TERMÉSZETVÉDELEMI KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK oktatási segédanyag Szerkesztette: dr. Magyar Gábor GEO-SIVO Kft. Lektor: dr. Kovács Mátyás Szerz k: dr. Hoffmann Orsolya (2. fejezet) dr. Kovács Mátyás (1. fejezet) dr. Magyar Gábor (5. fejezet) Rakonczai Zoltán (1. fejezet) dr. Riskó Andrea (3. és 4.1 fejezet) Szi-Ferenc Zsófia (4.2 fejezet) Sorozatszerkeszt : Dr. Penksza Károly Technikai szerkesztés, el készítés: Dambera Bt., Gemini 917 Kft. 2006
2
TARTALOMJEGYZÉK 1. A TERMÉSZETVÉDELEM TÖRTÉNETE, SZERVEZETI FELÉPÍTÉSÉNEK VÁLTOZÁSAI ÉS JÖV KÉPE... 7 1.1 A természetvédelem társadalmi fejl désének rövid áttekintése... 7 1.1.1 A természetvédelmi jogi szabályozás története Magyarországon... 11 1.2 A természetvédelem hazai szervezetrendszerének története a kezdetekt l napjainkig... 15 1.2.1 Természetvédelmi központi irányító szervek... 15 1.2.2 Országos tanácsadó testületek... 16 1.3 A természetvédelem regionális (dekoncentrált, területi) szerveinek változásai 17 1.3.1 Természetvédelmi feladatokat ellátó erdészeti hatóságok és kezel szervek 17 1.3.2 A természetvédelem önálló területi szervei... 18 1.3.3 A természetvédelmi regionális szervek tanácsadó testületei... 20 1.3.4 A természetvédelem helyi jelent ség területeinek védelmét szolgáló szervek 21 1.3.5 A természetvédelem helyi szerveinek tanácsadó testületei... 21 1.4 A hazai természetvédelmi szervezet el tt álló feladatok... 22 2. A TERMÉSZETVÉDELEM ÁLLAMI SZERVEINEK FELÉPÍTÉSE ÉS FELADATKÖREI... 24 2.1 Az Országgy lés... 25 2.2 A Kormány... 26 2.2.1 Az Országos Környezetvédelmi Tanács (OKT)... 27 2.2.2 Tárcaközi bizottságok... 27 2.2.3 Egyéb független szakért i testületek... 28 2.3 Az ügyészség... 28 2.4 A bíróság... 29 2.5 Az Alkotmánybíróság... 30 2.6 Az állampolgári jogok védelmének országgy lési biztosa... 31 2.7 A Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium... 31 2.7.1 A környezetvédelmi és vízügyi miniszter... 32 2.7.2 A Természet- és környezetmeg rzési szakállamtitkárság feladatai... 34 2.8 A F felügyel ség... 38 2.8.1 Természetvédelmi Ügyosztály... 39 2.9 A felügyel ségek... 39 2.10 A nemzetipark-igazgatóságok... 42 2.11 A nemzetipark-tanács... 46 2.12 A környezetvédelmi és vízügyi igazgatóság... 47 2.13 Helyi önkormányzatok... 48 2.13.1 A képvisel -testület... 48 3
2.13.2 A jegyz...49 2.13.3 Önkormányzati természetvédelmi rszolgálat...51 3. A TERMÉSZETVÉDELEM SZAKTERÜLETEI AZ ELJÁRÁSOK TÍPUSAI ÉS MÓDJAI...53 3.1 A természeti értékek és természeti területek általános védelme...53 3.2 A természeti területek és természeti értékek kiemelt védelme és rendszere...55 3.3 A természeti értékek kiemelt oltalma...58 3.4 A természetvédelem közigazgatási eszközei...59 3.5 A megel zés eszközei...60 3.5.1 Engedély...60 3.5.2 Szakhatósági állásfoglalás...61 3.5.3 Természeti állapotfelmérés...62 3.5.4 Hatásbecslés...62 3.5.5 Megállapító határozatok...62 3.5.6 Ideiglenes védetté nyilvánítás...63 3.5.6 Átmeneti védetté nyilvánítás...63 3.6 A közvetlen beavatkozás eszközei...63 3.6.1 Kötelezések...63 3.6.2 Kártalanítás...64 3.6.3 Védett állat kártételének megel zése...65 3.6.4 Támogatás...65 3.6.5 Biztosítás és biztosítékadás...65 3.6.6 Ellen rzés...66 3.6.7 Közigazgatási szerz dés...67 3.6.8 A természetvédelmi kezelés speciális szabályozó eszközei...67 3.6.8.1 Felmérés...69 3.7 Az igazgatóságok közrem ködése a hatósági eljárásokban...72 4. A TERMÉSZETVÉDELEM JOGI ÉS KÖZGAZDASÁGI ESZKÖZEI...74 4.1 A természetvédelem jogi eszközei...74 4.1.1 A természet védelmére vonatkozó jelent sebb jogforrások áttekintése...74 4.1.2 A közigazgatási jogi szankciók...76 4.1.3 A természet büntet jogi védelme...81 4.1.4 Polgárjogi felel sség...85 4.2 A természetvédelem közgazdasági eszközei...86 4.2.1 Központi költségvetési támogatás...86 4.2.2 Hazai, európai uniós és nemzetközi támogatási alapok...87 4.2.3 Hitellehet ségek és egyéb alternatív megoldások...100 5. EURÓPAI UNIÓS JOGSZABÁLYOK ÉS NEMZETKÖZI EGYEZMÉNYEK104 4
