Phare-korszak Magyarországon

Átírás

1 Területfejlesztési és területrendezési szakmai folyóirat 2007 / 1. Phare-korszak Magyarországon A PHARE PROGRAM ÉS AZ INTEGRÁCIÓ BÚCSÚ A VILÁGÍTÓTORONYTÓL HONNAN HOVÁ MIT ADOTT A PHARE? SZERTEÁGAZÓ FEJLESZTÉSEK 2007

2 A Falu-Város-Régió folyóirat támogatója: Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium Felelôs kiadó: VÁTI Kht. Vezérigazgató: Csanádi Ágnes A kiadó címe: 1016 Budapest, Gellérthegy u A szerkesztôbizottság tagjai: Dr. Bujdosó Sándor, dr. Csemez Attila, Fülöp Judit, Gauder Péter, Ongjerth Richárd, Salamin Géza, dr. Szaló Péter, Szoboszlai Zsolt A szerkesztôség vezetôje: Bálintné Réffy Edit, Szerkesztô: Czáka Sarolta Nyomdai elôkészítés: Remetecom Bt. Nyomás: Pátria Nyomda Zrt. ISSN: A lap olvasható az interneten:

3 T A R T A L O M Bajnai Gordon A PHARE CSAK A KEZDET VOLT 3 Interjú Michael Lake nagykövettel A PHARE PROGRAM ÉS AZ INTEGRÁCIÓ 4 MIT ADOTT A PHARE? Tóthné Pálfi Katalin ZÖLD ELVEK NYOMÁBAN A környezetvédelmi fejlesztés mindannyiunk érdeke 35 A KERETEK Dr. Heil Péter BÚCSÚ A VILÁGÍTÓTORONYTÓL Visszatekintés a Phare programra 8 Dr. Thuma Róbert Földiák Gergely Filep Nándor CENTRALIZÁLT PÉNZÜGYI KOMMUNIKÁCIÓ AZ EURÓPAI BIZOTTSÁGGAL A nemzeti alap szerepe a Phare-támogatásokban 11 Interjú Dr. Boros Imrével A PHARE KITELJESEDÉSE Minden tételért meg kellett küzdeni 14 Interjú Dr. Baráth Etelével RAGYOGÓ TELJESÍTMÉNY A Phare szerepe Magyarország uniós csatlakozásában 17 Dr. Szegvári Péter ALAPOZÁS ÉS ÉPÍTKEZÉS Hatékonyabb lett az intézményrendszer 19 Interjú dr. Szaló Péterrel HONNAN HOVÁ JUTOTT A TERÜLETFEJLESZTÉS? A Phare megmutatta a kiutat a nehéz helyzetbôl 24 Rónaszéki Gábor SZERTEÁGAZÓ FEJLESZTÉSEK A KPSZE kezelésében megvalósított Phare programok hét éve 27 Interjú dr. Vajda Lászlóval ELISMERTÉK A MAGYAR AGRÁRGAZDASÁGOT A Phare projektek kettôs haszna 38 Dr. Kenéz Gyôzô ALTERNATÍVA NÉLKÜLI KÖZÖS JÖVÔ A közlekedés fejlesztése 41 Dr. Braun Márton A KIS- ÉS KÖZÉPVÁLLALKOZÁSOK FEJLÔDÉSE A Magyar Vállalkozásfejlesztési Alapítvány és a fejlesztési programok 44 Dr. Tátrai Ferenc NE HALAT ADJ Modellprogramok a foglalkoztatásban és a képzésben 47 Interjú Bartal Attilával ESÉLYEGYENLÔSÉG A MUNKA VILÁGÁBAN Az ESZA céljaival összhangban 52 Interjú Köves Alexandrával TERÍTÉKEN A TELJES PROBLÉMAKÖR Az elsô helyes lépések roma-ügyben 54 Váczy Zsuzsa Kovács István Vilmos SOKSZOROSAN MEGTÉRÜL Útépítés a digitális írástudáshoz az általános iskolákban /1 FALU VÁROS RÉGIÓ 1

4 Interjú Lunk Tamással és Galovicz Mihállyal TERÜLETFEJLESZTÉSI PROGRAMOK Régiók, intézmények, határtérségek 56 Interjú Vissi Andrással A HATÁR MENTI HELYZET IS LEHET ELÔNYÖS Autonóm fejlesztési politika 80 Karlik Csilla Füle Gábor CÉL: A TERÜLETI KÜLÖNBSÉGEK MÉRSÉKLÉSE Regionális Phare programok 64 Interjú Polgár Tiborral TÍZ ÉV A HATÁR MENTÉN Uniós szabályok elsô kézbôl 81 Interjú Török Zoltánnal ELÔNYT KOVÁCSOLNI A HÁTRÁNYBÓL Az elsô Phare-lépések a területfejlesztésben 69 Interjú Kalapáti Magdolnával A HATÁROK ÁTSZELÉSE Együttmûködések a magyar-román szakaszon 82 Interjú dr. Kovács Katalinnal A RÉGIÓK INDULÁSA: DÉL-DUNÁNTÚL Két program, nagy aktivitás 71 Interjú Veres Csillával ÚJ LEHETÔSÉGEK Interreg: nemzetközi együttmûködés a határ mentén 83 Interjú Böhönyey Ágnessel FOLYAMATOS ÉPÍTKEZÉS Terület- és intézményfejlesztési programok 72 Barna Viktor CSAK TISZTA FORRÁSBÓL A Phare programok pénzügyi szemmel 85 Interjú Takács Laurával ERÔSÍTÉS A RÉGIÓKNAK A Phare-tól a ROP-ig 74 Interjú Dr. Velikovszky Lászlóval AZ EU DELEGÁCIÓBÓL A MAGYAR OLDALRA Nyolc nagy stratégiai változás 88 Csalagovits Imre János Gordos Márta A HATÁRON ÁTNYÚLÓ EGYÜTTMÛKÖDÉSEK A Phare CBC tizenkét esztendeje 76 SUMMARIES 90 PHARE PROGRAMOK VEZETÔI 92 2 FALU VÁROS RÉGIÓ 2007/1

5 A Phare csak a kezdet volt Vajon lehet-e tanulópénznek nevezni másfél évtized mintegy 1,5 milliárd eurónyi uniós támogatását? Ez így talán túlságosan is sarkos és leegyszerûsítô megfogalmazás volna. Az azonban bizonyos, hogy a politikailag is történelmi jelentôségû Phare program az elmúlt 16 évben nem csak Magyarország általános fejlôdéséhez járult hozzá jelenôsen, hanem bevezette hazánkat az uniós támogatások sokszor bonyolultnak tûnô világába is. Új készségeket, gondolkodásmódot hozott, megalapozta a fejlesztéspolitika új rendszerét, amely jó irányú és máig is tartó kultúraváltást indított el remélhetôleg nem csak saját területén. Fô eredményeit nézve a Phare a szervezett bûnözés elleni küzdelemtôl a mezôgazdaságon és a határôrizeti tevékenységen át az egészségügyi és szociális intézményrendszer támogatásáig számos területen segítette hazánk közeledését az Európai Unióhoz, illetve az unió tagállamainak általunk mindig is irigyelve figyelt hatékony, olajozottnak tûnô mûködéséhez. Ebbôl a mintegy másfél milliárd euróból az elmúlt tizenhat évben számos kézzelfogható infrastrukturális beruházás, közterületfelújítás, informatikai eszközbeszerzés vagy éppen akadálymentesítési beruházás valósult meg. A programnak azonban több olyan eredménye és hatása van, amely nem érhetô tetten egy-egy épületben, térfelújításban, mégis: talán ezek vannak leginkább hatással mindennapjainkra, gondolkodásmódunkra. A fogyatékkal élô emberek társadalmi befogadását és beilleszkedését oktatással segítô programok, a civil szervezeteknek a közösségi joganyag átvételéhez nyújtott segítség, vagy éppen a munka világából való kirekesztés ellen kidolgozott közmunkaprogram mind ilyen beavatkozás, amelyek hatása nagyon áttételesen, akár csak hosszú távon érezhetô, de elengedhetetlenül szükségesek ahhoz, hogy egy egészségesen, kiegyensúlyozottan mûködô országban, társadalomban élhessünk. Most visszatekintve, a program által támogatott sikeres projektek, tanulságok és általános eredmények tételes számbavételén túl (amit e kiadvány szakavatott szerzôi megtesznek), érdemes emlékeztetnünk magunkat a Phare program hosszú távú és aktuálisan talán legfontosabb közvetett hatására: Magyarországon több száz önkormányzat, vállalkozás, civil szervezet tanult meg segítségével tervezni, pályázni és vállalásait teljesíteni. A másik oldalon, az állam részérôl pedig egy hosszadalmas és számos kudarccal terhelt folyamat során elkezdett kialakulni az az intézményrendszer, ami ugyan ma is folyamatos korrekciók mellett, de szabályosan és nemzetközi összehasonlításban is sikerrel képes kezelni a közösségi támogatásokat, felügyelni azok felhasználását. Elsajátítottunk egy új filozófiát, rendszerszemléletet, amit elônyünkre tudunk fordítani a következô hét év több mint 22 milliárd eurós támogatásainak célszerû, hatékony, az ország egészének boldogulását segítô befektetetésében. A Phare program ebben segített: miközben halat adott, megtanított bennünket hálót készíteni. Az elmúlt tizenhat év az átmenet és a tanulás idôszaka volt a fejlesztéspoltikában is. Ebben az idôszakban a Phare program jelentôs tapasztalatokkal gazdagította minden résztvevôjét az állami, a civil, a vállalkozási vagy az önkormányzati oldalon. Az I. Nemzeti Fejlesztési Terv jelentette fôpróbának is a vége felé közeledünk, és most jön az a nagy lehetôség, amelynek sikeres kihasználásához, az ország hosszú távú boldogulásának megalapozásához minden eddigi tapasztalatunkra, elhivatottságunkra és kitartásunkra szükség lesz között hét év átlagában évente kétszer annyi forrást használhatunk fel, mint amennyi a Phare-ban 1990 és 2003 között rendelkezésünkre állt. A siker rajtunk múlik, na meg persze a közösen készített háló minôségén. Bajnai Gordon kormánybiztos 2007/1 FALU VÁROS RÉGIÓ 3

