhely és a tevékenység helye július 7-től az Európai Parlament több állásfoglalást is elfogadott a székhelyére vonatkozóan, felhívva a tagállamokat, hogy tegyenek eleget a Szerződésekben vállalt abbéli kötelezettségüknek, hogy egységes székhelyet biztosítanak az európai intézményeknek. Mivel a tagállamok részéről nem érkezett válasz, további határozatok váltak szükségessé az Európai Parlament szervezeti felépítését és tevékenységi helyét illetően (Luxembourg, Strasbourg és Brüsszel). Az Európai Tanács december i edinburgh-i ülésén a tagállamok kormányai megegyezésre jutottak az uniós intézmények székhelyeit illetően, miszerint: Az Európai Parlament székhelye Strasbourgban lenne, ahol a 12 havi ülést, valamint a költségvetési ülést tartanák; további plenáris ülésekre Brüsszelben kerülne sor, a parlamenti bizottságok Brüsszelben üléseznének, az Európai Parlament titkársága és osztályai Luxembourgban maradnának. Az Európai Parlament bírálta az említett határozatot. Mindazonáltal az Európai Bíróság október 1-jei C-345/95. számú ítéletében megerősítette, hogy az Európai Parlament székhelyének kijelölése az EK-Szerződés 289. cikkével összhangban történt. A határozatot az Amszterdami Szerződésbe is belefoglalták egy, az EK-Szerződéshez csatolt jegyzőkönyv formájában, amit az Európai Parlament kifogásolt. Az Európai Parlament az éves ülésnaptárát az Elnökök Értekezletének javaslata alapján készíti el. Az Európai Parlament általában 12 négynapos ülést tart Strasbourgban és 6 kétnapos ülést Brüsszelben december 18-án az Európai Parlament első ízben tartott kiegészítő plenáris ülést Brüsszelben, közvetlenül az Európai Tanács december i ülését követően. A jövőben ezt a gyakorlatot konszolidálni fogják. 9 9 EUSz 19. cikk (1) 8

10 II. A tagállamok jogharmonizációs kötelezettsége II.1. A jogharmonizáció fogalma, alapja Jogharmonizáción azt a jogalkotási folyamatot értjük, amely lehetővé teszi, hogy két jogrendszer szabályai egymással összeegyeztethetővé váljanak. Az uniós jogharmonizáció az Unió minden tagállamában folyamatosan zajló tevékenység, amely azt a célt szolgálja, hogy az adott tagállam jogrendszere az Európai Unió jogával összeegyeztethető legyen. Az uniós jog mellett ugyanis fennmaradnak a tagállamok nemzeti jogrendszerei is. Nyilvánvaló, hogy a jogbiztonság megteremtése érdekében alapvetően fontos a két jogrendszer összhangjának megteremtése, vagyis az uniós jognak be kell épülnie az Európai Unió tagállamainak jogrendszereibe: ez a folyamat a jogharmonizáció. A jogharmonizációs kötelezettség jogalapját az alapszerződések, és azt értelmezve az Európai Unió Bírósága által kidolgozott jogelvek tartalmazzák: - A Római Szerződések a tagállamok kötelezettségévé tették az alapító szerződésből fakadó kötelezettségek, így a jogharmonizációs kötelezettségek teljesítését. Eszerint a jelenleg az Európai Unióról szóló szerződés 4. cikkének (3) bekezdésébe foglalt lojális együttműködés elve alapján az Unió és a tagállamok kölcsönösen tiszteletben tartják és segítik egymást a Szerződésekből eredő feladatok végrehajtásában. A tagállamoknak a Szerződésekből, illetve az Unió intézményeinek intézkedéseiből eredő kötelezettségek teljesítésének biztosítása érdekében meg kell tenniük minden megfelelő általános vagy különös intézkedést. Másrészről pedig a tagállamoknak tartózkodniuk kell minden olyan intézkedéstől, amely veszélyeztetheti az Unió célkitűzéseinek megvalósítását. - Az Európai Unió Bírósága által kidolgozott jogelvek (pl. az uniós jog elsőbbsége a tagállami joggal szemben, a közvetlen és közvetett hatály) szintén a jogharmonizációs kötelezettség alapjának tekinthetők. A jogharmonizáció alatt értendő tehát minden olyan tagállami, vagyis nemzeti jogalkotási tevékenység, amelynek célja az uniós tagságból eredő kötelezettségek végrehajtása, illetve az uniós tagságból fakadó jogok érvényesítését biztosító nemzeti jogi környezet megteremtése. A tagállami jogharmonizációs kötelezettség tehát az uniós jogon alapul, de a jogharmonizációs kötelezettség teljesítésének eredményeként többnyire maga a tagállami jog változik. 9

