JELENTÉS az Informatikai és Hírközlési Minisztérium fejezet működésének ellenőrzéséről

Átírás

1 JELENTÉS az Informatikai és Hírközlési Minisztérium fejezet működésének ellenőrzéséről július

2 2. Államháztartás Központi Szintjét Ellenőrző Igazgatóság 2.3. Átfogó Ellenőrzési Főcsoport V / Témaszám: 723 Vizsgálat-azonosító szám: V-0149 Az ellenőrzést felügyelte: Bihary Zsigmond főigazgató Az ellenőrzés végrehajtásáért felelős: Hegedűsné dr. Műllern Veronika főcsoportfőnök Az ellenőrzést vezette: Papp Sándor számvevő főtanácsos Az összefoglaló jelentés készítésében közreműködött: Csóry Györgyné számvevő tanácsos, főtanácsadó Dr. Horváth Erika számvevő Az ellenőrzést végezték: Csóry Györgyné számvevő tanácsos, főtanácsadó Oláh Róbert számvevő Szélpál Ferenc számvevő tanácsos Beck Miklós számvevő tanácsos Patthy Júlia számvevő gyakornok Vitányi István külsős munkatárs Dr. Horváth Erika számvevő Sinka Zoltán számvevő A témához kapcsolódó eddig készített számvevőszéki jelentések: A korábbi évek zárszámadási jelentései és a központi költségvetés tervezéséről készített ÁSZ vélemények Jelentéseink az Országgyűlés számítógépes hálózatán és az Interneten a címen is olvashatók.

3 TARTALOMJEGYZÉK BEVEZETÉS 7 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK 9 II. RÉSZLETES MEGÁLLAPÍTÁSOK A fejezet irányító, felügyeleti tevékenysége A fejezet megalakítása A Minisztérium szervezetének kialakítása A fejezet irányító, jogszabályalkotó tevékenysége A fejezet szakmai irányítása, stratégiái A hírközlési hatósági feladatok ellátása A fejezeti kezelésű előirányzatok kezelése Az államháztartáson kívüli szervezetekben való érdekeltség A kontroll rendszer kialakítása és működése Informatikai háttér működése A fejezet működése, gazdálkodása A fejezeti és az intézményi költségvetés tervezése, végrehajtása A szakmai feladatok szervezeten kívüli ellátása Beruházások Intézményi beruházások Postai beruházások Informatikai, távközlés-fejlesztési és frekvenciagazdálkodási feladatok előirányzat felhasználása Központi fejlesztési programok végrehajtása Közháló program Az Egységes Digitális Rádiótávközlési Rendszer (EDR) Központi Kiemelt Programok végrehajtása Az e-önkormányzat program e-ernyő pályázat Jövő Háza program A pályázati úton megvalósult támogatások Szélessávú internet penetráció növelése e-magyarország pontok program pályázatai Esély a felzárkózásra pályázat e-demokrácia önkormányzatok a világhálón e-generáció informatika a gyermekekért Új távmunkahelyek létrehozása Brunszvik Teréz óvodai számítógépes program Önkormányzati informatikai rendszerek támogatása 73 1

4 4.5. Miniszteri hatáskörben döntött támogatások Egyéb fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználása A vezetékes távbeszélő előfizetők szociális támogatása Az Egyetemes Elektronikus Hírközlési Támogatási Kassza 76 MELLÉKLETEK 1. számú Az informatikai és hírközlési miniszter levele 2. számú Tanúsítványok számú Az informatikai stratégiák és céljaik, kapcsolódásuk 4. számú A támogatottak köre és a támogatás révén elnyerhető eszközök 5. számú A korábbi számvevőszéki vizsgálatok alapján tett javaslatok realizálása FÜGGELÉKEK 1. számú Az Egységes Digitális Rádiótávközlési Rendszer előkészítése 2. számú Az IHM létrehozása előtt a MeH Informatikai kormánybiztossága által indított pályázatok 2

5 RÖVIDÍTÉSEK JEGYZÉKE Ámr. Az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Kormányrendelet ÁNTSZ Állami Népegészségügyi és Tisztifőorvosi Szolgálat BME Budapesti Műszaki Egyetem ECDL European Computer Driving Licence EDR Egységes Digitális Rádiótávközlési Rendszer EEHTK Egyetemes Elektronikus Hírközlési Támogatási Kassza EF Ellenőrzési Főosztály Eht. Az elektronikus hírközlésről szóló évi C. törvény EKG Elektronikus Kormányzati Gerinchálózat FAKIR For Applications Kormányzati Iratkezelési Rendszer Felügyelet Hírközlési Felügyelet FMM Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium FVF Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség GKM Gazdasági és Közlekedési Minisztérium GVH Gazdasági Versenyhivatal GVOP Gazdasági Verseny Operatív Program HHÁT Hírközlési Helyettes Államtitkárság Hkt. A hírközlésről szóló évi XL. törvény IHM Informatikai és Hírközlési Minisztérium IKB Informatikai Kormánybiztosság IPH Integrált postai hálózat IT Kht. IT Információs Társadalom Kht. ITB Informatikai Tárcaközi Bizottság ITKTB Információs Társadalom Koordinációs Tárcaközi Bizottság ITP HÁT Információs Társadalom Program Helyettes Államtitkárság ITS HÁT Információs Társadalom Stratégiai Helyettes Államtitkárság IVSZ Informatikai Vállalkozások Szövetsége KEHI Kormányzati Ellenőrzési Hivatal KFGH Kormányzati Frekvenciagazdálkodási Hivatal KKP Központi Kiemelt Programok KÖVIM Közlekedési és Vízügyi Minisztérium Közháló Informatikai Közháló MÁK Magyar Államkincstár MEH Miniszterelnöki Hivatal MeHVM Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter MITS Magyar Információs Társadalom Stratégia MKGI Miniszterelnökség Közbeszerzési és Gazdasági Igazgatósága MP Rt. Magyar Posta Rt. 3

