MUNKADOKUMENTUM. HU Egyesülve a sokféleségben HU

Átírás

1 EURÓPAI PARLAMENT Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottság MUNKADOKUMENTUM az Európai Unió tagállamainak külső határait átlépő harmadik országbeli állampolgárok be- és kilépési adatainak rögzítésére szolgáló határregisztrációs rendszerről Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottság Előadó: Renate Sommer DT\ doc PE v01-00 Egyesülve a sokféleségben

2 Bevezetés A határregisztrációs rendszerre vonatkozó javaslat az intelligens határokról szóló javasolt csomag része, amely figyelemmel a határokon bevezetendő két javasolt rendszerre a regisztráltutas-programról, valamint a Schengeni Határ-ellenőrzési Kódex módosításáról szóló javaslatokat is tartalmazza. Ez a munkadokumentum a javaslat rövid összefoglalása, emellett felsorol néhány megvitatandó politikai kérdést. Előzmények Azok a harmadik országbeli állampolgárok, akiknek nem kötelező hosszú távú tartózkodásra jogosító vízummal vagy tartózkodási engedéllyel rendelkezniük, általában hathónapos időszakonként egyszerre összesen legfeljebb három hónapot tartózkodhatnak a schengeni térségben (a Schengeni Határ-ellenőrzési Kódex 5. cikke, valamint a Vízumkódex [a 810/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet] 1. cikkének (1) bekezdése). Arról, hogy a harmadik országbeli állampolgárok betartják-e ezt a rendelkezést, jelenleg úgy győződnek meg, hogy lebélyegzik az érintettek úti okmányát, majd a későbbiekben ellenőrzik a bélyegző-lenyomatokat: a Schengeni Határ-ellenőrzési Kódex 10. cikke szerint a harmadik országbeli állampolgárok úti okmányait mind a belépéskor, mind pedig a kilépéskor rendszeresen bélyegezni kell. A határon a harmadik országok állampolgárait alapos ellenőrzésnek kell alávetni, amely gyakorlatilag az érintett harmadik országbeli állampolgár úti okmányában szereplő beléptető- és kiléptetőbélyegző-lenyomatok megvizsgálása annak ellenőrzésére a beléptetés és kiléptetés dátumának összevetésével, hogy az érintett személy nem lépte-e túl a tagállamok területén engedélyezett tartózkodás maximális időtartamát (7. cikk (3) bekezdés a) pont iii. alpont). Ezt az eljárást nagyon időigényesnek és nehéznek ítélik meg. A hatásvizsgálat mindezt azzal érzékelteti, hogy a schengeni térségbe az elmúlt hónapokban 10 alkalommal beutazó személy ellenőrzése 20 pecsét ellenőrzését jelenti. Emellett a bélyegzők minőségének és biztonságosságának fenntartása forrásokat és erőfeszítéseket igényel, mivel előfordulhat, hogy azok hamisak vagy hamisítottak (SWD(2013) 47, 11. o.). További gyenge pontot jelent az a tény, hogy nem áll rendelkezésre átfogó nyilvántartás a schengeni térségbe utazók be- és kilépéseiről, következésképpen nincsenek megbízható adatok az úgynevezett tartózkodási időt túllépő személyekről. Nincs lehetőség továbbá a VIS nyilvántartásában biometrikus adatokkal nem rendelkező harmadik országbeli állampolgárok személyazonosságának azonosítására, ha úti okmányaik megsemmisültek. A javasolt határregisztrációs rendszer A javasolt határregisztrációs rendszer a fenti gyenge pontokat tudná orvosolni. A rendszer rögzítené a harmadik országbeli állampolgárok be- és kilépésének időpontját és helyét, tárolná a vonatkozó adatokat, kiszámítaná a tartózkodási időt és figyelmeztetést küldene az engedélyezett tartózkodási idő lejártakor (1. cikk). A javasolt határregisztrációs rendszer céljait a 4. cikk a következő módon tovább részletezi: annak lehetővé tétele, hogy a tagállamok nemzeti hatóságai azonosíthassák az engedélyezett tartózkodási időt túllépőket, és megtehessék a szükséges intézkedéseket, valamint elemzés céljából összegyűjtse a harmadik országbeli állampolgárok be- és kilépéseire vonatkozó statisztikákat." PE v /5 DT\ doc

