A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK. A Bulgária által az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében elért haladásról

Átírás

1 EURÓPAI BIZOTTSÁG Strasbourg, COM(2018) 850 final A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK A Bulgária által az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében elért haladásról {SWD(2018) 550 final} HU HU

2 1. BEVEZETÉS januárjában a Bizottság átfogó értékelést készített a Bulgária által az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus évi létrehozása óta eltelt tíz év során elért eredményekről. 1 A hosszabb távú kilátások alapján és az elért jelentős előrehaladásra tekintettel a Bizottság 17 olyan fontos ajánlást vázolt fel, amelyek nyomon követése esetén befejeződne az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus folyamata, összhangban a Juncker elnök célkitűzésével, hogy az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus a mostani Bizottság megbízatásának keretében lezáruljon. A 2017 januárjában meghatározott ajánlások ezért elegendőek az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus lezárásához kivéve, ha a fejlemények egyértelműen visszafordítják az előrehaladást. A jelentés azt is kiemelte, hogy a folyamat gyorsasága attól függ majd, hogy Bulgária milyen gyorsan lesz képes visszafordíthatatlan módon teljesíteni az ajánlásokat. Az ajánlások mindenekelőtt a bolgár hatóságok felelősségére és elszámoltathatóságára, valamint az eredmények visszafordíthatatlanságának biztosítását szolgáló belső biztosítékok kiépítésére összpontosítottak annak bizonyítása érdekében, hogy a folyamatban lévő projekteket folytatni fogják, még az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus nélkül is. Amint azt a Tanács hangsúlyozta, az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus akkor zárul le, amikor a Bulgáriára vonatkozó hat értékelési kritérium kielégítő mértékben teljesül. A novemberi jelentésben 2 a Bizottság megjegyezte, hogy Bulgária jelentős haladást tett a januári jelentésben meghatározott ajánlások teljesítése terén, elsősorban az 1. ajánlás tekintetében, ahol mostantól az újonnan megválasztott Legfelsőbb Bírói Tanácsnak kell eredményeket felmutatnia, valamint a 16. és a 17. ajánlás tekintetében, ahol fenn kell tartani a progresszív trendet. Fontos eredmények születtek a 4. ajánlás tekintetében is, azonban további intézkedésekre van szükség. Bár a Bizottság még nem tudott meggyőződni arról, hogy ebben a szakaszban kielégítően teljesültek az értékelési kritériumok, továbbra is az a véleménye, hogy folyamatos politikai irányítással és a reform határozott előre vitele révén Bulgária a közeljövőben képes lesz teljesíteni az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében meghatározott, még teljesítendő ajánlásokat. A Tanács üdvözölte a megtett jelentős pozitív lépéseket, megjegyezve azonban, hogy még sok a tennivaló 3. Ez a jelentés ismerteti a 2017 novembere óta a januári jelentésben szereplő ajánlások nyomon követése terén tett további előrelépést. A korábbi évekhez hasonlóan a jelentés a bolgár intézményekkel való szoros együttműködés, valamint a civil társadalom és más érdekelt felek beleértve a többi tagállamot is hozzájárulása alapján, a Bizottság által végzett alapos elemzés eredményeként jött létre. 2. ÁLTALÁNOS HELYZET A januári jelentés megállapította, hogy noha történt előrelépés az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében meghatározott kritériumok terén, ezt a folyamatot lassította a kormányzati instabilitás, a jogalkotási folyamat kiszámíthatatlansága és a reformot hátráltató médiakörnyezet 4. Bár ezek a kérdések túlmutattak az együttműködési és ellenőrzési COM(2017) 43. A Miniszterek Tanácsának október 17-i következtetései (13339/06) nyomán a Bizottság december 13-i határozatával (C (2006) 6570) létrehozta a mechanizmust. COM(2017) 750. A Tanács következtetései az együttműködési és ellenőrzési mechanizmusról, december 12. COM(2017) 43. 1

3 mechanizmus konkrét alkalmazási körén, mindazonáltal hatással voltak a reform előrehaladására. A 2017 novembere óta eltelt évben Bulgáriában stabil volt a kormányzat, ami elősegítette a reformfolyamatot. A legjelentősebb lépés az általános korrupcióellenes keret reformjának elfogadása volt 2018 januárjában. Más területeken is folytatódott a munka, többek között a korábban elfogadott reformok végrehajtása terén. Néhány területen még folyamatban vannak reformok, vagy a megbeszélések a megfelelő ütemben haladnak. A jogalkotási fejlemények azonban egyes esetekben továbbra is ellentmondásosnak bizonyultak. Egyes esetekben a jogalkotási folyamat képes volt reagálni és alkalmazkodni 5, míg máskor a jogszabályok elfogadása után is ellentmondásos maradt a helyzet 6. Összességében azonban a jogalkotási rendszer kiszámíthatóbban és kevésbé vitathatóan valósította meg a reformokat, mint korábban. A nemzetközi megfigyelők az elmúlt években jelentős romlást figyeltek meg a bolgár médiakörnyezetben; a bolgár médiaágazatot átláthatatlan tulajdonosi szerkezet és az újságírói normák alacsony szintű betartása jellemzi. Egy ilyen helyzet hatással van a nyilvános viták minőségére, és ezért a nyilvánosság információkhoz való hozzáférése korlátozásának kockázatával jár, amikor