6 A Phare program és az integráció Interjú Michael Lake nagykövettel, az Európai Bizottság Magyarországi Delegációjának egykori vezetôjével A Phare projekteket eleinte gyakran»hirtelen felindulásból«hajtottuk végre, vagyis ha egy projekt jónak tûnt, akkor rögtön neki is láttunk a megvalósításának. Az én idômben minden egyes projektnek az acquis communautaire valamely részét kellett megcéloznia, azaz Magyarország Európai Unióhoz való csatlakozását kellett elôkészítenie. Az évek során projektek százait hajtottuk végre. Magyarországi tartózkodásom alatt mintegy 400 ezer euró értékben írtam alá projektszerzôdéseket mondta el lapunknak Michael Lake volt EU nagykövet, akit az Európai Bizottság Magyarországi Delegációjának vezetôjeként szerzett tapasztalatairól kérdeztünk. Az Európai Unió döntéshozóit milyen megfontolások vezérelték a Phare program elindítására? A második világháború után Sztálin visszautasította a Marshall-tervben való részvételt. A Marshall-terv a háború után a szétrombolt Európa újjáépítéséhez adott rendkívül nagyvonalú, ámbár részben öncélú amerikai segélyt, amelyben így csak Nyugat-Európa részesülhetett. Ezt követôen a szovjet blokkal (ideértve Közép- és Kelet- Európát is) az együttmûködés egyetlen színtere a NATO maradt. Ezen a helyzeten változtatni kellett. Az 1980-as években határozott liberalizációs folyamatot figyelhettünk meg a Szovjetunióban. A Mihail Gorbacsov nevével fémjelzett új politikai irány két alapelve a peresztrojka (átalakítás) és a glasznoszty (nyitottság) volt, ami jelentôs változást hozott a korábbi kommunista eszközökhöz az erôszakhoz, a hazugsághoz és a titkolózáshoz képest. Lengyelországban a Szolidaritás a lengyel pápa hatalmas befolyásával támogatva a lengyelországi kommunizmus alapjait veszélyeztette. Magyarországon pedig, különösen Kádár János halála után, egyre nyíltabban merült fel a liberalizáció iránti igény: környezetvédelmi csoportok alakulhattak meg anélkül, hogy megsemmisítették volna ôket, diákvezetôk és mások szabadon kinyilváníthatták véleményüket, anélkül, hogy bebörtönözték volna ôket. 4 Az Európai Közösség (EK, a késôbbi Európai Unió) számára 1989-re nyilvánvalóvá vált, hogy az arra leginkább fogékonynak tûnô országok gazdaságában lehetôség nyílik a szerepvállalásra, s ez az érintett országokban nem fogja a fenyegetettség érzését kelteni. A Párizsban megrendezett G7 talákozón az EK vezetôi arról döntöttek, hogy pénzügyi és strukturális támogatást nyújtanak lengyelországi és magyarországi reformmozgalmaknak. Ennek eredményeként indult útjára a Phare program, teljes nevén a Poland-Hungary, Assistance for the Reconstruction of the Economy, azaz a Lengyelország-Magyarország segélyprogram a gazdaság újjáépítésére. Szerencsés véletlen, hogy a betûszó jelentése franciául: világítótorony. Ez volt az elsô eset, hogy az Európai Közösség a vasfüggöny mögötti eseményekben vállalt szerepet. Tizenöt évvel késôbb ez a két ország további nyolc országgal karöltve belépett az Európai Unióba. Személyesen is jelen voltam a párizsi G7 csúcstalálkozón. Emlékszem, amikor megkérdeztem egy kollégámat, aki az Európai Bizottság akkori elnökének, Jacques Delors-nak a kabinetjében dolgozott, hogy nem lenne-e szükség egy speciális Task Force felállítására, amely csak a Phare programmal foglalkozna, akkor ô szkeptikusan felnevetett. A bizottságban szinte arra sem volt elég ember, hogy a tagországok által igényelt munkát el tudja végezni. FALU VÁROS RÉGIÓ 2007/1

7 Mennyire segítették elô a Phare programok Magyarország uniós csatlakozását? Senki nem számított arra, hogy a kelet-európai kommunista diktatúrák összeomlanak, arra pedig végképp nem, hogy csupán két esztendôvel késôbb a Szovjetunió is darabjaira hullik. Addigra azonban a Phare program meghatározott célkitûzésekkel már megkezdte mûködését. Az EU hatalmas kihívás elôtt állt. Nem kellett sokáig várni, hivatalosan ig, hogy az EK mérlegelje a korábbi szovjet befolyási övezetbe tartozó országok EU-tagságának lehetôségét. Ezekkel az országokkal kapcsolatban negyvenötven éve, sôt talán soha nem beszélhettünk demokráciáról, független bíróságról, jogrendrôl, piacgazdaságról tôl tehát az volt a cél, hogy ezek az országok beléphessenek az EU-ba. Ehhez viszont hatalmas intézményépítô programokra volt szükség: létre kellett hozni a demokratikus intézményrendszert, a különbözô állami szerveket és az ezeket támogató civil szervezeteket, az országgyûlésnek elszámolással tartozó, független és hatékony bíróságokat. Mindezt nagyszabású infrastrukturális beruházások kísérték. Ugyanakkor a hivatalos megközelítésen túl törekedni kellett az EU által igen szárazon gazdasági és társadalmi kohéziónak nevezett cél felé, amely sok mindent foglalt magában: a diszkrimináció számos formájának felszámolásától a civil társadalom non-profit szervezeteinek kiépítésén, a szabad sajtó megteremtésén, a turizmus fejlesztésén át a független kulturális eseményekig. Magyarország és Lengyelország úttörô szerepet játszott abban, hogy a projekt-menedzsment feladatát amelyet Brüsszelben meglehetôsen személytelen és bürokratikus feladatként kezeltek és ezért rendkívül lassan haladt a helyi delegációkhoz helyezzék át. Bár a projektek irányítása itt is eléggé személytelen volt, de az áthelyezéssel két éven belül sikerült megszüntetnünk azt a várólistát, amelyen mintegy 48 millió euró összértékû megvalósítandó projekt szerepelt. A Phare program tervezése és adminisztrációja Budapesten történt. Ennek számos oka volt: hatékonyabbá tudtuk tenni az adminisztrációt, egyszerûbbé vált a munkatársak betanítása, és ne felejtsük el, hogy a program gyakorlatilag kormányközi együttmûködés volt, Magyarország és az Európai Unió kormányai között. Évente mintegy 90 millió euró értékben terveztünk és finanszíroztunk projekteket. Mindezt az EU-csatlakozás elôtt kellett elvégeznünk. Így a Phare-támogatásokat egyre inkább elôcsatlakozási támogatásoknak kezdtük tekinteni. A támogatások éves tervezése, pályáztatása, monitorozása és végrehajtása mind a befogadó országoknak, mind az EB delegációinak a legfôbb feladatai közé tartozott. Én a Magyarországon eltöltött majd négy évem alatt személyes felelôsséget vállaltam a Phare programért, és az itt elköltött minden egyes euróért. Minden projektszerzôdést én írtam alá, hacsak nem voltam éppen szabadságon. Milyen programok indultak, mely területek fejlesztését érintették és milyen nagyságrendû uniós források álltak rendelkezésre? A Phare olyan projektekhez nyújtott támogatást, amelyek a demokrácia megteremtését szolgálták. E programok lehettek országos vagy helyi szintûek, sôt egészen kis projektek is léteztek, amelyek az utca emberét is bevonták a folyamatba. Kifejezetten ösztönöztük, hogy az egyének is kapcsolódjanak be, mert ezáltal megtanultak önálló döntéseket hozni, szerepet vállalni a helyi közösségi életben. Más szóval: hozzá tudtuk szoktatni az embereket a demokráciához és a demokrácia nyújtotta lehetôségekhez. Természetesen a Phare keretében többnyire olyan projekteket finanszíroztunk, amelyek Magyarország EU-hoz való csatlakozását készítették elô. Ehhez Magyarországnak át kellett vennie a teljes acquis communautaire-t, azaz az EU joganyagát. 2007/1 FALU VÁROS RÉGIÓ 5

8 Elsô lépésként ez azt jelentette, hogy a magyar parlamentnek át kellett ültetnie a magyar jogba ezeket a jogszabályokat. Magyarországon ezen a téren erôs volt a politikai és társadalmi konszenzus. Ez hatalmas elôny volt, nem véletlen, hogy Magyarország Közép-Európában osztályelsôként vizsgázott. Az uniós jogszabályok átvétele azt is jelentette, hogy az érintett minisztériumoknak végre kellett hajtaniuk azokat. Ehhez a minisztériumi munkatársak továbbképzésére és megfelelô eszközökre volt szükség. A bírók például gazdaságjogi és EU-jogi képzésben részesülhettek, de szükségük volt például számítógépekre is. Így a Phare program gyakorlatilag két fô részbôl állt: az intézményépítési és egy kisebb, beruházásokkal foglalkozó programból. Hasonló megközelítést alkalmaztunk a vámhatóságnál és a határôrségnél és olyan további, kevésbé általános területeken is, mint például a mezôgazdaság, ahol ez a megközelítés kifejezetten jól alkalmazható. Így jártunk el a Belügyminisztérium esetében, amely a rendôrségen és egyéb nyilvánvaló kötelezettségein túl a helyi önkormányzatokért is felelôs volt, sôt a környezetvédelem, a közúti, a vasúti és légi, valamint a belföldi vízi közlekedés fejlesztése terén is. Szinte minden minisztérium és költségvetési szerv, például a Gazdasági Versenyhivatal is bekapcsolódott a munkába. A Phare projekteket eleinte gyakran hirtelen felindulásból hajtottuk végre, vagyis ha valami jónak tûnt, akkor rögtön neki is láttunk a megvalósításának. Az én idômben minden egyes projektnek az acquis communautaire valamely részét kellett megcéloznia, azaz Magyarország Európai Unióhoz való csatlakozását kellett elôkészítenie. Az évek során projektek százait hajtottuk végre. Magyarországi tartózkodásom alatt mintegy 400 ezer euró értékben írtam alá projektszerzôdéseket. Nem tudok pontos adatokkal szolgálni, de becslésem szerint a Phare elôcsatlakozási támogatások összköltsége Magyarországon körülbelül millió és egymilliárd euró közötti összegre tehetô. Minden uniós támogatás a fogadó ország társfinanszírozásával valósult meg. Számításaink szerint az EU a csatlakozási költségek mintegy 25 százalékát vállalta át. Hogyan lehetetett megismertetni és elfogadtatni a programokat az átalakuló magyar társadalommal? 6 A munka alapvetôen a budapesti irodákban folyt, de a programok hatása minden régióban érezhetô volt. Jól emlékszem például az új románmagyar határátkelôhely megnyitására új vámellenôrzô berendezésekkel. A környezetvédelem területén az acquis 80 százalékát a régiókban hajtottuk végre. A magyar közvélemény lehetô legszélesebb körû tájékoztatása érdekében úgynevezett EU információs programot csináltunk. Regionális EU info-pontokat állítottunk fel az ország különbözô helyein, hogy az emberek megértsék, mi zajlik körülöttük. A belsô kommunikációért meglepô módon a Külügyminisztérium volt a felelôs, igaz, a tárca koordinálta a csatlakozási folyamatot is, ennek következtében valóban nekik volt a legjobb rálátásuk a dolgok menetére. Sok évvel ezelôtt a bizottságnál újságírással foglalkoztam, ezért nagyon fontosnak tartottam, hogy minél több témában és a legnagyobb részletességgel tájékoztassuk a magyar közvéleményt. Ennek érdekében egy teljes sajtórészleget hoztam létre, sajtófônökkel, a Budapesten kívüli tájékoztatási tevékenységért felelôs regionális tájékoztatási tisztségviselôkkel, személyi asszisztenssel, szövegíróval és egy tolmáccsal. De nem szeretném kihagyni a sorból a nagyon odaadó gépkocsivezetômet sem. Munkatársaimmal ugyanis rengeteget utaztunk Magyarország különbözô régióiba és városaiba. A média, azaz az írott sajtó, a rádió és a televízió nagyon fontos szerepet játszott az uniós kommunikációban. Kezdetben a riporterek és a szerkesztôk sem voltak tisztában a fogalmakkal. A rengeteg munkaebéd, szeminárium, interjú, személyes találkozó azonban meghozta gyümölcsét: a különbözô médiumok egyre többet tudtak az EU-ról, egyre jobban értették a csatlakozási folyamatot, annak minden kis technikai és politikai részletével együtt. Következésképpen mind jobb színvonalon járultak hozzá a magyar közvélemény tájékoztatásához. Meggyôzôdésem, hogy ezzel jelentôs mértékben elôsegítettük az EU-val kapcsolatos politikai és társadalmi konszenzus megteremtését. Magyarországon mely területeken tartja legsikeresebbnek a Phare-t? Összességében a Phare program hatalmas siker. Kezdetben nehéz dolgunk volt, hiszen a program végrehajtása rengeteg bürokráciával és technikai részlettel járt, és mivel az európai adófizetôk FALU VÁROS RÉGIÓ 2007/1

9 A KERETEK pénzét költöttük, kínosan ügyeltünk arra, hogy minden rendezett jogi háttérrel, méltányosan, pontosan és átláthatóan mûködjön. Ezért a magyar minisztériumok fiatal munkatársainak nehéz volt elsajátítaniuk a projektírás és a projektmenedzsment feladatait. Nagyon gyakran teljesen magukra maradtak a feladattal, sokszor felhalmozódtak az ügyek és a delegációnak gyakran kellett beavatkoznia. Ragaszkodtam hozzá, hogy a minisztériumokban dolgozó idôsebb generáció is kapcsolódjon be a Phare munkájába. Így megnôtt a miniszterek személyes felelôsségvállalása. Nagy segítséget jelentett, hogy a magyar kormány kinevezett egy csak a Phare-ügyekért felelôs minisztert. A Phare tevékenység így minden heti kormányülésen napirendre került. Mindenki számára világos volt, hogy ha Magyarország nem tudja teljesíteni a programot, akkor kérdésessé válik, sikerülhet-e csatlakoznia az EU-hoz. Fokozatosan javult a helyzet: sokat fejlôdött a felkészítés, már nem volt szükség arra, hogy a delegáció újraírja a projekteket, vagy megóvja ôket attól, hogy kifussanak az idôbôl. A cél az volt, hogy a csatlakozás idejére minden ország megfelelô szakmai háttérrel rendelkezzen, és ne csak az elôcsatlakozási Phare-alapokat, de az ennél jóval nagyobb strukturális, illetve a kohéziós alapokból származó támogatásokat is kezelni tudja. Számítani lehetett arra, hogy a csatlakozás után hatalmas pénzösszegek áramlanak majd az országba. Mindannyian emlékszünk arra, hogy Portugáliának öt évébe tellett, mire megfelelôen felkészült az uniós támogatás fogadására. Mivel az EU nem vág bárki után pénzeket a strukturális alapból, csak annyit folyósít, amennyit az adott ország képes befogadni, Portugália jelentôs összegektôl esett el. A legnagyobb sikernek azt könyvelem el, ha sikerült elérni, hogy Magyarország és a többi tagjelölt ország az EU teljes jogú tagjaként fogadni tudja a maximális támogatási összeget. Milyen nehézségekkel kellett szembenézni a programok megvalósítása során? Melyek azok a magyar tapasztalatok, amelyeket a többi csatlakozó ország felzárkóztatásánál is figyelembe vehetett az unió? Természetesen a program végrehajtása gyakran feszültségekkel járt. Követtünk el hibákat, eleinte többet, majd egyre kevesebbet, végül pedig leginkább csak sikerekrôl számolhattunk be. Feldolgoztuk a felgyülemlett ügyeket és a mûködés egyre zökkenômentesebbé vált, a krízisek egyszer csak a múlté lettek. Ezek a tapasztalatok az úgynevezett best practice, azaz a bevált gyakorlat részévé váltak, amelyeket továbbadtunk más delegációknak és országoknak. A Phare egyik spinoff hatása a twinning, azaz a testvérkapcsolatok kialakítása volt, melynek során az EU-tagországok minisztériumi munkatársai a csatlakozó országok minisztériumába látogatnak az acquis megfelelô részeivel kapcsolatos tapasztalat átadása céljából. Ez a rendszer nagyon jól mûködött. Az itt szerzett tapasztalatok értékét napjainkban leginkább Törökországban érzékelhetjük, ahol az Európai Bizottságnak minden eddiginél nagyobb delegációja mûködik. Évente 200 millió euró értékû projekt tervezéséért és adminisztrációjáért felelnek, de az összeg a jövôben 500 millióra is emelkedhet. Ehhez járulnak még hozzá az Európai Befektetési Bank kölcsönei is. Hogyan értékeli az EU a Phare program eredményességét Magyarországon? Maradéktalanul betöltötte-e a feladatát? A Phare program hozzájárult ahhoz, hogy Magyarország felkészüljön az Európai Unióhoz való csatlakozásra. E nélkül a magyarok még mindig azért küzdenének, hogy megfelelô anyagi és szakmai háttérrel rendelkezzenek az acquis átvételéhez és végrehajtásához, és a csatlakozás is csak a távoli remények közé tartozna. A csatlakozás idôpontjára a minisztériumok és az ügynökségek szakértônek számítottak a Phare projektek menedzselésében. Az ország, emberek ezrei, az állam központi és helyi alkalmazottai, akik a mindennapi életük során kapcsolatba kerültek az EU valamilyen aspektusával, érezhették azt, hogy készen állnak az EU-tagságra. De nem várhatunk csodákat. Még mindig sok feladat hárul a független kormányokra, a döntéshozókra, a nemzeti és regionális vezetôkre. Azonban fel kell tennünk magunknak a kérdést: akart-e valaha is bármely tagország kilépni az EUból? Egy sem. Hosszú távon a tagság lehetôséget nyújt az európai döntésekben való részvételre, a komolyabb nemzetközi szerepvállalásra, ugyanakkor az egyének és a nemzetek sorsában is fellendülést hoz. Kalocsay Katalin 2007/1 FALU VÁROS RÉGIÓ 7

