JELENTÉS. az INTERREG célú költségvetési előirányzatok hasznosulásának ellenőrzéséről december

Átírás

1 JELENTÉS az INTERREG célú költségvetési előirányzatok hasznosulásának ellenőrzéséről december

2 2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.1. Teljesítmény Ellenőrzési Főcsoport Iktatószám: V /2008. Témaszám: 901 Vizsgálat-azonosító szám: V-0401 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Kemény Emil főigazgató-helyettes Az ellenőrzést vezette: Dr. Zöldréti Attila igazgatóhelyettes Az ellenőrzést végezték: Bank Lajos főtanácsadó Szepes Béla számvevő Tukacs Éva számvevő tanácsos Fekete Gábor tanácsadó Terbe Mónika számvevő tanácsos Feketéné Hajkó Andrea számvevő Tóthné Kiss Katalin főtanácsadó A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: címe Jelentés az ISPA támogatásból megvalósított környezetvédelmi programok ellenőrzéséről Jelentés az uniós támogatások hazai monitoring és ellenőrzési rendszere működésének ellenőrzéséről sorszáma Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a címen is olvashatóak.

3 TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 9 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 14 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK Az INTERREG III program cél- és feltételrendszerének kialakítása A programok célrendszerének kialakítása, a pénzügyi keretek és a naturális célok egyensúlya programonként Az INTERREG III program szabályozási és intézményi rendszerének kialakítása és időbelisége Az INTERREG III program szabályozási rendszere A programot végrehajtó intézményrendszer kapacitásának, működési költségeinek és finanszírozásának tervezettsége Az intézményrendszer működését értékelő rendszer kialakítása és gyakorlati alkalmazása A program végrehajtásához biztosított hazai és uniós források tervezett ütem szerinti biztosítása A tájékoztatás, nyilvánosság és a partnerség elv érvényesítését biztosító eljárások kialakítása és gyakorlati alkalmazása A projektek kiválasztása és annak a célrendszer eredményes, hatékony teljesítéséhez való hozzájárulása A pályáztatás gyakorlata és a támogatásra kiválasztott projektek hozzájárulása a célrendszer eredményes teljesítéséhez A forrásfelhasználás tervezett hatékonyságát biztosító eljárások kialakítása és alkalmazott gyakorlata a támogatás odaítélési folyamatában A vállalt kötelezettségek teljesítésének nyomon követhetősége és a teljesítés elmaradása esetére szóló biztosítékok megléte a támogatási szerződésben A projektek előrehaladása és a támogatási folyamat pénzügyi lebonyolítása A támogatási folyamat pénzügyi lebonyolítása és időszükséglete tervezésének, továbbá gyakorlatának hozzájárulása a hatékony megvalósításhoz A projektek megvalósulási ütemének megfelelősége a támogatási szerződésben foglalt ütemezéshez képest A támogatási folyamat pénzügyi lebonyolításában a gazdaságossági, eredményességi és hatékonysági szempontok (3e, VFM elv) érvényesítése, valamint a jogosult költségek ellenőrzési rendszerének kialakítása, működtetése 54 1

4 3.4. A források hasznosulásának érdekében alkalmazott ellenőrzési, monitoring és értékelési rendszer 58 MELLÉKLETEK 1. sz. A nemzeti fejlesztési és gazdasági miniszter észrevétele 2.a. sz. 2.b. sz. 2.c. sz. 3.a. sz. 3.b. sz. 3.c. sz. 3.d. sz. A magyarországi részvételű INTERREG IIIA programok intézményrendszere Az INTERREG IIIB CADSES program intézményrendszere Az INTERREG IIIB és IIIC programok pénzügyi lebonyolításának intézményrendszere Az INTERREG IIIA programok pénzügyi lebonyolítása magyarországi Program Irányító Hatóság esetén Az INTERREG IIIA programok pénzügyi lebonyolítása külföldi Program Irányító Hatóság esetén Az INTERREG IIIB és IIIC programok pénzügyi lebonyolítása, hazai társfinanszírozása Az INTERREG IIIB és IIIC pénzügyi elszámolásának folyamata 4. sz. Teljesítménymutatók és a hozzá tartozó kritériumok az INTERREG III végrehajtásának értékeléséhez 4.a. sz. 4.b. sz. 4.c. sz. 4.d. sz. 5.a. sz. 5.b. sz. 5.c. sz. 5.d. sz. INTERREG IIIA AT-HU program monitoring indikátorai INTERREG IIIA HU-RO-SCG program monitoring indikátorai INTERREG IIIA HU-SK-UA program monitoring indikátorai INTERREG IIIA SLO-HU-CRO program monitoring indikátorai Az INTERREG IIIA HU-SK-UA program támogatásra jogosult területei Az INTERREG IIIA HU-RO-SCG program támogatásra jogosult területei Az INTERREG IIIA SLO-HU-CRO program támogatásra jogosult területei Az INTERREG IIIA AT-HU program támogatásra jogosult területei 6. sz. A célok és a prioritások kapcsolata az INTERREG IIIA HU-RO-SCG program esetében 7. sz. Projektlista az INTERREG IIIA támogatott projektjeiről 8. sz. Példák az INTERREG IIIA helyszíni ellenőrzés képeiből 9. sz. INTERREG IIIB (CADSES) és IIIC program ellenőrzési tapasztalatai FÜGGELÉKEK 1. sz. Az INTERREG célú költségvetési előirányzatok hasznosulására irányuló véleményfelmérés értékelése 2. sz. Jelentés az EU strukturális alapok környezetvédelmi célú felhasználásának ellenőrzéséről 2

