VÉDELMI IGAZGATÁS VARGA PÉTER HORVÁTH LÁSZLÓ A MINİSÍTETT IDİSZAKOK DEFINIÁLÁSA, ALAPVETİ SZABÁLYAI, VALAMINT SZABÁLYOZÁSÁNAK FİBB INDOKAI DEFINITIONS, RULES AND REGULATIONS OF DISTINGUISHED PERIODS AND THEIR RATIONALE Minısített idıszakok az Alkotmányban rögzített azon idıszakok melyek az állam életének rendeltetésszerő mőködését, az állampolgárok életét, biztonságát veszélyeztetik, és ennek kapcsán rendkívüli intézkedések bevezetése szükséges. A cikk ezen idıszakok alapvetı szabályai és a fıbb szabályozási indokokat mutatja be. Címszavak: minısített idıszakok, rendkívüli intézkedések, polgári védelem (Title: Definition and basic rules of compounded periods, and the explanations to the regulations)compounded periods are those intervals described by the Constitution, which are threatening the normal life-cycle of the state, the security of citizens, and therefore extraordinary steps needed to be introduced (to defend it). This article is describing these periods' basic rules, and main reasons behind regulation. Key-words: compounded periods, extraordinary steps, civil protection I. Alapvetı indokok A minısített idıszakok szabályozása természetszerően több különbözı szinten valósult meg, melyek közül elsı és alapvetı az 1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya (a továbbiakban: Alkotmány, alaptörvény). 1989-ben, amikor formálisan az 1949. évi XX. törvény módosítására, és ezzel a Magyar Köztársaság alkotmányának megalkotására került sor, az Országgyőlés kiemelkedı jelentıséget tulajdonított azon idıszakok szabályozásának, amelyekben valamely okból a demokratikus 79
rendszer mőködése, az ország területi épsége, függetlensége, az állampolgárok élet- és vagyonbiztonsága veszélybe kerül, illetve sérelmet szenved. Különösen nehezen kezelhetı az olyan idıszak, ha a rendkívüli eseményekkel összefüggésben olyan gyors és hatékony fellépés szükséges, amely az államhatalom megszokott, rendeltetésszerő mőködésével már nem öszszeegyeztethetı. A demokratikus mőködés alapfeltétele ugyanis az államhatalmi ágak (népképviseleti, végrehajtói, bírói) egymástól megfelelı garanciális szabályokkal elválasztva mőködjenek, biztosíthassák ezáltal az állampolgárok számára (közvetten természetesen az itt tartózkodó külföldi, vagy hontalan személyek, illetve a Magyar Köztársaság területén mőködı jogi személyek és jogi személyiség nélküli egyéb szervezetek számára) az alkotmányban foglalt jogaikat. Kissé túlzó leegyszerősítéssel élve azonban szem elıtt tartva jelen cikkem fı témakörét, elkerülve a terjengıs mellékvágányokat legrövidebben úgy fogalmaznék, hogy egy adott ország alkotmánya egyfajta szerzıdésként is felfogható melyet az államhatalom állampolgáraival köt, meghatározva önmaga mőködésének alapvetı kereteit, továbbá az állampolgárok garantált jogait és cserébe elvárt kötelezettségeit. Tekintettel arra, hogy az állampolgárság megszerzése az esetek döntı hányadában a törvény erejénél fogva a születéssel történik ezen alapszerzıdés megváltoztatása természetszerőleg csak az állampolgárok túlnyomó többségének egybehangzó akaratával történhet, amelyet legfıbb népképviseleti szervünk az Országgyőlés által fejezhetnek ki az arra jogosultak (a választójoggal rendelkezık). Az Alkotmány megváltoztatásához nem véletlenül minden jogszabály közül a legnagyobb egyetértés szükséges a képviselık között. Az államhatalom mőködésének kontrollját legfelsıbb szinten a jogalkotás, továbbá egyes döntések meghozatala révén az Országgyőlés látja el, mőködésének korlátja azonban szervezetébıl adódó lassúsága, amely normál idıszakokban jellemzıen nem okoz semmilyen fennakadást. Elıfordulhat tehát, hogy témánkhoz visszakanyarodva a minısített idıszakokban valamely okból a legfelsıbb államhatalmi és népképviseleti szervünk az Országgyőlés nem képes a Magyar Köztársaság kellı hatékonyságú irányítására, így tulajdonképpen egyfajta demokratikus deficit keletkezik. Ez a deficit azonban nem kizárólag az irányításban jelentkezik, hanem adott esetben az állampolgárok szintjén is, hiszen elıfordulhat olyan helyzet, amikor alapvetı jogaikat is korlátozni szükséges. 80
