AZ EURÓPA TANÁCS TESTÜLETEINEK ÁLLÁSFOGLALÁSAI AZ ÜGYÉSZ KÖZIGAZGATÁST ELLENŐRZŐ SZEREPÉVEL KAPCSOLATBAN TISZA TAMÁS

Átírás

1 Publicationes Universitatis Miskolcinensis Sectio Juridica et Politica, Tomus XXXII. (2014), pp AZ EURÓPA TANÁCS TESTÜLETEINEK ÁLLÁSFOGLALÁSAI AZ ÜGYÉSZ KÖZIGAZGATÁST ELLENŐRZŐ SZEREPÉVEL KAPCSOLATBAN TISZA TAMÁS Változatos ügyészségi rendszerek léteznek Európában, az eltérések főleg a büntetőjogon kívüli feladatok terén figyelhetők meg. E feladatok létjogosultsága tekintetében komoly nézeteltérés van az Európa Tanács egyes testületeinek álláspontja között. A vélemények egyik oldalán a Parlamenti Közgyűlés és a Velencei Bizottság állásfoglalásai állnak, amelyek teljes határozottsággal ugyan nem tiltják, de lehetőleg igyekeznek kiszorítani az ügyészt a büntetőjogon kívüli területekről. A másik oldalon az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága és az Európai Ügyészek Konzultatív Tanácsának álláspontja nem lát okot a büntetőjogon kívüli s ezen belül is a közigazgatás ellenőrzésében (felügyeletében) megnyilvánuló ügyészi feladatok megszüntetésére, ha azok gyakorlása során meghatározott követelmények érvényesülnek. Kulcsszavak: ügyész, közigazgatás, törvényességi ellenőrzés, joguralom, Európa Tanács, Velencei Bizottság, Európai Ügyészek Konzultatív Tanácsa. Variety of public prosecutor systems exist in Europe, especially with regard to powers outside the criminal law field. There are serious disagreement between Council of Europe bodies opinions about the prosecutor s tasks outside the criminal law field. The oppinions of the Venice Commission are in line with the Recommendation 1604 (2003) of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe, which points out that the various non-penal law responsibilities of public prosecutors give rise to concern as to their compatibility with the Council of Europe s basic principles. On the other side the Committee of Ministers of Council of Europe and the Consultative Council of European Prosecutors position sees no reason to eliminate prosecutorial duties outside the criminal law filed, if specified requirements are enforced. Keywords: public prosecutor, public administration, legal control, rule of law, Council of Europe, Venice Commission, Consultative Council of European Prosecutors. 1. Bevezetés Változatos ügyészségi rendszerek léteznek Európában. Míg a klasszikus büntetőjogi feladatok az egyes államokban nagyrészt hasonlóak, az eltérések főleg a büntetőjogon kívüli feladatok terén figyelhetők meg. Az egyik legmarkánsabb különbség abban nyilvánul meg, hogy az adott ország ügyészsége mennyire maradt meg a klasszikus büntetőjogi szerepkörben, avagy azon túllépve kapott-e számottevő büntetőjogon kívüli feladatokat is. Utóbbi folyamatban a XX. század során az Elbától keletre meghatározó volt a szocialista jogrendszer felügyelet-központú ügyészségének létrejötte, melyben a törvényességi felügyelet hatálya többek között kiterjedt a közigazgatási szervekre is. 1 A rendszerváltást követően Dr. TISZA TAMÁS csoportvezető ügyész Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Főügyészség 3525 Miskolc, Dózsa György út Itt most nem térünk ki arra a kérdésre, hogy a szocialista jogi szabályozásban az ügyész közigazgatással kapcsolatos felügyeleti jogköre dogmatikailag mennyire volt valóban felügyeleti jellegűnek tekinthető, vagy az csupán az ellenőrzés eszközrendszerét takarta.