10 Búcsú a világítótoronytól Visszatekintés a Phare programra Ezt is megértük: 2006 decemberében befejezôdött az EU elsô kelet-európai támogatási programjának hazai pályafutása. A búcsú csendes volt. Az immár harmadik éve EU-tag Magyarország rég hozzászokott a strukturális alapok csak ezermilliárdokban leírható fejlesztési terveihez. A Phare végét így jobbára csak a benne részt vett szakemberek tartották számon, talán még ôk sem valamennyien. Pedig a mérleg igenis figyelemre méltó: több mint másfél évtized együttmûködés, közel 200 ágazati és regionális fejlesztési program, több ezer projekt, másfél milliárd euró támogatás. És sok minden más, ami számokkal nem fejezhetô ki: szimbolikus, de annál fontosabb segítség a magyar demokrácia és piacgazdaság születéséhez. Kapu Európára: tanulási lehetôség az öreg kontinens egyetemein több ezer diák, oktató és kutató számára. Jó néhány fontos infrastrukturális projekt mint pl. az esztergomi Duna-híd újjáépítése. Úttörô jelentôségû kezdeményezések egy sor ágazatban: a fejlesztéspolitikában, a vállalkozásfejlesztésben, a foglalkoztatáspolitikában, a határ menti együttmûködésekben. De talán mindenekelôtt: ahogy a program neve is utalt rá megbízható igazodási pont, mással nem pótolható szakmai és anyagi támogatás az EU-tagságra való felkészülés hosszú, gyakran nehéz, de végül sikeres folyamatában. 8 CSEPPBEN A TENGER A PHARE ÉS AZ ÁTALAKULÓ EURÓPA A Phare az OECD tagállamok által nyújtott további bilaterális és multilaterális segély- és hitelprogramokkal egyetemben a nyolcvanas évek legvégén, rendkívül dinamikus történelmi helyzetben indult útjára. A Közép- és Kelet-Európában meginduló változásokra a nyugati országok gyorsan és pozitívan reagáltak. Az átmenet elôsegítése érdekében kereskedelmi könnyítéseket és erôforrástranszfert ígértek. Ezt a pozitív választ átfogó, megalapozott stratégia nem támasztotta alá. Amint az folyamán kiderült, az Európai Unió még nem állt készen arra, hogy a keleti szomszédokat egyenrangú partnerként integrálja a kontinens nyugati felének együttmûködési szervezeteibe, és érdekeit elsôsorban a szabad kereskedelem fejlesztésében, a keleti piacok és befektetési lehetôségek feltárásában kereste. Ennél komplikáltabb" politikai célról a teljes jogú tagság felajánlásáról az unió tagországai csak lassan tudtak megállapodni. A Kelet-Európának felajánlott segélycsomagon belül a hitelekhez és a magántôke-beruházásokhoz képest a vissza nem térítendô segélyek alárendelt szerepet játszottak. Ennek alapvetô oka a donor államok korlátozott teherviselô képessége, amelyet a nem mindig kedvezô makrogazdasági körülmények, a német egyesítés forrásigénye és a monetáris unióval összefüggô szigorú stabilizációs és fiskális követelmények határoltak be. Megjegyzendô azonban az is, hogy az unió a kérdéses idôszakban jelentôsen bôvítette a belsô erôforrástranszferekre felhasználható anyagi eszközök mennyiségét. Ezeket a tagállamok saját kompetitív érdekeik miatt sem voltak hajlandók Kelet- Európával megosztani. A keleti piacok összeomlása, a gazdaság alapvetô strukturális átalakítási kényszerei miatt azonban a volt szocialista országok komoly belsô és külsô egyensúlyproblémákkal küzdöttek, így a felajánlott többé-kevésbé kedvezményes hiteleket sem a magánszektor, sem az állami szféra nem tudta igazán kihasználni. A szerkezetátalakítást szolgáló külsô forrásbevonás legfôbb tényezôi ezért a privatizáció és a zöldmezôs magántôke-beruházások voltak. FALU VÁROS RÉGIÓ 2007/1

11 A KERETEK Igaz az is, hogy a keleti gazdasági segítségnyújtási programokat a donor államok nem egy esetben saját gazdasági és politikai érdekeik elômozdítására használták fel. Egyrészt megkötéseket alkalmaztak az átengedett erôforrásokból finanszírozható eszközök és szolgáltatások származási helyével kapcsolatban, másrészt a programokhoz olyan intézményi struktúrákat és eljárási rendszereket hoztak létre, amelyeken keresztül esetenként komolyan befolyásolhatták a fogadó országok gazdasági-társadalmi politikáját. A Phare fejlôdése mindig hûen tükrözte a keletnyugati kapcsolatok állapotát. Amíg a Nyugatnak nem volt átfogó kelet-európai stratégiája a Phare program is meglehetôsen fókuszálatlan maradt. Az EU-segélyek az 1994-es év végétôl kaptak új rendeltetést, amikor a gazdasági és politikai átmenetet segítô szakértôi programot a csatlakozási folyamatot szolgáló, infrastrukturális fejlesztéseket is támogató eszközzé léptették elô. A Phare-nak ez a karaktere tovább erôsödött 1998-tól, a csatlakozási tárgyalások megkezdésétôl kezdve. Az 1998-ban bevezetett reformok (az új orientáció ) azonban a Phare-t nem csak tartalmilag, hanem hatékonysági szempontból is felértékelték. Bár a szervezeti rendszer hosszú ideig húzotthalasztott reformja ügyében az áttörés a 2000 utáni idôszakra maradt, az unió már a kilencvenes évek végén megtett néhány olyan fontos reformlépést, melyek a Phare-t fokozatosan elôcsatlakozási eszközzé, a strukturális alapok tényleges elôfutárává tették. SEMMI SEM TÖKÉLETES A reformfolyamat korántsem volt zökkenômentes. A segélyprogram intézményi és eljárási rendjét az unió mindvégig a maga igényei szerint alakította. Ennek során egyik fô intézményi törekvése a különbözô államokban alkalmazott struktúrák teljes uniformizálása, a fogadó országok költségvetési és jogrendszerérôl való leválasztása, egyfajta üvegházba zárása volt. Az EU intézményei számára ez a módszer minden bizonnyal komoly elônyökkel járt. A csatlakozni kívánó országok szemében ugyanakkor a Phare-t nehézkes, drága és néha kellemetlen eszközzé tette. Ráadásul a Phare nem csupán a kedvezményezett országok államigazgatásától, hanem a strukturális alapok rendszerétôl is idegen volt, így egyes területeken egyenesen akadályozta a csatlakozási felkészülést. Így például a magyar kormány több olyan lépése, mellyel a segélyeket az EU kinyilvánított célkitûzésének egyébként megfelelô módon már a csatlakozás elôtt a strukturális alapokhoz kívánta volna közelíteni, összeütközésbe került a bizottság fontolva haladó politikájával, mely a Phare program menedzsment rendszerén csak nagyon lassan, az egyes államok felkészülésére, relatív helyzetére és sajátosságaira való tekintet nélkül volt hajlandó változtatni. Pedig a gyorsabb változtatás pusztán hatékonysági okokból is indokolt lett volna. Egyrészt azért, mert a programok nagyobb része jelentôs késéssel valósult meg, és a vizsgált idôszak alatt a fel nem használt források mennyisége Kelet-Európában folyamatosan növekedett. Másrészt azért, mert az elôírt közbeszerzési folyamat olyan mértékben bonyolult volt, hogy az már jelentôsen veszélyeztette a megcélzott fejlesztések megvalósíthatóságát is. A programok lassúsága, késései és egyes fontos fejlesztések teljes kudarca a Phare-t végül kiszámíthatatlanná, ha úgy tetszik, megbízhatatlanná tették nem csupán a kedvezményezettek, hanem az esetleges társfinanszírozó partnerek számára is. Így jelentôs mértékben romlottak annak az esélyei is, hogy az EU-segélyeket ahogy a támogatási összegek korlátozott volta miatt kissé talán pironkodó donorok elôszeretettel fogalmaztak katalitikus eszközként vethessék be, és így azok komoly szerepet játsszanak a gazdasági és társadalmi felzárkózás folyamatában is. A Phare eredményességét sokáig rontotta az alkalmazott tervezési és ellenôrzési módszerek fejletlensége. A benyújtott pályázatok a program kezdeti szakaszától sok esetben csak gyengén voltak elôkészítve ig az EU nem alkalmazott egységes tervezési metodológiát sem, a value for money típusú ellenôrzések, a folyamatos monitoring és a megszerzett tapasztalatoknak az új programokba való visszacsatolása pedig csak 2000 után vált némileg rendszeresebbé. Igaz, a 95 után elterjesztett eszközök egy része a logframe módszer, a projektciklus menedzsment a strukturális alapok mai rendszerében is elterjedtek. A Phare komoly problémákkal küzdött a humánerôforrások oldaláról is. Ez utóbbi megmutatkozott 2007/1 FALU VÁROS RÉGIÓ 9