5.1 Európai uniós jogszabályok... 104 5.1.1 A madárvédelmi irányelv... 105 5.2 Nemzetközi természetvédelmi vonatkozású egyezmények... 112 5.2.1. Egyezmény a nemzetközi jelent ség vizes területekr l, különösen mint a vízimadarak él helyér l (Convention on Wetlands of International Importance, ramszari egyezmény)... 112 5.2.2. Egyezmény a világ kulturális és természeti örökségének védelmér l (Convention on the World s Cultural Heritage, világörökség-egyezmény)... 114 5.2.3 Egyezmény a veszélyeztetett vadon él állat- és növényfajok nemzetközi kereskedelmér l (Convention on International Trade of Endangered Species of Flora and Fauna, CITES, washingtoni egyezmény)... 116 5.2.4 Egyezmény a vándorló vadon él állatfajok védelmér l (Convention on Migratory Species, CMS, bonni egyezmény)... 119 5.2.5 Egyezmény az európai vadon él növények, állatok és természetes él helyeik védelmér l (Convention on the Protection of European Wild Flora and Fauna, berni egyezmény)... 124 5.2.6 Egyezmény a biológiai sokféleségr l (Convention on Biological Diversity, CBD, biodiverzitás-egyezmény)... 125 5.2.7 Nemzetközi egyezmény a bálnavadászat szabályozásáról... 127 5.2.8 Európai Tájegyezmény... 127 5.2.9 Egyéb, a természetvédelem szempontjából releváns egyezmények... 128 6. FELHASZNÁLT ÉS AJÁNLOTT IRODALOM... 130 5
6
1. A TERMÉSZETVÉDELEM TÖRTÉNETE, SZERVEZETI FELÉPÍTÉSÉNEK VÁLTOZÁSAI ÉS JÖV KÉPE 1.1 A természetvédelem társadalmi fejl désének rövid áttekintése Az emberiség kezdetben nem foglalkozott a természeti er források véges voltával, mivel életszükségletei nem követeltek nagy mérték fogyasztást és a természet elemei is még szinte korlátlanul álltak rendelkezésére. Napjainkra a saját kárunkon kell megtapasztalnunk ennek ellenkez jét. A föld, víz, leveg egyre szennyezettebbé válik, a növények és állatok érzékenyebbjei kipusztulóban, erdeink, természetes életközösségeinek csökken - ben vannak, a civilizáció okozta klímaváltozás bekövetkezte elkerülhetetlen. Korunk generációjának kellett rádöbbennie arra, hogy ez a természetpusztító folyamat már biztosan nem folytatható tovább, hiszen annak megállítása nélkül még jelenlegi ismereteink szerint is katasztrofális következmények elé nézhetünk. Ugyanakkor a természet, illetve a természet egyes elemeinek (értékeinek) meg rzése iránti igény valószín síthet en a társadalommal párhuzamosan alakult ki és fejl dött. Az emberiség történelmének számos momentuma igazolja, hogy az ember már a történelmi id kben eljutott a természetmegóvás gondolatáig. Ilyenek a régmúlt mondavilágából fennmaradt töredékek, meserészletek, de erre utalnak pl. a XII. században Assisi Szent Ferenc (1181 1226) tevékenységér l fennmaradt információk is. Az Eleonora d Arborea (1350 1404) által a XIV. században megalkotott Carta di Logu a ragadozómadarak fészkeinek védelmét is el írta Szardínián igaz, valószín síthet en a solymászmadarak utánpótlásának biztosítása szándékával. A természetvédelem története a világ valamennyi jelent sebb természetvédelmi kultúrával rendelkez országában annak kialakulásától napjainkig igen jelent s, sok egyedi vonással is rendelkez, jellegzetes utat járt be. A szervezett, tervszer természetvédelem kezdetét annak intézményesülését l, állami irányításának kialakulásától, de f ként az els védett területek létesítését l számítják. Így az Amerikai Egyesült Államok els nemzeti parkjának, a Yellowstone Nemzeti Parknak 1872-ben történt alapítása az egyik els mérföldk a szervezett természetvédelem történetében. E nemzeti park megalakulását rövidesen számos újabb követte a világon. A társadalmi igény természettel szembeni megváltozása, a közgondolkodás fejl dése és a természetvédelem felé fordulása, továbbá a természetvédelmi tudat rohamos fejl dése, mind-mind a természeti értékek és tájak védelmének 7
igényét er sítették. Mindezen tendenciát segítették a tudományos körök, a sorra alakuló társadalmi természetvédelmi szervezetek és zöld mozgalmak. Ma a szárazföldek kerekítve 10%-án találhatók védett természeti területek mintegy 15 millió km²-en, amelyek közül közel 2500 nemzeti park. Az intézményesült természetvédelem rohamos fejl désével párhuzamosan világszerte váltak szigorúbbá a természetvédelmi jogszabályok, alakultak és fejl dtek a hivatásos természetvédelem szervezetei hatóságai. Felgyorsult a védetté nyilvánítás üteme is, ezzel n tt a védetté nyilvánított területek kiterjedése (az utóbbi 25 évben háromszorosára). Jelent s lökést adott a természetvédelem nemzetközi szint fejl désének a nemzetközi természetvédelmi szervezetek létrejötte (pl. International Union for the Conservation of Nature IUCN 1 : 1948, World Wildlife Fund WWF: 1961), nemzetközi természetvédelmi egyezmények megkötése, továbbá a két és többoldalú nemzetközi természetvédelmi kapcsolatok kialakulása, valamint a társadalmi természetvédelmi szervezetek (IUCN, WWF, IWRB, ICBP 2 stb.) meger södése. Az egyre gyakrabban szervezett konferenciák, szimpóziumok, kiállítások és más természetvédelmi rendezvények is egyaránt a természet megóvásának fontosságára irányították a közvélemény és a sajtó figyelmét. A tömegével megjelentetett természetvédelmi kiadványok és el adások a mindinkább intézményesül természetvédelmi oktatással és ismeretterjesztéssel a természetvédelmi tudat er södését eredményezték. Ha Európában kés bb jött is létre az intézményesült, állami természetvédelem csak 1909-ben hozták létre az els európai nemzeti parkot Svédországban (Abisko, 7700 ha) s ha a kontinens néps r sége, beépítettsége, ipara, mez gazdasága nem is kedvezett a nagyobb kiterjedés érintetlen területek fennmaradásának, Európa mégis világviszonylatban el kel helyen szerepel a természet meg rzéséért folytatott tevékenységben, és mára Európában közel 280 nemzeti park létezik mintegy 130 000 km 2 -en. A fejlett európai természetvédelmi kultúra eredményeként a védett természeti területek átlaga a közelmúltra megközelítette a 13%-ot. Európa jeleskedett a nemzetközi természetvédelmi egyezmények megalkotása és végrehajtása terén is, a társadalmi természetvédelmi szervezetek (pl. Európai Nemzeti Parkok Szövetsége) létrejöttében, nemkülönben az EU ökológiai hálózatának (Natura 2000) kijelölésében. Az európai természetvédelmi intéz- 1 Az IUCN tagjai sorában jelenleg 82 állam 111 kormányzati és több mint 800 nem kormányzati szervezete található. Hat bizottsága m ködik. E szervezet teszi közzé a veszélyeztetett fajok vörös könyvét, illetve az ENSZ nemzeti parkok és védett területek jegyzékét. 2 International Waterfowl and Wetland Research Bureau (utódszervezete a Wetlands International); ICBP: International Council for Bird Protection (jelenleg: BirdLife International) 8