5 RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE AVOP ÁSZ CADSES CARDS C EAST ERFA ESZA Kht. EU EX-ANTE értékelés GDP GKM IH IMIR INTERREG INTERREG IIIA AT-HU INTERREG IIIA HU-RO- SCG INTERREG IIIA HU-SK- UA INTERREG IIIA SLO-HU- CRO ISNARD KEHI KKK KPSZE KSZ KSZT KTK KÜ LT MAG Zrt. MÁK MB MEH MK Kht. Agrár- és Vidékfejlesztési Operatív Program Állami Számvevőszék Central Adriatic Danubean South European Space (Középeurópai, adriai, dunai térség) Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation (Közösségi Újjáépítési, Fejlesztési és Stabilizációs Támogatás) INTERREG IIIC Keleti Zóna Európai Regionális Fejlesztési Alap Európai Szociális Alap Nemzeti Programirányító Iroda Társadalmi Szolgáltató Kht. Európai Unió Előzetes értékelés Gross Domestic Produkt (Bruttó Nemzeti Termék) Gazdasági és Közlekedési Minisztérium Irányító Hatóság Integrált Monitoring Információs Rendszer Interregionális Együttműködés Ausztria-Magyarország INTERREG IIIA Közösségi kezdeményezés Program Magyarország-Románia és Magyarország-Szerbia és Montenegró Határmenti Együttműködési Program Magyarország-Szlovákia-Ukrajna Szomszédsági Program Szlovénia-Magyarország-Horvátország Szomszédsági Program Monitoring információs rendszer SLO-HU-CRO program ban (az IMIR megfelelője) Kormányzati Ellenőrzési Hivatal Közlekedésfejlesztési Koordinációs Központ (az UKIG jogutódja) Központi Pénzügyi és Szerződéskötő Egység Közreműködő Szerv Közös Szakmai Titkárság Közösségi Támogatás Keret ( ig terjedő időszak) Kifizető Ügynökség Lebonyolító Testület Magyar Gazdaságfejlesztési Központi Támogatásközvetítő Zrt. Magyar Államkincstár Monitoring Bizottság Miniszterelnöki Hivatal Magyar Közút Állami Közútkezelő, Fejlesztő, Műszaki és Információs Kht. 3

6 MKK Működési Kézikönyv MTRFH Magyar Terület- és Regionális Fejlesztési Hivatal ( től Országos Fejlesztési Hivatal, amely megszűnt ével) NA Zrt. Nemzeti Autópálya Zrt. NB Nemzeti Bizottság NFH Nemzeti Fejlesztési Hivatal NFT I. Első Nemzeti Fejlesztési Terv NFÜ Nemzeti Fejlesztési Ügynökség NIF Zrt. Nemzeti Infrastruktúra Fejlesztési Zrt. (NA Zrt. jogutódja) NVT Nemzeti Vidékfejlesztési Terv NUTS Nomenclature of Territorial Unit for Statistics (meghatározott területi statisztikai egységek, amelyekbe az Európai Unió régióit besorolták) OLAF Európai Csalásellenes Iroda OM Oktatási Minisztérium OTH Országos Területfejlesztési Hivatal ( ig MTRH, ével megszűnt) OTMR Országos Támogatási Monitoring Rendszer ÖTM Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium PHARE Közép- és Kelet-Európának nyújtott EU-támogatások programja. (A rövidítés pontos jelentése: Lengyelország és Magyarország Segítségnyújtás a Gazdasági Újjáépítéshez). Az 1990 évtől a programot kiterjesztették többi közép- és kelet-európai országra PHARE CBC Cross-border co-operation (határon átnyúló együttműködés) PkD Program-kiegészítő Dokumentum ( időszakban) PM Pénzügyminisztérium PM ERF Pénzügyminisztérium Ellenőrzési Rendszer-fejlesztési Főosztály PRD Program Dokumentum RFP Regionális Fejlesztési Ügynökség ROP Regionális Operatív Program SZMSZ Szervezeti és Működési Szabályzat TA Technical Assistance (technikai segítségnyújtás) TRFC Terület- és Régiófejlesztési Célelőirányzat TSZ Támogatási Szerződés UKIG Útgazdálkodási és Koordinációs Igazgatóság ÚMFT Új Magyarország Fejlesztési Terv ÚMVP Új Magyarország Vidékfejlesztési Program VÁTI Kht. VÁTI Magyar Regionális Fejlesztési és Urbanisztikai Kht. VFM elv Value for money (értéket a pénzért elv) WGEA Working Group of Enviromental Audit (Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoport) 4

7 ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR IMIR folyamatos elbírálás INTERREG Monitoring és Informatikai Rendszer A pályázatok olyan eljárás szerinti elbírálása, amikor a bírálat és a döntéshozatal a beérkezés sorrendjében történik, amíg a rendelkezésre álló forrás ki nem merül. Folyamatos elbírálás esetén csak egy végső benyújtási határidő kerül meghatározásra, de a forrás kimerülése esetén a pályázatok benyújtásának lehetősége ezt megelőzően is lezárható. (A strukturális alapok és a Kohéziós Alap felhasználásának általános eljárási szabályairól szóló 14/2004. (VIII. 13.) TNM-GKM-FMM-FVM-PM együttes rendelet 2. (1) bek. e) pontja.) indikatív pénzügyi keret Egy adott időszakra szóló pénzügyi előirányzat a program-dokumentumokban intézkedés Olyan eszköz, amelynek segítségével egy prioritást többéves keretben valósítanak meg, és amely lehetővé teszi műveletek finanszírozását. Intézkedés a Szerződés 87. cikke szerinti bármely támogatási rendszerelem, valamint minden olyan támogatás, amelyet a tagállamok által kijelölt szervek nyújtanak, továbbá a támogatási rendszerek vagy előbb említett típusú támogatások bármely csoportja, és ezeknek bármely kombinációja, amelyek célja megegyezik. (A strukturális alapokra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló a Tanács június 21-i 1260/1999/EK rendelete 9. Cikk.) irányító hatóság A Nemzeti Fejlesztési Terv operatív programjai, az EQUAL Közösségi Kezdeményezés program és a Kohéziós Alap projektek támogatásainak fogadásához kapcsolódó pénzügyi lebonyolítási, számviteli és ellenőrzési rendszerek kialakításáról szóló 360/2004. (XII. 26.) Korm. rendelet 2. (1) bek. 11. ponja, valamint az Európai Unió strukturális alapjaiból és Kohéziós Alapjából származó támogatások hazai felhasználásáért felelős intézményekről szóló 1/2004. (I. 5.) Korm. rendelet mellékletében meghatározott szervezet. kedvezményezett A projektet végrehajtó, a támogatási szerződést kedvezményezettként aláíró szervezet vagy magánszemély. (Az Európai Unió strukturális alapjaiból és Kohéziós Alapjából származó támogatások hazai felhasználásáért felelős intézményekről szóló 1/2004. (I. 5.) Korm. rendelet 2. (1) bek. e) pontja.) kifizető hatóság A tagállam által kijelölt egy vagy több, országos, regionális vagy helyi hatóság vagy szerv, amelynek feladata a kifizetés iránti kérelmek készítése és benyújtása, valamint a Bizottságtól érkező kifizetések fogadása. (A strukturális alapokra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló a Tanács június 21-i 1260/1999/EK Rendelete 9. Cikk o) pontja.) 5