6 MŰI NFT NHH NIIF Program NIIFI NITS PM SLA SzCsM SzMSz SZT-IS Tanács Magyar Űrkutatási Iroda Nemzeti Fejlesztési Terv Nemzeti Hírközlési Hatóság Nemzeti Információs Infrastruktúra Fejlesztési Program Nemzeti Információs Infrastruktúra Fejlesztési Iroda Nemzeti Információs Társadalom Stratégia PénzügyMinisztérium Service Level Agreement Szociális és Családügyi Minisztérium Szervezeti és működési szabályzat Nemzeti Hírközlési Hatóság Tanácsa 4

7 ÉRTELMEZŐ SZÓTÁR EMIR FAKIR OLAP Strukturális és Kohéziós Alapok monitoring rendszere a pályázatspecifikus adatok rögzítését, a képek, valamint a rögzített adatok programozott bevitelét támogató rendszer On-Line Analytical Processing 5

8

9 JELENTÉS az Informatikai és Hírközlési Minisztérium fejezet működésének ellenőrzéséről BEVEZETÉS Az Informatikai és Hírközlési Minisztérium fejezet a Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról szóló évi XI. törvény alapján 2002-ben jött létre. A Minisztérium feladatait - az ágazati jogszabályok mellett - az Informatikai és Hírközlési Miniszter feladat- és hatásköréről szóló 141/2002. (VI. 28.) Korm. rendelet határozza meg, amely szerint az IHM a kormányzati informatikai feladatokat kivéve a Miniszterelnöki Hivatal Informatikai Kormánybiztosságának jogutódja. A rendelet a miniszter feladat- és hatáskörén belül többek között a hatósági és közigazgatási feladatokon túl az információhoz jutás, az információközlés, valamint a kommunikáció, mint az alapvető emberi (rész)jogok gyakorlásának biztosítását, az Internet elérhetőségét, az informatikai, a hírközlési és a kapcsolódó szolgáltatások folyamatos bővülésének ösztönözését, az információs társadalommal kapcsolatos egységes átfogó kormányzati stratégia kidolgozását jelölte meg. A hírközlés fejlesztésével, ezen belül az információs társadalom megteremtésével kapcsolatos elveket, alapvető feladatokat már 1998-ban kormányhatározat rögzítette, a tudásalapú információs társadalom magvalósítását 2002-ben kormányrendelet jelölte meg a miniszter feladataként, 2003-ban elkészült a Magyar Információs Társadalom Stratégiája. A Minisztérium tevékenysége és támogatási lehetősége az uniós csatlakozást követően kiegészült a Gazdasági Versenyképesség Operatív Program (GVOP) ágazatra vonatkozó feladataival. A Minisztérium az egyetemes szolgáltatóknál felmerülő rendkívüli kiadások mérséklésére törvényi rendelkezés alapján - Elektronikus Hírközlési Támogatási Kasszát hozott létre, amit a miniszter irányításával a Nemzeti Hírközlési Hatóság kezel. A vezetékes távbeszélő előfizetők közül a rászorulók pedig egy szociális elven működő előirányzatból kaphatnak támogatást. A Minisztérium felügyelete alá 4 önálló költségvetési szerv, az IHM Igazgatása, a Nemzeti Hírközlési Hatóság (2004-ig Hírközlési Felügyelet), a Magyar Űrkutatási Iroda, 2004-től a Nemzeti Információs Infrastruktúra Fejlesztési Iroda, valamint egy részben önálló költségvetési intézményként a Nemzeti Hírközlési és Informatikai Tanács Irodája tartozik. Az IHM fejezet költségvetésének eredeti előirányzata 2003-ban 42,4 milliárd Ft, 2004-ben 50,3 milliárd Ft volt, 2005-re 40,2 milliárd Ft-ot terveztek, a kiadások kb. 2/3 részét a beruházási és fejezeti célelőirányzatok adták. 7

10 BEVEZETÉS Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy a évben létrehozott fejezet szervezeti, irányítási és működési rendje, létszáma, költségvetése biztosította-e feladatainak hatékony és eredményes ellátását, valamint a kormányzat információs társadalom kiépítéséhez és az Európai Unióhoz való csatlakozásból adódó követelmények teljesüléséhez rendelt fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználása teljes körűen biztosította-e az ágazati célkitűzések végrehajtását. Az ellenőrzés a közötti időszakot fogta át, de érintette a fejezet évi feladatainak ellátását és pénzforgalmi adatait is. Az ellenőrzés átfogó jelleggel irányult a fejezet belső kontrollrendszerére, annak rendszerszemléletű értékelésére, annak megítélésére, hogy a belső kontrollrendszer kiépítése, működése megfelelő biztosítékot adott-e az ágazati-, ill. fejezet irányítási, valamint a gazdálkodási feladatok szabályszerű, gazdaságos, hatékony és eredményes ellátásához, az erőforrások védelméhez, a megbízható (pénzügyi és más szakmai) információ-szolgáltatási, valamint beszámolási kötelezettségek teljesítéséhez. Az ellenőrzés keretében (4. pont) teljesítmény-ellenőrzés módszerével értékeltük a közpénzek felhasználásának eredményességét 12 fejlesztési, ill. támogatási program hasznosulásán keresztül. A fejezetnél jelenlegi ellenőrzésünk már a második, de az ÁSZ évi vizsgálati programjában szerepelő, az informatikai távközlés-fejlesztési és frekvenciagazdálkodási célokra fordított pénzeszközök hasznosulásának ellenőrzését adatok, ill. dokumentációk hiánya miatt akkor befejezni nem tudtuk, a fejezeti kezelésű előirányzat megbízhatósági ellenőrzését a évi zárszámadási ellenőrzés keretében végeztük el. Az akkori megállapítások és a jelen vizsgálatnál bekért adatok a 2. számú függelékben találhatók. A jelentést az Állami Számvevőszékről szóló évi XXXVIII törvény 25. (1) bekezdésének megfelelően észrevételezésre megküldtük Kovács Kálmánnak az informatikai és hírközlési miniszternek, aki a jelentésben foglaltakat elfogadta, észrevételt nem tett. Levelét az 1. számú melléklet tartalmazza. 8