VÉDELMI IGAZGATÁS Ez utóbbi korlátozások, illetve a demokratikus szervek rendhagyó mőködésének szabályait rendkívüli jogrendnek nevezzük. Fontos ugyanakkor hangsúlyozni azt, hogy a rendkívüli jogrendben is meg kell ırizni az alkotmányosság minimumát. Rendkívüli jogrendben ugyanis felfüggesztıdnek, vagy korlátozottabban érvényesülnek az alkotmányosság klasszikus alapelvei. Korlátozni lehet az emberi jogokat, a nyilvánosságot, a hatalommegosztás elvét, vagyis a demokrácia legfontosabb intézményeit. Az 1989-es Alkotmánymódosítás arra törekedett, hogy rendkívüli jogrendben is érvényesítse az alkotmányosság elvárható minimumát. Erre utal az Alkotmány 8. (4) bekezdése, amely különválasztja az alapjogokon belül azokat az alapjogokat, amelyek rendkívüli jogrendben sem függeszthetık fel, vagy korlátozhatók. Nem függeszthetık fel, vagy korlátozhatók: az Alkotmány 54., 55., 56., 57. (2)-(4) bekezdés, 60., 66., 67., 68., 69., 70/E. -aiban foglalt alapjogok. (Ezek közül csak példaként a legfontosabbak: élethez, emberi méltósághoz, szabadsághoz, személyi biztonsághoz, ártatlanság vélelméhez, jogképességhez, gondolat, lelkiismeret és vallásszabadsághoz főzıdı jogok.) Ezzel szemben felfüggeszthetı vagy korlátozhatók az ott nem nevesített állampolgári jogok gyakorlása, amely természetesen csak akkor tekinthetı alkotmányosnak, ha minderre csak a szükséges mértékben és ideig kerül sor. Vitán felül indokolt volt tehát, hogy a minısített idıszakokra vonatkozó alapvetı szabályok az alkotmányban, mint alaptörvényben kerüljenek szabályozásra. Az viszont komoly vitákra adott okot, hogy ebben a tárgyban mi legyen az Alkotmányban rögzítendı szabályok köre és mélysége. Az ország egészét, így a központi kormányzati szervek hathatós cselekvését igénylı rendkívüli jogrend szabályozására, a szabályozott szabálytalanságra vitathatatlanul szükség van. A kérdés azonban az, hogy milyen szabályokat kell felvinni ezáltal merevvé, nehezen változtathatóvá tenni az Alkotmány szintjén. Amennyiben a veszély elhárítására valóban alkalmas, mőködıképes rendszert kíván kiépíteni a jog márpedig ez a fı cél, úgy meg kell felelni az operativitási elvárásoknak is. Éppen ebbıl az irányból érték kritikák a rendkívüli jogrend 1989-ben megálmodott, parlamentközpontú rendszerét. Az Alkotmány késıbbi módosításai így az 1993. évi CVII. törvény, a 2000. évi XCI. törvény a 2001. évi XLII. törvény és a 2004. évi CIV. törvény az operativitási elv felé mozdították el a rendkívüli jogrend egész rendszerét, amely nemzetközi jogi elvárás is volt 81
az új katonai szövetségi rendszerben. 1 Az alaptörvény indokolásában említett operativitási elvárásoknak való megfelelésre irányuló törekvés olvasható ki a következı idézetbıl is: A következı ciklus során a 2000/2001- ben született alkotmánymódosítások a rendkívüli állapotra és a szükségállapotra, valamint a fegyveres erıkre vonatkozó szabályokat pontosították. A 2002 nyarán kezdıdött parlamenti ciklus legfontosabb alkotmánymódosításai az ország új nemzetközi kötelezettségvállalásaival függtek össze. Az alább még tárgyalandó 2002. évi LXI. törvény az Európai Unióhoz történı csatlakozás alkotmányos alapjait rakta le, míg a 2003. évi CIX. törvény a NATO-szövetségi kötelezettségek teljesíthetıségének érdekében a Kormányt hatalmazta fel fegyveres erık alkalmazására és csapatmozgások engedélyezésére. 2 Az alapvetı szabályozási indokok áttekintése után, azonban a részletes szabályozás áttekintése elıtt szükséges körülhatárolni, mit is nevezünk minısített idıszaknak. A minısített idıszakok közös jellemzıje az, hogy az állam életének rendes mőködését az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságát külsı, vagy belsı társadalmi, illetve természeti veszély fenyegeti és ezen veszélyek elhárítására, illetve következményeinek felszámolására a rendkívüli jogrend eszközei vehetık figyelembe. 3 Minısített idıszakok: a rendkívüli állapot, a szükséghelyzet, a veszélyhelyzet, a megelızı védelmi helyzet, valamint az Alkotmány 19/E. foglalt, önállóan nem nevesített helyzet, melyet külsı fegyveres csoportoknak Magyarország területére történı váratlan betörése keletkeztet. A két utóbbi idıszak az elsı háromtól annyiban tér el, hogy nem kíséri ezen idıszakot rendkívüli jogrend bevezetése. II. A minısített idıszakok és a rendkívüli jogrend Érdekes a szabályoknak az Alkotmányban történı elhelyezkedése is, hiszen az alapvetı (definiáló) rendelkezéseket a jogalkotó a II. fejezetben (melynek címe az Országgyőlés) helyezte el, késıbb kiegészítve a VII. fejezetben található a kormányra vonatkozó késıbb részletesen kifejtett 1 A Magyar Köztársaság Alkotmányának indokolása 2 Paczolay Péter: Magyar Alkotmányjog 1989-2005; megjelent: A magyar jogrendszer átalakulása 1985/1990-2005 I. kötet 61. oldal, Gondolat-ELTE ÁJK kiadó, Bp. 2007. 3 Dr. Horváth László Sápi Gábor: Védelmi Igazgatás minısített idıszakokban ZMNE egyetemi jegyzet, Bp. 2003., 55. oldal 82