2 228 Tisza Tamás ezen országok többé vagy kevésbé átalakították ügyészségük büntetőjogon kívüli szerepét, a megmaradt hatáskörökre azonban egyes kritikusok továbbra is úgy tekintenek, mint a jogállamisággal össze nem egyeztethető szocialista jogi maradványokra. A tagállamok jogrendszereinek egymáshoz való közelítését is célul kitűző Európa Tanács különböző testületei az utóbbi bő évtizedben több esetben foglalkoztak az ügyészség szerepével előbb a büntetőjog, majd a büntetőjogon kívüli területen is, mivel az ügyészség feladataira, funkcióira és szervezetére vonatkozóan nem voltak közös nemzetközi jogi normák. A büntetőjogon kívüli területen a kérdés először úgy merült fel, hogy a jogállamiság szempontjából az ügyészek rendelkezhetnek-e egyáltalán bármely büntetőjogon kívüli feladattal. 2. Az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének állásfoglalása Az ügyész büntetőjogon kívüli feladatait először az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének a joguralom által kormányzott demokratikus társadalmakban az ügyészség szerepéről szóló 1604 (2003) ajánlása érintette. Ebben a közgyűlés a konkrétumok megjelölése nélkül arra az álláspontra helyezkedet, hogy a tagállamok ügyészségeinek változatos nem büntetőjogi feladatai aggodalomra adnak okot, hogy összeegyeztethetők-e az Európa Tanács alapelveivel. Az ajánlás a 7.5 pontban foglalkozik az ezzel kapcsolatos követelményekkel. Eszerint a nem-büntetőjogi feladatoknál alapvetően fontos, hogy: a) az emberi jogok általános védelmében játszott bármely ügyészi szerep nem vezethet semmilyen érdekkonfliktushoz vagy elrettentő aktushoz azon egyénekkel szemben, akik a jogaik védelmét az államtól kérik; b) az államhatalmi ágak hatékony elválasztását tartsa tiszteletben az ügyész további feladatainak meghatározása, az egyedi ügyek szintjén a kormányzat bármely ágának beavatkozásától független legyen az ügyészség; c) az ügyészek feladat- és hatáskörei a bűncselekmények üldözésére és a közérdeknek a büntető igazságszolgáltatás rendszerén keresztül történő védelmének általános szerepére korlátozódjon, és elkülönülő, megfelelően pozicionált és hatékony szervek létrehozatalával kell őket tehermentesíteni bármely más funkciótól. A Parlamenti Közgyűlés tehát bár kifejezetten nem zárta ki az ügyészek büntetőjogon kívüli feladatait, az Európa Tanács alapelveivel való összeegyeztethetőséggel kapcsolatos aggodalmak elkerülése érdekében azonban azt ajánlotta, hogy a tagállamok lehetőleg mentesítsék ügyészségeiket az ilyen szerepektől. 3. Az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának észrevétele Az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének ajánlására az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága észrevételt 2 tett. Ebben többek között kiemelte, hogy a különböző jogi hagyományok és büntető igazságszolgáltatási rendszerek miatt a tagállamokban változatos ügyészi modellek léteznek. Minden rendszernek megvannak a maga fékjei és ellensúlyai, és nehéz lenne a rendszer egyéb elemeitől elszigetelten kiemelni egyetlen elemet, például az ügyészek szerepét. Emellett kijelentette, hogy a kérdéskör további kiterjedt megvitatása nélkül a Miniszteri Bizottság nem támogathatja a Parlamenti Közgyűlés néhány elképzelé- 2 CM/AS(2004)Rec1604 final 6 February 2004.

3 Az Európa Tanács testületeinek állásfoglalásai 229 sét az ügyészi szervezettel kapcsolatban. A Miniszteri Bizottság nem látja okát annak, hogy megakadályozzák az ügyészeket abban, hogy meghatározott feladatokat lássanak el a büntető igazságszolgáltatási rendszeren kívül, amint az sok jogrendszerben létező gyakorlat. 4. Az Európai Legfőbb Ügyészek Konferenciája (CPGE) Időközben az Európa Tanács közreműködésével 2000-ben megkezdődött az évente megrendezésre kerülő Európai Legfőbb Ügyészek Konferenciája (CPGE) sorozat. A május között Budapesten megtartott 6. konferencia egyik témaköre az ügyészek büntetőjogon kívüli kompetenciája volt. A konferencia zárónyilatkozatának 6. pontja megállapította, hogy a legtöbb tagállamban az ügyészeknek a büntetőjogon kívül polgári, szociális, közigazgatási és más területeken is vannak feladataik, és hangsúlyozta, hogy a különböző európai tradíciók miatt e területen számos különböző ügyészségi modell létezik. Némely tagállam nem tartja szükségesnek, hogy a büntetőjogon kívüli területeken is hatáskört biztosítson az ügyészeknek és úgy véli, e feladatokat nem is ügyésznek kell ellátnia. [ ] Ugyanakkor más országok jogrendszerük integráns részének gondolják az ügyész büntetőjogon kívüli szerepét, biztosítva az ügyésznek a demokratikus jogállam fenntartásában és az emberi jogok biztosításában való szerepét. Nincs rá ok, hogy e gyakorlatot ne gondoljuk megfelelőnek. Emellett, ahol az ügyészeknek vannak büntetőjogon kívüli hatásköreik, ott a tagállamoknak biztosítaniuk kell a jog uralmát, és ennek keretén belül pedig az emberi jogok és más, az összes demokratikus társadalmat jellemző