11 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A évi országgyűlési választást követően megalakult új kormány évekre szóló kormányprogramja az elektronikus Európához csatlakozás érdekében az információs társadalommá alakulás elősegítését, mint kiemelt állami feladatot deklarálta. Az önkormányzatokat és a társadalmat érintő informatikai feladatokat, kiegészítve a hírközlési, postai szabályozási stb. feladatokkal egy újonnan kialakított önálló ágazati fejezetbe szervezték. Ezzel megteremtődtek az egységes irányítást igénylő feladatellátás szervezeti és költségvetési keretei, feltételei. Előzetesen azonban nem mérték fel a valóban egységes irányítást igénylő feladatokat és nem mérték fel, hogy milyen szakmai és költségvetési előnyökkel járhat az új fejezet létrehozása. 1 A nem megfelelő előkészítésre utal az is, hogy az Egységes Digitális Rádiótávközlési Rendszer irányítását 2003-ban a fejezethez, majd 2005-ben az ismét a MeH feladatkörébe került. Az új fejezet rendelkezik azokkal a költségvetési forrásokkal, amelyek egyes intézmények (óvodák, iskolák), foglalkoztatási csoportok (pl. védőnők) távmunkát végzők számítógéphez jutását és Internet elérését támogatják. A távmunkát végzők támogatását a Minisztérium a Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztériummal együttműködve valósította meg. A feladatok fejezetek közötti megosztását megalapozó anyagok hiányában nem ítélhető meg, hogy a jelenlegi feladatmegosztás, vagy az ágazatilag kapcsolódó fejezethez (OM, FMM) való feladatrendelés lenne a célszerűbb. 2 A Minisztérium tényleges működési feltételei teljes körűen a feladat- és forrásátadásokra vonatkozó megállapodások elhúzódása 3, a költségvetési források megkésett átcsoportosítása és a létszám körüli bizonytalanság miatt csak 2002 szeptemberére alakultak ki. Több mint három hónapon keresztül a fejezetnek (minisztériumnak) nem volt költségvetése. A Minisztérium az első két évben a közigazgatási államtitkár által jóváhagyott ideiglenes SzMSz és Ügyrend, és azt 2003 február 1-jéig kiegészítő 26 belső szabályzat, majd november 15-étől a miniszter által jóváhagyott SzMSz és Ügyrend szerint működött. A vizsgált időszakban a Minisztérium szervezete folyamatosan átalakult, e változások a hatékonyabb működés irányába mutattak. Ugyanakkor további feladatot jelent a monitoring és ellenőrzési rendszer, valamint a szemé- 1 Egy, a miniszter által rendelt és 2004-ben elkészült szakértői anyag szerint az EU-ban az informatikai, ill. távközlési feladatokat (egy kivételével) nem önálló minisztériumok látják el. 2 Pl. a területfejlesztés fejezet évi előirányzatai között szerepel a hátrányos térségekben élő köztisztviselők és pedagógusok internet-hozzáférésének támogatása. 3 A Minisztériumot létrehozó, a Magyar Köztársaság Minisztériumainak felsorolásáról szóló évi XI. törvény alapító okiratot nem tartalmazott, a források átadásáról az érintett tárcáknak kellett megállapodni. 9