VÉDELMI IGAZGATÁS szabállyal. A fogalmakat és alapvetı szabályokat tehát az Országgyőlés jogállásán keresztül, onnan vetítve ismerhetjük meg. Nem véletlenül, hiszen az alkotmány értelmében az Országgyőlés: dönt a hadiállapot kinyilvánításáról és a békekötés kérdésérıl; hadiállapot vagy idegen hatalom fegyveres támadásának közvetlen veszélye (háborús veszély) esetén kihirdeti a rendkívüli állapotot, és Honvédelmi Tanácsot hoz létre; az alkotmányos rend megdöntésére vagy a hatalom kizárólagos megszerzésére irányuló fegyveres cselekmények, továbbá az élet- és vagyonbiztonságot tömeges méretekben veszélyeztetı, fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett súlyos erıszakos cselekmények, elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség esetén (a továbbiakban együtt: szükséghelyzet) szükségállapotot hirdet ki; külsı fegyveres támadás veszélye esetén vagy szövetségi kötelezettség teljesítése érdekében meghatározott idıre kihirdeti (meghosszabbítja) a megelızı védelmi helyzetet, és felhatalmazza a Kormányt a szükséges intézkedések megtételére. 4 Az alkotmányos kontrollt igyekezett a fentiek alapján a jogalkotó erısíteni rendkívüli jogrend idején, ehhez kapcsolódik, hogy az Alkotmány 8/A. -a alapján az Országgyőlés, ha nincs akadályoztatva, folyamatosan ülésezik, megbízatási ideje pedig igazodik a rendkívüli jogrendhez. A vonatkozó fogalmak tehát elıször alaptörvény 19. (2) bekezdésében jelennek meg a fentiek szerint. A minısített idıszakok kihirdetésére elsısorban épp az elızıekben foglalt indokok alapján az Országgyőlés jogosult dönteni. Utolsó alaklommal ilyen tartalmú döntés a 2000. évi árvíz kapcsán született, mikor is veszélyhelyzet kihirdetésére került sor, mely lehetıvé tette egyes rendkívüli intézkedések bevezetését, továbbá a Kormány részére, hogy egyes kiadásokat a költségvetés elkülönített tartalékalapjából, illetıleg a vis mayor alapból fedezzen. Az Alkotmány 19/E. (1) és (2) bekezdése szerint: Külsı fegyveres csoportoknak Magyarország területére történı váratlan betörése esetén a támadás elhárítására, illetıleg az ország területének a honi és szövetséges légvédelmi és repülı készültségi erıkkel való oltalmazására, az alkotmányos rend, az élet- és vagyonbiztonság, a közrend és a közbiztonság védelme érdekében a Kormány a köztársasági elnök által jóváhagyott védel- 4 Alkotmány 19. (2) bek. g), h), i), n) pontjai 83
mi terv szerint a támadással arányos és erre felkészített erıkkel a szükségállapot vagy a rendkívüli állapot kihirdetésére vonatkozó döntésig azonnal intézkedni köteles. A Kormány az intézkedésérıl haladéktalanul tájékoztatja az Országgyőlést, a köztársasági elnököt a további intézkedések megtétele érdekében. Az Alkotmány elıbb hivatkozott rendelkezésibıl egyértelmően látszik, hogy ezen idıszakban a Kormány intézkedései csak ideiglenesek és önálló intézkedési kötelezettsége (és joga) csak a szükségállapot, vagy a rendkívüli állapot esetleges kihirdetéséig áll fenn. A megelızı védelmi helyzet fogalmát (lásd fentebb) a 2005. január 1- tıl hatályos 2004. évi CIV. törvény vezette be az Alkotmányba, kibıvítve ezzel a minısített idıszakok körét. Ezen idıszak kihirdetésére, vagy fenntartására külsı fegyveres támadás közvetlennek nem minısíthetı veszélye esetén vagy a szövetségi kötelezettség teljesítése érdekében kerülhet sor. Megelızı védelmi helyzet kihirdetése esetén nincs mód az alapvetı jogok gyakorlásának felfüggesztésére, vagy korlátozására. Az Alkotmány már hivatkozott 8. (4) bekezdésében ugyanis három olyan minısített idıszakot nevesít, amikor ezen jogok felfüggeszthetık, vagy korlátozhatók; a rendkívüli állapotot, a szükségállapotot és veszélyhelyzetet. Szintén minısített idıszaki helyzet a veszélyhelyzet, amelyrıl