SZABÓ MÁTÉ DÁNIEL A NÉPSZAVAZÁSRA SZÁNT KÉRDÉS EGYÉRTELMŰSÉGE

Átírás

1 SZABÓ MÁTÉ DÁNIEL A NÉPSZAVAZÁSRA SZÁNT KÉRDÉS EGYÉRTELMŰSÉGE KORREFERÁTUM DEZSŐ MÁRTA BRAGYOVA ANDRÁS: AZ ORSZÁGOS NÉPSZAVAZÁS MAGYARORSZÁGON CÍMŰ ELŐADÁSÁHOZ A népszavazások, illetve népszavazási kezdeményezések története az utóbbi időben egyúttal alkotmánybírósági határozatok, mégpedig a népszavazási kérdés egyértelműségével foglalkozó határozatok története is. Az Alkotmánybíróság ugyanis igen sok esetben kényszerült állást foglalni a népszavazásra szánt kérdés egyértelműsége tárgyában, 1 ezzel döntve a népszavazás sorsáról. A testület ezen eljárása során formai és tartalmi kritériumokat mérlegel, mivel jogorvoslati fórumként jár el természetesen csak olyanokat, amelyek az elékerülő kérdések megfogalmazásában problémát vethetnek fel, így az értelmezhetőség témakörében sok potenciális eldöntendő kérdés és lefedetlen terület maradt. Az Alkotmánybíróság a népszavazásra szánt kérdés egyértelműségét tesztek alkalmazásával, illetve tesztek kombinációjával állapítja meg, amelyet a kérdésben rejlő értelmezési probléma alapján választ ki. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában alapvetően három teszt kristályosodott ki, a testület ezek alkalmazásával, variálásával és kombinálásával hoz döntést. Az első teszt a választópolgár számára való értelmezhetőségre kérdez rá: képes-e a választópolgár a feltett kérdésre igennel vagy nemmel válaszolni. Ez a teszt legalább két al-tesztet tartalmaz: a kérdés úgy került-e megfogalmazásra, hogy az a választópolgár számára érthető és értelmezhető olyan mértékben, hogy döntést tudjon hozni, illetve a kérdés eldöntendő-e, megválaszolható-e igennel vagy nemmel. Ezt nevezi az Alkotmánybíróság választópolgári egyértelműségnek. A második teszt az eredményes népszavazás esetén a jogalkotóra háruló kötelezettség tartalmának az értelmezhetőségére vonatkozik: tudni fogja-e a népszavazás után a jogalkotó, hogy mi a teendő. E tesztben foglalt al-tesztek a következők: kiderül-e a szövegből, hogy a népszavazás eredménye alapján kell-e jogszabályt alkotni, és ha igen, milyen tartalommal. Ez jelenti a jogalkotói egyértelműség kérdéskörét az 1 Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló évi III. törvény 13. (1) bekezdése szerint a népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni. Ugyanezen törvény 10. c) pontja szerint az Országos Választási Bizottságnak meg kell tagadnia az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek. A választási eljárásról szóló évi C. törvény a pedig az Alkotmánybíróságot hatalmazza fel az Országos Választási Bizottság határozata elleni jogorvoslat elbírálására. 88

2 SZABÓ M. D.: A NÉPSZAVAZÁSRA SZÁNT KÉRDÉS EGYÉRTELMŰSÉGE alkotmánybírósági határozatok szerint. 2 A harmadik teszt valójában az előző kettő alapja, már nem egy vagy több eldönthető kérdést tartalmaz, hanem egy olyat, amire nem igennel vagy nemmel lehet válaszolni, amely mind a választópolgárok, mind a jogalkotó általi értelmezhetőségnél szerepet játszhat, nevezetesen, hogy mi a választópolgár akarata. Ez a teszt valójában a legfontosabb, a népszavazáshoz való jog alanyi jogi jellegéből adódik, és ebből következik, hogy az Alkotmánybíróság a népszavazásra szánt kérdés egyértelműségének megítélésekor a jogorvoslati eljárás során megszorítóan értelmezi a hatáskörét. 