12 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK lyi feltételek javítása. A Minisztérium évi létszámigényét csak részben a tervezett 280 fővel szemben 200 főben fogadták el, az engedélyezett létszám a vizsgált időszakban döntően a évi kormányhatározat alapján végrehajtott létszámcsökkentés eredményeként 183 főre mérséklődött. A Minisztérium szervezete 2004-től az OM-től átvett Nemzeti Információs Infrastruktúra Fejlesztési Programot 4 kezelő Irodával (NIIF) bővült. A Program fedezetét biztosító előirányzat felhasználására a miniszteri utasítás ellenére az IHM és a NIIF Iroda megállapodást nem kötött. A Hírközlési Felügyelet szervezeteinek összevonásával 2004 elején jött létre a Nemzeti Hírközlési Hatóság. Az intézmény működése a jogszabályban előírt határidők betartása és az alacsony átlagos ügyintézési idő, valamint a határozatok ellen kezdeményezett fellebbezések tartósan alacsony (2%) aránya alapján hatékonynak minősíthető. A Minisztérium jogszabályalkotó tevékenységét féléves jogalkotási programok szerint végzi, a jogharmonizációs célú jogszabály-előkészítési és jogszabály-alkotási kötelezettségének eleget tett. A fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználását miniszteri rendeletek szabályozták, nem hajtották végre ugyanakkor az informatikai ágazati feladatok kormányhatározatokban előírt szabályozását. Nem történt meg az ágazati fejlesztési feladatok szakmai alapdokumentuma, a Magyar Információs Társadalom Stratégia (MITS) finanszírozásának a költségvetési törvények rendjébe történő illesztése, valamint a MITS programjainak végrehajtását biztosító tervezési, monitoring és értékelési rendszer szabályozása. Ennek következtében a pályázati célok teljesülésének mérési, elemzési és értékelési folyamata, ill. eljárásrendje nem volt kidolgozott, ami hátrányosan befolyásolja a programok végrehajtásának, ill. hasznosulásának nyomon követését. A tulajdonosi, vagyonkezelési feladatokat november 15-e előtt nem egy főfelelős (koordináló) szervezeti egység látta el, azokat a Minisztérium szervezeti egységei elkülönülten végezték. A felügyelő bizottságok tevékenységét nem koordinálták megfelelően, hiányzott a társaságok egységes szempontrendszer szerinti beszámoltatása, adatszolgáltatása, nem épült ki a változások nyomon követésére alkalmas adatbázis. A Minisztérium Kollégiuma 2004-ben döntött a tulajdonosi jogok gyakorlásával kapcsolatos feladatok ellátásáról. A hiányosságok felszámolását célozta a év végi szervezetváltozás is. Az IHM tulajdonosi felügyelete alá tartozó társaságok közül kizárólag az IT Kht.-t alapította a Minisztérium, a többi társaság kormányhatározatok alapján került a fejezethez. Az IT Kht. teljes egészében a Minisztérium pályázati rendszerének kezelésében vesz részt. E tevékenység államháztartáson kívülre szervezését hatástanulmány nem előzte meg, ennek hiányában indokoltsága, gazdaságossága nem volt megalapozott. A hatályos törvények alapján összeállított 4 A NIIF országos kutatási, felsőoktatási és közgyűjteményi információs infrastruktúra fejlesztési célprogram, amely központi költségvetési támogatással valósul meg. 10

13 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK alapító okiratok a társaságok közvetlen irányítóinak indokolatlanul nagy hatáskört biztosítanak, ami 2004-ben a Millenáris Kht.-nál a Jövő Háza Program kapcsán, az alapító által kialakított kettős ügyvezetéssel összefüggésben indokolatlan, irracionális, párhuzamosságokat (létszámbővítés, vezetői státuszok és ezzel a személyi juttatások növekedését) eredményező intézkedéseket tett lehetővé. 5 A költségvetési tervezés 2003-tól folyamatosan javult. A fejezeti tartalékot elsősorban személyi juttatásokra (állami többletfeladatokhoz kapcsolódó kifizetésekre és jutalmakra) használták fel. A Minisztérium tevékenységét támogató informatikai rendszer szabályozottsága 2005 elején lett teljes körű, de a külső üzemeltetők felelősségének hiányos rögzítettsége miatt a rendszer működtetése továbbra is kockázatos, és nem megoldott egyes eszközök biztonságos tárolása. A év zárszámadásának ellenőrzése során kifogásoltuk, hogy az igazgatás cím intézményi beszámolójában a mintavétellel kiválasztott Postai Beruházások előirányzathoz kapcsolódó tételek esetében a MÁK-nál vezetett számla forgalmát alátámasztó alapbizonylatok nem egyeztek a terhelési tételekkel. A Minisztérium és intézményei alapfeladatuk ellátásához gyakran vettek igénybe külső szakértőket, elsősorban tanácsadói, pályázatértékelési feladatokra. Az IT Kht. és az IHM között, a pályázatos támogatások kezelésére megkötött szerződésekhez pályázatonkénti költség-jogcímenkénti tervet, illetve kalkulációt csatoltak, azonban a normatív alapon számolható, nagy költségigényű, tömegszerű pályázatok esetében ezeket nem normatív alapon tervezték. 6 Ennek következtében a szerződéses összegek megalapozottsága nem volt ellenőrizhető. A kalkulációk pályázatonkénti költségmegosztáson alapultak és gyakorlatilag a Kht. éves költségigényének szétosztását jelentették, vagyis elvben a feladatok végrehajtását, valójában az IT. Kht. működését finanszírozták. A fejezet ellenőrzési rendszere nem felelt meg a folyamatosan változó és növekvő számú feladat által diktált igényeknek. A felügyeleti ellenőrzési feladatokat ellátó Ellenőrzési Főosztály (EF) funkcionális függetlensége biztosított, működése szabályozott, de a feladatainak ellátásához szükséges létszám kialakítása 2004-ig elhúzódott. Az ellenőrzési munkaterv 2002-ben nem, ezt követően rendszeresen késve készült el. A munkatervben foglalt ellenőrzések közül létszám korlát és terven felüli feladatok miatt a vizsgált időszakban csak két 5 A szervezet 22 fővel bővült, az új ügyvezető határozott, 2006-ig terjedő időre három új igazgatót, ill. egy főigazgatót nevezett ki, átlagosan 550 ezer forint/hó jövedelemmel és prémiummal. A kiadásokat növelte, hogy 20 fős szakértői létszámot is foglalkoztattak. Az ügyvezető igazgatókat a miniszter december elején visszahívta, az ügyvezetéssel a műszaki igazgatót bízta meg. 6 Ezt már az ÁSz a évi zárszámadás ellenőrzés keretében is hiányolta, azzal, hogy a Minisztérium pályázati rendszerét kezelő IT Kht. költségelszámolásában költségnormatívák hiányában nincs szoros korreláció a feladatok és az azokra terhelt költségek között. 11