a jogalkotó az alaptörvény 35. (1) bekezdés i) pontjában szabályozott: [A Kormány] i) az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztetı elemi csapás, illetıleg következményeinek az elhárítása (a továbbiakban: veszélyhelyzet), valamint a közrend és a közbiztonság védelme érdekében megteszi a szükséges intézkedéseket;. III. A rendkívüli jogrend szabályai az Alkotmányban Az Alkotmány 19/A-E. -ai a rendkívüli jogrend szabályait tartalmazzák. Az Alkotmány ideiglenes módosítása 1989-ben a békés átmenet féltése miatt készült fel a demokrácia esetleges alkotmányos hibernálására. A magyar Alkotmányban ellentétben több más alkotmánnyal, (amelyek jellemzıen a rendkívüli jogrenddel kapcsolatos kormányzati hatásköröket szabályozzák) részletesen szabályozott a rendkívüli jogrend. Az Alkotmány a rendkívüli jogrendnek három formáját ismeri, nevezetesen a rendkívüli állapotot, a szükségállapotot és a veszélyhelyzetet. 84
VÉDELMI IGAZGATÁS Érdemes itt elırebocsátani a fentebb már említett, a kormányra vonatkozó következı rendelkezést, mely a 19-19/E. -okban foglaltakat egészíti ki: Veszélyhelyzetben és megelızı védelmi helyzetben a Kormány az Országgyőlés felhatalmazása alapján egyes törvények rendelkezéseitıl eltérı rendeleteket és intézkedéseket hozhat 5. Nézzük melyek is ezek a szabályok. Az Alkotmány 19/A. (1) bekezdése értelmében, ha az Országgyőlés e döntések meghozatalában akadályoztatva van, a köztársasági elnök jogosult a hadiállapot kinyilvánítására, a rendkívüli állapot kihirdetésére és a Honvédelmi Tanács létrehozására, továbbá a szükségállapot kihirdetésére. A (2) bekezdésben szabályozza az alaptörvény, hogy mit is kell akadályoztatás alatt érteni: Az Országgyőlés e döntések meghozatalában akkor van akadályoztatva, ha nem ülésezik, és összehívása az idı rövidsége, továbbá a hadiállapotot, a rendkívüli állapotot vagy a szükségállapotot kiváltó események miatt elháríthatatlan akadályba ütközik. Az elızıeket két jelentıs garanciális szabály kíséri, miszerint: (3) Az akadályoztatás tényét, továbbá a hadiállapot kinyilvánításának, a rendkívüli állapot vagy a szükségállapot kihirdetésének indokoltságát az Országgyőlés elnöke, az Alkotmánybíróság elnöke és a miniszterelnök együttesen állapítja meg. (4) Az Országgyőlés a hadiállapot, a rendkívüli állapot vagy a szükségállapot kihirdetésének az indokoltságát az akadályoztatásának megszőnése utáni elsı ülésén felülvizsgálja, és dönt az alkalmazott intézkedések jogszerőségérıl. E döntéshez az országgyőlési képviselık kétharmadának a szavazata szükséges. Az Alkotmány 19/B. -ában kerültek szabályozásra a Honvédelmi Tanácscsal összefüggı szabályok. Összetételét a (2) bekezdés határozza meg: A Honvédelmi Tanács elnöke a köztársasági elnök, tagjai: az Országgyőlés elnöke, az Országgyőlésben képviselettel rendelkezı pártok képviselıcsoportjainak vezetıi, a miniszterelnök, a miniszterek és tanácskozási joggal a Honvéd Vezérkar fınöke. Rendkívüli állapot idején a Honvédelmi Tanács dönt: a Magyar Honvédség országon belüli vagy külföldi alkalmazásáról, békefenntartásban való részvételérıl, külföldi hadmőveleti területen végzett humanitárius tevékenységérıl, valamint külföldi állomásozásáról; 5 Alkotmány: 35. (3) bekezdés elsı fordulata 85
a külföldi fegyveres erık magyarországi vagy az ország területérıl kiinduló alkalmazásáról, illetve magyarországi állomásozásáról; a külön törvényben meghatározott rendkívüli intézkedések bevezetésérıl. 6 A Honvédelmi Tanácsot az Alkotmány különbözı jogkörökkel is felruházza, így a Honvédelmi Tanács gyakorolja az Országgyőlés által rá átruházott jogokat, a köztársasági elnök jogait és a Kormány jogait. 