kedések természetesen jelent s hatással voltak a magyar természetvédelem alakulására is. Magyarországon a természeti értékek védelmét szorgalmazó els nagyobb szabású, komoly társadalmi rendezvényként a Magyar Orvosok és Természetvizsgálók 1879. évi harmadik vándorgy lése tekinthet. A hazai természetvédelemben is Európa legtöbb országához hasonlóan a madárvédelem volt az a szakterület, amely meghatározó, s t kezdeményez szerepet töltött be. Így az 1883. évi vadászati törvény már rendelkezett az énekesmadarak általános védelmér l és több ritka el fordulású madárfaj védelmét rendelte el azok költési idejében. Nagy lökést jelentett a hazai természetvédelem fejl désében az, hogy 1891-ben Budapesten rendezték meg a második nemzetközi ornitológiai kongresszust. Talán ennek hatására kerültek be a mez rend rségr l rendelkez törvénybe (1894) a hasznos madarak védelmér l szóló új el írások. Jelent sége ennek az új szabályozásnak az volt, hogy a mez rök kötelességévé is tette a felsorolt hasznos madarak megóvását. Az 1893-ban megalakult Magyar Ornithologiai Központ (a kés bbi Madártani Intézet) létrejötte szintén nagy jelent ség lépés volt a természetvédelem, különösen a madárvédelem terén. Ennek hatásaként fontos természetvédelmi jelent séggel bíró m vek születtek, így pl. Herman Ottó több nyelvre lefordított A madarak hasznáról és káráról és Chernel István Magyarország madarai, különös tekintettel gazdasági jelent ségükre cím munkái. A vallás- és közoktatási miniszter 1906-tól rendelte el a madarak és fák napjá -nak évenkénti megrendezését. 1908-ban az Országos Erdészeti Egyesület kezdeményezte egyes még meglév serd részletek meg rzését. 1909-ben jelent meg Kaán Károly füzete A természeti értékek fentartása (sic!) címmel. A füzet indíttatására a Földm - velésügyi Minisztérium és a belügyi, továbbá a vallás- és közoktatásügyi miniszterek elrendelték a védelemre érdemes természeti területek és értékek felmérését. A felmérés 1261 érték (ritka növényél hely, geológiai érték, láp, serd részlet, famatuzsálem, esztétikailag kiemelked táj stb.) számbavételével zárult. A felméréssel egy id - ben, s t az igen jelent s természeti értékek megtalálása hatására merült fel annak igénye, hogy ezeknek az értékeknek a hosszú távú, biztonságos megóvására törvény szülessék. A törvénytervezet el is készült, de a természetvédelem ügyéért sokat tev Darányi Ignác földm velésügyi miniszter távozása miatt el terjesztése már nem történhetett meg. A hazai természetvédelem számára lökést adott az 1913-ban Svájcban rendezett nemzetközi konferencia, amely a természeti értékek védelmér l szólt. A konferencia hatására, amelyen Magyarország képviseletében Kaán Károly vett részt, hazánkban új törvénytervezet készült, amely már a természetvédelem országos és megyei szerveit is 9