11 Az Európai Unió tagállamai főként abban az esetben sértik meg a jogharmonizációs kötelezettségüket, ha: - elmulasztják megtenni azokat a szükséges jogalkotási lépéseket, amelyek az uniós irányelvek nemzeti jogba való átültetéséhez szükségesek, - az uniós joggal ellentétes nemzeti jogszabályokat alkotnak, - az uniós joggal ellentétes nemzeti jogszabályokat tartanak hatályban. Az uniós jog nem határozza meg a jogharmonizációs kötelezettségek teljesítés módját, vagyis azt, hogy a tagállamokban milyen jogi formában, milyen eljárások során, mely szervek közreműködésével történjék meg a jogharmonizáció. Erre nézve a tagállamok belső alkotmányos rendje az irányadó. A jogharmonizációs kötelezettség tagállam általi megsértése esetén a tagállammal - nem pedig pl. annak valamely szervével szemben indul eljárás (lásd: tagállami kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás, az uniós jog megsértéséért való tagállami kárfelelősség elve.) II.2. A jogharmonizáció uniós eszközei II.2.1. Irányelv Egyértelműen tagállami jogalkotási kötelezettségeket állapítanak meg az irányelvek, amelyek a bennük foglalt célokat illetően minden címzett tagállamra kötelezők oly módon, hogy a célok eléréséhez szükséges forma és eszközök megválasztását a tagállamok nemzeti hatóságaira hagyják. Az irányelveket tehát szükségszerűen át kell ültetni a tagállamok nemzeti jogába, ami tagállami jogharmonizációs kötelezettséget jelent. Eredetileg a Római Szerződések az irányelvet tették a Közösségeken belüli jogharmonizáció eszközévé (az Egységes Európai Okmány hatálybalépéséig igazából csak az irányelveknek volt szerepük a jogharmonizációban); és az irányelvek mind a mai napig megőrizték elsődleges szerepüket a jogharmonizációban. A következő ábra tagállamok szerint mutatja a késedelmes átültetéssel kapcsolatos kötelezettségszegéseket 10 : 10 Az alábbi ábra azoknak a késedelmes átültetési kötelezettségszegési eljárásoknak a számát mutatja, amelyek december 31-én lezáratlanok voltak, függetlenül a kötelezettségszegési eljárás indításának évétől. Ezzel szemben Az irányelvek átültetése című rész az I. melléklet tagállamokról szóló oldalain azt mutatja, hogy 2011-ben hány új késedelmes átültetési kötelezettségszegési eljárást indítottak a tagállamok ellen. 10

12 Késedelmes átültetés az EU-27-ben (2011. december 31.) IE LV DK MT ES SK BG RO SE LT EE DE LU NL HU PT FR SI UK AT EL FI CY IT BE CZ PL 1. ábra: Késedelmes átültetés az EU-27-ben (2011. december 31.) Forrás: f8c3c707a7.do Az Európai Közösségekben az irányelveken alapuló jogharmonizációnak két fajtája alakult ki: 1. Eleinte a részletes megfogalmazású irányelveken nyugvó, ún. teljes (vagy totális) jogharmonizáció volt a jellemző. Az ilyen rendkívül pontos megfogalmazású irányelveken nyugvó jogharmonizációt azért nevezhető totálisnak, mert a végrehajtásuk, vagyis a nemzeti jogba való átültetésük során alig engedtek mozgásteret az egyes tagállamoknak. 2. A később gyakorlattá vált, lazább stílusú, ún. opcionális jogharmonizációt célzó irányelvek ezzel szemben általában bőven hagynak mozgásteret a tagállamoknak az irányelvek nemzeti jogba való átültetése során. Ez esetenként akár még arra is kiterjedhet, hogy a tagállamok választhatnak a saját korábbi szabályozásuk fenntartása és az irányelv által szabályozott rendelkezés között. Irányelvek esetén csak akkor lehet eltekinteni a tagállami jogalkotástól, ha: - a nem az összes tagállamnak címzett irányelv esetén az adott tagállam nem szerepel a címzett tagállamok között, vagy 11

13 - az összes tagállamnak címzett irányelv esetén egyértelműen megállapítható, hogy az irányelv alkalmazási körébe, hatálya alá tartozó életviszonyok az adott tagállamban soha nem fordulnak, és nem is fordulhatnak elő (így pl. nem kell átültetni a tengeri kikötőkre vonatkozó irányelvi rendelkezéseket Magyarországon vagy Luxemburgban). Ezzel szemben azokat az irányelvi rendelkezéseket, amelyek az átültetés időpontjában az adott tagállamban nem időszerűek, vagy a gyakorlatban nem létező tárgykört szabályoznak, viszont sem ténybeli, sem jogi akadálya nincs annak, hogy az érintett élethelyzet a gyakorlatban realizálódjon, át kell ültetni. (Pl. Magyarországon is át kellett ültetni a titán-dioxid iparból származó hulladékról szóló tanácsi irányelvet, jóllehet hazánkban nem folyik titán-dioxid gyártás.) Jogharmonizációs feladat azonban nem csak irányelvek átültetéséből, hanem elvileg bármely közösségi jogi rendelkezésből fakadhat. II.2.2. Rendelet A rendeletek természetéből fakadóan rendeletek esetében a jogharmonizációs célú tagállami jogalkotási kötelezettség már nem minden esetben magától értetődő. A rendelet ugyanis általános hatállyal bíró olyan jogi aktus, amely teljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban. Ebből következik, hogy a rendelet saját jogforrási erejénél fogva külön nemzeti átültető aktus nélkül a hatálybalépésétől, illetve alkalmazási időpontjától kezdve közvetlenül érvényesül a tagállamokban. Ennek megfelelően az Európai Unió Bíróságának állandó ítélkezési gyakorlata szerint tilos a rendeletek nemzeti jogba való átültetése vagy akár csak kihirdetése, mivel a rendeletek érvényesülése, illetve azok uniós eredete nem rontható le a tagállamok által. 11 Ugyanakkor ez nem jelenti azt, hogy a rendeletek esetében sohasem kerülhet sor tagállami jogalkotásra. Az uniós rendeletek a tagállami jogalkotást a következő esetekben tehetik, teszik szükségessé: - a rendelet a tagállamokra ruház bizonyos végrehajtási jogköröket (kötelező jogalkotás); - a rendelet lehetőséget ad a tagállamoknak bizonyos nemzeti szabályok meghozatalára vagy fenntartására (opcionális jogalkotás); /2004. (IV. 27.) Korm. Határozat 12