csak korlátozott számú független forrás áll rendelkezésre 7. A médiakörnyezet különös jelentőséggel bír a bírói függetlenség szempontjából, mivel egyes átláthatatlan érdekekhez kapcsolódó médiákban célzott támadásokat intéznek a bírák ellen, és ezek ellen nehezen érvényesíthető hatékony jogorvoslat. A Legfelsőbb Bírói Tanácsnak kulcsszerepet kell játszania az igazságszolgáltatás és a bírói függetlenség elvének ilyen támadásokkal szembeni védelme terén 8. Általánosságban a média, valamint a civil társadalom azon képessége, hogy a hatalmi tevékenységet gyakorlókat egy befolyásmentes, pluralisztikus környezetben elszámoltassa, fontos alapja az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus hatálya alá tartozó reformok végrehajtásának, valamint általánosabban a jobb kormányzásnak A büntető törvénykönyvnek a magánszektorbeli korrupció elleni küzdelem céljából történő módosítása a szakmai szövetségek és az igazságügyi szakértők széles körű ellenállását váltotta ki, amelynek következtében a parlament jogi bizottsága a tervezettel kapcsolatos konzultációk újabb fordulóját kezdeményezte. Például a közigazgatási eljárási törvénynek az igazságszolgáltatáshoz való joggal kapcsolatos aggodalmakkal foglalkozó civil társadalmi szervezetek tiltakozásai ellenére elfogadott módosításait az elnöki vétóval szemben fogadták el 2018 nyarán, és most az Alkotmánybíróság elé kerültek alkotmányossági felülvizsgálat céljából. A Riporterek Határok Nélkül sajtószabadság-indexe 2018-ban 180 ország közül a 111. helyre sorolja Bulgáriát, ami a jelenlegi uniós tagállamok között a legrosszabb pontszám ez azt mutatja, hogy az elmúlt években a helyzet jelentősen romlott ban az ország a 87. helyet foglalta el. Lásd: Lásd még a évi Médiapluralizmus Monitort: Néhány közelmúltbeli ügyben úgy tűnik, nehéz volt megtalálni a szükséges konszenzust a Tanácson belül a megfelelő válaszlépésekhez. A Tanács tagjai úgy érveltek, hogy meg kell találni az egyensúlyt egyrészt a médiának a bírósági ügyekről való beszámoláshoz fűződő jogos érdeke, másrészt a bírói függetlenség érdekei között. Elismerve ugyanakkor, hogy az ilyen kérdésekben következetes irányt kell követni, a Tanács kidolgozott egy sor normát, amelyek a jövőben útmutatóul szolgálnak számára. 2

4 3. AZ EGYÜTTMŰKÖDÉSI ÉS ELLENŐRZÉSI MECHANIZMUS ÉRTÉKELÉSI KRITÉRIUMAINAK TELJESÍTÉSE TERÉN ELÉRT HALADÁS ÉRTÉKELÉSE AZ EGYÜTTMŰKÖDÉSI ÉS ELLENŐRZÉSI MECHANIZMUS KERETÉBEN KÉSZÜLT JANUÁRI JELENTÉSBEN MEGHATÁROZOTT AJÁNLÁSOK ALAPJÁN 3.1. Az első értékelési kritérium: Független igazságszolgáltatás 1. ajánlás: Biztosítani kell, hogy a jövőbeli Legfelsőbb Bírói Tanács megválasztása átlátható eljárás keretében történjen, amely a parlamenti kvóta tagjainak megválasztása előtt magába foglalja a Nemzetgyűlésben folytatott nyilvános meghallgatásukat, valamint lehetővé kell tenni, hogy a civil társadalom észrevételeket tehessen a jelöltekkel kapcsolatban. 2. ajánlás: Igazolni kell, hogy a magas szintű bírósági pozíciókra vonatkozó kinevezések többek között a Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság új elnökének közelgő kinevezése átlátható módon történnek és érdemeken alapulnak. 3. ajánlás: Javítani kell az Igazságügyi Felügyelőség gyakorlati működését. A Legfelsőbb Bírói Tanácsnak jobban nyomon kell követnie a Felügyelőség eredményeit, és különösen a feddhetetlenséggel összefüggő kérdések terén meg kell fontolnia, hogy külső segítséget kérjen, például a Strukturálisreform-támogató Szolgálattól és/vagy az Európa Tanácstól. Az utolsó jelentés kiemelte, hogy az új Legfelsőbb Bírói Tanács megválasztása kulcsfontosságú fejlemény volt 2017-ben. A választásra egy új, javított alkotmányos és jogszabályi keret alapján került sor, amely közvetlen választásokat ír elő az igazságszolgáltatási kvóta tekintetében, a parlamenti kvóta megválasztását pedig a nemzetgyűlési képviselők kétharmadának szavazatához köti. Az új Tanács tavaly októberben lépett hivatalba, és kulcsfontosságú szerepet játszik mind az igazságszolgáltatás napi irányításában, mind pedig annak folyamatos reformjában. Úgy tűnik, hogy összességében az új Tanács a szakmai hozzáértés és a jó együttműködés szellemében látja el irányító szerepét, elkerülve azt az erősen polarizált légkört, amely gyakran jellemezte az előző Tanácsot. Korábban a magas beosztású bírói álláshelyekre történő kinevezések az átláthatóság hiánya és a politikai vagy gazdasági érdekekből történő jogtalan befolyásolással kapcsolatos állítások miatt aggodalomra adtak okot, és a 2017 januári jelentés ezért megállapította, hogy az új Legfelsőbb Bírói Tanácsnak átlátható és érdemeken alapuló döntéshozatalt kell kialakítania. Az elmúlt év során több bírósági vezetőt kineveztek, és úgy tűnik, hogy ezek a kinvezések általában nem jártak jelentős vitákkal 9. Márciusban a szófiai városi bíróság új elnökének kinevezésére irányuló eljárás eredménytelenül zárult, mivel a Tanács bírái megosztottan szavaztak. A szófiai városi bíróságot 2014-ben és 2015-ben is jelentős botrányok övezték, azóta pedig egy új vezetés alatt teljes átalakuláson ment keresztül. Mivel azonban az elnök 2017 nyarán személyes okokból lemondott, a bíróság állandó vezetés nélkül maradt. A Tanács számára fontos lesz annak biztosítása, hogy ez a kinevezés nyílt és átlátható eljárás keretében történjen annak érdekében, hogy az új elnök élvezhesse mind a nyilvánosság, mind pedig a bíróságon dolgozó bírák bizalmát 10. Folyamatban van a szervezett bűnözési ügyekre 9 A Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság új elnökének kinevezését 2017-ben véglegesítették, és ez már a novemberi jelentésben is szerepelt. 10 Folyamatban van egy második eljárás, amelyben két jelölt jelentkezett az álláshelyre. 3