alapelvek tiszteletben tartását. Ebben az összefüggésben, a konferencia felhívta a figyelmet, hogy a büntetőjogon kívüli területen történő ügyészi beavatkozás soha nem kérdőjelezheti meg a törvényhozás, végrehajtás, igazságszolgáltatás hatalmi ágak elválasztásának elvét, és ugyancsak nem vonhatja kétségbe, hogy az ügyben végső soron a bíróság dönt, az összes fél meghallgatása után. 5. Az Európai Ügyészek Konzultatív Tanácsának (CCPE) állásfoglalása A CPGE keretéből az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága július 13-án létrehozta az Európai Ügyészek Konzultatív Tanácsát (CCPE) többek között azzal a céllal, hogy az ügyészségre vonatkozó állásfoglalásokat készítsen, és felhívta arra, hogy gyűjtsön információkat az európai ügyészi szervezetek feladatairól. Ennek eredményeként született meg a CCPE 3(2008) számú állásfoglalása az ügyészség büntetőjogon kívüli szerepéről. 3 Állásfoglalásában a CCPE leszögezte, hogy a büntetőjogon kívüli szerepeket is beleértve nagyon változatos ügyészi rendszerek léteznek Európában, melynek keretében az ügyészek nem-büntető funkcióinak megléte és terjedelme vagy annak hiánya mélyen gyökerezik a kulturális örökségben, a történelmi tradíciókban és a nemzetek alkotmánytörténetében. A tagállamokra tartozik, hogy meghatározzák jogrendszerüket és annak működését, feltéve, hogy teljes mértékben tiszteletben tartják az emberi jogokat és alapvető szabadságjogokat, a joguralom elvét és nemzetközi kötelezettségeiket, beleértve az Emberi jogok és alapvető szabadságjogok védelméről szóló egyezményt is. Az ügyészségek szerepének és feladatkörük terjedelmének meghatározása beleértve az emberi jogok és a közérdek védelmét is a tagállamok nemzeti törvényhozására tartozik. 3 Opinion No3(2008) of the Consultative Council of European Prosecutors on The role of prosecution services outside the criminal law field.

4 230 Tisza Tamás A CCPE utalt arra, hogy véleménye főbb hivatkozási pontjait az Emberi Jogok Európai Bíróságának (EJEB) ítélkezési gyakorlatából vette, és különös figyelmet fordított az Európa Tanács céljaira, a joguralom elvére, valamint Európa kulturális identitásának és sokszínűségének fejlődésére. Ezen kívül az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének 1604 (2003) számú ajánlásában foglaltakat és a Miniszteri Bizottság arra adott válaszát szintén figyelembe vette. A CCPE álláspontja szerint egy demokratikus államban az ügyészek rendelkezhetnek büntetőjogon kívüli hatáskörökkel is. Ahol az ügyészség ilyen feladatokat is ellát, azt többek között az alábbi témánk szerint irányadó alapelveknek megfelelően kell gyakorolnia: tiszteletben kell tartani a hatalommegosztás elvét; érvényesüljön a pártatlanság és a tisztesség követelménye; e feladatok megvalósítása a társadalom nevében és közérdekből történik, hogy biztosítsa a törvények alkalmazását, miközben tiszteletben tartja az emberi jogokat és szabadságokat; továbbá az ügyészek olyan hatáskörükben járnak el, amit a törvény és az alkotmány, illetve az EJEB esetjoga biztosít a számukra; az ügyészek feladatait a törvény a lehető legpontosabban szabályozza; az ügyészség működésébe ne történjen indokolatlan beavatkozás; a büntetőjogon kívüli tevékenysége során az ügyész ugyanazokkal a jogokkal és kötelezettségekkel rendelkezzen, mint bármely másik fél, és ne élvezzen kiváltságos helyzetet a bírósági eljárásban (fegyveregyenlőség); az ügyészség társadalom nevében végzett közérdekvédő tevékenysége nem sértheti a jogerős bírósági határozatok kötelező erejét (res judicata) bizonyos olyan kivételektől eltekintve, amelyek összhangban vannak a nemzetközi kötelezettségekkel, beleértve az EJEB esetjogát is; törvényi kötelezettsége legyen az ügyésznek megindokolnia eljárását, mely érveket megismerhetővé kell tenni az ügyben érintett vagy érdekelt személyek, intézmények számára. A CCPE javasolta a Miniszteri Bizottságnak, hogy fontolja meg közös európai elvek kidolgozását az ügyészek büntetőjogon kívüli helyzetére, hatásköreire és gyakorlatára vonatkozóan. A kérdést az emberi jogok és alapvető szabadságok védelme, a hatalmi ágak megosztásának demokratikus elve és a fegyveregyenlőség elve fontosságának fényében kell megvizsgálni. 6. A Velencei Bizottság állásfoglalásai Időközben az Európa Tanács alkotmányos kérdésekben való tanácsadó szerve, a Joggal a Demokráciáért Európai Bizottság ( Velencei Bizottság ) is foglalkozni kezdett a kérdéssel: egyrészt több tagállam ügyészségre vonatkozó jogszabályainak, jogszabály-tervezeteinek véleményezése alkalmával eseti jelleggel, 2010-ben pedig az igazságszolgáltatási rendszer függetlenségével kapcsolatos európai normákról szóló jelentésének II. részeként az ügyészség szerepét általánosságban is vizsgálat tárgyává tette. Állásfoglalásaiban az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága és a CCPE állásfoglalásaitól eltérő álláspontot alakított ki az ügyészek büntetőjogon kívüli feladataira vonatkozóan.