12 a programciklus minden szakaszában. A tervezésprogramozás során elsôsorban a kedvezményezett államok sok esetben nem voltak képesek prioritásaik konzekvens rendezésére, az erôforrások koncentrálására, így a segélyek szükségtelen mértékben elaprózódtak. A végrehajtás idôszakát mindkét oldalon a Phare bonyolult végrehajtási rendszeréhez képest túl kicsi és jelentôs részben képzetlen apparátus sziszifuszi küzdelme jellemezte, melynek során az eredmények helyett végül az adminisztráció kapott fôszerepet. 10 AZ ÉLETNEK TANULTUNK A Phare akkor felelhetett volna meg igazán az eredeti elvárásának mely szerint a gazdasági és társadalmi átmenetet, illetve az integrációs folyamatot katalitikus beruházásokkal segítô finanszírozási eszközként mûködjék, ha fókuszált, gyors és rugalmas segítséget tud nyújtani. A szükséges flexibilitás azonban legfeljebb a programozásra, a projektszelekcióra volt jellemzô. A priorizálási, koncentrálási képesség hiánya esetenként ebbôl a kevés rugalmasságból is a rosszabbat hozta ki és a források szétszórásához, elaprózásához vezetett. A projektek lebonyolítását ugyanakkor egyértelmûen a bürokratizmus, a túlzott adminisztráció és a közigazgatás mindkét oldalon megjelenô felesleges túlterhelése jellemezte. Nem volt könnyû iskola, de paradox módon éppen ezek a fogyatékosságok azok, melyek a Phare-t az integrációs folyamat számára hosszú távon pótolhatatlanul értékes eszközzé teszik. Kétségkívül a Phare program kínálta az egyik legjobb alkalmat arra, hogy a magyar államigazgatás a gyakorlatban, kívülrôl-belülrôl megismerhesse az Unió mûködését, kitapasztalja a bizottsággal szemben követhetô tárgyalási taktikákat és a tagsággal járó adminisztratív követelményeket. Az ún. csatlakozási partnerség keretében 1998-tól az államigazgatás minden ága részesült Phare-segélyben. A Phare igénybevétele valójában kötelezô gyakorlat volt. Minden tárcának, minden szakterületnek számba kellett vennie a közösségi joganyag rá jutó részét: hol van még szüksége elôrelépésre, milyen erôforrásokra, milyen jogalkotási, intézményfejlesztési, képzési és eszközbeszerzési intézkedéseket kellett végrehajtania annak érdekében, hogy képessé váljék a tagállami feladatok ellátására. A Phare által finanszírozott számtalan szakmai tapasztalatcsere, tanulmányút, képzés, tucatnyi új számítógépes rendszer, speciális laboratórium vagy éppen felújított határátkelôhely nélkül a csatlakozás minden bizonnyal tovább tartott volna. A viszonylag alacsony támogatási összegek ellenére a Phare-nak kulcsszerepe volt a gazdaságfejlesztés, a területfejlesztés szempontjából is. A Phare szakértôket küldött a területfejlesztési törvény kialakításához, pótolhatatlan gyakorlóterepként szolgált a területi gazdaságfejlesztési programok tervezéséhez és végrehajtásához, segített felépíteni és kiképezni a minisztériumok szakapparátusát és a regionális fejlesztési ügynökségeket. Sôt az elsô, még elôzetes Nemzeti Fejlesztési Tervet is a Phare program keretében készítettük el ben. Elsô ízben próbálhattuk ki a magyar gyakorlatban az unió foglalkoztatáspolitikáját, és elôször indíthattunk EU-támogatással esélyegyenlôségi programokat a hátrányos helyzetûek, a romák felzárkóztatására, a nemek közötti diszkrimináció felszámolása érdekében. A csatlakozási felkészülés kapcsán a Phare segítô kezet nyújtott a civil szervezetek és az önkormányzatok fejlesztéseihez is: a közötti strukturálisalap-fejlesztések legalább 20 százalékát a Phare program projektelôkészítô alapja segítette világra. A világítótorony fénye kihunyt, Magyarország pedig révbe ért, vagy, ha úgy tetszik, éppenséggel kihajózott a nyílt vízre. Teljes jogú és teljes értékû tagként már nem csak igazodunk, hanem részt veszünk az unió alakításában. Egy-egy regionális kisprojekt-alap irányítása helyett a feladat ma már az egész nemzetgazdaság felzárkóztatása, a regionális különbségek érdemi csökkentése. Mostanság évente már közel tíz Phare programnyi EU-támogatást használunk fel, de nélküle aligha tartanánk itt. Dr. Heil Péter elnökhelyettes Nemzeti Fejlesztési Ügynökség FALU VÁROS RÉGIÓ 2007/1

13 Centralizált pénzügyi kommunikáció az Európai Bizottsággal A nemzeti alap szerepe a Phare-támogatásokban Az Európai Bizottság és a magyar kormány ban írta alá azt az együttmûködési megállapodást, amelyben létrehozták a nemzeti alapot, hogy centralizálják az uniós elszámolások rendszerét. Az EUcsatlakozásig tartó idôszakban mind a nemzeti alap, mind az azt felügyelô nemzeti programengedélyezô központi szerepet vállalt abban, hogy a Phare-források felhasználása átlátható és eredményes legyen, továbbá a kialakult Phare intézményrendszer a csatlakozás után az elôzetes brüsszeli kontroll helyett az EU Bizottság utólagos ellenôrzésével bonyolíthassa le a folyamatban lévô programokat. A nemzeti alap az elmúlt években összesen több mint száz pénzügyi elszámolást állított ki és küldött el az EU Bizottságnak, hogy a hazai társfinanszírozás mellé biztosítsa az uniós hozzájárulást. AZ INTÉZMÉNYRENDSZER ÚJ SZEREPLÔJE Az Európai Unió Bizottsága a Magyar Köztársaság kormányával december 17-én írta alá azt az együttmûködési megállapodást, amely a Magyar Államkincstárban létrehozta a nemzeti alapot. Ennek az a célja, hogy egységesítse és egy csatornába terelje a pénzügyi elszámolások rendszerét. A Phare-támogatások magyarországi rendszere ekkor már túljutott elsô fázisán. Az EU Bizottság értékelhette az elsô országprogramok tapasztalatait és levonhatta következtetéseit arról, hogy a lebonyolítási rendszer rendkívül elaprózott, ezáltal nehezen átlátható és nem elég hatékony. Phare irodák mûködtek a minisztériumok többségében, költségvetési intézményekben és az állam által alapított más szervezetekben. Együttesen több mint száz bankszámlával rendelkeztek, amelyeket alprogramonként nyitottak különbözô kereskedelmi bankokban. Ezekre a bankszámlákra utalta az EU Bizottság a támogatásokat, és valljuk meg, elég érdekes lehetett, hogy bár Magyarország a támogatási összegeket tekintve alig kapott valamit az akkori tagországokhoz képest, mégis hozzájuk viszonyítva sokkal több bankszámlával rendelkezett. Változtatnia kellett a bizottságnak és meg is fogalmazta igényét egy központi kincstári egység létrehozására, ami a fenti megállapodásban konkretizálódott. Hosszas tárgyalási sorozatot követôen és alapos elôkészületek után írták alá a megállapodást, ami új fejezetet nyitott nem csak a mi életünkben, hanem a Phare irodákéban illetve a továbbiakban kissé átalakult Phare végrehajtó szervezetekben is. A kapcsolatfelvételeket követôen a Phare irodákkal, a nemzeti segélykoordinátorral és az EU Bizottság budapesti delegációjával is el kellett magunkat fogadtatni, hiszen külsôsként csöppentünk bele egy világba, amely már öt-hat éve mûködött. Az egyik legfontosabb partnerünk a Központi Pénzügyi és Szerzôdéskötô Egység (KPSZE) lett, melyet velünk egy idôben hozott létre az EU Bizottság, egyszerre voltak a felvételi interjúk, egyszerre álltak föl a csapatok és egyszerre szembesültünk a kihívásokkal is. E lépésekkel párhuzamosan, illetve bizonyos szempontból azt megelôzôen (a fentiek okán, meg az EU Bizottságnak az akkori magyar bankrendszerrel szembeni aggodalmai miatt is) egy másik komoly követelmény is megfogalmazódott, mégpedig a Phare támogatások pénzforgalmát szolgáló bankszámlák áttelepítésének szükségessége a kereskedelmi bankoktól egy biztonságos központi pénzintézetbe, a Magyar Államkincstárba. A kincstár addig a pillanatig nem tudott euró-számlákat kezelni, meg kellett hát teremteni ennek a feltételeit is. Szervezeti egység alakult, informatikai fejlesztés kezdôdött, hogy zökkenômentesen folyjon a számlák átvétele, a kifizetésekben ne legyen semmilyen fennakadás folyamán megteremtettük a nemzeti alap mûködésének a feltételeit, és megkezdôdhetett a munka. Megnyitottuk elsô euró-számláinkat, havi 2007/1 FALU VÁROS RÉGIÓ 11