14 - a tagállamok a rendeletek hatálya alá tartozó életviszonyok, illetve szabályozási területek vonatkozásában nem tarthatnak fenn nemzeti szabályozást. Tehát adott esetben szükséges a már meglévő jogszabályok hatályon kívül helyezése (dereguláció). A tagállami jogalkotás szükségességéről minden esetben az adott rendelet rendelkezéseinek a tagállami jogszabályokkal való összevetése alapján lehet dönteni. II.2.3. Határozat A határozatok tekintetében különösen azok a normatív határozatok érdemelnek figyelmet, amelyek címzettjei valamennyi tagállam, illetve amelyek címzettje egyedüli tagállamként vagy más tagállamok között az adott tagállam. Bár ezek a határozatok többnyire olyan tagállami cselekvésre köteleznek, amelyek nem igényelnek jogalkotást; adott esetben a határozatban foglalt tagállami kötelezettségek teljesítése csak megfelelő nemzeti jogszabályok megalkotásával teljesíthetők. II.2.4. Egyéb jogforrások Tagállami jogalkotást tehetnek szükségessé az Európai Unió Bíróságának ítéletei is. Ezek vonatkozásában azonban a tagállami jogalkotási feladatok meghatározása nem minden esetben egyértelmű különösen igaz ez akkor, ha a tagállam egy adott ügyben nem érintett közvetlenül. A bírósági ítéletekből fakadó tagállami jogalkotási kötelezettségek körébe tartoznak pl.: - az adott tagállam ellen indított tagállami kötelezettségszegés megállapítása iránt eljárásban hozott elmarasztaló ítéletből fakadó feladatok; a más tagállamok ellen indított ilyen eljárásban hozott elmarasztaló ítéletek, ha a kérdéses tagállami jogi rendelkezés az adott tagállam jogi megoldáshoz hasonló; - az adott tagállam bírósága által feltett, az uniós jog értelmezésére vonatkozó előzetes döntéshozatali eljárásban hozott olyan ítélet, amely az uniós jogi rendelkezéshez képest az adott tagállam jogi megoldását ellentétesnek mondja ki; illetve minden olyan, bármely más tagállam bírósága által kezdeményezett előzetes döntéshozatali eljárásban hozott ítélet, amely az elsődleges vagy másodlagos uniós jog rendelkezéseit úgy értelmezi, hogy azzal ellentétes az adott tagállam joga. Tartalmuktól függően szintén tagállami jogalkotást tehetnek szükségessé az Európai Unió vagy az Európai Atomenergia Közösség által kötött nemzetközi szerződések. Ezen nemzetközi 13

15 szerződések esetén is mindig az adott szerződés tartalma alapján dönthető el, hogy szükség van-e tagállami jogalkotásra. Az egyéb uniós puha jogi (soft law) jogforrások, mint pl. az ajánlás, vélemény, iránymutatás, állásfoglalás, közlemény, cselekvési terv stb. nem kötelező erejük ellenére sem kizárt, hogy a nemzeti bíróság kérésére az Európai Unió Bírósága előzetes döntéshozatal keretében értelmezze azokat. Továbbá gyakran ezek a jogforrások is tagállami hatáskörbe esően fogalmaznak meg bizonyos olyan előírásokat, amelyeket a tagállamoknak figyelembe kell venniük. Megjegyzés: Az irányelvek tekintetében fennálló tagállami jogalkotási kötelezettség megjelölésére az átültetés kifejezés használatos, míg a rendeletek és egyéb uniós jogforrásokból eredő jogalkotási kötelezettségek esetén a végrehajtás kifejezés a megfelelő. II.3. A jogharmonizációs kötelezettség teljesítésére vonatkozó magyar szabályok A Magyar Köztársaság alkotmányos rendjében a jogharmonizáció felelőse a Kormány. A kormányzaton belül kiemelt szerep jut az igazságügy miniszternek, aki a jogharmonizációs feladatok összehangolásáért, koordinációjáért felelős. (Hazánkban az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium feladata az Európai Unió Bíróságának ítéleteiből fakadó jogalkotási feladatok meghatározása, programozása és teljesítésének ellenőrzése is.) A magyar jog jogforrási rendszerében nincsenek sajátos jogharmonizációs eszközök, vagyis a jogharmonizációs célú magyar jogalkotás ugyanazokat a jogforrástípusokat használja, mint a rendes jogalkotás. A jogharmonizációs jogszabályokat olyan szinten kell meghozni, amilyen szintű jogszabályban tisztán nemzeti eredetű jogalkotás esetén az adott kérdést szabályozni kellene. A jogharmonizációs célt megvalósító jogforrásokkal kapcsolatban egyébként csak azt a hármas követelményt állította fel az irányelvek átültetésére nézve az Európai Bíróság, hogy az irányelveket olyan jogforrásban kell átültetni, amely általános, kötelező erejű és effektív. E követelményeknek a magyar jogrendszerben minden országos hatályú jogszabály eleget tesz: vagyis ennek megfelelően a jogharmonizációs célú jogszabályok elfogadása (elsősorban) törvényi, valamint kormányrendeleti, vagy miniszteri rendeleti formában történik. 14