5 különbíróság új elnökének kinevezésére irányuló eljárás is 11. Általánosságban véve elmondható, hogy bírósági kinevezések alapjául szolgáló versenyvizsgák előkészítés alatt állnak, kezdve a Legfelsőbb Semmítőszékkel, végső soron pedig a bírói kar minden szintjére kiterjedően. Az ilyen versenyvizsgák az átláthatóság fontos elemét képezik, és fontos, hogy a Legfelsőbb Bírói Tanács gondoskodjon hatékonyságukról az üres álláshelyek rendszeres betöltése érdekében 12. Egy másik kérdéskör, amely a múltban vitákat váltott ki, a fegyelmi eljárásokat érinti. Ezen a területen a Tanács megosztott felelősséggel bír a független igazságügyi felügyelőséggel együtt, amely 2017 januárjában további hatásköröket kapott a bírák integritásának ellenőrzésére, többek között a személyes vagyonnyilatkozatok ellenőrzése révén, és központibb szerepet kapott a fegyelmi eljárások kezdeményezésében. A külső szakértelem igénybevételére vonatkozó bizottsági ajánlás nyomán nemrég egy projekt indult a Bizottság Strukturálisreform-támogató Szolgálatának és az Európa Tanácsnak a segítségével. A projekt várhatóan 2019-ben fejeződik be. Az első értékelési kritérium elemzése alapján Bulgária végrehajtotta az 1. ajánlást, a 2. és a 3. ajánlás végrehajtása pedig közel jár a befejezéshez. Mivel egyes fejlemények folyamatban vannak, a 2. és a 3. ajánlás keretében folyamatos figyelmet kell fordítani a konkrét eredményekre annak érdekében, hogy megerősítsék ezt az értékelést, de az első értékelési kritérium ideiglenesen lezártnak tekinthető A második értékelési kritérium: Jogi keret 4. ajánlás: El kell fogadni a büntetőeljárásról szóló törvény és a büntető törvénykönyv módosításait a magas szinten elkövetett korrupciós ügyek és a súlyos szervezett bűnözéssel összefüggő ügyek büntetőeljárás alá vonását szabályozó jogi keret javítása érdekében. A 2017 januárjában közzétett jelentés kulcsfontosságú fennmaradó kihívásként határozta meg a bolgár büntető törvénykönyv és a büntetőeljárások hiányosságainak kezelését, különösen a bolgár büntető igazságszolgáltatási rendszer kapacitása növelésének céljából, hogy az hatékonyan léphessen fel a magas szinten elkövetett korrupció és szervezett bűnözés ellen. Bulgária az évek során számos konkrét jogalkotási intézkedést hozott ezen aggályok kezelésére, amelyeket 2017-ben a büntetőeljárásról szóló törvény további módosításai követtek. A legfontosabb változások között szerepelt a magas szintű korrupciós ügyek átadása a szervezett bűnözési ügyekkel foglalkozó különbíróságnak, valamint a bíróságok azon hatáskörére vonatkozó szabályok szigorítása, hogy az ügyeket formai okokból visszautalják az ügyészséghez. Az ilyen formai és eljárási hibákon alapuló visszautalásokra most már csak a bírósági eljárás legelején, előzetes meghallgatás keretében kerülhet sor 13. Ezek a módosítások már hatályosak. A szakosított ügyészség további forrásokat is kapott a többletmunkához, és folyamatban vannak a különbíróság számára további források 11 A különbíróság kulcsfontosságú szerepet tölt be a bolgár igazságszolgáltatási rendszerben a szervezett bűnözéssel kapcsolatos ügyekre, valamint tavaly november óta a magas szinten elkövetett korrupciós ügyekre kiterjedő hatásköre miatt. 12 Korábban hosszú távú kiküldetéseket alkalmaztak széles körben a bírák előléptetésének alternatív módjaként, ami a függetlenséget fenyegető lehetséges kockázatként keltett aggályokat. Az érdekelt felek rámutattak annak veszélyére, hogy az ilyen gyakorlatok újra megjelenhetnek a évi jogszabályi változások nyomán, amelyek hatályon kívül helyezték a évi reform által bevezetett, a kihelyezés időtartamának szabályozására vonatkozó rendelkezéseket. 13 Lásd COM(2017) 750, 4. o. és SWD(2017) 700, 6. o. 4

6 biztosítását célzó eljárások 14. A módosítások a bírósági eljárások gyorsaságára olyan hatást gyakoroltak, hogy az eljárás korai szakaszában több visszautalásra került sor. Ez talán egy átmeneti szakaszban természetesnek tekinthető, részben tükrözve, hogy a bírák az új szabályok kapcsán óvatos megközelítést alkalmaznak. Az előzetes szakasz befejezését követően ezt idővel gyorsabb haladás révén kell ellensúlyozni 15. A büntetőeljárásról szóló törvény már elfogadott évi módosításai mellett az elmúlt évben egyeztetések folytak a bulgáriai büntetőeljárások rendkívül összetett és formalista eljárási keretének kezeléséről. Az egyeztetések az elmúlt években a bolgár hatóságok és külső szakértők által mind a folyamatos igazságügyi reformstratégia keretében, mind pedig konkrétabban a korrupciós ügyek nyomozása és büntetőeljárás alá vonása keretének javítása érdekében készített számos elemzésre épültek 16. Ezek az egyeztetések az igazságügyi minisztérium irányítása alatt álló munkacsoportokban folytak, amelyekben az igazságszolgáltatás képviselői és tudományos szakértők is részt