létrehozta volna. E korszer, európai szint törvény létrejöttét az els világháború hiúsította meg. A hazai természetvédelem számára igazán nagy el remutatást az 1923-ban Párizsban tartott nemzetközi természetvédelmi kongresszus jelentett. Hatására 1926-ban Kaán Károly a Magyar Tudományos Akadémia megbízására kezdte el írni a Természetvédelem és természeti emlékek cím könyvet, amely 1931-ben meg is jelent. A korábbi törvényalkotási kudarcok, a kongresszusok és e máig is korszakalkotónak számító könyv megjelenése hatására folyamatosan szélesedett a társadalmi igény, az ország természeti értékeinek megóvására (pl. a Badacsony hegy bányászata miatt parlamenti interpellációt nyújtottak be). A második világháborút követ en a Földm velésügyi Minisztérium alá tartozó Országos Természetvédelmi Tanács védetté nyilvánítási jogkört kapott, s az 1950 1961 közötti id szakban 135 területet nyilvánított védetté mintegy 10 000 hektáron (pl. Bátorliget: 1950, Kis-Balaton: 1951, Velencei Madárrezervátum: 1958, Budai Sas-hegy: 1957). A hazai természetvédelem nagy sikerként könyvelhette el azt, hogy els tájvédelmi körzete, a Tihanyi-félsziget is ebben az id szakban létesült (1952). A régóta áhított f hatósági szervezet, az 1961. évi 18. számú törvényerej rendelettel létrehozott Országos Természetvédelmi Hivatal annak ellenére, hogy minden feltétel adott volt sajnálatosan nem hozta meg a várt eredményt. A védetté nyilvánítások szinte álltak, a f hatóság területi szervei nem alakultak meg, a természetvédelmet támogató tudományos és társadalmi körökkel a kapcsolat nem alakult ki. A természetvédelmi oltalom alatt álló területek kiterjedése egy évtizeddel kés bb is az ország területének csak 0,2%-át érte el. A természetvédelem önálló regionális szervezetének kialakulása mellett az 1973-as év abból a szempontból is meghatározó jelent ség volt, hogy megalakult els nemzeti parkunk, a Hortobágyi Nemzeti Park számos hazai tudós és szakember indítványára, valamint 21 nemzetközi tekintély tudós Magyar Államhoz benyújtott petíciójára. A Magyar Madártani Egyesület 1974-es megalakulása a természetvédelem társadalmi bázisát növelte, melyet azóta számos helyi és országos m ködési terület társadalmi természetvédelmi szervezet követett. Ebben az évtizedben 96 gerinces állatfaj, valamint közel négyszázezer hektár földterület részesült törvényes védelemben. 1979-t l kezd d en fokozatosan csatlakoztunk a már életbe lépett, illetve id közben megszület különböz nemzetközi természetvédelmi egyezményekhez. A környezetvédelem szakterülete 1988- tól minisztériumi rangra emelkedett, majd 1996-ban megszületett a természet védel- 10
mének els önálló törvényi szabályozása. Az országosan védett természeti területek kiterjedése 1998-ra elérte a 800 000 ha-t. Az Európai Unióhoz történt csatlakozásunk következményeként 2004-ben a Kormány kijelölte az ország közel 21%-ára kiterjed Natura 2000 hálózat területeit. 1.1.1 A természetvédelmi jogi szabályozás története Magyarországon A természet jogszabályi védelmének gondolata Magyarországon is korán kialakult, bár annak 1935-ben megszületett els átfogó szabályozásáig a jogi gyökereit els sorban az törvényekben és a vadászati törvényekben kereshetjük. Ilyen szabályozás volt Zsigmond király 1426-ban kiadott rendelkezése az erd k kíméletes, racionális használatáról a tulajdonosok által. A fakivágások helyének felszántását megtiltotta, hogy azon újabb erd n hessen fel. Az erd k pusztításának megakadályozásáról II. Lipót 1790. évi dekrétumának LVII. cikke rendelkezik, kimondva, hogy a pusztító ellen ügyészi kereset terhe alatt, szükség szerint erdei zárlatot alkalmazva kell megakadályozni a pusztítást. Az erdei zárlat részletes szabályozására az 1807. évi XXI. törvénycikk kerített sort, a hatóságokat felhatalmazva a tulajdonosok rendelkezési, illetve hasznosítási jogának felfüggesztésével az erd k szakszer tlen kezelése esetén, ha arról