8 közreműködő szervezetek monitoring monitoring bizottság monitoring rendszer operatív program prioritás program A strukturális alapok és a Kohéziós Alap kezelése során eljáró szervezet, a strukturális alapok esetén az irányító hatóság által átruházott hatáskörben. (Az Európai Unió által nyújtott egyes pénzügyi támogatások felhasználásával megvalósuló, és egyes nemzetközi megállapodások alapján finanszírozott programok monitoring rendszerének kialakításáról és működéséről szóló 102/2006. (IV. 28.) Korm. rendelet 2. (1) bek. f) pontja.) A források felhasználásának (pénzügyi monitoring), az eredményeknek és a teljesítményeknek (szakmai monitoring) mindenre kiterjedő többek között szabályossági, hatékonysági és célszerűségi vizsgálata rendszeres jelleggel projekt, illetve program szinten. (Az Európai Unió által nyújtott egyes pénzügyi támogatások felhasználásával megvalósuló, és egyes nemzetközi megállapodások alapján finanszírozott programok monitoring rendszerének kialakításáról és működéséről szóló 102/2006. (IV. 28.) Korm. rendelet 2. (1) bek. g) pontja.) Monitoring tevékenységet végző, elsősorban a program megvalósításában részt vevő partnerek képviselőiből álló, önálló jogalanyisággal nem rendelkező testület. (Az Európai Unió által nyújtott egyes pénzügyi támogatások felhasználásával megvalósuló, és egyes nemzetközi megállapodások alapján finanszírozott programok monitoring rendszerének kialakításáról és működéséről szóló 102/2006. (IV. 28.) Korm. rendelet 2. (1) bek. h) pontja.) A monitoring tevékenység folytatása céljából létrehozott intézmények, szervezetek és eszközök, valamint ezek működtetése érdekében foganatosított intézkedések összessége. (Az Európai Unió által nyújtott egyes pénzügyi támogatások felhasználásával megvalósuló, és egyes nemzetközi megállapodások alapján finanszírozott programok monitoring rendszerének kialakításáról és működéséről szóló 102/2006. (IV. 28.) Korm. rendelet 2. (1) bek. j) pontja.) Az Európai Bizottság által jóváhagyott és a Közösségi Támogatási Keret végrehajtására vonatkozó, több évre szóló intézkedésekhez kapcsolódó prioritások egységes rendszerét tartalmazó dokumentum. (Az Európai Unió strukturális alapjaiból és Kohéziós Alapjából származó támogatások hazai felhasználásáért felelős intézményekről szóló 1/2004. (I. 5.) Korm. rendelet 2. (1) bek. n) pontja.) A támogatás felhasználására kialakított stratégia részcélja a prioritás; ehhez rendelik hozzá a támogatásokból és egyéb pénzügyi eszközökből, valamint a tagállam megfelelő pénzügyi forrásaiból származó hozzájárulást. (A strukturális alapokra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló a Tanács június 21-i 1260/1999/EK rendelete 9. Cikk h) pontja.) Meghatározott célrendszer érdekében végrehajtandó fel- 6

9 Program kiegészítő dokumentum programok végrehajtásáért felelős szervezeti egységek strukturális alapok végső kedvezményezett adatok és azok végrehajtására kidolgozott keretfeltételek egysége. (Az Európai Unió által nyújtott egyes pénzügyi támogatások felhasználásával megvalósuló, és egyes nemzetközi megállapodások alapján finanszírozott programok monitoring rendszerének kialakításáról és működéséről szóló 102/2006. (IV. 28.) Korm. rendelet 2. (1) bek. s) pontja.) A tagállam vagy az irányító hatóság által kidolgozott és szükség szerint a 34. cikk (3) bekezdésével összhangban felülvizsgált támogatási stratégia, amely prioritásokra majd intézkedésekre bontva tartalmazza a 18. cikk (3) bekezdésében meghatározott elemeket. (A strukturális alapokra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló a Tanács június 21-i 1260/1999/EK rendelete 9. Cikk m) pontja.) A végrehajtó szervezetek, az irányító hatóságok és a lebonyolító szervezet, valamint a közreműködő szervezetek. (Az Európai Unió által nyújtott egyes pénzügyi támogatások felhasználásával megvalósuló, és egyes nemzetközi megállapodások alapján finanszírozott programok monitoring rendszerének kialakításáról és működéséről szóló 102/2006. (IV. 28.) Korm. rendelet 2. (1) bek. t) pontja.) A Tanács strukturális alapokra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló június 21-ei 1260/1999/EK rendeletében meghatározott alapok. (Az Európai Unió strukturális alapjaiból és Kohéziós Alapjából származó támogatások hazai felhasználásáért felelős intézményekről szóló 1/2004. (I. 5.) Korm. rendelet 2. (1) bek. r) pontja.) Olyan jogi személy, jogi személyiség nélküli gazdasági társaság, amely a projekt megvalósítója és hasznosítója. (Az Európai Uniós előcsatlakozási eszközök és az Átmeneti Támogatás felhasználásának pénzügyi tervezési, lebonyolítási, számviteli és ellenőrzési rendjéről 119/2004. (IV. 29.) Korm. rendelet ) pontja.) 7