vettek folyamán több olyan kérdésben is sikerült megegyezésre jutni, amelyek esetében az a döntés született, hogy nincs szükség jogalkotási lépésekre 17. Azokban az esetekben, mikor az a döntés született, hogy nincs szükség jogalkotásra, fontos, hogy figyelembe vegyék a lehetséges nem jogalkotási intézkedéseket a mögöttes kihívások kezelése érdekében. Az elemzések által felvetett kérdések közül néhány továbbra is megfontolás tárgyát képezi a lehetséges jogalkotási nyomon követés szempontjából. Az egyik példa, amely a felmerült kihívások lényegét érinti, a tárgyalást megelőző eljárás megindítására vonatkozó küszöb meghatározásához, és ehhez kapcsolódóan az előzetes vizsgálatok alkalmazásához kapcsolódik, amelyeket a büntetőeljárásról szóló törvény nem szabályoz, és amelyek esetében az összegyűjtött információk nem használhatók fel bizonyítékként a bíróság előtt. Hatékonysági érvek szólnak az előzetes vizsgálatok alkalmazása mellett és ellen is, ami az ügyészségi határozatok bírósági felülvizsgálatának mechanizmusai körüli érzékeny kérdésekhez is kapcsolódik 18. Egy másik érzékeny kérdés, amelyről még nem született döntés, a legmagasabb rangú igazságügyi pozíciókat betöltő személyek köztük a hivatalban lévő legfőbb ügyész törvénysértésekkel és bűncselekményekkel kapcsolatos súlyos vádak esetén való felelősségre vonására irányuló eljárásokkal kapcsolatos 19. Végezetül a büntető törvénykönyv tekintetében a kormány célzott módosításokat készített, amelyek célja az állami szektorban a korrupciós bűncselekmények büntetőeljárás alá vonásának megkönnyítése, valamint a büntetőjog alkalmazásának a magánszektorbeli 14 Az érdekelt felek aggodalmuknak adtak hangot a különbíróság további bírái kinevezésének elhúzódása miatt, de a folyamat a jelentések szerint megkezdődött. 15 A bolgár hatóságok jelezték, hogy várakozásaik szerint a bírósági eljárások általános gyorsasága terén a következő hónapok során egyértelmű pozitív eredmények fognak jelentkezni. 16 Lásd még az alábbi 3.3. és 3.4. szakaszt. 17 Egy példa a nem jogalkotási eszközökkel történő előrelépésre a vádemelések tartalma és formátuma, melyek tekintetében a legfőbb ügyész felkérte a Legfelsőbb Semmítőszéket egy értelmező határozat meghozatalára a jogalap tisztázása érdekében. Egy másik pont, amely tekintetében a bolgár hatóságok elvetették az ajánlások nyomon követést, a vezetésnek az ügyészségen belül a konkrét ügyekre vonatkozó döntésekbe való erőteljesebb bevonása volt, amit a bolgár hatóságok a bolgár helyzetben esetlegesen problémásnak tartottak. 18 SWD (2018) 550, 9. o. 19 Az Emberi Jogok Európai Bírósága 2009-ben a bolgár büntető igazságszolgáltatási rendszer egyik legfontosabb hiányosságaként jelölte meg a hivatalban levő legfőbb ügyész elleni nyomozásra vonatkozó hatékony mechanizmusok hiányát, mely kérdéskört az Európa Tanács továbbra is figyelemmel kíséri. Lásd Kolevi kontra Bulgária, 5

7 korrupcióra történő kiterjesztése volt. Ezek a módosítások ellentmondásosnak bizonyultak, és a bolgár parlamentben még folyamatban vannak az egyeztetések. Az alapos mérlegelés és az érdekelt felekkel folytatott konzultáció fontos az e fennmaradó kérdésekre vonatkozó további lépésekről való döntésnél, különös tekintettel a nyomozás általános rendszerére és a kulcsfontosságú intézmények közötti egyensúlyra gyakorolt lehetséges következményekre. Továbbá, míg a második értékelési kritérium a lehetséges jogalkotási megoldásokra összpontosít, a mögöttes kihívások szorosan kapcsolódnak a szélesebb körű igazságügyi reformstratégiával és a korrupciós nyomozásokkal összefüggésben felvetett kérdésekhez, amelyek a harmadik és negyedik értékelési kritérium alá tartoznak. A második értékelési kritériummal kapcsolatos elemzés alapján Bulgária jelentős előrelépést tett a 4. ajánlás terén, és konkrét lépéseket tett a vonatkozó jogi keret javítására. Számos, a harmadik és negyedik értékelési kritériummal összefüggésben is releváns kérdést a bolgár hatóságok még mindig vizsgálnak. A második referenciaérték ideiglenesen lezártnak tekinthető, a jogszabályi változások folyamatos nyomon követésétől függően A harmadik értékelési kritérium: Az igazságügyi reform folytatása 5. ajánlás: Nyilvános konzultáció céljából közzé kell tenni egy jelentést, amely részletezi a nemzeti igazságügyi reformstratégia végrehajtásának eredményeit és meghatározza a még meghozandó intézkedéseket. A stratégia végrehajtásának fennmaradó időtartamára ki kell dolgozni egy mechanizmust az eredményekről szóló folyamatos nyilvános jelentéstételre vonatkozóan. 6. ajánlás: Foglalkozni kell a leginkább túlterhelt bíróságok munkaterhelésével az új munkateher-szabványok alapján, valamint az elektronikus igazságszolgáltatás fejlesztésével párhuzamosan megállapodásra kell jutni az igazságszolgáltatási térkép reformjára vonatkozó ütemtervről. 