3 Az Alkotmánybíróság különböző kombinációkban és eltérő hangsúlyokkal használja az említett teszteket a népszavazásra szánt kérdések egyértelműségével kapcsolatban felmerülő problémák esetében. Az alábbiakban ezeket tekintjük át. A kérdésben lévő helyesírási (gépelési) hibák, például betűcserék, ékezet- és írásjelhiányok, könnyen előfordulhatnak az aláírásgyűjtő íveken, ám többnyire valószínűleg nem értelemzavaróak. Gyakoribb az értelmezhetetlenség vagy a félreérthetőség, ha a kérdés megfogalmazása a nyelvtani szabályok helytelen alkalmazása miatt nyelvtani hibában szenved, például nem egyeztették az alanyt az állítmánnyal, a kérdés nyelvtani szempontból nem kérdés, stb. Az Alkotmánybíróság korábban a normakontrollra irányuló eljárásokban szembesült a nyelvtani, helyesírási hibák kérdésével. Úgy foglalt állást, hogy nem feladata az elíráson alapuló nyelvtani hibák, a megfogalmazás nyelvtani és stiláris helyességének megítélése. 4 A normavilágosság és a népszavazásra szánt kérdések egyértelműségének vizsgálata azonban az Alkotmánybíróság szerint sem azonos. Abban azonban megegyeznek, hogy az Alkotmánybíróság nem vizsgálja az elíráson alapuló nyelvtani hibákat, amennyiben azok egyéb, lényeges okból nem aggályosak. (Például értelemzavaró nyelvtani hiba a népszavazási kérdésben, alkalmazhatatlan vagy tartalmi okból alkotmányellenes norma.) Vagyis a népszavazási kérdések vizsgálatakor nem önmagában a nyelvtani, helyesírási hibáknak van jelentősége, hanem annak, hogy a kérdésben értelemzavaró hiba van-e. 5 Az elírásban vagy nyelvtani hibában szenvedő kérdéseknél tehát az Alkotmánybíróság azt vizsgálja (és a legtöbb esetben igennel válaszol), hogy a választópolgár érti, értheti-e a kérdés tartalmát. Nehezebb a bonyolult kérdések megítélése. A népszavazást kezdeményezők sokszor elsősorban azért, hogy a népszavazás minél jobban kifejezze a választópolgárok akaratát, és a jogalkotó keze minél jobban meg legyen kötve a népszavazás eredményétől függően igen bonyolultan fogalmazzák meg a kérdést, minél több részletet igyekeznek belezsúfolni, amely így többszöri elolvasás után is nehezen, egyes választópolgárok számára pedig talán egyáltalán nem érthető. Míg 2 52/2001. (XI. 29.) AB határozat. 3 52/2001. (XI. 29.) AB határozat. 4 56/1992. (XI. 4.) AB határozat. 5 24/2006. (VI. 15.) AB határozat. 89

3 ALKOTMÁNYJOG az elírásnál és a nyelvtani szabályok helytelen alkalmazásánál egy objektív kritériumrendszerhez, a nyelvtanhoz képest volt hibás a kérdés, és ez okozta az esetleges értelmezhetetlenséget, addig itt szubjektív szempontokat kellene számításba venni. Az azonban biztosan nem várható el a népszavazás kezdeményezőitől, hogy minden egyes választópolgár számára érthető kérdést fogalmazzanak meg, de kétségkívül ez lenne az ideális. Nehezebb felfogású választópolgárok mindig lesznek, nem lehet a legrosszabb képességű választópolgár szintjét alapul venni. Ugyanakkor helytelen lenne, ha a mérce alapja az Országos Választási Bizottság vagy az Alkotmánybíróság tagjainak értelmezési képessége lenne, tekintve, hogy jogi kérdésekben az átlagosnál jóval járatosabb emberekről van szó. Az kétségtelen, hogy ha ők sem értik a kérdést, akkor az valószínűleg értelmezhetetlen, de az értelmezhetőség mércéjét ennél bizonyosan alacsonyabb szintre kell helyezni. Hogy hova, azt mindeddig nem állapította meg az Alkotmánybíróság. Amit bizonyosan tudunk, az az, hogy önmagában a több tagmondatból álló kérdés nem sérti az egyértelműség követelményét, de ezt sem a kérdés bonyolult megfogalmazásával kapcsolatban, hanem a kérdésben foglalt alkérdésekkel összefüggésben állapította meg a testület. 