14 pénzügyi adatszolgáltatást indítottunk be az EU Bizottság budapesti delegációja számára. Ezzel az átutalás-igényléssel valami olyan dolog kezdôdött el, ami túlmutat a Phare programon, és az akkor még szinte elérhetetlen messzeségben lévô uniós tagságunk során betöltendô szerepünket vetítette elô, azt, ami mára már a legmeghatározóbb funkciónk: mégpedig a strukturális és kohéziós alapok kifizetô hatósági szerepét. A Phare irodák addigi kis összegû, gyakori átutalás igényléseit fölváltották a nemzeti alap sokkal nagyobb összegeket tartalmazó, programot és alprogramot átfogó igénylései. E döntések hatására jelentôsen csökkent a Phare végrehajtó szervezetek pénzügyi függetlensége, nôtt az ellenôrzöttségük, de még így is a leginkább decentralizáltan azaz az EU Bizottság ex-ante jóváhagyásától függetlenül mûködhetett, szemben a pályáztatással vagy a szerzôdéskötéssel. 12 A NEMZETI PROGRAMENGEDÉLYEZÔ A nemzeti programengedélyezôt (továbbiakban NAO, kezdetben a Magyar Államkincstár elnöke) nem volt egyszerû beilleszteni a hazai végrehajtórendszerbe, ugyanis az uniós együttmûködési megállapodás szövegezése miatt valamennyi szereplô minden elôzményrôl megfeledkezve hirtelen ôt állította fôfelelôsnek minden korábban elkezdett ügyben, jelentôsen megnehezítve a pozíció megfelelô szakmai körülhatárolását. Tehették ezt azért, mert a Phare elsô éveiben jórészt átfogó hazai szabályozási háttér nélkül mûködött. Az ezredforduló környékén az új jogintézmények bevezetése miatt azonban ez a helyzet már nem volt tovább tartható, a szokásjogi és töredék-szabályozás alapján mûködô rendszert nagykorúsítani kellett. A NAO a Pénzügyminisztérium (PMP) közigazgatási államtitkára lett, aki kiemelt közjogi pozícióján keresztül elérte, hogy megszülessen az elsô átfogó hazai szabályozás az uniós támogatások történelmében. Ezzel a jogszabállyal új kor vette kezdetét, ettôl kezdve a fôszereplôk mellett a lebonyolítási alapfolyamatok is megfelelô szintû jogi védelemben részesültek, így megteremtôdhetett a késôbbi teljes mértékben decentralizált támogatási rendszerek kiépítésének az alapja. Alighogy ez megtörtént, az EU ismét új feladatot akasztott a jégtörôként funkcionáló NAO nyakába : a kiterjesztett decentralizáció, az EDIS országos rendszerének kiépítéséért való felelôsséget. Ez azért volt nehéz, mert más minisztériumok felügyelete alá tartozó szervezetek intézményfejlesztését kellett elômozdítani, amihez vagy egy miniszterelnöki pozíció vagy egy jóval operatívabb NAO tevékenység illett. Így lett aztán a NAO a PM európai integrációért és nemzetközi ügyekért felelôs helyettes államtitkára, aki több évre elôre tekintve új munkaszervezetet hozott létre a szilárd kiindulási alapokat jelentô nemzeti alapból és a PM Phare iroda integrációjából létrehozott nemzeti programengedélyezô iroda formájában. E döntés beváltotta a hozzá fûzött reményeket, ugyanis a Phare mellett felgyorsult a NAO vezette SAPARD akkreditáció, és az EDIS folyamatok az új csatlakozók között elôször Magyarországon jutottak nyugvópontra. A NAO szerepe a csatlakozás utáni támogatási eszközök tekintetében az átmeneti támogatás kivételével átalakult. A csatlakozást követôen az ugyanezekre az intézményi alapokra és személyekre épülô strukturális alap kifizetô-igazoló hatóságot már nem az unió által mesterségesen kiemelt köztisztviselô neve fémjelzi, sokkal inkább a NAO feladatot betöltô vezetô köztisztviselôk szakmai szemléletét tükrözô, ugyanakkor csapatszintû együttmûködést megvalósító szervezeti munkakultúra. ÚT AZ ÖNÁLLÓSÁG FELÉ AZ EDIS AKKREDITÁCIÓ A hazánk uniós csatlakozásához kapcsolódó felkészülési folyamatnak az egyik állomása volt a Phare EDIS akkreditáció. A folyamatot a nemzeti programengedélyezô teljes pénzügyi felelôsségének szem elôtt tartásával a NAO iroda fogta össze és irányította. Az akkreditációs folyamat leginkább a projekt és a pénzügyi lebonyolítás egységesítését, beépített ellenôrzéseinek megerôsítését, illetve korábban nem alkalmazott, de az EU Bizottság által szükségesnek tartott eljárások bevezetését jelentette. Az akkreditáció után az intézményrendszer a teljes program-lebonyolítást az EU Bizottság utólagos ellenôrzésével végezhette, így tulajdonképpen nagykorúvá válhatott a brüsszeli adminisztráció szemében. Az egész felkészülés során az is egyértelmû volt, hogy ez a munka nem kizárólag a Phare FALU VÁROS RÉGIÓ 2007/1

15 A KERETEK Nemzeti Programengedélyezô Iroda program, illetve utóda, az átmeneti támogatás forrásainak átlátható elköltését teszi lehetôvé, hanem elôsegíti a csatlakozás utáni uniós támogatások szabályszerû felhasználását. Az akkreditációban résztvevô szervezetek ugyanis a jövôbeni strukturális és kohéziós alapok végrehajtási rendszerében is szerepet kívántak játszani. Az akkreditáció sokkal hosszabb és munkásabb lett, mint amilyenre az elején számítani lehetett. A Kormányzati Ellenôrzési Hivatal által 2002 februárjában befejezett állapotfelmérés rengeteg hiányosságot tárt fel a résztvevô szervezeteknél, annak ellenére, hogy a bizottság által kiadott útmutatók több olyan lebonyolítási és ellenôrzési elemet tartalmaztak, amelyeket korábban a végrehajtó szervezetek már alkalmaztak, és ezeket csak bôvíteni, illetve ellenôrzési listák összeállításával formalizálni kellett. A következô 15 hónap során jelentôs szellemi és elsôsorban hazai költségvetési források felhasználásával kialakításra került lebonyolítási struktúra komoly fejlesztésen ment keresztül. Az EU Bizottság néhány, általa kiemelten kezelt területen (közbeszerzés, belsô ellenôrzés) forrásokat biztosított a témákban jártas, külföldi és hazai tanácsadók rövid távú alkalmazására is. A felkészülési folyamatot egy szintén uniós forrásokból finanszírozott, nemzetközi könyvvizsgáló cég által elvégzett megfelelôségi ellenôrzés zárta, amely az EU Bizottság által meghatározott kritériumok alapján világította át az intézményrendszert. A könyvvizsgálók által kiadott szakvélemény birtokában az akkreditálandó szervezetek magabiztosan nézhettek a Bôvítési Fôigazgatóság brüsszeli bürokratáinak szigorúnak ígérkezô ellenôrzése elé. A brüsszeli funkcionáriusok nem is hazudtolták meg önmagukat: június 21-én, a frissen csatlakozott tíz ország közül elsôként Magyarország kapta meg a pozitív EDIS akkreditációs határozatot. A határozatban megfogalmazott kisebb hiányosságok kijavítása a napi munkák elvégzése mellett rendszeresen külön figyelmet igényelt az akkreditált szervezetek munkatársaitól; a hibajavítást az EU Bizottság is folyamatosan ellenôrizte. Az auditorok az akkreditációs döntés után egy évvel újabb helyszíni vizsgálaton gyôzôdtek meg a kialakított eljárások gyakorlati alkalmazásáról, és a vizsgálat után újabb hiánypótlások sorozata borzolta a hazai intézményrendszer tagjainak idegeit. Gyakran felmerült bennünk, hogy az EU Bizottság megpróbálja megalkotni a megalkothatatlant: a tökéletes lebonyolítási rendszert, amely egyrészt agyonellenôrzött és a végletekig kontrollált, másrészt rendkívül hatékony és gyors. Hosszú idôbe telt, amíg sikerült elfogadtatni az EU Bizottsággal a kialakított Phare lebonyolítási rendszert. A nemzeti alap az azóta eltelt évek során összesen 39 számlát nyitott, és több mint 100 átutalási igénylést állított össze és hagyatott jóvá a bizottsággal, melynek eredményeképpen közel 600 millió eurót írt jóvá a számláinkon és megszámlálhatatlan elôlegigénylést követôen biztosította a fedezetét több tízezer Phare projektnek végével benyújtottuk az utolsó Phare átutalási igénylésünket a bizottságnak, és a 2003-as Phare programok pénzügyi zárásával befejeztük ezt a tevékenységünket. Dr. Thuma Róbert igazgató Pénzügyminisztérium, Nemzeti Programengedélyezô Iroda Földiák Gergely igazgatóhelyettes Filep Nándor csoportvezetô 2007/1 FALU VÁROS RÉGIÓ 13