16 A jogszabály-előkészítés kormányzati felelősségi rendje is az általános szabályok szerint alakul, hiszen nem jött létre olyan szerv, amely egyedül lenne felelős a jogharmonizációs célú feladatok teljesítéséért. Kisebb kivételektől eltekintve pedig a jogharmonizációs célú magyar jogszabályok elfogadása is az általános rend szerint zajlik. II.4. A jogharmonizációs javaslat A jogharmonizációs programozás olyan elkülönült folyamat, amely valamennyi az Európai Unió Hivatalos Lapjában újonnan kihirdetett uniós jogi aktus esetében külön-külön, vagyis egyenként történik. Jogharmonizációs javaslatot kell készíteni minden olyan esetben, amikor valamely kötelező erejű uniós jogi aktus tagállami jogalkotást tesz szükségessé. Annak eldöntése, hogy egy adott uniós jogi aktusnak való megfelelés, az abban foglalt kötelezettségek végrehajtása mikor igényel tagállami jogalkotást, minden esetben az adott uniós jogi aktusok tartalmának vizsgálata alapján dönthető el. II.5. A jogharmonizációs javaslat tartalma A jogharmonizációt igénylő uniós jogi aktusok vonatkozásában jogharmonizációs javaslatot kell készíteni az elvégzendő magyar jogalkotási feladatokról. A jogharmonizációs javaslatban valamennyi jogalkotási feladatra kiterjedően, teljes részletességgel és formalizált módon kell meghatározni a szükséges magyar jogalkotási feladatokat, azok jogforrási szintjét, továbbá meg kell jelölni a megfelelő hazai jogszabályok tervezeteinek előkészítéséért felelős minisztériumokat vagy egyéb állami szerveket (a továbbiakban: tárcákat), valamint a feladatok teljesítésére nézve pontos ütemtervet és határidőket kell megállapítani. II.6. A jogharmonizációs javaslat elkészítése A jogharmonizációs javaslat elkészítéséért az a tárca felelős, amely a kormányzati feladatés hatáskörmegosztás rendjével összhangban uniós szinten elsődleges felelősséggel vesz részt az adott uniós tervezet vonatkozásában a magyar tárgyalási álláspont kialakítására irányuló eljárásban. 15

17 II.7. A jogharmonizációs javaslat elkészítésének határideje A jogharmonizációs javaslatokat a javaslat kidolgozásáért felelős tárcának az uniós jogi aktus Európai Unió Hivatalos Lapjában való kihirdetésétől számított 30 napon belül kell elkészítenie és egyeztetésre bocsátania. II.8. A jogharmonizációs javaslat egyeztetése A jogharmonizációs javaslatot elkészítő tárcának a javaslatot az egyeztetés érdekében meg kell küldenie az ún. horizontális tárcáknak (mint pl. az Európai Ügyek Hivatala, az igazságügyi és rendészeti minisztérium, pénzügyminisztérium); továbbá amennyiben olyan jogalkotási lépésre is szükség van, amely más minisztérium feladatkörébe tartozik, a javaslatot ennek a minisztériumnak is meg kell küldeni; valamint tájékoztatásul a Miniszterelnöki Hivatal részére. A jogharmonizációs javaslat elkészítéséért felelős tárcának és az egyeztetésbe bevont tárcáknak 30 napon belül egyeztetniük kell egymás között a jogharmonizációs javaslatot. Az egyeztetés eredményét állami vezetői szinten kell megerősíteni. A jogharmonizációs javaslat akkor véglegesíthető, ha azzal az egyeztetésbe bevont minden szerv egyetért, illetve a vitás kérdéseket az arra jogosult szerv eldöntötte. Az egyeztetés eredményeként elkészített, véglegesített jogharmonizációs javaslatot állami vezetői szinten kell jóváhagyni. II.9. A jogharmonizációs záradék Minden jogharmonizációs céllal készült jogszabály záró rendelkezései között fel kell tüntetni, hogy az mely uniós jogszabály rendelkezéseinek az átültetését, végrehajtását szolgálja (jogharmonizációs záradék). II.10. Az uniós jogi aktusok átültetéséről és végrehajtásáról szóló értesítés A tagállamoknak értesíteniük kell az Európai Unió intézményeit (jellemzően az Európai Bizottságot) az uniós aktusok rendelkezéseinek átültetése és végrehajtása érdekében elfogadott jogszabályokról, és az elfogadott jogharmonizációs jogszabályok szövegét meg kell küldeniük a részükre. E kötelezettség célja, hogy az uniós intézmények nyomon tudják követni a tagállami kötelezettségek teljesítését, és érdemben is ellenőrizni tudják az uniós jog átültetésére, végrehajtására szolgáló tagállami jogszabályokat. Az értesítési kötelezettség azonban minden jogharmonizációs célú jogalkotáshoz kapcsolódik. A kötelezettség nem az alapszerződésekből ered, hanem az egyes uniós jogi aktusok maguk 16