6 A szakkifejezések használata pedig önmagában nem zárja ki a kérdés hitelesíthetőségét, ha azok a kérdés egészének érthetőségét nem zavarják. 7 A kérdés bonyolult megfogalmazása még nem vált a népszavazásra bocsátás akadályává, az Alkotmánybíróság alapvetően csak az igennel vagy nemmel megválaszolhatóság mércéjét tartja ezzel összefüggésben szem előtt. 8 Ettől eltérő problémát jelent, ha a népszavazási kérdés több kérdésből áll, ekkor az Alkotmánybíróság szerint nincs mit mérlegelni. Ilyenkor az egyértelműség problémája abban áll, hogy lehet-e a kérdésre egyetlen igennel vagy nemmel válaszolni. A testület szigorú megállapítása szerint, ha a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak, sérül az egyértelműség követelménye, de egyúttal csorbul az alkotmány 2. (2) bekezdésén alapuló népszavazáshoz való jog is. 9 Minden kérdés szükségszerűen pontatlan bizonyos mértékig, mivel mozgásteret hagy a jogalkotó számára abban, hogy a választópolgárok többségének akaratát milyen keretek között, hogyan hajtja végre. Nincs az a népszavazási kérdés, amely alapján a jogalkotó csak egyféle normaszöveggel tudna eleget tenni a nép akaratának. Még ha a választópolgárok pontos normaszöveget is fogalmaznak meg, akkor is van némi mozgástér a jogalkotás során, hiszen a megalkotandó 6 52/2001. (XI. 29.) AB határozat. 7 63/2002. (XII. 3.) AB határozat. 8 5/2004. (III. 2.) AB határozat. 9 52/2001. (XI. 29.) AB határozat. 90

4 SZABÓ M. D.: A NÉPSZAVAZÁSRA SZÁNT KÉRDÉS EGYÉRTELMŰSÉGE szabályoknak összhangban kell lenniük a jogrendszerrel, erre pedig a jogalkotónak oda kell figyelnie. Tény, hogy nem követelmény a népszavazás kezdeményezőivel szemben, hogy pontos normaszöveget fogalmazzanak meg az aláírásgyűjtő ív mintapéldányán. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az Országgyűlésnek az alkotmány által meghatározott kereteket és a népszavazáson megnyilvánult választópolgári akaratot egyaránt figyelembe véve kell döntenie jogalkotási kötelezettségéről. 10 Azt kell vizsgálni, hogy véleménynyilvánító népszavazás esetén a jogalkotó az aláírásgyűjtő ív mintapéldányán lévő kérdés alapján egyértelműen meg tudná-e ítélni a választópolgárok nem kötelező erejű állásfoglalását. Amennyiben pedig ügydöntő népszavazásra kerülne sor, a kérdés az, hogy a jogalkotó a hatályos törvények figyelembevételével egyértelműen meg tudná-e ítélni a választópolgárok jogalkotási akaratát, és el tudná-e dönteni, hogy a választópolgári akarat érvényre juttatása érdekében mely törvényeket és milyen keretek között szükséges módosítani. 11 Az egyértelműség követelménye csak azt jelenti, hogy a jogalkotó meg tudja állapítani, van-e jogalkotási kötelezettsége, és ha igen, körülbelül milyen. 12 Ha több lehetséges megoldás kínálkozik, akkor pedig az Alkotmánnyal összhangban lévő szövegezést kell választani. 