10

11 JELENTÉS az INTERREG célú költségvetési előirányzatok hasznosulásának ellenőrzéséről BEVEZETÉS Magyarország EU csatlakozását követően a PHARE CBC 1 programokat az INTERREG 2 III Közösségi Kezdeményezés programok (a továbbiakban: INTERREG III) váltották fel. A programok fő célja a határ menti régiók gazdasági és társadalmi kohéziójának erősítése a határ menti együttműködések támogatásával, az Európai Unión belüli és kívüli tagállamok között egyaránt. Ennek keretében cél a területfejlesztés, a humánerőforrás, a környezetvédelem és a közlekedés fejlesztése. Az alapelvek 3 szerint, a közösségi pályázatok elfogadásának feltétele a közös határokon átnyúló stratégia és fejlesztési program kialakítása. Figyelembe kell venni a strukturális alapok és a közösségi jogszabályok és politikák irányelveit (preferenciát kell biztosítani azon tevékenységeknek, amelyek segítik a munkahelyteremtést, növelik az érintett területek versenyképességét stb.). A programnak ki kell egészítenie a strukturális alapok célkitűzései által támogatott intézkedéseket, a tevékenységeknek illeszkedniük kell a strukturális alapok alkalmazási területéhez és meg kell felelniük a költségek elszámolhatóságára vonatkozó szabályoknak. Az INTERREG III programoknak három alkotóeleme van: a határ menti együttműködés (INTERREG IIIA), a transznacionális együttműködés (INTERREG IIIB) és az interregionális együttműködés (INTERREG IIIC). Az INTERREG III programokat a Közösség és a tagállamok közösen finanszírozzák a 1260/1999/EK tanácsi rendelet előírásai alapján. Az Európai Bizottság az INTERREG III finanszírozásához pénzügyi keretet határozott meg az Európai Unióhoz 2004-től csatlakozó tagállamok számára. Ennek keretében Magyarországnak az Európai Regionális Fejlesztési Alap (a továbbiakban: ERFA) forrásaiból 68,7 M euró (17,2 Mrd Ft 4 ) összegű támogatást kapott, amelyet hazánk 1 PHARE Cross-border Co-operation PHARE Határon átnyúló Együttműködés. 2 Az elnevezés a régiók közötti együttműködés (INTERREGIONAL) rövidítéséből született. 3 Az Európai Bizottság 204/C 226/02 számú közleménye a tagállamoknak, az európai terület harmonikus és kiegyensúlyozott fejlődésének ösztönzésére szánt transz-európai közösségi kezdeményezési programjának meghatározásáról, INTERREG III. 4 Az értékadatok 250 Ft/Euró árfolyamon szerepelnek az ellenőrzési program egészében. 9

12 17BBEVEZETÉS 18,1 M euró (4,5 Mrd Ft) társfinanszírozással egészítette ki. Magyarország öszszesen mintegy 86,8 M eurós (21,7 Mrd Ft-os) indikatív pénzügyi kerettel kapcsolódott be az ún. szomszédsági programokba között. A tagállamoknak az Európai Bizottság által a rájuk vonatkozóan megállapított keretösszeget a vonatkozó Bizottsági közleményben meghatározottak szerint 5 fel kellett osztaniuk az INTERREG III elemeire (INTERREG IIIA, IIIB és IIIC), amely elemenkénti keretösszegek a közös programok fedezetét képezték. Az INTERREG III. magyar oldali indikatív pénzügyi keretének felosztását az 1. sz. ábra szemlélteti. INTERREG IIIB 8% INTERREG IIIC 6% INTERREG IIIA 86% 1. sz. ábra Hazánk az INTERREG IIIA keretében négy programban vesz részt: az Ausztria-Magyarország INTERREG IIIA Közösségi Kezdeményezés Program -ban (AT- HU), a Szlovénia-Magyarország-Horvátország Szomszédsági Program -ban (SLO-HU-CRO), a Magyarország-Szlovákia-Ukrajna Szomszédsági Program - ban (HU-SK-UA), valamint a Magyarország-Románia és Magyarország- Szerbia és Montenegro Határmenti Együttműködési Program -ban (HU-RO- SCG). Az egyes programokban részt vevő országok együttműködési megállapodásokat kötöttek a programokra 6. A megállapodások tartalmazták az egyes országok felelősségeit, jogait és kötelezettségeit, valamint a program teljes pénzügyi keretét és a tagországokra lebontott indikatív pénzügyi keretet. Elviekben a közös együttműködés alapján benyújtott pályázatokat versenyeztetni kellett, úgy hogy a tagországok valamennyi megvalósuló projekt előnyét élvezhessék, függetlenül attól, hogy a határ mely oldalán valósulnak meg. Ezek alapján az egyes tagállamok területén megvalósuló projektek összértéke lehet több és/vagy kevesebb saját indikatív pénzügyi keretüknél. A gyakorlatban az 5 Az Európai Bizottság 204/C 226/02 számú közleményének 48. pontjában meghatározott szempontok szerint. 6 Az osztrák program esetében fizikailag aláírt együttműködési megállapodással nem rendelkezik az IH/NH. 10