18 írják elő: az irányelvek záró rendelkezési között szinte minden esetben szerepel egy olyan rendelkezés, amely szerint a tagállamoknak az előírt határidőben való megfelelés céljából általuk elfogadott és hatályba léptetett törvényi, rendeleti, közigazgatási rendelkezésekről haladéktalanul tájékoztatniuk kell az Európai Bizottságot; olykor pedig a tagállami jogalkotást kifejezetten előíró rendeletek is tartalmaznak hasonló rendelkezést. A jogharmonizációs jogszabályok elfogadását a Külügyminisztérium jelenti az Európai Bizottság felé. Az értesítési kötelezettség elmulasztása ugyanolyan tagállami kötelezettségszegésnek (EUMSZ cikk) minősül, mint az irányelv átültetésének elmaradása vagy nem megfelelő volta. Amennyiben a problémák megoldására irányuló ezen erőfeszítések sikertelenek, a Bizottság hivatalos kötelezettségszegési eljárást indíthat (az EUMSZ 258. cikke alapján 12 ). II.11. A jogharmonizációs feladatok teljesítésének ellenőrzése A jogharmonizációs kötelezettségek megfelelő teljesítése érdekében a magyar jogharmonizációs tevékenységet több szinten, tartalmilag is többféle módon, rendszeresen ellenőrzik. A jogharmonizációs kötelezettségek teljesítésének ellenőrzése alatt egyrészt a jogharmonizációs jogalkotás különböző szakaszai tekintetében megvalósuló belső, kormányzati ellenőrzést (ami elsődlegesen az igazságügy miniszterre hárul), másrészt pedig az Európai Unió intézményei (elsősorban az Európai Bizottság és az Európai Unió Bírósága) általi ellenőrzést kell érteni. 13,14 12 Szem előtt kell tartani, hogy kötelezettségszegési eljárásokat az uniós jog egyéb rendelkezései alapján is lehet indítani, például az EUMSZ 101., és 102. cikkével együttesen alkalmazott 106. cikke szerint. 13 Kecskés László: EU-jog és jogharmonizáció, HVG-Orac, Budapest, /2005. (IK 8.) IM 17

19 III. Az Európai Unió Bíróságának Egyes Eljárásai 15 III.1. Kötelezettségszegési eljárás, az uniós jog érvényesülését kikényszerítő eljárások Az EUSz. 17. cikke értelmében a Bizottság gondosodik az elsődleges és a másodlagos uniós jog alkalmazásáról, és felügyeli az Európai Unió Bíróságának ellenőrzése mellett az uniós jog alkalmazását. Ezen feladatának ellátásához alapvetően szükséges, de nem egyedüli eszköz az EUMSz cikk szerinti kötelezettségszegési eljárás megindítására és lefolytatására vonatkozó hatáskör, melynek keretében végső soron a Bizottság annak megállapítását kérheti a Bíróságtól, hogy egy tagállam nem tett eleget a Szerződésekből vagy valamely uniós jogi aktusból eredő kötelezettségeinek. A tagállami kötelezettségszegés megállapítására és az uniós jog tiszteletben tartásának kikényszerítésére szolgál az EUMSz cikkében szabályozott kötelezettségszegési eljárás is, azzal a különbséggel, hogy ez utóbbiban nem a bizottság, hanem egy tagállam fordul a Bírósághoz egy másik tagállam valós vagy vélt jogsértése miatt. Az uniós jog érvényesülését szolgálja az előzetes döntéshozatali eljárás is, melynek keretei között a tagállami bíróságok kezdeményezésére az EuB konkrét uniós jogi normát értelmez, amely iránymutatása kötelező az előterjesztő tagállami bíróság számára. Ez az eljárás alkalmas lehet annak kiderítésére is, hogy a nemzeti szabályozás megfelel-e az uniós jogi vonatkozó rendelkezéseinek. A tagállami jogsértés orvoslását a természetes és jogi személyek nemcsak az előzetes döntéshozatali eljárásban vagy a Bizottsághoz benyújtott panasz révén kezdeményezhetik. A panaszokat polgárok, vállalkozások, nem kormányzati szervezetek vagy más szervezetek nyújtják be. Ezek kezelése az uniós jog alkalmazása tárgyában a panaszosokkal való kapcsolattartásról szóló közlemény 16 szerint történik, amely célként azt határozza meg, hogy a panasz nyilvántartásba vételétől számított 12 hónapon belül le kell zárni az ügyet vagy hivatalos eljárást kell indítani. 17 Az alábbi diagram bemutatja a polgárok panaszaival kapcsolatos főbb adatokat re vonatkozóan: 15 Osztovits András: EU-jog, HVG-ORAC Lap és Könyvkiadó Kft., 2012., oldal: COM(2002)141 final E közleményt április 2-án felváltotta a COM(2012) A 2010-es lezáratlan panaszok és a 2011-es új panaszok összegéből ( =5312) kivontuk a feldolgozott panaszok számát ( =2234). 18

20 Lezáratlan panaszok; 2197 Benyújtott és feldolgozott panaszok (2011) Új panaszok; 3115 Lezáratlan panaszok; folyamán 2010 vége 2011 folyamán 2011 vége Feldolgozott panaszok; ábra: Benyújtott és feldolgozott panaszok (2011) Forrás: f8c3c707a7.do Az EUMSz cikke értelmében petícióval fordulhatnak az Európai Parlamenthez, amely vagy megvizsgálja, és adott esetben továbbítja a Bizottságnak annak érdekében, hogy az utóbbi kötelezettségszegési eljárást indítson az érintett tagállam ellen. Ugyancsak az uniós polgárok és vállalkozások számára szolgál eszközül a SOLVIT, az uniós jog ezen belül is a belső piacra vonatkozó szabályok hatékony érvényesülésének elősegítésére szolgáló, a Bizottság által életre hívott vitarendezési fórum, melynek keretében az uniós jog megfelelő alkalmazásával kapcsolatos vitás kérdések a tagállami hatóságok közvetlen bevonásával gyorsabban és rugalmasabban kezelhetőek, mint egy adott esetben elhúzódó kötelezettségszegési eljárásban. A SOLVIT keretében bármely magánszemély vagy vállalkozás illetékmentesen kérheti saját állama SOLVIT-központjából, hogy a vitás kérdéssel érintett másik tagállam SOLVIT-központjával vegye fel a kapcsolatot, amely utóbbinak ezt követően 10 hét áll rendelkezésére, hogy a belső piaci szabályoknak megfelelő megoldást javasoljon az ügyfél által felvett problémára Osztovits András: EU-jog, HVG-ORAC Lap és Könyvkiadó Kft., 2012., oldal:

21 Az EUMSz cikk szerinti kötelezettségszegési eljárás mellett a Bizottság számára is több más, a Szerződések vagy másodlagos jogforrások által létrehozott eljárás áll rendelkezésre, hogy a különböző tagállami jogsértések megszüntetését az uniós jog egy adott speciális területén kikényszerítse. Ilyen például az EUMSz cikk szerinti túlzott költségvetési hiány esetében indítható eljárás; az EUMSz cikk szerinti eljárás, melynek révén a Bizottság anélkül fordulhat a Bírósághoz valamely állami támogatásra vonatkozó határozat végrehajtása elmulasztásának megállapítását kérve a tagállammal szemben, hogy ezt megelőzően le kellene folytatnia a kötelezettségszegési eljárás pert megelőző szakaszait; az EUMSz cikkében szabályozott eljárás, melynek keretében a Bizottság vagy egy másik tagállam ugyancsak közvetlenül a Bírósághoz fordulhat, amennyiben úgy ítéli meg, hogy egy tagállam visszaélt arra vonatkozó hatáskörével, hogy e cikk alapján valamely harmonizációs intézkedéstől eltérő nemzeti rendelkezéseket tartson fenn vagy fogadjon el; illetve ilyen a 2679/98/EK tanácsi rendelet által szabályozott eljárás, melynek keretében a Bizottság, ha úgy véli, hogy egy tagállamban az áruk szabad mozgását gátló akadály merül fel, értesíti az érintett tagállamot azokról az okokról, melyek miatt ilyen következtetésre jutott, és felkéri a tagállamot, hogy tegye meg az említett akadály megszüntetéséhez szükséges intézkedéseket. Az utóbbi eljárás ugyanakkor nem zárja ki az EUMSz cikke szerinti kötelezettségszegési eljárás megindítását. III.2. A kötelezettségszegési eljárás jellemzői Ebben az eljárásban a Bíróság kizárólag a Bizottság által felvetett kötelezettségszegést vizsgálja. A kötelezettségszegés fennállása objektív körülmény, e tekintetben nincs jelentősége az alperes tagállam érdekében felmerült szubjektív tényezőknek, így annak, hogy a jogsértés szándékos vagy véletlen volt-e, sem annak, hogy a megállapított kötelezettségszegés egyszeri vagy ismétlődő jellegű, csekélyebb súlyú vagy kirívóan súlyos volt-e. A jogsértés fennállásának megállapítása szempontjából nincs jelenősége a Bizottság további a Szerződések rendelkezéseinek betartásához fűződő érdeken túlmenő motivációjának, azaz hogy milyen további megfontolások vezethetnék az eljárás megindítására és a keresett benyújtására; a Bizottság keresetében nem köteles a keresetindításhoz fűződő érdekét bizonyítani. (C-562/07. sz. Bizottság kontra Spanyolország ügy). A Bíróság értelmezésében a Bizottság feladata, hogy hivatalból és a közrend szolgálatában őrködjön az uniós jog tagállamok általi alkalmazása felett, és az uniós jogból eredő kötelezettségek esetleges megsértésének megszüntetése érdekében a kötelezettségszegés megállapítását kérje (C-33/04. sz. Bizottság kontra Luxemburg ügy). A 20

22 Bíróság szabadon dönthet arról, hogy milyen időpontban indít eljárást vagy nyújt be keresetet a tagállam ellen, ennek egyetlen korlátja az, hogy a pert megelőző eljárás aránytalan elhúzódása ne korlátozza az alperes tagállam védekezéséhez való jogát (C-546/07. sz. Bizottság kontra Németország ügy). A Bizottság nem kérhető számon, hogy az uniós jog megsértésének felmerülése esetén megindítja-e kötelezettségszegési eljárást és benyújtja-e a keresetét a Bírósághoz; a Bíróság előtt nem lehet sikerrel hivatkozni a Bizottság e tekintetben fennálló mulasztásra, illetve az eljárás megindítására, illetve az eljárás megindításának mellőzésére vagy a már megindított eljárás lezárására vonatkozó döntés semmiségére (C- 422/97. P. sz. Sateba kontra Bizottság ügy). Az EUMSz cikk szerinti kötelezettségszegési eljárás két szakaszra osztható: a pert megelőző szakaszra, amely a Bizottság és a tagállam közötti kétoldalú párbeszéden alapul, és a Bíróság előtti szakaszra, amely egy klasszikus kontradiktórius bírósági eljárás. Eljárás és pergazdaságossági megfontolások amellett szólnak, hogy a Bizottság kísérelje meg a tagállamot még a kereset benyújtását megelőzően rávenni a jogsértés megszüntetésére. Ennek megfelelően az eljárás pert megelőző szakaszának alapvető rendeltetése egyrészt a tagállam tájékoztatása a terhére rótt jogsértés mibenlétéről és annak biztosítása, hogy arra vonatkozóan érdemben észrevételt tehessen, jogi érveit védekezését kifejthesse, másrészt azonban a felmerült jogsértés orvoslásának megkísérlése, adott esetben olyan kompromisszumos megoldással, amely mind a Bizottság, mind a tagállam számára elfogadható. A kötelezettségszegési eljárás megindítására, folytatására, kereset benyújtására vagy az eljárás lezárására vonatkozó döntésekről a Bizottság honlapján tesz közzé tájékoztatást, a fontosabbnak ítélt ügyekben emellett a Bizottság sajtóközleményt is közzétesz. A Bíróság benyújtott keresetekről összefoglaló jelenik meg az Európai Unió Hivatalos Lapjának C. III.3. A tagállami kötelezettségszegést megalapozó jogsértések A kötelezettségszegési eljárásban vizsgálat tárgyává tehető tagállami kötelezettség egyaránt kiterjed az elsődleges uniós jogi egyes rendelkezései, az uniós intézmények által elfogadott kötelező jogi aktusok, az Unióra és következésképpen a tagállamokra- nézve kötelező nemzetközi szerződések, valamint a Bíróság által ilyenként elismert általános jogelvek tiszteletben tartása. III.4. Az elsődleges és a másodlagos uniós jog rendelkezéseinek megsértése Az elsődleges uniós jog körébe tartoznak az eredeti alapító szerződések - melyek több módosítást követően jelenleg az európai Unióról szóló szerződés (Eusz.) és az Európai Unió 21