3 Amennyiben egy harmadik országbeli állampolgár schengeni térségbe való belépését engedélyezik, a határregisztrációs rendszerben létrehoznák az adott személy egyéni aktáját. Az akta tartalmazná az alapvető személyes adatokat, beleértve a nevet, az úti okmány típusát és számát, és adott esetben a vízumbélyeg számát (11. cikk (1) bekezdés). A vízummentességet élvező személyekről azaz akiknek ujjlenyomatait még nem vették fel a VIS-be, valamint akikről korábban még nem készült nyilvántartás, egyéni akta készülne, amely tartalmazza a tíz ujjlenyomatot is. A 12 év alatti gyermekek mentesülnének az ujjlenyomat-vételi kötelezettség alól. A Bizottság azt javasolja, hogy egy három éves átmeneti időszakon keresztül a határregisztrációs rendszer csak alfanumerikus adatokkal működjön (12. cikk). Az adott személy minden belépésekor a határregisztrációs nyilvántartásba bevinnék a belépés dátumát és időpontját, a belépés helyét, és az engedélyezett tartózkodás napjainak számára vonatkozó számítást (11. cikk (2) bekezdés). A Schengeni Határ-ellenőrzési Kódex javasolt módosítása részletesebb szabályokat tartalmaz a határregisztrációs rendszert alkalmazó határellenőrzésekre vonatkozóan, amely szabályok a határregisztrációs rendszer segítségével alapvetően biztosítják az engedélyezett tartózkodási idő ellenőrzését. A Kódex előirányozza továbbá, hogy a határőr kérésre tájékoztatja harmadik országbeli állampolgárt az engedélyezett tartózkodás napjainak maximális számáról (a Schengeni Határ-ellenőrzési Kódexre vonatkozó javaslat 1. cikke (3) bekezdésének c) pontja). A javaslat III. fejezete a határregisztrációs rendszernek a határőrizeti hatóságokon kívüli egyéb hatóságok általi használatára vonatkozó rendelkezéseket tartalmaz. A vízumhatóságokat felkérnék, hogy a határregisztrációs rendszert a vízumkérelmek elbírálása céljából kérdezzék le (16. cikk); a vízum- és a határőrizeti hatóságokat felkérnék, hogy a határregisztrációs rendszert a regisztráltutas-programban való részvétel iránti kérelem vizsgálata céljából kérdezzék le (17. cikk); a tagállamok illetékes hatóságai keresést végezhetnének a területükön tartózkodó harmadik országbeli állampolgár személyazonosságának és/vagy az ott tartózkodás feltételei teljesítésének ellenőrzése céljából (18. cikk); a határőrizeti hatóságok és a tagállamok területén történő tartózkodás feltételeinek teljesülését ellenőrző illetékes tagállami hatóságok is rendelkeznének hozzáféréssel a személyazonosság megállapítása céljából (19. cikk). A bűnüldözési célú felhasználást a Bizottság nem javasolja. Azt azonban javasolja, hogy a működés megkezdése után két évvel elvégzendő első értékelés konkrétan vizsgálja meg a [határregisztrációs rendszer] hozzájárulását a terrorista bűncselekmények és más súlyos bűncselekmények elleni küzdelemhez és foglalkozik a bűnüldözési célú hozzáférés kérdésével [...]" (46. cikk (5) bekezdés). A határregisztrációs rendszerre vonatkozó javaslat tartalmaz továbbá a rendszerben történő adattárolással kapcsolatos rendelkezéseket is. A javasolt adatmegőrzési időszak 181 nap (20. cikk). Általános tilalom vonatkozik a határregisztrációs rendszer adatainak harmadik országokkal, nemzetközi szervezetekkel és magánfelekkel való megosztására, azonban bizonyos feltételek beleértve a megfelelés megállapítását teljesülése mellett kivétel tehető, amennyiben arra egyedi esetekben, harmadik országbeli állampolgár személyazonosságának akár kiutasítás céljából történő megállapításához szükség van (27. cikk). A javaslat továbbá az adatbiztonságra (28. cikk), a felelősségre (29. cikk), az önellenőrzésre (31. cikk), a DT\ doc 3/5 PE v01-00