14 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK vizsgálatot hajtottak végre. 7 Az éves ellenőrzési terv alapján lefolytatott vizsgálatok az igazgatás címre, valamint a fejezeti kezelésű előirányzatokból lebonyolított közbeszerzésekre terjedtek ki, az intézmények működését célzó, ill. teljesítmény szemléletű ellenőrzést nem végeztek. Az ellenőrzési rendszer fontos elemét jelentő Financial auditot 2004-re egy intézmény esetében terveztek, de végrehajtására nem került sor, a évi munkatervben két intézmény financial auditja is szerepel. A felügyeleti ellenőrzés megerősítésének szükségességére utal, hogy vizsgálatunk a külső közreműködőkkel és szakértőkkel kötött megbízási szerződések esetében is tett pénzügyi, célszerűségi kifogásokat. Az EF által elvégzett ellenőrzésekről vezetett nyilvántartás tartalmi hiányosságok miatt nem felelt meg a rendeleti előírásoknak. A több ezer nyertes pályázathoz kapcsolódó ellenőrzési rendszer nem működik megfelelően. Nem egyértelmű a feladatok és felelősségek meghatározása. A nyertes pályázatok számához képest kis számú ellenőrzés során feltárt szabálytalanságok a folyamatba illesztett ellenőrzés gyengeségeire hívják fel a figyelmet. Egy pályázatnál a soron kívül elrendelt gyorsrevíziót követő szerződésmódosításokkal az anyagi kár keletkezését elkerülték 8, de a revízió a felelősség tisztázására nem terjedt ki. Ugyanezen támogatásnál a pályázatkezelő által a nyertesek 5%-ánál (16 pályázó) végzett ellenőrzés a támogatási összeg közel felének (76 millió Ft) rendeltetésellenes felhasználását állapította meg. A Minisztérium 8 esetben indított inkasszót, a helyszíni vizsgálat végéig ebből 20 millió Ft folyt be. 9 A Nemzeti Fejlesztési Terv (NFT) részét képező Gazdasági Versenyképesség Operatív Programon (GVOP) belül a fejezet fejlesztési tevékenységében az információs társadalom és gazdaság fejlesztése ezen belül az e-gazdaság, az információs iparág, az e-közigazgatás és a szélessávú távközlési hálózat hátrányos helyzetű térségekben való fejlesztése kapott prioritást. Az IHM által végrehajtott fejlesztések, pályázatok szakmai programokra támaszkodtak. Ezek 2003-ig a MeH Informatikai Kormánybiztossága által készített Nemzeti Információs Társadalom Stratégiára (NITS) épültek, 2003-tól a Magyar Információs Társadalom Stratégia (MITS) főirányaihoz illeszkedtek és ráépültek a 2002-ben indított NITS programokra, ill. folytatták azokat Az EF IV. negyedévig éves ellenőrzési tervben szereplő vizsgálatot nem, csak felső vezetői utasítással elrendelt soron kívüli vizsgálatokat folytatott le. 8 A Bíráló Bizottság 41 pályázó esetében döntött a támogatási összeg csökkentéséről öszszesen 9,6 millió Ft összegben. A pályázók egy része már mindkét fél által aláírt támogatási szerződéssel rendelkezett, sőt néhány pályázó már az elszámolását is beadta, ezért a szerződésmódosítás kezdeményezése a pályázók reagálása függvényében kockázatos volt. 9 A Közigazgatási Államtitkár a 6710/1/2004. jelentés megállapításai alapján a teljes támogatotti kör helyszíni ellenőrzéséről döntött. A helyszíni vizsgálat idején az ellenőrzések előkészítése még folyamatban volt. 10 Pl. az önkormányzatok informatikai rendszerének támogatása folytatása volt a 2002-ben meghirdetett e-önkormányzat pályázatnak. 12

15 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK A központi beruházásokon belül a Postai beruházások előirányzat a Magyar Posta Rt. (MP Rt.) által döntően az MP Rt. saját forrásából megvalósuló Integrált Postai Hálózat (IPH) kiépítéséhez járult hozzá, (a vizsgált időszakban előirányzott összeg 1030 millió Ft volt, a évre szóló költségvetési törvény nem tartalmazott előirányzatot). Az évenkénti aktuális beruházás helyét a MP Rt. jelölte ki, a projekt kezelésénél a Minisztérium irányítása és felügyelete nem, ill. csak az elszámolásoknál érvényesült. A Minisztérium ban az IPH helyek kialakításának támogatását, mint prioritást, nem követelte meg következetesen, sőt épületrekonstrukciós munkák fedezetét is biztosította az előirányzatból. Ennek következtében az MP Rt ban a támogatás mindössze 8,65 %-át (34,6 millió Ft-ot) fordította az eredeti célként megjelölt IPH munkahelyek kiépítésére, valamint informatikai fejlesztésre, a fennmaradó összeget három postahivatal építési rekonstrukciójára használta fel. A évre szóló miniszteri utasítás már az informatikai körre korlátozta a felhasználást, így a támogatást 2004-ben már teljes egészében az eredeti célra fordították, kivéve azt a 28 millió Ft-ot, amelyet a Pénzügyminisztérium levele alapján az IHM zárolt (felhasználását 2005-re engedélyezte). Az előirányzat felhasználásáról készült szöveges beszámoló csupán a beruházások helyzetére vonatkozó, ill. pénzügyi adatokat mutatta be, és utalt a tervezett IPH-ek számára, de az előirányzat hasznosulásának mutatójáról, vagyis az abban az évben kialakított, ill. a már elkészült összes IPH-ek számáról nem számolt be. Az ágazati célok megvalósításának forrása az informatikai, távközlésfejlesztési és frekvencia-gazdálkodási célelőirányzat volt. Ennek összege a vizsgált időszakban 112, 8 millárd Ft volt, ezen belül az évenkénti eredeti előirányzat folyamatosan, közel harmadára csökkent, összegét az évközbeni elvonások, ill. zárolások tovább korlátozták. A legnagyobb összeget, 6568,8 millió Ft-ot 2004-ben vonták el, ezen belül a legjelentősebb zárolás, 6377,8 millió Ft az informatikai, hírközlési fejlesztési programoknál, támogatásoknál jelentkezett, ez az előirányzat közel 30%-át tette ki. Az előirányzat felhasználása központi fejlesztések keretében 11 (EDR, Közháló, Kiemelt Központi Programok), ill. pályázati úton 12 valósult meg az informatikával és a hírközléssel összefüggő intézkedések, új technológiák bevezetésén, szervezetek támogatásán túlmenően. A miniszter a támogatásokon belül egyedi döntési jogkörében a vizsgált időszakban a fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználását szabályozó miniszteri rendelet alapján mintegy 3,2 milliárd Ft támogatást adott különböző szervezeteknek. A miniszterek egyedi döntési hatáskörébe utalt támogatás lehetőségéről, ill. arányának kötelező szabályozásáról sem az Áht, sem a végrehajtásáról rendelkező kormányrendelet nem rendelkezik. A miniszteri rendeletben foglalt támogatható célok közül nem kellően körülírt a szervezeti és intézményi háttér megerősítésének 11 Ezek közös jellemzője, hogy a fejlesztéseket az IHM irányítja és koordinálja, a végrehajtás a közbeszerzési eljárás keretében kiválasztott kivitelező feladata. 12 A pályázati programok különböző célokat tűztek ki, más-más célcsoportokkal, de általánosan és jellemzően számítástechnikai, ill. Internet elérést támogattak. 13