13 17BBEVEZETÉS egyes tagországok területén megvalósuló projektek összértéke megegyezett az általuk a közös projektekre (ERFA-ból és hazai forrásból) meghatározott indikatív pénzügyi keretösszeggel. Az INTERREG IIIA négy programjának magyar pénzügyi kerete 74,8 M euró (18,7 Mrd Ft) volt. Az Irányító és a Kifizető Hatóságok, valamint a Közös Titkárság az INTERREG IIIA program keretében az Ausztria-Magyarország, és a Magyar-Szlovén-Horvát együttműködés esetében külföldön, a Magyar-Szlovák-Ukrán, a Magyar- Román-Szerb és a Magyar-Szerb-Montenegro együttműködés esetében Magyarországon vannak. Azokban az esetekben, ahol az Irányító és a Kifizető Hatóságok külföldön vannak, Magyarországon működik egy Nemzeti Hatóság és egy Al-kifizető hatóság, amely felelős a magyar projektek lebonyolításáért és a magyarországi kifizetésekért. (Az INTERREG IIIA programok intézményrendszerét a 2.a., a pénzügyi lebonyolítás rendszerét a 3.a. és a 3.b. sz. mellékletek szemléltetik.) Az INTERREG IIIB a szomszédos országok közötti együttműködésnél magasabb szintű területi integráció elősegítésére irányul. Európát 13 makro régióra osztották 7, amelyek egyike a 18 országot magába foglaló CADSES 8 régió, azaz a Közép-európai, adriai, dunai térség, amelynek Magyarország is tagja 9. Magyarország az INTERREG IIIB-re az Európai Bizottság által jóváhagyott ERFA keretből 6,2 M eurót (1,2 Mrd Ft-ot) különített el. A finanszírozást a Rómában működő Kifizető Hatóság közvetlenül a vezető partnereknek teljesíti. (Az INTERREG IIIB-CADSES program intézményrendszerét a 2.b. sz., a pénzügyi lebonyolítás rendszerét és az elszámolás folyamatát a 3.c. és a 3.d. sz. mellékletek szemléltetik.) Az INTERREG IIIC lehetőséget nyújt az egymástól távol eső régiók együttműködésére, illetve kiemelten támogatja a tagjelöltek és csatlakozni még nem szándékozó európai országok (Norvégia, Svájc) bevonását. Az Európai Unió területét 4 programzónára osztották fel (Észak, Kelet, Dél, Nyugat). Magyarország a keleti programövezethez tartozik, de partnerként részt vehet az északi, déli, nyugati övezetekben futó projektekben is. Magyarország az INTERREG IIIC-re az Európai Bizottság által jóváhagyott ERFA keretből 4,1 M euró-t (1,0 Mrd Ft-ot) különített el. (Az INTERREG IIIC-Keleti Zóna intézményrendszerét az 2.b. sz., a pénzügyi lebonyolítás rendszerét és az elszámolás folyamatát a 3.c. sz és a 3.d. sz. mellékletek szemléltetik.) 7 Plusz a Karibi térség és a Reunion térség 8 Central Adriatic Danubean South European Space 9 A transznacionális projektek hagyományosan a programtér 5-7 országa partnerének részvételével valósulnak meg. A projektek leginkább kutatási, tervezési, szakmai együttműködési jellegűek, beruházási vagy jelentősebb beszerzési elemet nem tartalmaznak. 11

14 17BBEVEZETÉS Az Állami Számvevőszék korábban vizsgálta a Phare CBC program hasznosulását 10 és az INTERREG III program végrehajtásának egyes részterületeit 11, de az INTERREG III program egészének hasznosulását még nem értékelte. A jelenlegi ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy az INTERREG célú költségvetési előirányzatok felhasználása eredményesen és hatékonyan szolgálta-e a célrendszer teljesítését és a rendelkezésre álló források hasznosulását. Ennek során értékeltük, hogy: a feltételrendszer kialakítása lehetővé tette-e a célrendszer teljesítését, a pénzügyi és naturális célok összhangját, a jogi-szabályozási és intézményi környezetet, a tájékoztatás, nyilvánosság és partnerség elvének érvényesítését; a projektek kiválasztása hozzájárult-e a célrendszer eredményes és hatékony teljesítéséhez, ennek keretében a kiválasztási folyamat alkalmazott gyakorlatát és a kötelezettségvállalás rögzítettségét; a projektek előrehaladása és a támogatási folyamat pénzügyi lebonyolítása segítette-e a támogatási célok hatékony teljesítését, valamint a program hasznosulását a kedvezményezettek körében végzett önkéntes elégedettségi felmérés tükrében. Az INTERREG III célú költségvetési előirányzatok hasznosulásának ellenőrzését a teljesítmény-ellenőrzés módszerével hajtottuk végre, így vizsgálatunk nem a szabályszerűségre fókuszált. Az ellenőrzöttek bevonásával jelen vizsgálatunk tárgyára értelmezve meghatároztuk a gazdaságosság, hatékonyság és eredményesség értékelési szempontjait, valamint a teljesítmény kritériumokat. Az ellenőrzés során összevetettük és elemeztük az INTERREG III programok különböző szintű tervekben foglalt célkitűzéseit a ténylegesen realizált eredményekkel, ennek keretében értékeltük az input, output, eredmény és hatás indikátorok tervezett és tényállapotának alakulását. A rendszeralapú és a közvetlen megközelítési módok kombinációjával alakítottuk ki az ellenőrzési megközelítési módot. Ennek keretében meghatároztuk az ellenőrzési szempontok azon körét, amelyek megválaszolásában felhasználtuk az elsődleges adatforrások értékelését is. Az ellenőrzési szempontok szerint értékeltük az INTERREG támogatási rendszer működését az elért eredmények alakulásában. A teljesítés minősítését a 4. sz. mellékletben felsorolt értékelési kritériumok és adatforrások alapján végeztük. Az ellenőrzési időszak az INTERREG III támogatások igénylésének periódusára ( ), valamint a pénzügyi lebonyolítás helyszíni ellenőrzésünk befejezéséig (2008. június 27-ig) tartó időszakát ölelte fel, és kiterjedt az intézményrendszer hazai szervezeteire. 10 Az ÁSZ 9931 sz. jelentése a határmenti együttműködést támogató Phare CBC (cross border co-operation) programok ellenőrzéséről. 11 Az ÁSZ 0723 sz. jelentése az uniós támogatások hazai monitoring és ellenőrzési rendszere működésének ellenőrzéséről. 12