16 A Phare kiteljesedése Minden tételért meg kellett küzdeni Dr. Boros Imre tárca nélküli miniszterként 1998 nyarán vette át a Phare-támogatások ügyét. Akkoriban a Phare-pénzek felhasználásában jelentôs lemaradás volt, ezen változtatott ô a minisztersége idején. Hogyan jellemezné azt az idôszakot, amikor átvette a Phare programok felügyeletét? Korábban különbözô minisztériumok foglalkoztak a témával. A Phare program kezdeti idôszakában még az uniónak sem volt elképzelése a felhasználásról; jellemzô volt például, hogy bizonyos összeghatárig elfogadták az országok által összeállított igénylistákat. Magyarországnak 100 millió ECU-t szántak évente, és ezen belül elfogadták a benyújtott javaslatokat. Az közötti idôszakra jellemzô volt, hogy a források jórészét különösebb ellenôrzés nélkül költötték el. Amikor mindkét félben megérlelôdött az az elképzelés, hogy elôbb-utóbb a rendszerváltó országok jelentkezni fognak az Európai Unióba, akkor a Phare programok forrásait a csatlakozás igényeire irányították. Ezt követôen hogyan viszonyult az EU a Phare programokhoz? Ekkor a programok csatlakozás-orientálttá váltak, a korábbi gyakorlattal ellentétben már nem fogadtak el mindenféle igénylistát. Az 1995-ös program volt az elsô, amikor megjelent a csatlakozási szemlélet. Az összeghatárok többnyire változatlanok maradtak. Magyarország számára továbbra is mintegy 100 millió ECU-t terveztek évente, és azt nézték, hogy az ország törvényhozásában milyen módon veszik át az uniós ajánlásokat. Ha az ország ennek a szempontnak megfelelô programot adott be, akkor a támogatás összeghatára egy kicsit feljebb is mehetett. Hogyan változott meg a Phare-források felhasználása az Ön felügyelete alatt? 14 Amikor átvettem a területet, azt tapasztaltam, hogy nagyon nagy lemaradás van a Phare-pénzek igénybevételében közepén az évi pénzek nagy része felhasználatlan volt. Az akkori szabályok szerint három évig lehetett felhasználni a pénzt, azaz az évit 1998 végéig lehetett igénybe venni. Gyors tûzoltásba fogtunk. Megnéztük, mit hogyan lehet megmenteni. Ez viszonylag jól sikerült, mert az évi forrás 80 százalékát sikerült lekötni. Az arány késôbb javult, akadt 95 százalék körüli forráslekötés is. Ez kiérdemelte az Európai Unió elismerését. Az éves jelentésben 2000-ben azt mondták, hogy nagy a javulás, 2001-ben pedig rendkívül jónak minôsítették a pénz felhasználását. Milyen pénzügytechnikai változást hozott az uniós támogatás? A minisztériumok és a fôhatóságok elfelejtették, hogy nekik is dolguk van a Phare-támogatás felhasználásával. Elôfordult, hogy költségvetésükben nem számoltak az önrésszel sem. Éppen ezért az ben pénzügyi teljesítést is igényelô programokat az érintett tárcáknál átvezettük a központi költségvetésbe. Ettôl kezdve fogta fel a magyar költségvetés azt, hogy az EU-ból érkezô pénz is az övé, amit költségvetési szigorral, költségvetési tételként kell kezelnie. Az a jelentôs gyakorlati különbség a Phare-idôszak és a mostani között, hogy a programokért a pénzügyi felelôsség a Phare-idôszakban az Európai Unióé volt, a mostaniban a magyar kormányé. Az EU rendkívül izzasztó gyakorlatot hajtatott végre velünk: mindent elôre ellenôrzött, és csak utána folyósított pénzt. Mindenki bírálta ezt a rendszert a FALU VÁROS RÉGIÓ 2007/1

17 A KERETEK bürokratikussága miatt. Igaz, igen bürokratikus volt, de nagyon hatékony. Mely tárcák használták fel többnyire a Pharepénzeket? A Phare-pénzek fô felhasználói között volt a környezetvédelmi tárca, a vízügy, a Földmûvelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium, a Belügyminisztérium, az egészségügyi és szociális terület, a Gazdasági Minisztérium. Például a földmûvelésügynél rendszereket kellett létrehozni a növény- és az állategészségügy területén. Általában törvénymódosításra is sor került, és erre építve különféle intézményfejlesztéseket kellett megvalósítani. Az EU mezôgazdasági támogatási rendszere a felhasznált földterületet kiemelten figyelembe veszi, ezért kulcskérdés volt, hogy korszerûsödjön a földnyilvántartás. Az új rendszer kialakítását egy évi programban az unió 10 millió ECU-val támogatta. Hivatalba lépésemkor úgy nézett ki, hogy ez a program nem megy, elveszítjük a pénzt. Utánanéztem, és kiderült, hogy az FVM-ben már eredményt hirdettek erre a programra, de Brüsszelben elakadt az ügy, amit szóvá tettem. Két évvel késôbb ezt a programot a pénzügyi forrásokkal együtt visszakaptuk, de két év mégis csak elveszett. Hogyan viszonyult az EU akkoriban a régiók kérdéséhez? Az Európai Uniónak akkor is az volt az elve, hogy régiók szerint finanszíroz. Ez nem jelentette azt, hogy választott régiónak kellett lennie, de programrégiónak minimum. Hans Beck volt az elsô itteni uniós követ, aki rendkívüli úttörô munkát végzett akkor, amikor ben beiktatta a Phare programba a regionális kísérleti programokat a Dél-Dunántúlon és a hat megyét érintô Északkelet-Magyarországon. Ebben a regionális fejlesztési célokat szolgáló alapvetések már benne voltak. Eredetileg lett volna kockázati tôketársaság is a programban, de ez az ötlet a magyar hatóságnak nemigen tetszett, pedig rendkívül hatékony és jó célt szolgált volna. Ismét szó van arról, hogy a vállalkozási területre alapvetôen nem ingyen pénzt szórnak szét, hanem kockázati tôkét adnak. Akkoriban az Európai Unió a Dél-Dunántúlon ötmillió, Északkelet-Magyarországon 15 millió eurót adott volna kockázati tôkealapként. Ugyanakkor sikerült jó eredményeket elérni a mikrohitel konstrukcióval. A hitellehetôség hatmillió forintra is nôtt az évek során, azután a következô kormány csökkentette ezt a határt, majd megemelte, így lett mostanra ötmillió forint. Milyen lehetôség volt a pénzek átcsoportosítására? Ha idôben szóltunk, át lehetett tenni a pénzeket a kevésbé sikeres programokból a sikeresebbekbe. Például az egyik, privatizációval kapcsolatos program nemigen ment, ezért a források egy részét a mikrohitelbe, a másik részét pedig a hátrányos helyzetû romák programjára fordítottuk. A hátrányos helyzetûek kezelésére született roma programok is úttörô munkát produkáltak. Egyrészt olyan programokat indítottunk, ahol munkát adtunk, másrészt roma bentlakásos iskolák épültek. Ez most is követendô példa lehetne. Hogyan emlékszik vissza a határon átnyúló programokra? Ezek némi remény adtak arra, hogy az Európai Unió oldja az elszigetelt, mesterséges határokat. Két nagyon komoly projekt valósult meg. Az egyik Szlovénia és Magyarország között teremtette meg a vasúti összeköttetést. Ebben az ügyben nemzetközi közelharc folyt, de végül az EU hozzájárult a programhoz, és így megvalósult, ami az V-ös közlekedési fôcsatornának a legfontosabb hiányzó szakasza volt. Azután 2000-tôl beindultak a további elôcsatlakozási alapok. Ezt követôen a Phare teljes mértékben az intézményfejlesztést segítette, az ISPA a késôbbi kohéziós alapnak, a Sapard pedig a mezôgazdasági és vidékfejlesztési alapnak lett az elôképe. Azzal, hogy sikerült a vasútépítést megvalósítani, 2000-ben az EU arra biztatta Magyarországot, hogy készítsen vasútfejlesztési terveket, amit befogadnak. A szakma már akkor is az autópálya-építést tolta volna elôtérbe, de ezt Brüsszel visszapasszolta. Megbeszéltem a MÁV-os szakemberekkel, hogy készítsenek a bobai, a hegyeshalmi, valamint a Budapest-Cegléd-Szolnok szakaszokra fejlesztési terveket. Ezek a tervek elkészültek, egy pénteken kiküldtük ôket Brüsszelbe, és hétfôn már jött a visszaigazolás: elfogadták. A nagy csúszások ellenére mind a három projekt befejezéshez közeledik. A magyar vasút fôvonala a Phare, majd az ISPA programjában nagyot lépett elôre. A határon átnyúló együttmûködésnek jelentôs projektje volt a Mária Valéria-híd megépítése. Ezen kívül határon átnyúló csatornázások történtek, rengeteg kisút épült, kishatár-átkelôhelyek nyíltak. 2007/1 FALU VÁROS RÉGIÓ 15

18 Hogyan emlékszik vissza a regionális tervezésre? A évi Phare programban azt terjesztettük elô, hogy létrehozzuk a Nemzeti Fejlesztési Terv lebonyolításához szükséges intézményeket. Hosszas és eredményes munkát folytattunk annak érdekében, hogy a régióknak legyen külön önálló programjuk ben és 2001-ben három régióra az unió adott pénzt, négyre pedig a magyar kormány. Minden régió elkészítette az operatív programját, majd ezeket összegereblyézték és lett egy regionális operatív program. Úgy érzem, hogy kidobták azt az erôfeszítést, amit akkor tettünk a régiókért. Hogyan emlékszik vissza a pénzek kifizetésére? Ez nem ment könnyen. Már minden feltételnek eleget tettünk, a pénz mégis késôbb érkezett. Minden tételért meg kellett küzdeni. Most sokkal egyszerûbb a helyzet. Elôleget ad az unió az államkincstárnak. Havonta számolnak el vele az uniónak, majd utófinanszírozásban térít a közösség. Jellemzô volt, hogy a rendelkezésre álló keretet nagy arányban lekötöttük, de a kivitelezés olcsóbb lett a versenyeztetés miatt. Mindig az unió közbeszerzési kézikönyve szerint kellett lebonyolítani a tenderezést, ezekre a programokra az EU nem engedte alkalmazni a magyar közbeszerzési eljárást. Pekár Erzsébet 16 FALU VÁROS RÉGIÓ 2007/1