7. ajánlás: Ki kell dolgozni egy ütemtervet a Strukturálisreform-támogató Szolgálat jelentésében foglalt, az ügyészség reformját és más intézményekkel fenntartott kapcsolatát illető ajánlások végrehajtására vonatkozóan, ideértve a szélesebb körű nyilvánosság előtti, eredményeket összefoglaló jelentéstételi mechanizmust is. 8. ajánlás: Ki kell dolgozni az EJEB-ítéletekről szóló tanulmányban foglalt ajánlások végrehajtásának ütemtervét, mely magában foglalja a szélesebb körű nyilvánosság előtti, eredményeket összefoglaló jelentéstételi mechanizmust is. Az igazságügyi reform terén folyó munka folytatódik a évi igazságügyi reformstratégiában meghatározott különböző területeken. Ebben az összefüggésben a kormány folytatta az érdekelt felekkel a konzultatív Igazságügyi Reformtanácsban folytatott megbeszéléseket, és kialakította azt a gyakorlatot, hogy rendszeresen közzéteszi az előrehaladással és a reformfolyamat további prioritásaival kapcsolatos fejleményeket. Mivel a jelenlegi reformstratégia 2020-ban lezárul, e mechanizmusok kiindulópontként szolgálhatnak egy szélesebb körű társadalmi vitához a bolgár igazságszolgáltatás jövőjéről és a 2020 utáni lehetséges reformkezdeményezések prioritásairól. Ez a vita a Legfelsőbb Bírói Tanácsra is kiterjedne, amely a bolgár bírói kar irányítására vonatkozóan széles körű, független hatáskörökkel rendelkezik. E tekintetben kulcsfontosságú kérdés a bíróságok munkaterhének kezelése és ehhez kapcsolódóan az igazságügyi térkép esetleges jövőbeli reformjának kérdése. Az ügyészség 6

8 most egy olyan kísérleti projektet folytat, amelynek célja egy szélesebb körű reform irányába vezető első lépéseként korlátozott számú helyi ügyészség konszolidálása. A bíróságok terén a Legfelsőbb Bírói Tanács óvatos megközelítést alkalmaz; egy folyamatban lévő projekt eredményére vár, és egyre valószínűtlenebbnek tűnik a bírósági térkép általános reformja a közeljövőben. Ehelyett kezdeményezéseket tettek a polgári jogi ügyekben a hatásköri szabályok módosítása útján a jellemzően Szófiában található, leginkább leterhelt bíróságok munkaterhe megosztására más bíróságokkal. Ez a megközelítés a kormány támogatását élvezi, és már a közelmúltban konkrét, a Nemzetgyűlésben elfogadott módosításokat eredményezett 20. E jogalkotási kezdeményezések mellett a Legfelsőbb Bírói Tanács a közelmúltban számos eljárást indított, amelyek célja bírói álláshelyek szófiai magasabb szintű bíróságokhoz történő áthelyezése. Ezek a jogalkotási és irányítási erőfeszítések fontosak lesznek az e bíróságokra nehezedő nyomás rövid távú enyhítéséhez. Hosszabb távon strukturálisabb jellegű reformokra lesz szükség a hatékony és eredményes igazságszolgáltatás biztosítása érdekében 21. Az igazságügyi reformstratégia egy másik kulcsfontosságú eleme a korrupcióval és a szervezett bűnözéssel kapcsolatos ügyek igazságügyi nyomon követésére szolgáló keret javítása ben egy több tagállam tapasztalt ügyészeiből álló csoport a Bizottság Strukturálisreform-támogató Szolgálatának támogatásával jelentést készített a bolgár ügyészségről, és számos ajánlást fogalmazott meg a bolgár hatóságok számára. A decemberben készült jelentésben szereplő ajánlások képezték a bolgár hatóságok által ben kiadott ütemterv alapját, és számos ajánlást már konkrét intézkedésekkel követtek nyomon, így például a szervezett bűnözéssel foglalkozó szakosított ügyészség megerősítésével, amelynek most már a hatáskörébe tartoznak a magas szinten elkövetett korrupciós ügyek is. Néhány ajánlást nem támogattak a hatóságok. A bolgár hatóságok problémásnak találták az ügyészségek vezetőségének a konkrét ügyekben való fokozottabb részvételére irányuló ajánlást, mivel a hierarchia egyedi ügyekben betöltött szerepének ilyen hivatalos elismerése visszalépésnek tűnne a múltban problémásnak tartott rendszer felé 22. Több ajánlás is konkrét intézkedéseket eredményezett a bolgár hatóságok részéről, beleértve a lehetséges jogszabály-módosítások mérlegelését, amelyek közül néhány még folyamatban van 23, valamint különböző szervezeti intézkedéseket, elsősorban az ügyészségen belül. Idő kell ahhoz, hogy ez a munka kifejtse a hatását, és állandó és folyamatos figyelemre lesz szükség az ügyészség vezetősége részéről ahhoz, hogy a siker tartós legyen. Az ügyészség évi független elemzése különösen átfogó projekt volt, de hasonló erőfeszítéseket kísérték a bolgár hatóságok részéről, válaszul az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében kiadott korábbi jelentésekben megfogalmazott ajánlásokra. Bulgária külön megvizsgálta az Emberi Jogok Európai Bíróságának azon ítéleteit, melyek hiányosságokat tártak a bűncselekmények nyomozásainak hatékonysága terén, azzal a céllal, 20 A polgári eljárásjogról szóló törvényt módosították annak érdekében, hogy a fogyasztói és a biztosítási követelésekkel kapcsolatos ügyek egyes típusaival kapcsolatban újraszabályozzák a hatásköröket. További változtatásokról is folynak megbeszélések, amelyek esetleg a Bizottság Strukturálisreform-támogató Szolgálatának technikai segítségnyújtására is támaszkodnak majd. 21 Az ilyen reformok egyik fontos aspektusa az e-igazságügyi megoldások kidolgozása lesz az igazságügyi térkép szélesebb körű újragondolásának keretében. Ez egy olyan terület, ahol a Legfelsőbb Bírói Tanács keretében újraindult a munka. Az előző Tanács több, uniós támogatásban részesülő projektet indított, amelyeknél azonban jelentős késések alakultak ki. 22 A közelmúltbeli reformok inkább az egyes ügyészek függetlensége hivatalos garanciáinak kiterjesztésére irányultak. 23 Lásd a fenti 3.2. szakaszt. 7