15 17BBEVEZETÉS Az ellenőrzés mellett önkéntes alapú vélemény-felmérést végeztünk, amelynek célja az volt, hogy megismerjük és értékeljük a kedvezményezettek véleményét és elégedettségét az ellenőrzött terület működéséről. A véleményfelmérés eredményeit az 1. sz. függelékben foglaltuk össze. Jelen ellenőrzés eredményeit hasznosítottuk az EU Strukturális Alapok Munkacsoport, valamint az EUROSAI WGEA Környezetvédelmi Ellenőrzési Munkacsoport határon átnyúló, környezetvédelemre felhasznált strukturális források hasznosulására irányuló koordinált nemzetközi ellenőrzésekhez is. Az eredményeket a 2. sz. függelékben foglaltuk össze. Az ellenőrzés jogalapját az Állami Számvevőszékről szóló évi XXXVIII. törvény 2. (5)-(6)-(9) és az államháztartásról szóló évi XXXVIII. törvény 120/A. (1) bekezdései képezték. A jelentést egyeztetésre megküldtük a nemzeti fejlesztési és gazdasági miniszter úrnak. Válaszlevele másolatát az 1. sz. melléklet tartalmazza. 13

16 18BI. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az egységes Európa célkitűzései közé tartozik a határokon átívelő regionális együttműködés átfogó fejlesztése. A különböző szintű (határ menti, transznacionális és interregionális) együttműködések általános célja az emberek közötti kapcsolat kiépítése és erősítése, hozzájárulva ezzel az uniós kohéziós politika realizálásához. Az INTERREG III ra meghirdetett Magyarországot is érintő programjai segítették a különböző szintű regionális együttműködés fejlődését. A források legkedvezőbb felhasználását ugyanakkor több tényező korlátozta. Ezek sorában ki kell emelni a határon átnyúló kezdeményezések viszonylagos újszerűségét, a nemzetközi együttműködést támogató politikai akarat tényleges megnyilvánulásának időigényét, valamint a partnerség elvét érvényesítő nemzetközi együttműködés bonyolult intézményi és eljárásrendi rendszerét. Hazai viszonylatban kedvezőtlenül befolyásolta a források hatékony felhasználását az intézményrendszer támogatásra vetített magas működési költsége. Az INTERREG IIIA négy programja hozzájárult a határon átnyúló gazdasági és szociális együttműködés, továbbá a környezetvédelmi ügyek, és a közlekedés fejlesztéséhez 12. Az INTERREG IIIA keretében 388 projekt valósul meg, mintegy 17, 4 milliárd Ft támogatási kerettel. A programok végrehajtásában a késedelmet követő gyorsítás eredményeként M Ft kifizetést teljesítettek, ami a teljes keret 87,33%-át jelenti. A programokhoz rendelt keretekre átlagosan 9,41%-kal nagyobb összegben vállaltak kötelezettséget, miközben a programok pénzügyi végrehajtása eltérő eredményt mutatott. Az AT-HU program esetében a rendelkezésre álló keret 10,35%-át várhatóan nem sikerül felhasználni. A HU-RO-SCG program esetében pedig a 10,72%-os többlet kötelezettségvállalás mellett a várható kifizetések végül 4,33%-al haladják meg az eredeti támogatási keretet. A keretkihasználás hiánya és a többlet kötelezettségvállalás a költségvetés szempontjából többletterhet jelent, amelyet az egyes programok maradványainak egyenlegével nem lehet elfedni. A programok pénzügyi végrehajtásának eredményeit szemlélteti a 1. sz. táblázat. 1. sz. táblázat INTERREG IIIA Összes keret (TA nélkül)* Kötelezettség Kifizetett Várható kifizetés Maradvány Kötelezettség Összes vállalás vállaláshoz kerethez képest M euró M Ft M Ft M Ft M Ft M Ft % M Ft % HU-SK-UA 16, ,50% 41 0,97% HU-RO-SCG 28, ,78% ,33% SLO-HU-CRO 13, ,00% 5 0,15% AT-HU 11, ,06% ,35% Összesen: 69, ,80% Adatforrás: Váti Kht. adatszolgáltatás i állapot 12 A hasznosulást a 3. sz. táblázat szemlélteti átfogóan. 14