19 Ragyogó teljesítmény A Phare szerepe Magyarország uniós csatlakozásában Politikai államtitkárként, majd tárca nélküli miniszterként felügyelte dr. Baráth Etele az európai uniós támogatások felhasználását, köztük a Phare programot. A volt minisztert a Phare-források felhasználásának tapasztalatairól, Magyarország európai uniós csatlakozásában játszott szerepérôl kérdeztük. Mennyire segítette a Phare program Magyarország európai uniós csatlakozását? A kezdet ellentmondásos volt. Azt lehetett tudni, hogy a Phare segíteni fogja az intézményi, személyi, szakmai felkészülést a csatlakozásra. Az elején sok olyan mellékjelenség volt, ami a tervezésben, elôkészítésben, fejlesztésben, beruházásban részt vevô magyar szereplôket gyanakvással töltötte el. A Phare-pénzbôl megkezdett szakértôi munka sokkal inkább támaszkodott a nyugat-európai szakemberekre, mint a hazai képességek finanszírozására, megerôsítésére. Azután kiderült, hogy a magyar szaktudás, a itteniek képessége legalább olyan jó, mint a külföldieké. Ezt követôen fokozatosan bôvült a magyar szakértôk bekapcsolása a programba, majd kiegyenlítôdött. Végül a Phare program elnyerte Magyarországon a szakmai megbecsülést. Összességében nagyon pozitív mérleget lehet vonni a Phare programokból. Milyen változásokat hozott a program? Alapvetôen európai normarendszert honosított meg Magyarországon a szemléletmódban, a viselkedési formákban, a tervezésben, a fejlesztésben, a beruházásban, az elôkészítésben, a pályáztatási eljárásrendben. Ez segített minket a világ felé. A Phare megjelenése nagyon sok magyar szakembert késztetett arra, hogy tanulja meg ezt a folyamatot. Megkezdôdött egy nagyon komoly önképzés, ami rendkívül fontos volt. Úgy gondolom, hogy önbizalmat adott azoknak az embereknek, akik a Phare programok közelébe kerültek. Bizalmat is adott az iránt, hogy ebbôl ki fog bontakozni az európai uniós csatlakozás. Állandóan hordozta azt az üzenetet, hogy a Phare olyan támogatás, amelynek egy része ugyan visszamegy az unióba, de eközben felkészíti az országot egy nagyságrenddel nagyobb együttmûködésre. Az egész jogharmonizációs folyamat, a hozzá tartozó intézményrendszer mind a Phare programból táplálkozott. Véleményem szerint enélkül a csatlakozás elképzelhetetlennek tûnt. Mik voltak a program buktatói? Visszatekintve már nem látok túl nagy buktatókat a Phare-programban. Amikor felügyeltem, éreztem, hogy vannak kockázatai. Például éreztem azt, hogy információk sokasága kerül külföldi tanácsadói cégekhez, amelyeket inkább ôk és a mögöttük lévô erôk hasznosítottak. Ezek a rossz érzések egy rövid, kezdeti periódusban támadtak rám. Késôbb kiderült, az a lényeg, hogy Európa pénzt ad és ebbôl maga is gazdagodik. Azután rájöttünk, hogy az így elôkészített terepre beruházók, befektetôk jönnek, akik munkahelyeket teremtenek. Végül az egész átalakult egy fegyelmezett fejlesztési folyamattá. Mely programok segítették a felkészülést a csatlakozásra? A legfontosabbnak az egész intézményrendszer modernizációját tartom. Kiemelném az ellenôrzési rendszerek kidolgozását, a határátkelôhelyek kialakítását, az informatikai rendszerek fejlesztését. Ezek mind komoly beruházások voltak, amelyek nélkül most nem lenne modern Magyarország. Ez nagyságrendileg ugyan jóval kisebb volt, mint késôbb a strukturális alapok támogatása, mégis jelentôs eredményeket hozott. 2007/1 FALU VÁROS RÉGIÓ 17

20 Mennyire volt könnyû az unióval megállapodni Phare-ügyekben? A program indításában nem vettem részt, akkoriban tanácsadóként dolgoztam. A Phare program vége felé kerültem a területre. Ám a vége felé is, az indulástól számított tíz év után még mindig komoly gondot okozott az, hogy hogyan lehet nagyon átlátható, jól ellenôrizhetô, világos folyamatot szervezni, hogyan lehet eleget tenni annak a látszólag bürokratikus, de végül is nagyon fontos elszámolási rendszernek, amit a Phare elôírt a teljesítések igazolása, ellenôrzése kapcsán. Amikor hozzám tartozott a felügyelet, a programokra már mi magunk tehettük a javaslatokat, szabadon határozhattuk meg, hogy a pénzeket milyen konkrét tartalmi elemekre, projektekre költjük. Voltak nehéz pillanatok az elszámolásnál? Egy szakképzéssel kapcsolatos milliárdos program elszámolása nehezen ment. Úgy gondolom, hogy a jövôben többször lesznek elszámolási nehézségek. Ha valamiben érdemes volna a Phare tanulságait végiggondolni, akkor az az, hogy hogyan tudjuk megelôzni a strukturális és a további alapokban majd a mind gyakoribb elszámolási gondokat. Hasonló nehézségekkel nem csak mi magyarok küzdünk, hanem egész Európa. Milyen megoldást javasolna ezekre a problémákra? Miközben egyszerûsíteni és gyorsítani kell az egész pályázati rendszert, nem baj az, hogy az elszámolás túlbiztosított. A mostani túlbiztosított rendszerben is 12 ezer reális pályázatra 38 ezer a pályázó. Ezzel a rendszerrel ôket is féltjük. A túlbiztosított rendszerrel minden szereplô védve van: a központi költségvetés, a pályázó, az Európai Unió. Nagyon fontos tudni, hogy ha több a szabálytalanság, nô az el nem költött pénzek nagyságrendje, akkor az Európai Parlament, a Tanács egyre kevesebb pénzt fog megszavazni a tagországoknak. Ezzel az bizonyosodik be, hogy nem vagyunk rá érettek. Inkább legyen valami túlbiztosított, és fegyelmezetten költsük el a rendelkezésre álló forrásokat, mert akkor elmondhatjuk, hogy teljesítjük az uniós normákat. Egy határig persze liberalizálni kell a dolgot, de vigyázzunk arra, hogy hol ez a határ. Amikor létrejött a Nemzeti Fejlesztési Terv és az EU-támogatások hivatala, mennyiben támaszkodott ez a korábbi intézményre? Teljes mértékben támaszkodott az elôdjére. 18 Azok a kollégák, akik a Phare-támogatások hivatalában dolgoztak, átjöttek az új intézménybe. A minisztériumokban a Phare programban dolgozók közül is többen átkerültek a strukturális alapok területére. Ezeken a helyeken megvolt az a nyelvtudás, szakmai kapcsolatrendszer, amely lehetôvé tette, hogy az ügynökségek, munkaszervezetek felépüljenek a különbözô tárcáknál. Akadtak-e kudarcok a Phare programok során? Nem nagyon tudok ilyet mondani. Voltak késedelmes programindulások, de amikor a nemzetközi ellenôrzô szervezet itt járt nálunk Phare-ügyben, akkor mindig kiderült, hogy a már elôkészített, szerzôdés elôtt álló projektek száma az európai norma felett volt. Magyarország a Phare-ban ragyogóan, százalékban teljesített. Ezt mindenki nagyszerû eredménynek értékelte az Európai Unióban. Rengeteg vita volt egyes projektek kapcsán, az elôkészítésben elôfordultak hibák, de végül is természetes, hogy akadtak problémák. Vajon mi került át a Phare-ból az elsô Nemzeti Fejlesztési Tervbe? Sok minden, fôleg tudás, tapasztalat. A Phare programban rengeteg elôkészített önkormányzati programmal találkoztunk, az oktatáson keresztül a szakképzésig. A Phare eszközrendszere is segítette a strukturális alapok felhasználásának elindítását. Az I. Nemzeti Fejlesztési Terv intézményrendszerének nagy része Phare-támogatással jött létre. Milyennek értékeli a Phare-hoz kötôdô közbeszerzési eljárást? Drámai volt. Bár a Phare finanszírozta, hogy megtörténjenek a szükséges törvény-elôkészítések, haladjon a jogharmonizáció, de a közbeszerzési törvény állatorvosi ló volt. Egyrészt szerettünk volna gyorsan haladni, minél több forrást felhasználni, a másik oldalon pedig iszonyatos terheket rótt ránk az adminisztráció. Az eljárási rend többször is változott. Úgy látom, hogy a közbeszerzési folyamat adta a legtöbb munkát és okozta a legtöbb bajt. Akadályozott és kényszerhelyzetet teremtett. A közbeszerzési eljárási rendszer sok esetben drágította az eljárást. Bürokratikus volt, és nem tette átláthatóbbá a dolgokat. A társadalmi gazdasági átalakulás más fejlettségi szintjén lépett be a közbeszerzés, ami még egy darabig vergôdni fog. Ezen a folyamaton végig kell menni. Pekár Erzsébet FALU VÁROS RÉGIÓ 2007/1