16 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK támogatása. A nyilvántartásban az egyedi döntésűek nem, illetve nehezen (kézi kigyűjtéssel) követhetőek nyomon. A korábbi TETRA rendszert kiváltó, központi fejlesztésű Egységes Digitális Rádiótávközlési Rendszer (EDR) 13 kialakításáról 2002-ben döntött a Kormány. Az előkészítési fázis lassan haladt, a végrehajtásban bizonyos fokú döntésképtelenség mutatkozott, lefolytatását jogszabályok (3), kormányhatározatok (6) sora, koncepcióváltás, feladatáthelyezések, a szervezeti háttér, a felelősök gyakori változásai jellemezték. A rendszer kialakítására, ill. működtetésére irányuló pályázati felhívás a határidők többszöri módosítását követően 2005 március közepén jelent meg. 14 A projekt megvalósításának dokumentációját, többszöri módosítást követően a két tárca (IHM-MeH) közötti véleményeltérés miatt a Kormány csak 2004 közepén fogadta el, a kiírt tárgyalásos közbeszerzési eljárást kifogásolható elemek (tárgyalásos eljárás, szakmai értékelés hiánya) és nem ismert hátterű döntések (a nyertes pályázó visszalépése) kisérték. A késedelmek miatt az eredeti határidőket 2004 közepén, ezen belül az EDR kialakítására és üzemeltetésére vonatkozó szerződések megkötésének határidejét március 30-ára majd 2005 májusában október 31-ére módosította. Az ajánlati felhívás 2005 februárjában jelent meg. A belső munkatársak mellett a különböző tanácsadói, szakértői feladatokra bruttó 181,8 millió Ft összegben kötött 14 szerződés (ebből hatot a MeH indított) több mint felét jogszabályi kereteken belül versenyeztetés nélkül kötötték meg. A évekre szóló, MITS-re támaszkodó Központi Kiemelt Programok (KKP) KKP végrehajtása (pl. e-ernyő, e-önkormányzat) elsődlegesen a megvalósításhoz szükséges költségvetési keret hiányában késedelmes volt, mert amíg a MITS céljait szolgáló projektek többsége már folyamatban volt, addig a KKP 2004 végén még az előkészítési-tervezési szakaszban tartott. Ennek oka, hogy a források szűkössége miatt a programokra a keretet nem tudták biztosítani, a programfelelősök nem voltak kijelölve, feladat- és hatáskörük nem volt rendezett, valamint nem készült el a projekt megvalósításhoz szükséges hatástanulmány sem, emellett forrás hiányában a szakmai előkészítés, ill. a szakértői háttér megteremtése is késett. 15 Az ágazati célkitűzések pályázati úton történő megvalósítása keretében a közötti időszakban a Minisztérium 39 pályázatot hirdetett meg, a 13 Az EDR a készenléti szervek Belügyminisztérium (Rendőrség, Határőrség, Tűzoltóság, Katasztrófavédelem), Honvédelmi Minisztérium (Katonai Biztonsági Szolgálatok), Országos Mentőszolgálat, Igazságügyi Minisztérium, Miniszterelnöki Hivatal (Polgári Titkosszolgálatok), Pénzügyminisztérium, Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium mozgásban lévő munkatársai és járművei részére biztosítana zártcélú telekommunikációs szolgáltatást. 14 A késedelem miatt a helyszíni vizsgálatot követően kiadott 1053/2005. (V. 26.) Korm. határozat módosította a határidőket. 15 A MITS szerint a fenti területek szabályozása egy, az IHM által elkészítendő jogszabályban fog megvalósulni, ilyen jogszabály azonban a helyszíni vizsgálat befejezéséig még nem jelent meg. 14