9 hogy azonosítsa azokat a visszatérő kihívásokat, amelyek jogalkotási vagy egyéb intézkedések révén orvosolhatók. Ezt a munkát egy 2017-es ütemterv követte, amely számos intézkedési területet határozott meg, és e tevékenységek becsatornázódtak a fent említett jogszabályi változásokkal kapcsolatos egyeztetésekbe, valamint különböző irányítási vagy szervezeti jellegű intézkedésekhez vezettek 24. A harmadik értékelési kritérium elemzése alapján Bulgária jelentős haladást ért el, és az 5., 6., 7. és 8. ajánlás pedig közel van a befejezéshez. Néhány fejlemény folyamatban van, és az értékelés megerősítéséhez folyamatos nyomon követésre van szükség A negyedik értékelési kritérium: Magas szinten elkövetett korrupció 9. ajánlás: Új jogi keret elfogadása a korrupció elleni küzdelemről a korrupcióellenes stratégiában meghatározott szándékokkal összhangban, és végrehajtásának biztosítása. Hatékony korrupcióellenes hatóság létrehozása 10. ajánlás: A közigazgatási törvény reformjának elfogadása és végrehajtása a közigazgatás belső felügyeleteinek megszilárdítása érdekében. 11. ajánlás: A múltbeli ügyek elemzésére építve egy olyan, valamennyi érintett intézményre kiterjedő ütemterv és ennek részeként a szélesebb körű nyilvánosság előtti, eredményeket összefoglaló jelentéstételi mechanizmust kidolgozása, amelynek célja a magas szinten elkövetett korrupciós ügyekkel kapcsolatos nyomozások és büntetőeljárás alá vonás terén tapasztalt hiányosságok kezelése. 12. ajánlás: Mechanizmus kidolgozása a nyilvánosan hozzáférhető, magas szinten elkövetett korrupciós ügyek terén elért haladásról szóló nyilvános jelentéstétel céljából. Az általános ügyészség az ártatlanság vélelmének tiszteletben tartása mellett tegyen jelentést a nyomozásokról és vádemelésekről. A Legfelsőbb Semmítőszék és az igazságügyi minisztérium tegyen jelentést az ítéletekről, valamint a büntetések végrehajtásáról januárjában Bulgária elfogadta korrupcióellenes jogszabályai átfogó reformját. Az új törvény átfogóan megreformálja a jogi kereteket az összeférhetetlenség, a jogellenes gazdagodás és a korrupció megelőzése érdekében. Új, egységes korrupcióellenes ügynökséget hoz létre, amelynek feladata a magas rangú tisztviselők összeférhetetlenségének és magánvagyonának ellenőrzése, az ilyen tisztviselők által elkövetett visszaélések gyanújának kivizsgálása, általában a korrupció megelőzésének előmozdítása, valamint a jogellenesen szerzett vagyoni eszközök lefoglalása és elkobzása. Az új ügynökség egy sor már meglévő intézmény egyesülésén alapul, és immár teljesen működőképes. Magában foglal egy igazgatóságot, amely korábban a nemzetbiztonságért felelős állami ügynökségen belül működött, és amely hatáskörrel rendelkezik arra, hogy segítséget nyújtson a magas szinten elkövetett korrupció gyanúja miatt folytatott nyomozások terén az ügyészségnek. Bár nem rendelkezik önálló nyomozati hatáskörrel ezzel továbbra is a bűnüldöző hatóságok és az ügyészség rendelkezik, de kiterjedt hatáskörrel rendelkezik megfigyelési és hírszerzési intézkedések végrehajtására. Az új ügynökség átveszi a jogellenesen szerzett vagyoni eszközök elkobzásával foglalkozó korábbi bizottság személyzetét, erőforrásait és hatásköreit, és jelenleg ez a jogellenesen szerzett vagyoni eszközök lefoglalásáért és elkobzásáért felelős fő ügynökség Bulgáriában. 24 Legutóbb az igazságügyi minisztérium és az ügyészség létrehozott egy keretet az Emberi Jogok Európai Bírósága ilyen ügyeinek összehangolt nyomon követésére. 8

10 Az új törvény magas szintű folytonosságot biztosított a személyzet és a jogi keret tekintetében. Márciusban a jogellenesen szerzett vagyoni eszközök elkobzásával foglalkozó korábbi bizottság korábbi vezetőjét a Nemzetgyűlés versenyeljárás során két jelölt közül megválasztotta az új ügynökség élére 25. Az igazgatóhelyettest és az igazgatótanács fennmaradó három tagját később az újonnan megválasztott igazgató javaslatára egy hasonló eljárás keretében megerősítették. Bár az eljárást átlátható módon folytatták le, a törvényben szabályozott eljárás elfogadásának módja vitákhoz vezetett, mivel a vezetés a Nemzetgyűlés egyszerű többségével történő megválasztását írja elő 26. Ezért fontos, hogy az új vezetés jó megítélésre tegyen szert az ügynökség tevékenységeinek irányítása során a függetlenség és a pártatlanság tekintetében. Az új ügynökség számára kulcsfontosságú kihívást jelent majd, hogy hatékonyan kezelje széleskörű, a megelőzéstől a nyomozásokon át a vagyonelkobzásig kapcsolódó tevékenységekre kiterjedő feladatait. Fontos lesz annak biztosítása, hogy egy átfogó stratégiai megközelítés keretében kellő figyelmet fordítsanak az összes munkaterületre, ugyanakkor adott esetben fenntartsák a feladatok egyértelmű elkülönítését is 27. Ebben az összefüggésben külön kihívást jelent a nyilvánosság hatékony, átlátható módon történő tájékoztatása az ügynökség különböző szerepeiről az ügynökség függetlenségébe vetett bizalom kiépítése és a szerepkörök keveredésének elkerülése érdekében 28. Az új ügynökség magas rangú tisztviselőkre fordított fókuszának kiegészítése érdekében a kormány frissítette és pontosította az állami közigazgatás belső felügyeleteinek jogi keretét, amelynek végrehajtása jelenleg folyamatban van, beleértve a közalkalmazottakra vonatkozó összeférhetetlenségi- és vagyonnyilatkozatok ellenőrzésére vonatkozó új, kibővített hatásköröket. A további személyzetet