23 működéséről szóló szerződés (EUM sz.) címet viselik, valamint a Szerződésekhez csatolt jegyzőkönyvek. Hasonlóképpen az elsődleges joganyag részét képezik az alapító szerződések, így például a csatlakozási szerződések olyan hatályban levő rendelkezései, amelyek nem az alapító szerződések módosítását jelentették. Az elsődleges jog konkrét rendelkezéseinek megsértése olyan esetekben merül fel, amikor a szerződések hatálya alá tartozó jogterületen nincs olyan másodlagos, a szerződések felhatalmazása alapján az uniós intézmények által alkotott jogszabályi rendelkezés, amelynek megsértése közvetlenül felvethető volna. Nem csak az elsődleges és a másodlagos jog viszonylatában, hanem általánosságban is érvényesül azon elv, mely szerint egy általános jellegű szabály megsértése akkor vethető fel, ha nincs a vizsgált helyzetre vonatkozóan különös rendelkezés (C-244/98. sz. Bizottság kontra Franciaország ügy). A másodlagos uniós jog estében azon jogi aktusok megsértése alapozhat meg kötelezettségszegést, melyek kötelezőek a tagállamokra nézve. Ilyen jogi aktus lehet értelemszerűen a rendelet, az irányelv és a tagállamnak címzett határozat, de adott esetben olyan jogi aktusból is eredhet kötelezettség a tagállamra nézve, amely nincs kötelező aktusként nevesítve az EUMSz cikkében (32/79. sz. Bizottság kontra Egyesült királysági ügy). A Lisszaboni Szerződés hatálybalépést megelőzően a korábbi pilléres szerkezetben az Unió II. és III. pillérének hatálya alatt elfogadott másodlagos jogi aktusok tekintetében a bizottságnak nem állt rendelkezésére a kötelezettségszegési eljárás az uniós jognak való megfelelés kikényszerítésére. A kül és biztonságpolitika terén az EUMSz. 24. cikk (1) bekezdéséből és az EUMSz cikkéből adódóan továbbra is korlátozott a Bizottság és a Bíróság hatásköre, a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés területén elfogadott jogi aktusok tekintetében pedig a Lisszaboni Szerződéssel megállapított, az átmeneti rendelkezésekről szóló (36.) jegyzőkönyv tartalmaz szabályokat, melyek értelmében az LSz. Hatálybalépését megelőzően elfogadott jogi aktusok tekintetében a Bizottság EUMSz cikk szerinti hatáskörei az Lsz. Hatálybalépésétől számított 5 évig nem alkalmazandóak azzal, hogy e jogi aktusok módosítása azt vonja maga után, hogy átmeneti rendelkezéssel érintett hatásköröket így tehát a Bizottság kötelezettségszegési eljárás megindítására vonatkozó hatáskörét is a módosított jogi aktus tekintetében már alkalmazni kell az érintett tagállamokra, azaz a módosítást követően az e jogi aktusnak való megfelelés a Bizottság és a Bíróság részéről kikényszeríthetővé válik. 22