5 Az Európa Tanács testületeinek állásfoglalásai A Velencei Bizottság koncepciója a joguralom érvényesüléséről A Velencei Bizottságnak az ügyészségről kialakított állásfoglalásainak taglalása előtt azonban érdemes egy pillantást vetni a joguralomról szóló CDL-AD(2011)003rev állásfoglalására 4, mert abban a bizottság egy átfogó képet ad a joguralom érvényesülésének azon koncepciójáról, amely az ügyészséggel kapcsolatos szemléletmódjára is alapvető kihatással van. A Velencei Bizottság e jelentésében hangot ad azon véleményének, hogy a joguralom fogalmát sokszor nehéz megtalálni a volt szocialista országokban, amelyek megtapasztalták a szocialista törvényesség eszméjét, ahol a szovjet-rendszer gyakorlata az állam túltengéséhez vezetett. Ennek alátámasztásaként éppen az 1936-os szovjet alkotmány azon 113. szakaszát idézi, amely kijelentette: Arra vonatkozóan, hogy a Népbiztosságok és az alájuk rendelt intézmények, valamint a közhivatalnokok és a Szovjetunió állampolgárai szigorúan betartják-e a törvényeket, a legfőbb felügyeleti hatalom a Szovjetunió ügyészét illeti meg. Vagyis nem a joguralom tartalmi koncepciója, hanem egy annál sokkal szűkebb fogalom, a törvények szigorú betartása volt érvényben. A Velencei Bizottság megállapítása szerint a koncepció még mindig érvényesülhet a gyakorlatban, és visszafogja a fejlődést egy átfogóbb definíció elől: a jogot sokkal könnyebb a hatalom egyik eszközének tekinteni, sem mint egy tiszteletben tartandó értéknek, és különösen az új demokráciákban a joguralom értékeinek még mindig szükségük van ülepedésre, hogy részévé váljanak a napi gyakorlatnak és a jogtudatnak. A Velencei Bizottság ugyanis a joguralom gyakorlati érvényesülése szempontjából két országcsoportot állított fel: az egyikbe tartoznak az új demokráciák, azaz Közép- és Kelet-Európa volt szocialista országai (Albániától Fehéroroszországon át Csehországig és Magyarországig), a másikba pedig az ún. régi demokráciák (ide tartoznak nem csak a klasszikus értelembe vett nyugat-európai országok, de például Portugália, Spanyolország és Törökország is). Az ügyészségről szóló CDL-AD(2010)040 számú jelentésében pedig tetten érhető, hogy a Velencei Bizottság a történelmi múltra való tekintettel a volt szocialista országokra eleve gyanakvással tekint, és velük szemben szigorúbb követelményeket támaszt. Ez megnyilvánul például a jelentés 71. pontjában, ahol az államérdek és a közérdek védelmének intézményi összekapcsolódása tárgyában kijelenti, hogy habár annak a gyakorlatban is megvalósult formáit számos common law jogrendszer esetében elfogadhatónak tartja a bizottság, más jogi kultúrájú országokban, különösen a fiatalabb demokráciákban, ahol politikai célú visszaélésekről vannak történelmi tapasztalatok, különleges óvintézkedésekre van szükség A Velencei Bizottság állásfoglalása az ügyészségről Mielőtt a Velencei Bizottságnak az ügyészségről szóló jelentését taglalnánk, érdemesnek tartom kitérni arra a körülményre, hogy a jelentéstervezetnek és az ügyészség témakörében készített más bizottsági jelentéseknek milyen nemzeti jogi kultúrából származó előadói voltak, hiszen saját jogi tanulmányaik és a nemzeti joggyakorlatban szerzett tapasztalataik nyilvánvalóan befolyással voltak az ügyészség szerepével kapcsolatban kialakult álláspontjukra. 4 Report on the rule of law [CDL-AD(2011)003rev]. 5 Lásd: CDL-AD(2010)040 számú jelentés 71. bekezdése.