17 18BI. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Az INTERREG IIIB keretében rendelkezésre álló ERFA támogatási források 70,16%-át (727 M Ft), az INTERREG IIIC esetében pedig a keret 81,5%-át (2134,5M FT) fizették ki. Az INTERREG III program hazai feltételrendszerének megteremtése párhuzamosan folyt a program végrehajtásával. A hazai feltételrendszer kialakítását nem segítette, hogy az uniós szabályozás is módosult 2004-ben 13. A programok végrehajtását szabályozó hazai kormányrendelet 14 a strukturális alapok elvi indulása után egy évvel jelent meg. Hasonló késedelem volt a hazai intézményi feltételek kialakításában is. A Közreműködő Szervezet (továbbiakban: KSZ) kijelölése és az Irányító Hatósággal (továbbiakban: IH) megkötött együttműködési megállapodás is egy, illetve másfél évet vett igénybe, miközben a megállapodás hiánya ellenére megindult a programok pályáztatása. Az INTERREG IIIA négy programjának kialakításában a nemzetközi együttműködés eredményesen, de időigényesen működött. Az elfogadott programcélok általános jellegű megfogalmazása könnyítette a célszerű felhasználási feltétel teljesítését, ugyanakkor átfogó jellegük miatt nem koncentráltak a határmenti térségek főbb problémaira. A programok célrendszeréhez tartozó, a várt eredményeket és hatásokat megfogalmazó monitoring mutatók és a célok elérésére rendelkezésre bocsátott források egyensúlyának elemzését és ezzel együtt a forrásfelhasználás eredményességének vizsgálatát megnehezítette, hogy a célértékek meghatározása mellett nem adták meg az egyes célértékekhez tartozó induló értékeket, illetve nem alakították ki az eredmény és hatásmutatók hierarchikus rendszerét. Ezek hiányában nem volt értékelhető, hogy a forrásfelhasználás milyen induló értékhez képest határozta meg a célok elérését, illetve a források felhasználása milyen hozzáadott értéket hozott létre. Ugyanebből az okból a támogatási források allokálásának tervcélokhoz viszonyított hatékonyságelemzése is korlátozott volt. A támogatási források célba juttatása intézményi költségének elemzésében 15 előrelépést jelentett az, hogy a KSZ intézményi szintű költséghatékonysági vizsgálatot végeztetett 2008-ban. Eszerint az INTERREG III programok végrehajtásának működési költsége a KSZ-nél az összes szerződött összeg arányában 2006-ban 18%, 2007-ben 29% volt. A támogatási források célba juttatásának 13 A Bizottság a (2001/C 141/02) közleményét augusztus 23-án módosította, majd szeptember 2-án összevont útmutatót adott ki a (2004/C 226/02) közleményében. 14 Az INTERREG III Közösségi Kezdeményezés programok végrehajtásának részletes szabályiról szóló 359/2004. (XII. 26.) Korm. rendelet. 15 Az ÁSZ 0636 sz. jelentésében (2006 szeptemberében) a Nemzeti Fejlesztési Terv végrehajtásának ellenőrzéséről és a 0723 sz. jelentésében (2007 júliusában) az uniós támogatások hazai monitoring és ellenőrzési rendszere működésének ellenőrzéséről javaslatokat tett az uniós támogatásközvetítő intézményrendszer működési költségeit meghatározó nyilvántartási rendszer kialakítására, valamint a tényleges működési költségek meghatározására és a költséghatékonyság vizsgálatára. 15

18 18BI. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK összes költsége ennél az aránynál magasabb 16, mivel a KSZ a teljes hazai intézményrendszernek csak egy eleme. Az évekre vonatkozóan az IH nem alakította ki az intézményrendszert átfogó értékelő rendszert, az intézmények működését rendszeresen nem értékelte és költséghatékonysági vizsgálat sem készült. Az IH 2007-ben vezette be a teljesítményarányos finanszírozást, amely a feladatok számszerűsítését és a költségek tervezését irányozta elő. Az intézkedés költségmegtakarítást nem eredményezett figyelembe véve a évre kimutatott költségeket. AZ IH és a KSZ között évente kötött finanszírozási szerződés rendelkezik a finanszírozás forrásairól. A KSZ a as évekre kapacitástervvel, a as évekre költségvetési keretszámokkal rendelkezett. Az intézményrendszer feladatait a tájékoztatás, nyilvánosság és partnerség elveinek érvényesítésére törekedve látta el, amelyet igazol a beadott pályázatok magas száma. A belső szabályozását követő jelleggel alakították ki, amely különösen a panaszügyek kezelésében jelentett időbeli késedelmet 17. A transznacionális együttműködés (INTERREG IIIB) és az interregionális együttműködés (INTERREG IIIC) teljes, illetve hazai feltételrendszerének kialakítása a IIIA programéhoz hasonlóan alakult, azzal a különbséggel, hogy a nemzetközi szervezetek felállítása még több időt vett igénybe. Az INTERREG IIIB esetében az irányítási és ellenőrzési rendszerek megfelelőségének megteremtésére a Bizottság felszólította az érintetteket és 2005 decemberében értesítette az INTERREG IIIB római IH-ját a kifizetések felfüggesztéséről. Az elhúzódó fejlesztéseket és ellenőrzéseket követően június végével indulhattak újra a kifizetések. A hazai belső szabályozási késedelmet mutatja, hogy a KSZ az INTERREG IIIB-re és IIIC-re vonatkozó eljárásrendet augusztus 30-án léptette hatályba 18. A projekt-kiválasztási folyamatban alkalmazott értékelési kritériumok az INTERREG IIIA esetében (határon átnyúló együttműködés, határon átnyúló hatás, prioritási kritériumok) közvetítették az EU támogatások alapvető céljait, az együttműködés fejlesztését, a határ menti térségek kohéziójának és az ott élők életminőségének fejlesztését. Az INTERREG IIIA befogadott és elutasított pályázatainak arányai programonként eltérően alakultak, ugyanakkor összességében a meghirdetett programok végrehajtása intenzív pályázói aktivitás mellett folyt. A meghirdetett progra- 16 A költséghatékonyság alacsony szintje csak részben magyarázható a támogatási szerződési összegek értékével, ugyanakkor a megalapozott megállapítások kialakítása a teljes rendszer vizsgálatát igényli. 17 Az IH a 6/2007. (IV. 5.) NFÜ Elnöki Utasítással, illetőleg az azt módosító 31/2007. (XI. 16.) Elnöki Utasítással szabályozta a panaszügyek kezelését, előtte ilyen szabályozás nem volt. 18 A Kézikönyvet június 26-án és augusztus 30-án módosították, illetve a vizsgálat ideje alatt is módosítás alatt állt. 16