24 III.5. A tagállamokat terhelő együttműködési kötelezettség megsértése Az elsődleges uniós jog megsértésének sajátos esete az EUMSz. 4. cikkének (3) bekezdésében foglalt együttműködési kötelezettség (az ún. lojális együttműködés elvének, korábbi elnevezéssel a közösségi hűség elvének) megsértése, amely más uniós jogi rendelkezések megsértésének megállapításával is együtt járhat, de önmagában is megállapítható lehet. E rendelkezés megsértését jelenti például az, ha az érintett tagállam nem ad kellően világos és pontos tájékoztatást egy adott irányelv átültetésére vonatkozóan (C- 456/03.sz. Bizottság kontra Olaszország ügy) Ugyancsak az együttműködési kötelezettség megsértését jelenti a tagállam részéről, ha nem biztosítja a jogalanyoknak az uniós jog alapján megillető jogok megfelelő védelmét. Az ún. spanyol földieper ügyben a Bíróság megállapította: az EKSz.28. cikk (jelenleg EUMSz. 34. cikk.) és az EKSz.10. cikk [jelenleg EUMSz. 4. cikk (3) bekezdés] együttes megsértését jelentette az, hogy a tagállami hatóságok nem léptek fel megfelelően azon magánszemélyek által elkövetett erőszakos cselekményekkel szemben, amelyek egy másik tagállamból származó termékek behozatalának és forgalmazásának megakadályozására irányultak (C-265/95. sz. Bizottság kontra Franciaország ügy). Az ún. MOX Plant ügyben a Bíróság azon az alapon állapította meg a közösség hűség elvének sérelmét, hogy az alperes tagállam nem tájékoztatta és nem egyezetett az uniós intézményekkel azt megelőzően, hogy egy vegyes-az Unió és a tagállamok által megosztott hatáskörben aláirt megállapodás keretében választott bírósági eljárást indított egy másik tagállam ellen. A kötelezettségszegési eljárások egyik gyakori típusa az amikor a Bizottság valamely irányelv átültetésének, illetve az átültetésről szóló értesítés megküldésnek elmulasztását rója a tagállam terhére. Az irányelvek maguk rendelkeznek a nemzeti jogba történő átültetésükre nyitva álló határidőről és arról, hogy az átültető rendelkezésről a Bizottságok e határidőn belül tájékoztatni kell, így a Bizottság részéről könnyen ellenőrizhető az, hogy a tagállamok egy adott irányelv vonatkozásában bejelentették e az irányelvet átültető nemzeti jogszabályokat. Amennyiben a Bizottság rendelkezésére álló nyilvántartások szerint e tájékoztatást nem kapta meg, a bejelentés elmulasztása miatt kötelezettségszegési eljárást indíthat. Ugyancsak a rendelkezésre álló információk alapján indíthat kötelezettségszegési eljárást a Bizottság azokban az esetekben, amikor valamely irányelv tekintetében már nem csak az átültetés és erre vonatkozó bejelentés megtörténtét vizsgálja, hanem az átültetés megfelelő voltát is, adott esetben átfogó jelentés formásában is valamennyi tagállam tekintetében. Ilyen átfogó gyakran magukban az érintett irányelvekben előirányzott vizsgálat megállapításai ahhoz vezethetnek, hogy a Bizottság egyszerre számos tagállammal szemben egyszerre indít eljárást 23

25 hasonló tárgyban. Az ún. első vasúti csomag (a 91/440/EGK irányelv és a 2001/12/EK irányelv) nem megfelelő átültetése miatt a Bizottság 2008-ban 24 tagállammal szemben indított kötelezettségszegési eljárást, 2009-ben 21 tagállamnak küldött indoklással ellátott véleményt, végül 2010-ben 13 tagállammal szemben döntött a kereset benyújtásáról. Az együttműködési kötelezettség egy sajátos esetének minősülhet a tagállamoknak - a nemzeti központi bankjukat érintő jogalkotás során az Európai Központi Bankkal szemben fennálló konzultációs kötelezettség elmulasztása, illetve a konzultációs eljárás szabályainak megszegése. III.6. Az Unió által, illetve az unió és a tagállamok által harmadik országgal kötött nemzetközi szerződések megsértése Az EUMSz. 16. cikkének (2) bekezdésének értelmében az Unió által kötött megállapodások kötelezőek az Unió intézményeire és tagállamaira, következtetésképpen a Bizottság kötelezettségszegési eljárást indíthat azon a tagállam ellen, amely megsérti az Unió által kizárólagos hatáskörben kötött nemzetközi szerződéseket (C- 13/00.sz.Bizottság kontra Írország ügy). Hasonló a helyzet az Unió és a tagállamok által kötött ún. vegyes nemzetközi szerződések estében is. A Bíróság megállapította, hogy az Unió hatáskörébe tartozó rendelkezési tekintetében az ilyen nemzetközi szerződések ugyanolyan jogi státusszal rendelkeznek az uniós jogrendben, mint az Unió által önállóan megkötött nemzetközi szerződések (C-239/03.sz.Bizottság kontra Franciaország ügy). III.7. Az uniós jog általános elveinek megsértése Az uniós jog általános elvei a Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében az elsődleges uniós joggal egyenértékűek, ezért a Bizottság kötelezettségszegési eljárás keretében hivatkozhat arra, hogy egy tagállam az uniós jog általános elveinek nem tett eleget az uniós jog alapján fennálló kötelezettségeinek. A gyakorlatban azonban igen ritka, hogy a Bizottság kifejezetten az uniós joga valamely általános elvére hivatkozással indítana kötelezettségszegési eljárást. Ahhoz, hogy a tagállami jog az uniós jog általános elveinek fényében vizsgálható legyen, az is szükséges, hogy a vizsgált tagállami rendelkezés az uniós jog hatálya alá tartozzon. Ez a helyzet a Bíróság által az uniós jog általános elvei közé sorolt alapvető emberi jogokkal is (C- 260/89.sz ERT-ügy). A Bíróság először azon esetekre vonatkozóan terjeszti ki emberi jogi szempontú felülvizsgálatát a tagállami jogszabályok tekintetben, amikor az emberi jogi következmények valamely uniós jogi rendelkezés végrehajtása vagy átültetése révén kell érvényesülnie a tagállami jogban (36/75.sz Rutili ügy). Egy további lépéssel az Bíróság azon 24