a hatóság tudomást szerzett. Ilyenkor az erd k kezelésére gondnokot rendeltek ki, és akár 200 Ft pénzbírsággal is sújthatták az elkövet t. Bár a szabadságharc leverésével hazánkban is hatályba léptették a kor követelményeinek megfelel osztrák erd törvényt, az megbukott a magyar tulajdonosok passzív rezisztenciáján. A vadászati jogban III. Károly 1729-es dekrétuma a vadászat és madarászat szabályait részletezi általános vadászati tilalmat elrendelve az állatok szaporodási idejére, illetve további tilalmi id ket megállapítva. Az 1802. évi XXIV. törvénycikk a tilalmi id ket további fajokra is kiterjesztette. Az 1872-ben megjelent önálló vadászati törvény február 1. és augusztus 15. között általános vadászati tilalmat írt el, továbbá tiltotta az orvvadászatot, a madarak fészkeinek szétrombolását, a tojásgy jtést, a fiatal állatok befogását is. Az 1883. évi XX. törvénycikk a korábbi szabályozásnál még szélesebb körre kiterjesztette a védelmet, oltalom alá vonva az énekesmadarakat és a költés idejére valamennyi madárfajt. Még 1880-ban megszületett az a földm velési, ipari és kereskedelmi miniszteri rendelet, mely az énekesmadarakkal való kereskedelmet korlátozta. 11
A hazai intézményes természetvédelem els komoly hazai állomásának a kiegyezés után, 1879-ben megjelent els erd törvényt tekintjük, amely már rendelkezett a véderd kr l és lehet vé tette egyes kies term helyen lév erd k védelmét. Ezzel sziklaalakzatok, ritka növénytársulások és állatvilágunk, továbbá szép erdei tájrészletek fennmaradásának törvényi lehet ségét teremtette meg. A törvény megjelenése még azért is jelent s, mert rendelkezéseivel a természeti értékek védelmére terelte a figyelmet. Az 1888-as halászati törvény április 1. és június 15. között valamennyi nyílt vízre halászati tilalmat írt el, méretkorlátozásokat vezetett be, továbbá a veszélyeztetett halfajok védelmére lehet vé tette, hogy miniszteri rendelet útján egyes területeken legfeljebb három évre megtiltsák a halászatot. Az 1894. évi XII. törvénycikk a mez gazdaságra hasznos állatokat, illetve hasznos homokköt növényeket helyezte oltalom alá. A hasznos madarak és fészkeik, tojásaik elpusztítása, forgalomba hozatala kihágásnak min sült. A védelemben részesítend fajok körének rendeletben történ kihirdetésére a földm velésügyi miniszter kapott felhatalmazást, aki erre alapozottan adta ki 1901-ben azt a törvény erejével bíró körrendeletet (24.655/1901. számon), amely 132 madárfaj, a denevérek, a vakond és a cickányok számára biztosított védelmet. Meghatározta azokat a tevékenységeket, melyek végzéséhez hatósági engedély volt szükséges (befogás, elpusztítás stb.). A Párizsban aláírt nemzetközi madárvédelmi egyezmény szövegét az 1906. évi I. törvénycikk hirdette ki. E jogszabály révén, majd 1912-ben tovább b vült a védett fajok köre. Még e jogszabály el tt jelent meg a 21.527/1900. FM rendelet, mely az emlékfákat és olyan facsoportokat, melyekhez történelmi emlék, monda vagy szájhagyomány f z dik, esetleg egyéb okból jelent sek, a fenntartás és megóvás érdekében írják össze. A Madarak és fák napját a 26.120/1906. VKM rendelet vezette be. Rövidesen megfogalmazódott az önálló természetvédelmi szervezetrendszer kialakításának a gondolata is (3526/1914. FM rendelet), de megvalósítását az els világháború megakadályozta. Az 1923. évi XVIII. törvénycikk tisztázta a természetvédelmi közigazgatás kérdéseit, mely az erdészeti igazgatás szabályait fektette le. Ennél fogva a hatósági feladatok az állami erdészeti szervezet hatáskörébe kerültek. Végül siker koronázta a korábbi törvényalkotási kezdeményezéseket is és 1935-ben megjelenhetett az erd kr l és a természetvédelemr l szóló törvény (1935. évi IV. tc.). E törvény a hazai viszonyokra alapozottan ugyan, de európai szint korszer séggel rendelkezett a természeti értékek megóvásáról. A VI. cím foglalkozott a természeti értékek védelmével, lefektetve a területi védelmet és a fajokkal kapcsolatos védelmet. A törvény 12