várhatóan az elkövetkező hónapokban kapják meg a felügyelőségek. Az új szabályok a Miniszterelnöki Hivatal alá tartozó főfelügyelőség erősebb koordinációs szerepéről rendelkeznek, valamint egyértelműbb szabályokat írnak elő az ellenőrök munkája és képesítései tekintetében. Végezetül az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében készült egymást követő jelentésekben kiemelt, kulcsfontosságú kérdés volt az, hogy Bulgáriában nem sikerült koherens eredményeket felmutatni a magas szinten elkövetett korrupciós ügyekben hozott, büntetőjogi felelősséget megállapító ítéletek terén ben az ügyészség elvégezte a lezárt korrupciós ügyekből vett minta felülvizsgálatát olyan problémák feltárása érdekében, amelyek hátráltatják az ilyen ügyek sikeres lefolytatását. Ezt számos intézkedés követte, amelyek közül néhány a lehetséges jogszabályi módosítások megfontolására is kiterjedt azzal a céllal, hogy 25 A jelöltet a Nemzetgyűlés jelentős többséggel támogatta. 26 A törvényt először 2017 decemberében fogadták el, de a köztársasági elnök különféle aggályok alapján megvétózta, amelyek közül néhányat az ellenzék tagjai és civil társadalmi szervezetek is felvetettek. Végül a Nemzetgyűlés felülbírálta a vétót, és 2018 januárjában elfogadta a törvényt. 27 Az ügynökségnek központi szerepet kell játszania a szélesebb körű korrupcióellenes stratégia kidolgozása és kommunikálása terén. Ugyanakkor a korrupcióellenes nyomozásokkal és a vagyonelkobzásokkal kapcsolatos számos rendkívül érzékeny feladat gondos irányítást igényel a bizalmas jelleg védelme érdekében, miközben egyidejűleg megfelelő szintű átláthatóságot és elszámoltathatóságot is biztosítani kell a szélesebb társadalom felé. 28 Ez magában foglalja annak szükségességét, hogy tájékoztatást kell nyújtani az ügynökség bűnüldözési műveletek tekintetében betöltött szerepéről oly módon, amely hangsúlyozza függetlenségét. 9

11 javítsa a büntető igazságszolgáltatási rendszer kapacitását Bulgáriában a magas szinten elkövetett korrupció elleni hatékony fellépés érdekében 29. A korrupció nyomozása és büntetőeljárás alá vonása keretrendszerének javítására irányuló erőfeszítéseket a jövőben is folytatni kell annak érdekében, hogy Bulgária idővel képes legyen konkrét eredményeket felmutatni és folyamatosan haladni. Ebben az összefüggésben az ügyek előrehaladásával kapcsolatos átláthatóság a közvélemény felé való elszámoltathatóság fontos eleme. A bolgár hatóságok keresik a konkrét technikai lehetőségeket annak érdekében, hogy átláthatóbb tájékoztatást nyújtsanak a nyilvánosság számára, építve a már elért, a novemberi jelentésben elismert eredményekre. A negyedik értékelési kritérium elemzése alapján Bulgária jelentős előrelépést tett a 9., 10., 11. és 12. ajánlás tekintetében. A bolgár hatóságoknak konkrét eredményeket kell felmutatniuk, és folyamatos munkájukat a magas szintű korrupciós ügyekben hozott jogerős határozatokkal kell alátámasztaniuk. Az új korrupcióellenes intézményi keret folyamatos nyomon követést igényel, tekintettel az elért haladás megszilárdításának szükségességére Az ötödik értékelési kritérium: Általánosabban értelmezett különösen a helyi szinten és a határok mentén elkövetett korrupció 13. ajánlás: El kell végezni a közbeszerzési eljárások előzetes ellenőrzésének és nyomon követésének külső felülvizsgálatát, beleértve az utólagos ellenőrzéseket is, valamint a megállapított összeférhetetlenség vagy korrupció eseteit és a feltárt hiányosságok kezelését célzó intézkedéseket. 14. ajánlás: Kockázatalapú intézkedések bevezetése a közigazgatáson belül a magas kockázatú ágazatokban az alacsony szinten elkövetett korrupció kezelése érdekében, a belügyminisztériumban végrehajtott intézkedésekből merítve. A belügyminisztériumban tett erőfeszítések folytatása. 15. ajánlás: Olyan mechanizmus kidolgozása a nemzeti korrupcióellenes stratégia végrehajtásáról szóló, nyilvánosság előtti jelentéstételre vonatkozóan, amely lefedi a stratégia végrehajtásának fennmaradó időtartamát. Bulgária az elmúlt években a közbeszerzési rendszer szélesebb körű reformja keretében új rendszert vezetett be a közbeszerzési eljárások előzetes ellenőrzésére annak érdekében, hogy hatékonyabbá tegye az ellenőrzéseket és erősítse a nyomon követést. Mivel ez egy kulcsfontosságú kockázati terület, a januári jelentés az új rendszer működésének külső felülvizsgálatát javasolta a rendszer hatékonyságának ellenőrzése és az esetleges hiányosságok feltárása érdekében. A bolgár hatóságok megkezdték a felülvizsgálatot, amelynek végrehajtása a Világbankkal együttműködésben történik, és 2019 várhatóan elejére fejeződik be. Ez fontos lépés lesz abba az irányba, hogy a közbeszerzési eljárások révén megnehezítsék a korrupciót ben a nemzeti korrupcióellenes politikai tanács megkezdte a fő kockázatot jelentő ágazatokra vonatkozó ágazati korrupcióellenes tervek felülvizsgálatát a teljes államigazgatásban. E felülvizsgálatot követően a tanács horizontális iránymutatást fogadott el a tervek továbbfejlesztésére vonatkozóan. E munka célja a bevált gyakorlatok terjesztése, részben a belügyminisztérium tapasztalatai alapján, amely 2015 óta átfogó programot 29 Jelentős átfedés van ezen intézkedések és a fenti 3.2. és 3.3. szakaszban említettek között. 10