6 232 Tisza Tamás Az előadók: James Hamilton korábbi ír legfőbb ügyész, Jørgen Steen Sørensen korábbi dán legfőbb ügyész és Hanna Suchocka lengyel alkotmányjogász voltak. Dániában és Írországban az ügyészek nem, illetve alig rendelkeznek büntetőjogon kívüli feladatokkal, így nyilvánvaló, hogy az előbbi két szakértő számára ezek rendszeridegen tényezők. J. Hamilton pedig egyetért Hanna Suchockával abban, hogy a szovjet idők tapasztalatai miatt az ügyészségnek már a puszta függetlensége is félelemérzetet kelt, nehogy önálló hatalmi ággá váljon. A jelentéshez készített előzetes észrevételeiben ugyanis H. Suchocka az alábbiakat írja: A végrehajtó és a bírói hatalomtól teljesen elválasztott ügyészség meglehetősen homályosan meghatározott helyzetbe kerül az államszervek rendszerében. Ilyen esetekben ismételten feltesszük a kérdést: ez nem hordozza-e annak kockázatát különösen az úgynevezett új demokráciákban, hogy olyan negyedik hatalommá válik, mint amilyet az ügyészi szervek a régi szovjet idők rendszerében gyakoroltak. 6 Ezzel egyetértését fejezi ki J. Hamilton is saját észrevételeiben. 7 Álláspontjukkal kapcsolatban azonban megjegyzést érdemel, hogy bár a demokratikus rendszerváltást követően Lengyelországban az ügyészség a kormány alá került, az utóbbi évtizedek európai tendenciája azonban éppen az a törekvés, hogy azon országokban is, ahol kormány vagy igazságügy-miniszter alá rendelt ügyészség működik, a szervezetet függetlenítsék a végrehajtó hatalomtól. Az Európai Legfőbb Ügyészek Konferenciájának július 2 3. napján Szentpéterváron megtartott ülésén éppen J. Hamilton adott tájékoztatást 8 arról, hogy náluk Írországban 1974-ben nyerte el kormánytól való függetlenséget a főügyészi hivatal [office of Director of Public Prosecutions], melynek 2008-ban ő állt az élén. Ugyanezen előadásában J. Hamilton kifejtette, hogy a common law jogrendszerekben a nagyon kis jogrendszereket leszámítva nem kapcsolják össze a vádhatáskört más funkciókkal, annak érdekében, hogy az érdekkonfliktusok elkerülésével megvédjék az ügyészi függetlenséget. Hangoztatta azon nézetét, hogy a vádemelési jogkör már maga is nagyon erős hatáskör, amelyet ha más hatáskörökkel összekapcsolunk, akkor egy olyan túlhatalmú intézmény jöhet létre, amely nagyon könnyen visszaéléshez vezethet, és inkább az elnyomás eszköze, sem mint az állampolgárok emberi jogainak védelmezője lehet. A Velencei Bizottság ügyészséggel kapcsolatos állásfoglalás-tervezeteit kidolgozó bizottsági tagok szakmai meggyőződése tehát arra irányul, hogy az ügyészség hatáskörei lehetőleg szűkre szabottak legyenek, s ne terjedjenek ki a büntetőjogon kívüli területekre. A tőlük származó kijelentéseket sok esetben szó szerint tartalmazzák a bizottság által elfogadott jelentések. A Velencei Bizottság ügyészségről szóló CDL-AD(2010)040 számú állásfoglalása 9 az igazságszolgáltatási rendszer függetlenségével kapcsolatos európai normákról szóló jelentésének II. részeként foglalkozott az ügyészség szerepével, az ügyészség feladatait a bíróságok független igazságszolgáltatási tevékenységének szemszögéből vizsgálta. A kérdéskör tárgyalására Az ügyészi szervezet túlzott hatáskörének veszélye az igazságszolgáltatás függetlenségére fejezetcím alatt került sor. A bizottság veszélyforrásként itt is a szovjet jog- 6 Lásd: CDL-JD(2008)004* 8. bekezdése. 7 Lásd: a CDL-JD(2008)007* 8. bekezdése. 8 Non-prosecutorial functions of the prosecutor in common law countries Presentation by James Hamilton (Director of Public Prosecutions, Ireland) Speech_to_European_Conference_of_Prosecutors_2_July_2008_PDF.pdf 9 Report on european standards as regards independence of the judical sistem: Part II The prosecution service [CDL-AD(2010)040].