4 szankciókra (32. cikk), valamint az érintett jogaira és a felügyeletre (VI. fejezet) vonatkozó rendelkezéseket is előirányoz. Ezek a rendelkezések nagyon hasonlítanak a SIS II és a VIS előirányzott rendelkezéseihez. A javaslat szól a műszaki architektúráról is (6. cikk) és a technikai fejlesztést a tervek szerint a jogalkotási eljárás véglegesítését követően az eu-lisa IT-ügynökség végezné (24. cikk). A tagállamok saját határregisztrációs rendszereikkel kapcsolatos tapasztalatai A hatásvizsgálat alapján a következő 13 tagállam rendelkezik jelenleg saját határregisztrációs rendszerrel: Bulgária, Észtország, Spanyolország, Ciprus, Lettország, Litvánia, Magyarország, Málta, Lengyelország, Portugália, Románia, Szlovákia és Finnország. Valamennyi rendszer kizárólag alfanumerikus adatokat gyűjt és legfőbb céljuk, hogy a biztonságra vonatkozó nemzeti jogszabályoknak megfelelően a bűnüldözési hatóságok számára lehetőséget nyújtsanak bizonyos harmadik országbeli állampolgárok úti adatainak tárolására (SWD(2013) 47, 14. o.). A tagállamok jellemzően pozitívan ítélik meg a határregisztrációs rendszerrel kapcsolatos tapasztalataikat, azonban a schengeni térséghez tartozó országok rámutatnak arra, hogy az európai rendszer vagy az adatok tagállamok közötti cseréjének hiánya miatt nincs lehetőség a harmadik országbeli állampolgárok kilépésének megbízható ellenőrzésére. Megvitatandó kérdések A jelentéstervezet elkészítésének folytatása előtt az előadó a következő két releváns általános kérdést szeretné megvitatni: 1) Szükségünk van a határregisztrációs rendszerre és az milyen hozzáadott értéket jelentene? és 2) A határregisztrációs rendszer a Bizottság által javasolt formában megfelelő vagy módosítása szükséges? Az első kérdéssel kapcsolatban: a fentiekben felvázoltaknak megfelelően a jelenlegi helyzetet számos probléma jellemzi. Az engedélyezett tartózkodási időszakra (hathónapos időszakonként három hónap) vonatkozó szabályt a jelenlegi módszerrel azaz az útlevél lebélyegzésével, majd ellenőrzésével nem lehet megfelelően érvényesíteni. Amennyiben el akarjuk érni a szabály betartását, az ellenőrzésre és az érvényesítésre más eszközöket kell találnunk. Másrészt indokoltnak látszik az azzal kapcsolatos megbízható információkra irányuló igény, hogy ki, mikor és hol lép be a schengeni térségbe, valamint ki, mikor és hol lép ki onnan. Ezek az adatok még azokról a harmadik országbeli állampolgárokról sem állnak rendelkezésre, akik vízumkötelesek, mivel a határőrizeti hatóságok csak a vízumbirtokos személyazonosságának, a vízum eredetiségének és a beutazási feltételek teljesülésének vizsgálata céljából kérdezhetik le a VIS-t (a 767/2008/EK VIS-rendelet 18. cikke). A határregisztrációs rendszer az úgynevezett tartózkodási időt túllépők azonosítását is lehetővé tenné, amennyiben nemcsak a vízumköteles, hanem a schengeni térségbe belépő valamennyi harmadik országbeli állampolgár biometrikus adatai elérhetővé válnának. Másfelől azonban aggodalmak merültek fel a javasolt határregisztrációs rendszer szükségességével és arányosságával kapcsolatosan. A 29. cikk alapján létrehozott PE v /5 DT\ doc

5 munkacsoport például véleményében nemcsak azt kérdőjelezi meg, hogy a határregisztrációs rendszer ténylegesen olyan hatékonyan valósíthatja meg saját kitűzött céljait, mint amennyire azt remélik, hanem határozottan az az álláspontja, hogy a kitűzött célok megvalósításán túl a határregisztrációs rendszer hozzáadott értéke nem éri el azt a szükségességi küszöböt, amely indokolná a Charta 8. cikke szerinti jogok sérelmét. Az előadó azonban úgy ítéli meg, hogy a rendszer hasznos és szükséges. A második kérdéssel kapcsolatban: ez idáig a Bizottság javaslatával kapcsolatban a leggyakrabban megvitatott kérdés a határregisztrációs rendszer bűnüldözési célú felhasználása és a biometrikus adatok kezdetektől történő alkalmazása. Ezek azok a kérdések, amelyeket a hatásvizsgálatban is elemeztek. A hatásvizsgálat egyértelműen rámutat, hogy a biometrikus adatok alkalmazása és a bűnüldözési célú hozzáférés jelentős pozitív hatást gyakorol az illegális bevándorlás fékezésére és a terrorizmus és a súlyos bűnözés elleni küzdelemre. Pontosan e két jellemző hozzáadása teszi azt lehetővé, hogy a rendszer megvalósítsa a benne rejlő lehetőségeket. [H]a biometrikus adatokat a vízummal nem rendelkező harmadik országbeli állampolgárok esetében is felveszik és tárolják, ez a lehetőség valószínűleg jelentős hatással lesz az illegális bevándorlás visszaszorítására, mivel lehetővé teszi a tagállamok területén talált, iratokkal nem rendelkező harmadik állambeli állampolgárok azonosítását (SWD(2013) 47, 33. o.). A bűnüldözési célú hozzáférés melletti érvelés szerint [a]z ujjlenyomatok összehasonlítása megbízható és egyben gyors módja a gyanúsított személyazonossága ellenőrzésének (SWD(2013) 47, 36. o.). A határregisztrációs rendszer egy viszonylag költséges, hatalmas adatbázissal rendelkező rendszer lesz, és ennek a ténynek a tükrében az adatokat a lehető leghatékonyabban kellene felhasználni; az előadó hangsúlyozza, hogy hozzáadott értéket képezne az, ha a határregisztrációs rendszer a kezdetektől fogva lehetővé tenné a bűnüldözési célú hozzáférést. Minderre nem csak ezért van szükség, mert számos tagállam rendelkezik már ezzel a pozitív tapasztalatokat eredményező lehetőséggel, hanem elsősorban a bűncselekmények megelőzése és felderítése érdekében, különös tekintettel a nemzetközi bűnözésre (a terrorizmusra, a kábítószer-csempészetre stb.). Következtetés Az előadó felkéri a tagokat, hogy a jelentéstervezet elkészítését megelőzően vitassák meg a munkadokumentumban tárgyalt kérdéseket és fejtsék ki álláspontjukat. DT\ doc 5/5 PE v01-00