12 dolgozott ki célzott korrupcióellenes intézkedésekre 30. Az új iránymutatások egyértelműbb keretet biztosítanak a megelőzéshez a különböző kormányzati ágazatokban, amelyben egyértelműek a felelősségi körök és az intézkedések meghatározására, nyomon követésére és jelentésére vonatkozó normák. Ennek végrehajtása jelenleg a teljes államigazgatásban folyamatban van 31. A nemzeti korrupcióellenes politikai tanács folytatja tevékenységét ezen erőfeszítések általános irányának meghatározása tekintetében, ugyanakkor hasznos kapcsolatot teremt a kormánnyal, a civil társadalommal és az igazságszolgáltatással. Ez egyben a nemzeti korrupcióellenes stratégia végrehajtására vonatkozó átfogó nyomon követés és értékelés fő fóruma is 32. Az ötödik értékelési kritérium elemzése alapján Bulgária jelentős előrelépést tett a 13., 14. és 15. ajánlás tekintetében. Általában véve ezeket a kérdéseket a bolgár hatóságoknak hosszabb távon is nyomon kell követniük annak érdekében, hogy konkrét eredményeket tudjanak felmutatni A hatodik értékelési kritérium: Szervezett bűnözés 16. ajánlás: Mechanizmus kidolgozása a nyilvánosan hozzáférhető, magas szintű szervezett bűnözéssel kapcsolatos ügyek terén elért haladásról szóló nyilvános jelentéstétel céljából. Az általános ügyészség az ártatlanság vélelmének tiszteletben tartása mellett tegyen jelentést a nyomozásokról és vádemelésekről. A Legfelsőbb Semmítőszék és az igazságügyi minisztérium tegyen jelentést az ítéletekről, valamint a büntetések végrehajtásáról. 17. ajánlás: El kell fogadni a bűncselekményből származó vagyon elkobzásáról szóló törvény szükséges módosításait, és biztosítani kell azt, hogy a jogellenesen szerzett vagyoni eszközök elkobzásáért felelős bizottság továbbra is függetlenül és hatékonyan működjön. A korábbi jelentések elismerték a szervezett bűnözés tekintetében Bulgária által elért eredményeket, de rámutattak néhány fennmaradó, nyomon követést igénylő kérdésre. Az első kérdés egy, a szervezett bűnözés terén elért haladásról szóló jelentéstétel átláthatóságát biztosító rendszer létrehozása volt. A novemberi jelentés már beszámolt némi előrelépésről e téren, és jelenleg folyik a további munka, a magas szinten elkövetett korrupciós ügyekre is kiterjedően 33. A másik kérdés a vagyonelkobzásra vonatkozó jogszabályok felülvizsgálata volt annak érdekében, hogy biztosítsák a jogellenesen szerzett vagyoni eszközök lefoglalására és elkobzására irányuló rendszer általános hatékonyságát. Ezeket a módosításokat elfogadták és átvezették a 2018 elején elfogadott új jogszabályi keretbe. A hatodik értékelési kritérium elemzése alapján ez a jelentés megerősíti azt a novemberi következtetést, hogy Bulgária jelentős előrelépést tett a 16. ajánlás végrehajtása felé, és eleget tett a 17. ajánlásnak. A hatodik értékelési kritérium ideiglenesen lezártnak tekinthető. 30 Ezek az erőfeszítések folytatódnak a belügyminisztériumon belül, többek között azzal a céllal, hogy a vámhatóságokat is bevonva fellépjenek a határokon előforduló korrupció ellen márciusában elfogadták az új iránymutatásokkal összhangban készült korrupcióellenes tervek első körét. 32 A tanács egy asztalhoz ülteti az összes érintett kormányzati ügynökséget, elnöke egy nemzeti korrupcióellenes koordinátor, aki jelenleg az igazságügyi reformért felelős miniszterelnök-helyettes. 33 Lásd a fenti 3.4. pontot is. 11

13 4. KÖVETKEZTETÉS A 2017 novembere óta eltelt tizenkét hónap során Bulgária folytatta a januári jelentésben megfogalmazott ajánlások végrehajtására irányuló erőfeszítéseit. Az e jelentésben ismertetett értékeléssel összhangban a Bizottság úgy véli, hogy több ajánlást már végrehajtottak, számos más ajánlás pedig már nagyon közel áll a végrehajtáshoz. Ennek alapján a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy az első, a második és a hatodik értékelési kritérium ideiglenesen lezártnak tekinthető. Tekintettel arra, hogy bizonyos kérdésekben néhány fejlemény még folyamatban van, folyamatos nyomon követésre van szükség ezen értékelés megerősítéséhez. A Bizottság bízik abban, hogy Bulgária képes lesz valamennyi fennmaradó ajánlás teljesítésére. A fennmaradó ajánlások elkötelezett nyomon követésével Bulgária fontos lépést fog tenni számos előtte álló kihívás megoldása felé. Bulgáriának további konkrét eredményeket kell felmutatnia az elért eredmények megszilárdítása érdekében. Ezt a pozitív tendenciát fenn kell tartani az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében, és annak lezárása után a bolgár hatóságoknak gondoskodniuk kell a folyamatos nyomon követésről. A bolgár hatóságok átlátható jelentéstétele, valamint a nyilvánosság és a civil ellenőrzés fontos szerepet fog játszani a nyomon követés nemzeti szintű internalizálásában, valamint a haladás és a reform útjának fenntartásához szükséges biztosítékok megteremtésében. A Bizottság továbbra is szoros figyelemmel kíséri az előrehaladást, és megbízatásának lejárta előtt újabb értékelést készít az elért eredményekről. A Bizottság várakozásai szerint ezzel lezárul az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus Bulgáriával kapcsolatos folyamata. E célkitűzéssel összhangban a Bizottság felkéri Bulgáriát, hogy folytassa az összes fennmaradó ajánlás végrehajtásának jelenlegi pozitív tendenciáját. 12