7 Az Európa Tanács testületeinek állásfoglalásai 233 rendszer maradványait jelölte meg: A szovjetrendszerben az ügyészég hathatós eszköz volt az igazságszolgáltatás ellenőrzésére, és néhány országban megmaradtak e rendszer maradványai. Fennáll a veszélye annak, hogy egy túlzottan erős ügyészi szervezet egy elszámoltathatóság nélküli negyedik hatalmi ággá válik. E jelentés egyik célja ennek a veszélynek az elkerülése. 10 A Velencei Bizottság tehát az ügyészi funkciókat a hatalommegosztás kérdéskörében, az ügyészség-bíróság viszonyrendszerben vizsgálta. Az ügyészi túlhatalomtól való félelem miatt az ügyészség hatásköreit lehetőleg szűkre kívánta szabni. Azonban arra vonatkozóan, hogy milyen ügyészi hatáskörök vezethetnek az ügyészi túlhatalomhoz, a bizottság kevés konkrét megállapítást tett. Ezen a ponton a jelentés I. részében a bírói függetlenséggel kapcsolatban kifejtetteket ismételte meg: A bírói döntéseket nem lehet alávetni a jogorvoslati eljáráson kívül semmilyen felülvizsgálatnak, különösen nem egy olyan ügyészi vagy más állami szerv által benyújtott óvásnak, amely a jogorvoslati határidőn kívül érkezik. Ez kizárja a szovjet nadzor [felügyelet] rendszerét, amely az ügyész számára általános feladattá tette a törvényesség felügyeletét, és hogy újra nyisson már lezárt ügyeket ideértve a magánfelek közti polgári tárgyúakat, ha az ügyész úgy látja, hogy a törvényt helytelenül alkalmazták. Természetesen a Velencei Bizottságnak az ilyen jogkör elleni határozott álláspontja nem zár ki egy, a bíróság elé terjesztendő olyan kérelmet, amely az eljárás újbóli megnyitására irányul. 11 A bizottság tehát itt nem a közigazgatás feletti felügyeletet emelte ki, mint a negyedik hatalmi ág irányába mutató ügyészi szerepet, hanem a bíróságok jogerős döntéseivel szembeni ügyészi hatáskört. Véleményének következő alfejezetében azonban a bizottság általánosságban is az ügyészség büntetőjogon kívüli hatásköreinek korlátozottságát, majd pedig azok teljes kizárását tartotta indokoltnak. Előbb leszögezte, hogy ahol az ügyészek ilyen funkciókat is gyakorolnak, azok nem lehetnek olyanok, amelyek bármilyen módon akadályoznák vagy helyettesítenék a bírósági rendszert, majd pedig szorgalmazta, hogy bár nem abszolút értelemben, de az ügyészségek a legfőbb hangsúlyt a büntetőjogi területre helyezzék. Példaként felemlítette, hogy ha az ügyészség fő feladata az államérdek és közérdek védelme, akkor nem biztos, hogy az ügyész a megfelelő személy az emberi jogok védelmére is, mivel e feladatok adott esetben konfliktusba kerülhetnek egymással. Ezért a jogvédelem feladatára véleménye szerint alkalmasabb személy az ombudsman, mint az ügyész. Majd pedig megállapította, hogy álláspontja összhangban van az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének 1604 (2003) számú ajánlásával Velencei Bizottság jelentése a magyar ügyészségi törvényekről A Velencei Bizottság az új magyar ügyészségi törvényekkel 12 kapcsolatos CDL- AD(2012)008 számú jelentésében 13 elismerően nyugtázta, hogy az új demokráciák többségének közös célja volt, hogy megfosszák az ügyészséget az általános felügyelet területén 10 Lásd: CDL-AD(2010)040 számú jelentés 72. bekezdése. 11 Lásd: CDL-AD(2010)040 számú jelentés bekezdései. 12 Az ügyészségről szóló évi CLXIII. törvény (Ütv.), valamint a legfőbb ügyész, az ügyészek és más ügyészségi alkalmazottak jogállásáról és az ügyészi életpályáról szóló évi CLXIV. törvény. 13 Opinion on Act CLXIII of 2011 on the prosecution service and Act CLXIV of 2011 on the status of the prosecutor general, prosecutors and other prosecution employees and the prosecution career of Hungary [CDL-AD(2012)008].