17 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK több mint 32 ezer nyertes közel 23 milliárd Ft támogatást kapott. A pályázatok 2003-ig a NITS, ezt követően a 2003-ban elkészült MITS stratégián alapultak ezekhez előzetes hatástanulmányok készültek. Részletes vizsgálatra 13 informatikai pályázatnál került sor, ezek támogatása meghaladta a 3,5 milliárd Ft-ot, a támogatottak száma pedig a négyezret. A helyszíni ellenőrzés befejezéséig a részletesen vizsgált pályázatok egyike sem zárult le, ezért vizsgálatunk a pályázatokhoz kapcsolódó ellenőrzési és értékelési módszerekre irányult. A pályázatok esetében azok célkitűzéseit, ill. a pályázati keretösszeget megalapozó hatástanulmányt, előzetes felmérést, az igények megalapozását, 2003 előtt csak egy esetben, az e-magyarország pontok előkészítése során készítettek. Ezt követően a 2003-tól kiírt pályázatok előkészítettsége, mind a célok megalapozása, mind az előkészítés dokumentáltsága szempontjából javult. 16 A részletesen vizsgált támogatási program közül két esetben a támogatási keretösszeg meghatározásánál előfordult, hogy a várható igényeket rosszul mérték fel, a többletigényt a szélessávú Internet penetráció növelése pályázatnál az igényeket előirányzat emeléssel elégítették ki, az e-demokrácia pályázatnál az elnyert eszközök kiszállítása késedelmesen történt meg. Az informatikai eszközök szállítóit központosított közbeszerzés keretében választották ki, a pályázatok nyertesei egy célszerű módszerrel az eszközbeszállító cégek által összeállított internet alapú katalógusból rendeltek, az IHM a szállító cégeknek fizetett (pl. e-demokrácia, Esély a felzárkózásra pályázat, e Generáció). A speciális eszközök vonatkozásában katalóguson kívüli beszerzésre kaptak lehetőséget. A pályázatok végrehajtásában a hiányos előkészítésből adódóan késedelmek mutatkoztak. Az informatikai eszközök kiszállítása (a pályázati kiírásban tervezett határidőhöz képest), a pályázók becsültnél magasabb számával, valamint a központosított közbeszerzés időigényével összefüggésben késett. A kifizetések elszámolása, ill. folyósítása elhúzódása esetén, a szállítók a kifizetések késése miatt késedelmi kamatot számoltak fel. Egy alprogram indítása időszerűtlen volt, mert az eszköz eredményes használatához alapvetően szükséges közigazgatási szolgáltatás igénybevételének feltétele (a szabályozási környezet, a kártya és kártyaleolvasók) hiányzott. A programok végrehajtására fordított pénzeszközök hasznosulása nem értékelhető egyértelműen, mert nem, vagy csak egyszerű naturális mutatót határoztak meg (települések, kiépített végpontok, kiosztott eszközök száma). Ezek alapján eredményesnek tekinthető, hogy 2004 végén (a Minisztérium kimutatása alapján) az önkormányzatok csupán 3%-a nem rendelkezett számítógéppel és 10%-a internet eléréssel. Ugyancsak pozitívum, hogy a támogatásoknál előnyben részesítették a kisebb ill. a hátrányos települések Internet hálózatba kapcsolását ill. a meglevő szolgáltatás fejlesztését. Az esély a felzárkózásra pályázat keretében 2570 e-magyarország pontok program keretében 2132 Internet hozzáférési hely fejlesztését támogatták, ezen belül egyedi szerződésekkel egyházak, kamarák és más szervezetek összesen 805 Internet-hozzáférési hely 16 A kutatási, valamint egyes pályázati témákra fókuszáló megalapozó vizsgálatok anyagainak egy része az IHM internetes oldalán is hozzáférhetőek. 15

18 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK kialakítását támogatták, összesen 817,2 millió Ft ráfordítással. Ez a program teljes összegének a felét tette ki. Az önkormányzatok Internet elérését támogató e-demokrácia pályázat során 2264 önkormányzat kapott támogatást alapinfrastruktúra kiépítésére és Internet elérhetőségre. Minőségi szempontból kedvező, hogy a program résztvevői kedvező áron, jó minőségben, IP virtuális magánhálózati szolgáltatáshoz jutnak, emellett elősegítik az állampolgárok számára az interneten keresztül elérhető szolgáltatások és információk használatát, és várhatóan növelik az adott terület üzleti potenciálját. Eredménynek tekinthető, hogy az önkormányzatok informatikai fejlesztésén és rendszer-bevezetési tapasztalatainak hasznosításán túlmenően lehetőség nyílt más önkormányzatoknál már sikeresen működő rendszerek elterjesztésére. A tényleges hasznosulást a telepített végpontok és az informatikai eszközök használatán (időbeni kihasználtság, elintézett ügyek száma) keresztül lehet lemérni, de az erre vonatkozó indikátorok és ellenőrzési módszerek kidolgozása még a vizsgálat idején nem volt általános, ill. teljes körű. Nem volt átfogó, az információs társadalom fejlődését nyomon követő monitoring, de ennek részeként fogható fel, hogy monitoringként, pl. az e-generáció, az Esély a felzárkózásra pályázatoknál a támogatottnak a teljes megvalósuláskor a lezáráshoz részvételi és teljesítési statisztikával alátámasztott, az elért eredmények ismertetését tartalmazó szakmai beszámolót kellett benyújtania, az e-demokrácia pályázatnál is biztosított volt a monitoring lehetősége. Ugyanakkor ennél a két pályázatnál egy tanulmány a monitoring feltételeinek pályázati rögzítettségét nem tartotta elégségesnek. A Közháló projekt eredményességének méréséhez a hálózat-felügyelet által szolgáltatott, a végponton megvalósított forgalmi adatokon túl egyéb mutatót nem alakítottak ki, ezt csak a program befejezését követő években mérik. A 300 millió Ft-os kerettel meghirdetett Brunszvik Teréz óvodai számítógépes pályázatnál a nyílt közbeszerzési eljárás keretében megvalósított beszerzést a Minisztérium nem megfelelően kezelte, mert az ajánlati felhívás műszaki leírásában a számítógép házára vonatkozó előírás a Kbt. előírásainak ellenére nem volt teljes körű és egyértelmű. A hiányzó szempontok naturális adatokkal, ill. konkrét követelményekkel (korszerűség, szín, anyag, szilárdság, formai kialakítás stb.) jól meghatározhatóak voltak. Az ajánlati felhívásra két pályázat érkezett, bírálat során a hiányzó szempontok alapján érvénytelenítették az alacsonyabb árat tevő ajánlatot. Az elfogadott szállítási ár megalapozottságát nem ellenőrizték, így fennáll annak kockázata, hogy a beszerzést nem az optimális áron bonyolították le. 17 A bírálók figyelmen kívül hagyták azt, hogy a nyertes által ajánlott eszköz egy paraméter tekintetében nem felelt meg a kiírásban foglalt követelményeknek. Az eljárást a Miniszterelnökség Közbeszerzési és Gazdasági Igazgatósága (MKGI) készítette elő és bonyolította le, a Minisztérium az értékelési jegyzőkönyvet elfogadta, és nem kifogásolta, 17 A helyszíni vizsgálat idején hűtlen kezelés gyanúja miatt, a beszerzési ár és a hasonló műszaki paraméterekkel rendelkező informatikai eszközök ára közötti aránytalanság feltárását célzó rendőrségi nyomozás volt folyamatban. 16