7 Fontos még kiemelni, hogy a Honvédelmi Tanács rendeletet alkothat, ebben egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, illetıleg törvényi rendelkezésektıl eltérhet, továbbá egyéb különleges intézkedéseket hozhat, az Alkotmány alkalmazását azonban nem függesztheti fel. 8 Az alkotmány alkalmazása tehát semmilyen körülmények között még rendkívüli állapot idején sem függeszthetı fel. Ehhez kapcsolódik a (6) bekezdés garanciális szabálya, miszerint az Alkotmánybíróság mőködése rendkívüli állapot idején sem korlátozható. Ezen szabály garanciális indokai különösebb magyarázat nélkül is beláthatóak, hiszen az Alkotmánybíróság a legfıbb alkotmányvédı szerv. Az Alkotmány 19/C. rendezi a szükségállapot egyes részletszabályait és köztársági elnök ezzel összefüggı feladatait, jogait: (1) A szükségállapot kihirdetésekor az Országgyőlés akadályoztatása esetén a köztársasági elnök dönt a Magyar Honvédség 40/B. (2) bekezdése szerinti felhasználásáról. A szükségállapottal kapcsolatosan fontosak lehetnek egyes olyan intézkedések, amelyeknek gyors meghozatala személyi döntést igényel. Könnyen belátható, hogy a testületi döntést mindig nehezebb meghozni, a jellegénél fogva hosszabb idıt igényel, mint egy tisztségviselıi döntés. A szükségállapoti helyzet feltétlenül igényelte, hogy a legnagyobb közjogi méltóságot megtestesítı köztársasági elnök intézkedési jogkört kapjon. Ennek megfelelıen szükségállapot idején a külön törvényben megállapított rendkívüli intézkedéseket rendeleti úton a köztársasági elnök vezeti be. 9 A köztársasági elnöknek tájékoztatási kötelezettséget ír elı az alaptörvény, nevezetesen a bevezetett rendkívüli intézkedésekrıl haladéktalanul tájékoztatnia kell az Országgyőlés elnökét. A szükségállapot idején az Országgyőlés akadályoztatása esetén az Országgyőlés Honvédelmi Bizottsága folyamatosan ülésezik. Az Or- 6 Alkotmány 19/B. (1) bekezdés 7 Alkotmány 19/B. (3) bekezdés 8 Alkotmány 19/B. (4) bekezdés 9 Alkotmány 19/C. (2) bekezdés 86
VÉDELMI IGAZGATÁS szággyőlés, illetıleg az Országgyőlés Honvédelmi Bizottsága a köztársasági elnök által bevezetett rendkívüli intézkedések alkalmazását felfüggesztheti. 10 A jogbiztonságot szolgálja, hogy a rendeleti úton bevezetett rendkívüli intézkedések harminc napig maradnak hatályban, kivéve ha hatályukat az Országgyőlés akadályoztatása esetén az Országgyőlés Honvédelmi Bizottsága meghosszabbítja. 11 Az alkotmányozó a különleges hatalmakat, a kivételes felhatalmazásokat, az átruházott hatásköröket a diktatúra veszélyétıl félve kontrollmechanizmusok alatt kívánja tartani. Ez fogalmazódik meg a köztársasági elnök rendkívüli jogrenddel összefüggı jogköreinél. 12 Az alaptörvény 19/D. a határozathozatal minısített többségérıl rendelkezik, miszerint a rendkívüli állapot és a szükségállapot idején alkalmazandó részletes szabályokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévı országgyőlési képviselık kétharmadának szavazata szükséges. A hadiállapot kinyilvánítása, a rendkívüli és szükségállapot kihirdetése, a fentiek alapján a Honvédelmi Tanács létrehozatala fıszabályként az Országgyőlés hatásköre, ám nem kizárólagos hatásköre. A rendkívüli jogrend bevezetésére okot adó körülmények megakadályozhatják az Országgyőlés összehívását, tanácskozását, mőködését. Az Alkotmány indokolása szerint a hatékony intézkedések azonnali megtétele érdekében az Országgyőlés akadályoztatása esetén, e döntéseket a köztársasági elnök hozhatja meg. Ez a helyettesítési klauzula található a 19/A. -ában. A hatáskör alkotmányos átruházásának, vagyis a köztársasági elnök jogkörének alkotmányos korlátai vannak. Az Alkotmány meghatározza az Országgyőlés akadályoztatásának az esetét, amelyet elháríthatatlan tényként definiál. E tényt és a rendkívüli jogrend államfı általi kihirdetésének indokoltságát három közjogi méltóság (a házelnök, az Alkotmánybíróság elnöke és a miniszterelnök) együttesen állapítja meg. Ez a sajátos, bizottságtípusú intézmény az Alkotmány értelmében elızetesen dönt a kérdésben, döntése csak konszenzusos lehet. Az 1989. évi XXXI. törvény 5. - ához főzött indokolás szerint, ha bármelyikük úgy ítéli meg, hogy az említett feltételek nem állapíthatók meg, a köztársasági elnök nem jogosult 10 Alkotmány 19/C. (3) bekezdés 11 Alkotmány 19/C. (4) bekezdés 12 Alkotmány 19/E. (4) bekezdés, 19/C. (3) bekezdés 87