8 234 Tisza Tamás meglévő kiterjedt hatásköreitől, melyeket a (rendes és közigazgatási, valamint alkotmány-) bíróságra kell ruházni. Elismerte, hogy ez nem tekinthető olyan dogmának, amellyel szemben nem lehet kivétel. Nincs kifogása az ellen, hogy az ügyész korlátozott hatáskört gyakoroljon például a személyek jogállása vagy a jogi szakma fegyelmi eljárásai tekintetében, vagy hogy védje az állam érdekét a büntetőjogon kívüli bírósági eljárásokban. Azonban az ügyész általános felügyeleti jogköre mind az államigazgatás, mind a bírósági rendszer felett nincs összhangban a demokratikus alkotmányokban szereplő hatalmi ágak elválasztása és hatalommegosztás elvével. 14 A bizottság elismerte azt is, hogy az új magyar szabályozás követni próbálja e nézetet, és igyekszik tartózkodni a régi prokuratura-rendszertől és annak klasszikus eszközeitől, mint például a felügyelettől (nadzor). Azonban álláspontja szerint a magyar Ütv. IV. Fejezetén különösen is a hatósági eljárással kapcsolatos, az Ütv án alapuló magyar ügyészi hatáskörök nagyon kiterjedtek. Eszerint ugyanis a bizottság értelmezése szerint az ügyészek felhívás útján beavatkozhatnak bármely közigazgatási eljárásba, amelyre a felhívás címzettje köteles azonnal felfüggeszteni a végrehajtást mindaddig, amíg a felhívás tárgyában nem hoz döntést. A bizottság tudatában van annak, hogy ha e felhívások hatástalanok, az ügyésznek bíróság előtt kell megtámadnia a hatósági intézkedést. Álláspontja szerint azonban büntetőjogi feladataik mellett ez az ügyészi szervezetet az államigazgatási aktusok egésze feletti általános felügyeleti szervvé változtatja. Az ügyészi rendszer ezen erős hatáskörei nincsenek kiegyenlítve az elszámoltathatóság megfelelő elemeivel. 15 Hozzá kell tennünk, hogy a fentiekhez hasonló megállapításokat tett a Velencei Bizottság több kelet-európai ország ügyészi törvényének elemzése kapcsán is, mely jogszabályok egyébként az új magyar Ütv.-hez képest kevésbé szakadtak el a korábbi szocialista szabályozástól A Velencei Bizottság állásfoglalásainak összegzése A fentiek alapján tehát azt láthatjuk, hogy a Velencei Bizottság rendkívül kritikus az ügyész büntetőjogon kívüli szerepével, különösen is, ha az felügyeleti szerepként van definiálva. Ennek alapja elsődlegesen a szocialista törvényesség történelmi tapasztalata, s gyanakvása mintegy automatikus beidegződés a volt szocialista országokkal szemben. A felügyeleti típusú hatáskört azonban alapvetően nem a közigazgatással, hanem a bíróságok független igazságszolgáltatási tevékenységével kapcsolatban tarja megengedhetetlennek. A közigazgatással kapcsolatos ügyészi szerepet pusztán amiatt tartja problémásnak, mivel úgy értékeli, hogy az a büntetőeljárási szereppel együtt gyakorolva, összességében már túlzott ügyészi hatalomhoz, egy megfelelően el nem számoltatható önálló ügyészi hatalmi ághoz vezethet. 14 Lásd a CDL-AD(2012)008 számú állásfoglalás 38. bekezdéseit. 15 Lásd a CDL-AD(2012)008 számú állásfoglalás 39. bekezdését. 16 Lásd például: az Orosz Föderáció ügyészségéről [CDL-AD(2005)014], a Montenegró államügyészéről [CDL-AD(2008)005], a Moldova ügyészségi törvényének tervezetéről [CDL- AD(2008)019] és az ukrán ügyészségi törvény tervezetéről [CDL-AD(2009)048] szóló állásfoglalásokat.