19 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK hogy a leszállított eszközök egyik paramétere nem felelt meg a kiírásban foglaltaknak. A évi költségvetési törvényben szereplő Vezetékes távbeszélő előfizetők részére az egyetemes elektronikus hírközlési szolgáltatás igénybevételéhez szociális támogatásra előirányzott 3 milliárd Ft nem kellően hasznosult, a kb. 31 ezer befogadott igényre közel 126 millió Ft-ot utalványoztak. A kisösszegű felhasználás oka, hogy a támogatás részletes szabályit rögzítő IHM rendelet fél év késéssel jelent meg, továbbá, hogy a teljes körű adatbekérésről a várhatóan magas költség miatt lemondtak. Oka lehet a szolgáltatóktól kapott információk alapján az is, hogy nem teljes körű a jogosultsági kör jogszabályi meghatározása. Kormánydöntés két kormányhatározattal az előirányzatból összesen 1374,8 millió Ft-ot zárolt, ill. vont el. Az Egyetemes Elektronikus Hírközlési Támogatási Kassza 18 saját bevételéből gazdálkodik, a befizetési kötelezettség az Eht-ban meghatározott kivételekkel az elektronikus hírközlési szolgáltatókat terheli. Az NHH 66 db befizetésre kötelezett szolgáltatónak küldött ki összesen 2371,9 millió Ft összegű határozatot, ez ellen 4 szolgáltató jogszabálysértésre hivatkozva 1934,2 millió Ft összegű fellebbezést nyújtott be. 19 A helyszíni ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett javasoljuk az informatikai és hírközlési miniszternek: 1. teljes körűen alakítsa ki a Minisztérium jogszabályokban meghatározott feladatainak személyi és szervezeti hátterét és gondoskodjon a fejezet költségvetésén belül a Központi Kiemelt Program végrehajtásához szükséges forrásokról; 2. gondoskodjon a MITS tervezési, monitoring és értékelési rendszer teljes körű szabályozásáról, a támogatások nyomon követésére és hasznosulásának értékelésére szolgáló monitoring rendszer teljes körűvé tételéről; 3. gondoskodjon a Minisztérium informatikai rendszerének biztonságos tárolását és működését szolgáló eszközrendszer teljes körűvé tételéről; 4. vizsgálja felül a tulajdonosi körébe tartozó társaságok vezetőinek döntési hatásköreit; 5. intézkedjen a fejezet ellenőrzési rendszerének megerősítéséről, rendelje el az ellenőrzési nyilvántartások jogszabálynak megfelelő teljes körű vezetését, annak érdekében, 18 A Kassza bevétele kizárólag az egyetemes szolgáltatás támogatására, az egyetemes szolgáltatás nyújtásából adódó pénzügyi teher mérséklésére, ill. piacelhagyás következtében szükséges átmeneti intézkedések miatt felmerülő rendkívüli kiadásokra és a Kaszsza működését szolgáló költségek fedezetére fordítható, más célra nem használható fel. 19 Az ÁSZ helyszíni vizsgálatát követően fellebbezéseket másodfokon elutasították, ezt követően a szolgáltatók bírósághoz fordultak, ennek eredménye a jelentés készítésnek időpontjában még nem ismert. 17

20 I. ÖSSZEGZŐ MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK hogy a fejezet maradéktalanul eleget tegyen a jogszabályokban előírt ellenőrzési kötelezettségeinek 6. dolgoztassa ki a miniszteri egyedi támogatások áttekintését biztosító nyilvántartást; 7. intézkedjen a tömegszerű pályázatok kezelésével kapcsolatos megbízási szerződéses összegek normatív kalkulációs alapjainak kidolgozásáról; 8. tárja fel az Egyetemes Elektronikus Hírközlési Támogatási Kassza működése kapcsán tapasztalt fellebbezések valós okait, szükség esetén kezdeményezze a kiváltó okok megszüntetését. 18