ezen intézkedések megtételére. A gyors döntés meghozatalának igénye mellett megfelelı garanciális szabályokat is meghatározott a jogalkotó. Az Országgyőlés az akadályoztatásának megszőnése utáni elsı ülésén kétharmados döntéssel köteles felülvizsgálni az államfı által kihirdetett rendkívüli jogrend indokoltságát és az alkalmazott intézkedések jogszerőségét. A rendkívüli állapot kihirdetésével egyidejőleg létre kell hozni a Honvédelmi Tanácsot. A rendkívüli jogrendben az operativitás érdekében korlátozottabban érvényesül a hatalommegosztás elve, átrendezıdnek a hatáskörök. A Honvédelmi Tanács az Alkotmány erejénél fogva (ld. Alkotmány 19/B. ) különleges hatalomhoz jut, egy kézben gyakorolja a köztársasági elnök és a kormány összes hatáskörét, valamint az Országgyőlés által rá átruházott jogköröket. A Honvédelmi Tanácsot az Alkotmány jogalkotó hatáskörrel, rendeletalkotási joggal ruházza fel. A rendkívüli jogrendbıl következıen különleges hatalom nyilvánul meg abban, hogy a rendeletalkotás contra legem felhatalmazást is jelent, a Honvédelmi Tanács eltérhet a törvényi rendelkezésektıl, azokat módosíthatja, megváltoztathatja, sıt, egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti. A különleges hatalom azonban nem korlátlan, a Honvédelmi Tanács az Alkotmányhoz nem nyúlhat, annak egyetlen rendelkezését sem függesztheti fel. A Honvédelmi Tanács ellenpontjaként van jelen a rendkívüli jogrendben is folyamatosan mőködı Alkotmánybíróság. A 19/C. értelmében a szükségállapot kihirdetésekor az államfı jut különleges hatalomhoz. E különleges felhatalmazás két jogkört tartalmaz, a fegyveres erık feletti rendelkezési jogot és a rendkívüli intézkedések rendeleti úton történı bevezetését. Az 1989-es Alkotmány módisítás szükségállapot idején is indokoltnak tartotta az államfı különleges hatalmának fokozott ellenırzését. Ezek a korlátok fogalmazódnak meg a 19/C. (3), (4) bekezdésében: az államfı a megtett rendkívüli intézkedésekrıl haladéktalanul tájékoztatni köteles a házelnököt. Az Országgyőlés, illetıleg annak Honvédelmi Bizottsága a köztársasági elnök döntéseit felülbírálhatja. A rendeleti úton bevezetett rendkívüli intézkedések korlátozott idıpontig, harminc napig maradnak hatályban, kivéve, ha az Országgyőlés, vagy akadályoztatása esetén annak Honvédelmi Bizottsága azt meghosszabbítja. Az 1993. évi CVII. alkotmánymódosító törvény a kormány azonnali intézkedési kötelezettségét tartalmazó, új -sal egészítette ki a rendkívüli 88
VÉDELMI IGAZGATÁS jogrend alkotmányos szabályrendszerét (Alkotmány 19/E. ). Ez az alkotmány-kiegészítés a többször említett operativitás elvére figyelemmel - a szükségállapot vagy a rendkívüli állapot kihirdetésére vonatkozó döntésig - azonnali intézkedési joggal és kötelezettséggel ruházza fel a Kormányt. Az alkotmánymódosítás indoka, hogy bizonyos esetekben váratlan veszélyhelyzetekben az elhárításra irányuló cselekvési idı rendkívüli mértékben lerövidül, amely a döntésben a lehetı legnagyobb operativitást igényli. Az Alkotmány külsı, fegyveres csoportoknak Magyarország területére történı váratlan betörése esetén hatalmazza fel a Kormányt azonnali intézkedések megtételére. Az indokolás ilyen, az ország szuverenitását, területi épségét sértı váratlan eseményként említi az ország légterének szándékos megsértését, a váratlan légitámadást, és az idegen hatalom fegyveres támadásának nem minısülı, külsı fegyveres csoportok (pl. gerillacsoportok) váratlan betörését a magyar államterületre. Az Alkotmány 5. -a értelmében a Magyar Köztársaság állama védi az ország függetlenségét, területi épségét, valamint a nemzetközi szerzıdésben rögzített határait. Ez az egyik érdek, amit a Kormány felhatalmazásával fokozottan véd az alkotmányozó. A 19/E. szól arról is, hogy a Kormány az alkotmányos rend, az élet- és vagyonbiztonság, a közrend és a közbiztonság védelme érdekében kapta meg ezt a különleges felhatalmazást. A felhatalmazás korlátait is megtalálhatjuk az Alkotmányban: a Kormány a köztársasági elnök által jóváhagyott védelmi terv szerint, a támadásokkal arányos és erre felkészített erıkkel, az Országgyőlés és a köztársasági elnök haladéktalan tájékoztatásával egyidejőleg köteles azonnal intézkedni. Mindezeken túl természetesen az Alkotmány utal a rendkívüli jogrendrıl szóló külön törvényekre is. Utaló szabályt az Alkotmány 19/B. (1) bekezdés c) pont pontja, 19/C. (2) bekezdése és a 19/D., 19/E. (3) bekezdése tartalmaz. IV. A minısített idıszakokra vonatkozó alapvetı szabályok egyéb törvényekben 1) Az Alkotmány 19/B. (1) bekezdés c) pontja szerint rendkívüli állapot idején a Honvédelmi Tanács dönt a külön törvényben meghatározott rendkívüli intézkedések bevezetésérıl. Ezen rendkívüli intézkedéseket a hon- 89