9 Az Európa Tanács testületeinek állásfoglalásai Az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának ajánlása az ügyészek büntető igazságszolgáltatási rendszeren kívüli szerepéről A fenti előzmények után szeptember 19. napján elfogadásra került az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának CM/Rec(2012)11 számú ajánlása a tagállamok számára az ügyészek büntető igazságszolgáltatási rendszeren kívüli szerepéről. Ennek során a Miniszterek Bizottsága figyelembe vette a CPGE és a CCPE vonatkozó ajánlásait, valamint tekintettel volt a Velencei Bizottságnak az ügyészséggel kapcsolatos állásfoglalásaira is. Számba vette, hogy a különböző nemzeti jogrendszerekben a büntetőjogon kívüli ügyészi szerep magában foglalja az általános vagy közérdek képviseletét, jogi segítséget nyújtva az egyéneknek emberi jogaik védelmében, képviselve az államot a bíróságok előtt, felügyelve az állami szerveket és más jogi személyeket, valamint tanácsadó szerepet látva el a bíróságok számára, amely változatos feladatkör a magán- és közjog terén. Javasolja, hogy az ilyen feladatok tekintetében a tagállamok tegyenek meg minden szükséges és lehetséges lépést annak biztosítása érdekében, hogy az ügyészek ezt a szerepet az emberi jogok és alapvető szabadságok védelmére való megkülönböztetett figyelemmel végezzék, teljes összhangban a joguralom elvével, különös tekintettel a tisztességes eljáráshoz fűződő jogra. A Miniszteri Bizottság a különböző tevékenységekre vonatkozó közös alapelvként kifejtette: ahol a nemzeti jogrendszer az ügyészeknek feladatot és hatáskört biztosít a büntető igazságszolgáltatási rendszeren kívül, küldetésük az, hogy képviseljék az általános, illetve közérdeket, védjék az emberi jogokat és alapvető szabadságokat, és fenntartsák a jog uralmát. Az ilyen feladatokat és hatásköröket minden esetben törvénynek kell létrehoznia világosan körülírtan, minden kétértelműségtől mentesen. Az ügyészek feladataikat és hatáskörüket a büntető igazságszolgáltatási rendszeren kívül is a törvényesség, az objektivitás, a tisztesség és a pártatlanság elvével teljesen összhangban kötelesek gyakorolni. Az ajánlás E/ pontjai az ügyészség felügyeleti jellegű szerepével foglalkozik. Eszerint: 23. Ahol az ügyészek a nemzeti, regionális és helyi hatóságok, valamint más jogi személyek felett felügyeleti szereppel rendelkeznek abból a célból, hogy biztosítsák azon törvényes működését, feladatukat függetlenül, átláthatóan és teljes mértékben a törvényekkel összhangban kell végezniük. Vagyis a Miniszteri Bizottság nem utasítja el ab ovo az ügyészek közigazgatási szervek feletti felügyeleti szerepét. 24. A magánjogi személyekkel összefüggésben az ügyész csak abban az esetben gyakorolhatja felügyeleti jogkörét, ha ésszerű és objektív alapja van hinni azt, hogy az adott esetben a magánjogi személy megsértette jogi kötelezettségeit, beleértve a nemzetközi emberi jogi egyezmények alkalmazásából eredőeket is. Ennek a kritériumnak azért lehet jelentősége a közigazgatási szervek felügyeletével kapcsolatban is, mivel a felügyelet gyakorlásának előfeltételeként a törvénysértés gyanúját csak a magánjogi személyekkel összefüggésben gyakorolt ügyészi felügyeletre írja elő, közigazgatási szervek felügyeletére nem. Az ajánlás tehát nem zárja ki a közigazgatás ügyészi felügyeletével kapcsolatban a jogszabálysértés gyanúja nélküli ügyészi rutinvizsgálat lehetőségét sem. 25. A bekezdésekben szereplő bármely ügyészi intézkedéssel érintett hatóságot vagy más jogi személyt fel kell hatalmazni arra, hogy bíróság előtt képviselhesse magát, és megtámadhassa az ilyen ügyészi intézkedést. Olybá tűnik tehát, hogy a Miniszteri Bizottság megengedő még annak lehetősége iránt is, hogy maguk az ügyészi intézkedések hozzanak érdemi változtatást a közigazgatási döntésekben, és a felügyelt szervnek kelljen bírósághoz fordulnia abban az esetben, ha nem ért egyet az ügyészi intézkedéssel.

10 236 Tisza Tamás 8. Összegzés A fentieket összefoglalva azt állapíthatjuk meg, hogy nem csak a közigazgatást ellenőrző (felügyeleti) ügyészi szerep, de általánosságban az ügyész büntetőjogon kívüli feladatainak léte tekintetében is komoly nézeteltérés van az Európa Tanács egyes testületei között. A vélemények egyik oldalán a Parlamenti Közgyűlés és a Velencei Bizottság állásfoglalásai állnak, amelyek az ilyen feladatokban a hatalmi ágak elválasztását veszélyeztető tényezőt látva teljes határozottsággal ugyan nem tiltják az egyéb feladatok létét, igyekeznek azonban az ügyész szerepét lehetőleg csupán a büntetőjog területére korlátozni. A másik oldalon az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának és Európai Ügyészek Konzultatív Tanácsának álláspontja nem lát okot a büntetőjogon kívüli s ezen belül is a közigazgatás felügyeletében megnyilvánuló ügyészi feladatok megszüntetésére, ha azok gyakorlása során a joguralom érvényesülését biztosító meghatározott követelmények betartásra kerülnek.