19 18BI. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK mokra átlagosan a rendelkezésre álló források közel négyszeresére érkezett be pályázói igény. A közös, tükör és egyedi projektek arányának alakulása programonként eltérő volt. A határon átnyúló együttműködést legjobban szimbolizáló közös programok aránya az AT-HU program esetében volt a legalacsonyabb, ahol az ilyen típusú projektek aránya a programban támogatott összes projekt 3,23%-át tették ki. Az együttműködés típusa szerinti megoszlást a 2. sz táblázat szemlélteti. 2. sz. táblázat A közös projektek 21%-os átlagos aránya mutatja, hogy a határon átnyúló együttműködés szándékának gyakorlati megvalósítása még további erőfeszítéseket igényel 19. A pályázatok értékelésének szempontja volt a hatékony, eredményes végrehajtás, de az értékelésben erre járó pontok aránya a gazdaságos megvalósítási szempont alacsony fontosságára utalt 20. A költséghatékonysági elemzésekre csak korlátozottan volt lehetőség, mivel a szakmailag széles skálájú projektek értékeléséhez nem alkalmaztak fajlagos mutatókat, normatívákat. A forrásallokációban a program szinten tervezett eredmények és az egyes projektek eredményhatásának és forrásszükségletének harmonizációját nem vizsgálták. A támogatás-odaítélés folyamata, a pályázat-benyújtástól a szerződéskötésig eltelt idő, átlagosan meghaladta az 1 évet. A feltételrendszer kialakításában bekövetkezett csúszás, a pályáztatási és szerződéskötési folyamatok elhúzódása is hozzájárult a program végrehajtásának csúszásához. Megfelelő biztosítékokat nyújtottak elvi szinten a vállalt kötelezettségek nyomon követhetőségére a támogatási szerződésekben foglalt feltételek és kötelezettségek a projekt teljes életciklusára kiterjedően. A gyakorlat azonban azt 19 Az önkéntes véleményfelmérés eredményei is rámutattak arra, hogy a hasznosulást leginkább az interregionális politikai együttműködés hiánya akadályozza, megelőzve a bürokratikus és gazdasági tényezőket. 20 Például az AU-HU program esetében a tervezett költségek és várható eredmények közötti arány, valamint a tervezett költségek szükségességének értékelése, csak az elérhető pontoknak 10%-át jelentették. 17

20 18BI. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK mutatta, hogy a szerződéses feltételek teljesítésének nyomon követésére kialakított jelentési rendszer hiányos 21. Hasonló volt a helyzet az INTERREG IIIB és IIIC projektek esetében, ahol a projektek eredményeinek konkrét hasznosulásáról nagyon kevés információ állt rendelkezésre és a társfinanszírozási alapra vonatkozó záró jelentés sem tartalmazott olyan pontot, melyben a kedvezményezett számot adna a projekt eredményeinek kézzelfogható, konkrét hasznosulásáról. A projektek előrehaladását követő jelentési és nyilvántartási rendszer működését kedvezőtlenül befolyásolta, hogy a projektek céljainak teljesülését figyelemmel kísérő indikátorrendszer csak korlátozottan volt képes feladatát teljesíteni. A monitoringot támogató információs rendszerben, az IMIR törzsállományában jelenleg csak az output mutatók állnak rendelkezésre, az eredmény és a hatásmutatók nem. A támogatási szerződésekben foglalt megvalósítási ütemek a források teljes felhasználását célozták ban és 2007-ben az IH és a KSZ figyelemmel kísérte a teljesítések és a kifizetések alakulását. Azok gyorsítására mindkét évben intézkedési terv született, amelyet vezérigazgatói utasítás formájában írtak elő. Az intézkedések ellenére a források felhasználása programonként eltérően alakult. A KSZ előrejelzései alapján a támogatási szerződésekben szereplő mérföldkövek szerint a kifizetési ütem teljes mértékben tartható volt 22, amelyet nem támasztott alá elegendő információ az IMIR rendszerben 23. Az ütemtervek felülvizsgálatával, monitoring látogatásokkal nem csökkentették a kritikus projektek megvalósítási kockázatát. Az ellenőrzési és monitoring rendszert INTERREG IIIA program keretében kialakították és működtették. A monitoring rendszer működtetését kedvezőtlenül befolyásolta az, hogy a kialakított indikátorok nem alkottak hierarchikus rendszert. Az output indikátorok mellett nem állt rendelkezésre információ a források felhasználásának eredményéről és a határmenti együttműködés fejlesztésére gyakorolt hatásáról. Az output indikátorok programonként eltérően teljesültek. Alakulásukat a 4.a., 4.b., 4.c. és 4.d. sz. mellékletek szemléltetik. A többszintű szakmai indikátorok hiányában a gazdaságossági összehasonlítások nem voltak végrehajthatók. A monitoring lehetőségét tovább korlátozta az aktuális információk és a projektek teljes életciklusára kialakított modul hiá- 21 Például a HU-SK-UA program esetében az ellenőrzésre kivett 9 projekt közül 2 esetben a jelenlegi gyakorlat alkalmatlanná teszi a záró jelentést arra, hogy ez alapján állapítsák meg a szerződésben foglalt számszerűsített célok teljesítését. 22 A közös projektek időbeli csúszásában szerepet játszott és a végrehajtás időbeni kockázatát jelentette az, hogy az együttműködő partner országok szabályozása a projektek műszaki engedélyezésében, előkészítésében és végrehajtásában nem egységes. 23 Ellenőrzésünk kompetenciájából adódóan vizsgálatunk csak a hazai intézményi funkciók és az itt kezelt információk elemzésére irányult az INTERREG IIIB és IIIC programok esetében, tekintettel a nemzetközi intézményrendszer sajátosságaira. 18