védelemrıl és a Magyar Honvédségrıl szóló 2004. évi CV. törvény (a továbbiakban: Hvt.) harmadik része szabályozza. A Hvt. ide vonatkozó XIV. fejezete a következı beszédes alcímet kapta: MEGELİZİ VÉDELMI HELYZET, RENDKÍVÜLI ÁLLAPOT, SZÜKSÉGÁLLAPOT, AZ ALKOTMÁNY 19/E. -A SZERINTI ESET ÉS VESZÉLYHELYZET IDEJÉN ALKALMAZ- HATÓ SZABÁLYOK A rendkívüli intézkedések bevezetése és alkalmazása lehetıvé teszi, hogy az ország személyi és dologi erıforrásai teljes mértékben az ország katonai védelme érdekében, vagy az alkotmányos rend megóvása érdekében felhasználhatók legyenek. A Hvt. általános rendelkezésekként a következıket rögzíti. 148. A megelızı védelmi helyzet, rendkívüli állapot, szükségállapot, az Alkotmány 19/E. -a szerinti eset, valamint veszélyhelyzet idején alkalmazható szabályokat, a bevezethetı rendkívüli intézkedéseket ez a fejezet állapítja meg. 149. (1) A Honvédelmi Tanács rendkívüli állapot idején a 153-201. - ban meghatározott rendkívüli intézkedéseket vezetheti be. (2) A köztársasági elnök szükségállapot idején a 153-159., 161-186., 191-195., 197-201. -ban, valamint más törvényekben meghatározott rendkívüli intézkedéseket vezetheti be. (3) A Kormány a) megelızı védelmi helyzetben, az Alkotmány 19/E. -ának (1) bekezdésében meghatározott esetben és veszélyhelyzetben a 153-156., 158-160., 165-170., 172-173., 186., 195., 196-201. -ban meghatározott rendkívüli intézkedéseket, b) a megelızı védelmi helyzet kihirdetését megelızıen, annak kezdeményezését követıen, az állampolgárok alapvetı jogainak lényeges tartalmát nem érintve a 201. -ban meghatározott intézkedéseket vezetheti be. 150. (1) Ahol a 152-198. rendeletet említ, azon rendkívüli állapot idején a Honvédelmi Tanács rendeletét, szükségállapot idején a köztársasági elnök rendeleti úton bevezetett rendkívüli intézkedését, megelızı védelmi helyzetben, az Alkotmány 19/E. -ának (1) bekezdésében meghatározott esetben, illetve veszélyhelyzetben a Kormány rendeletét kell érteni. Ezekkel ellentétes jogszabály nem alkalmazható. (2) A rendkívüli állapot idején a Honvédelmi Tanács által kiadott rendeletek, szükségállapot idején a köztársasági elnök által bevezetett rendkívüli 90
VÉDELMI IGAZGATÁS intézkedések, megelızı védelmi helyzet idején, az Alkotmány 19/E. -ának (1) bekezdésében meghatározott esetben, illetve veszélyhelyzetben a Kormány által bevezetett rendkívüli intézkedések végrehajtásának területi követelményeit és feladatait illetékességi területén a megyei közgyőlés elnöke, a fıvárosban a fıpolgármester rendeletben állapítja meg. 151. A megelızı védelmi helyzet, rendkívüli állapot vagy szükségállapot idején, az Alkotmány 19/E. -ának (1) bekezdésében meghatározott esetben, illetve veszélyhelyzetben bevezetett egyedi rendkívüli intézkedéssel ellentétes jogszabály nem alkalmazható. 152. (1) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy a jogalkotás rendjére elıírt szabályok megfelelı alkalmazásával, kihirdetésre alkalmas állapotba elıkészítse a Honvédelmi Tanács, illetve a köztársasági elnök rendeletének tervezeteit. (2) A tervezeteket a döntésre jogosult, illetve a végrehajtásért felelıs személyek (szervek) részére meg kell küldeni. 13 A fentiekbıl jól látható, hogy a jogalkotó törekedett a rendkívüli idıszakok esetén is a feladat és hatáskörök lehetı legteljesebb megosztására, igyekezet a jogkörök minél részletesebb meghatározására, hogy nehogy bármely hatalmi pozícióban lévı szeméyl vagy szerv azzal visszaélhessen. 2) A veszélyhelyzet Alkotmányban meghatározott fogalmát a polgári védelemrıl szóló 1996. évi XXXVII. törvény pontosítja az alábbiak szerint: E törvény alkalmazásában veszélyhelyzet a szükséghelyzetet [Alkotmány 19. (3) bek. i) pont] el nem érı mértékő, az élet- és vagyonbiztonságot vagy a környezetet veszélyeztetı természeti csapás, illetıleg ipari baleset okozta állapot, amelyet különösen a következı események válthatnak ki: a) súlyos, több embernél halálos lefolyású tömeges megbetegedést elıidézı kórokozó megjelenése, amely kórokozót ürítı embertıl, kórokozót tartalmazó holttesttıl, kórokozóval szennyezett élelmiszerbıl, vízbıl, talajból, tárgyról, anyagról, levegıbıl, állatból vagy állati tetembıl származik; b) ivóvíz célú vízkivétellel érintett felszíni vizek haváriaszerő szennyezése; 13 Hvt. 148-152. 91