13 Nem kizárt, hogy a választópolgárok akarata lehetetlenre irányul. Jogi szempontból lehetetlen akarattal már találkozott az Alkotmánybíróság, és meglepően engedékeny volt: sokak szerint olyan tartalmú kérdést tartott népszavazásra bocsáthatónak, amely mind megfogalmazásában, mind lényegét tekintve lehetetlent követelt volna az Országgyűléstől. 14 Az Alkotmánybíróság vitatott határozata szerint viszont még e lehetetlenség mellett is egyértelműen megállapítható volt, hogy végső soron mit akartak a választópolgárok, még ha a végső cél eléréséhez jogi szempontból lehetetlen eszközt is jelöltek meg a népszavazásra szánt kérdésben. 15 Itt a választópolgári akarat elve tulajdonképpen megelőzte az egyértelműség elvét, pontosabban az Alkotmánybíróság szerint az egyértelműség éppen abból következik, hogy a lehetetlenre irányuló szöveg megfogalmazásából valahogyan mégiscsak kiolvasható, hogy mit is akarnak a 10 15/2003. (IV. 18.) AB határozat /2006. (VI. 15.) AB határozat /2002. (XII. 19.) AB határozat /2003. (IV. 18.) AB határozat. 14 A népszavazás kezdeményezői azt szerették volna elérni, hogy az Országgyűlés semmisítsen meg egy törvényt. Megfogalmazását tekintve a kérdés hibás volt, mert a hatályos jogrend szerint megsemmisíteni törvényt csak az Alkotmánybíróság tud, az Országgyűlés legfeljebb hatályon kívül helyezheti, ráadásul a kérdéses törvényt az Alkotmánybíróság hónapokkal korábban (az aláírásgyűjtés ideje alatt) megsemmisítette. Az indítványozók és a határozat bírálói szerint nem létező törvény megsemmisítésére kötelezte volna a népszavazás az Országgyűlést, ha eredményes lett volna. Az eredetileg egyértelmű kérdés a törvény megsemmisítése miatt elvesztette az egyértelmű jellegét /2004. (IX. 28.) AB határozat. 91

5 ALKOTMÁNYJOG választópolgárok, milyen eredményt szeretnének elérni (ha nem is feltétlenül adekvát módon). A választópolgárok akarata pedig alapvető szempont a testület munkájában, szerinte a maga teljességében a kötelezően elrendelendő népszavazás valósítja meg azt a közvetlen hatalomgyakorlást, amelyet az alkotmány a népszuverenitás gyakorlásának egyik formájaként jelöl meg. A népszavazásnak ez a szerepe indokolja, hogy a választópolgároknak a népszavazással kapcsolatos joga az alkotmányban biztosított politikai alapjognak minősül. 16 E politikai jog minél teljesebb érvényesülését kell biztosítani, és ezért a jogorvoslati eljárás során az Alkotmánybíróságnak megszorítóan kell értelmeznie a saját hatáskörét. 17 Máig kérdés, mit tenne az Alkotmánybíróság, ha nem jogi, hanem fizikai szempontból lehetetlenre irányuló kérdésre irányulna a népszavazási kezdeményezés. A hatáskörének megszorító értelmezése alapján valószínűleg azt is népszavazásra alkalmasnak találná /1997. (X. 14.) AB határozat /2001. (XI. 29.) AB határozat. A jogi lehetetlenség egyik alesete lenne a jogellenes célra irányuló választópolgári akarat. Valójában a jogrendszerrel mindig ellentétes a népszavazási kérdés mögött rejlő választópolgári akarat, de ezt könnyű belátni, hiszen a népszavazás többnyire a fennálló jogrend megváltoztatására irányul. Ennek objektív korlátait a tiltott tárgyak körében találjuk, ezeket pedig nem is az egyértelműség és értelmezhetőség keretében, hanem a törvény egy másik szakasza alapján kell vizsgálni, amely szerint nem hitelesíthető olyan kérdés, amelyben nem lehet népszavazást tartani. (Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló évi III. törvény 10. b) pontja.) 92