c) kedvezıtlen meteorológiai viszonyok következtében fellépı légszennyezettségi állapot, amelynek során bármely légszennyezı anyag koncentrációja a 30 perces levegıminıségi határértéket a megengedett esetszámon felül meghaladja; d) a környezet veszélyes hulladékkal való közvetlen és súlyos szennyezése; e) az atomenergia alkalmazását szolgáló létesítményben, berendezésben radioaktív anyaggal végzett tevékenység során vagy nukleáris őrobjektum becsapódását követıen a biztonságot kedvezıtlenül befolyásoló és a lakosság nem tervezett sugárterhelését elıidézı esemény; f) ipari létesítményben, továbbá szénhidrogén-kitermelés során vagy veszélyes anyag tárolása és szállítása közben bekövetkezı baleset, amikor a szabadba kerülı mérgezı anyag az emberi életet vagy egészséget, továbbá a környezetet tömeges méretekben és súlyosan veszélyezteti; g) árvízvédekezés során, ha az elırejelzések szerint az áradó víz az addig észlelt legmagasabb vízállást megközelíti és további jelentıs áradás várható, vagy elháríthatatlan jégtorlasz keletkezett, illetıleg, ha töltésszakadás veszélye fenyeget; h) több napon keresztül tartó kiterjedı, folyamatos, intenzív, megmaradó hóesés vagy hófúvás; i) régión belül egyidejőleg járhatatlan vasútvonal, fıút, valamint legalább öt mellékút; j) belvízvédekezés során, ha a belvíz lakott területeket, ipartelepeket, fı közlekedési utakat, vasutakat veszélyeztet és további elöntések várhatók. 14 3) A fentihez kapcsolódik a katasztrófa fogalma, melyet a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetérıl és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésrıl szóló 1999. évi LXXIV. törvény rögzít: Katasztrófa: a szükséghelyzet vagy a veszélyhelyzet kihirdetésére alkalmas, illetıleg a minısített helyzetek kihirdetését el nem érı mértékő olyan állapot vagy helyzet (pl. természeti, biológiai eredető, tőz okozta), amely emberek életét, egészségét, anyagi értékeiket, a lakosság alapvetı ellátását, a természeti környezetet, a természeti értékeket 14 A polgári védelemrıl szóló 1996. évi XXXVII. törvény 2. (2) bekezdése 92
VÉDELMI IGAZGATÁS olyan módon vagy mértékben veszélyezteti, károsítja, hogy a kár megelızése, elhárítása vagy a következmények felszámolása meghaladja az erre rendelt szervezetek elıírt együttmőködési rendben történı védekezési lehetıségeit és különleges intézkedések bevezetését, valamint az önkormányzatok és az állami szervek folyamatos és szigorúan összehangolt együttmőködését, illetve nemzetközi segítség igénybevételét igényli. 15 A 1999. évi LXXIV. törvény a II. fejezetében (címe: Katasztrófák elleni védekezés irányítása) részletezi az abban részt vevı állami szervek feladatait, mindenekelıtt a Kormányét. Összefoglalás A rövid áttekintés után az olvasóban természetesen felmerül az a kérdés, hogy a hatályos szabályozás vajon mennyire képes a való életben felmerült helyzetek kezelésére, illetve kellı biztonságot ad-e a joggal való visszaélés megakadályozására. Az alkotmányos biztonság és a minısített idıszakokban célszerő rugalmasság jelen esetben két egymással ellentétes érdek, melyek között vitathatatlanul nehéz a pontos egyensúly megtalálása. Minden bizonnyal ez az egyensúly mindenkoron függ az ország fenyegetettségétıl is, azonban figyelve a szabályozás nagyfokú átgondoltságát, bennem, e cikk készítése során az a kép alakult, ki, hogy a jogalkotó a lehetı legprecízebb módon rakta súlyokat a mérleg két nyelvébe. 15 A katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetérıl és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésrıl szóló 1999. évi LXXIV. törvény 3. e) pontja 93
Felhasznált irodalom 1. A honvédelemrıl és a Magyar Honvédségrıl szóló 2004. évi CV. törvény 2. A katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetérıl és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésrıl szóló 1999. évi LXXIV. törvény 3. A Magyar Köztársaság Alkotmányának indokolása 4. A polgári védelemrıl szóló 1996. évi XXXVII. törvény 5. Dr. Horváth László Sápi Gábor: Védelmi Igazgatás minısített idıszakokban. ZMNE egyetemi jegyzet. Bp. 2003 6. Paczolay Péter: Magyar Alkotmányjog 1989 2005. Megjelent: A magyar jogrendszer átalakulása 1985/1990 2005. Gondolat-ELTE ÁJK kiadó, Bp. 2007. 7. 1949. évi XX. Törvény. A Magyar Köztársaság Alkotmánya 94