lehet vé tett a természetvédelem szervezetére vonatkozó el relépést is, és létrejöhetett az Országos Természetvédelmi Tanács (OTT), mint a természeti értékeket felmér, védetté nyilvánításra javaslatot tév, s egyben véleményez szervezet. A természetvédelem országos hatáskör irányító szerve maradt továbbra is a földm velésügyi miniszter, aki az OTT javaslatára a vallás- és közoktatási miniszterrel egyetértésben nyilváníthatott védetté természeti értékeket. A törvény végrehajtási rendelete (35.000/1938. FM rendelet) sajnos csak három év késéssel jelenhetett meg, és csak ezt követ en kerülhetett sor az els védetté nyilvánításra (Debreceni Nagyerd egyik erd részlete, 1939). A jogszabály értelmében 1939-t l 1945-ig terjed id szakban 219 természetvédelmi terület létesült, igaz, csupán 2844 hektár kiterjedéssel (pl. Szegedi Fehértó: 1939, Csévharaszti sborókás: 1940, Füzéri Várhegy: 1941, Baláta-tó: 1942, Szilvásváradi sbükkös: 1942). A második világháború és az általa elszenvedett károk sok egyéb mellett a természetvédelem fejl dését is megakasztotta, és így a jogszabályok kisebb mérték módosítására is csak 1949-ben került sor, majd érdemi el relépés els tájvédelmi körzetünk (Tihany, 1952) megalakulásával történt. Az 59/1954. (IX. 9.) MT rendelet védelemben részesítette a mez - és erd gazdasági, illetve a természetvédelmi szempontból értékes madarakat, tiltva azok lelövését, befogását, tartását, fészkeik és tojásaik elpusztítását. Egyes fajokat fokozott védelemben részesített. Újra el írta a Madarak és fák napjának megrendezését, valamint azt, hogy a madárvédelmet tömegmozgalommá kell szélesíteni. A szabálysértés elkövet je pénzbírsággal volt sújtható. Az 1961. évi VI. törvény és 1961. évi 18. törvényerej rendelet megalkotásával vált külön az erd k és a természetvédelem jogi szabályozása el ször; el bbi az erd k és a vadgazdálkodás szabályairól rendelkezett, utóbbi a természetvédelemr l szólt. E jogszabály kimondta a barlangok ex lege védelmét. Ugyancsak említésre méltó, hogy ez a jogszabály hozta létre az Országos Természetvédelmi Hivatalt (OTvH), mely közvetlenül a Kormánynak volt alárendelve. A törvényerej rendelet végrehajtására született a 23/1962. (VI. 17.) Korm. rendelet, részletesen szabályozva a védetté nyilvánítási eljárást, illetve a természetvédelmi kezeléssel kapcsolatos feladatokat. Lehet vé tette természetvédelmi rök alkalmazását is. Mivel a végrehajtási rendelet felett eljárt az id, azt a 12/1971. (VI. 1.) Korm. rendelet váltotta fel, különválasztva a helyi és országos jelent ség természeti értékek védelmét, megjelenítve a nemzeti park mint a területi védelem újabb kategóriáját. Egy évre rá meg is született els nemzeti parkunk a Hortobágyon. 13
Az 1976. évi II. törvény a környezet védelmér l több szempontból is kihatással volt a természeti értékek védelmére. A jogi szabályozás mellett a környezet- és természetvédelmi intézményrendszer is összefonódott, különösen az 1977. évi 23. törvényerej rendelet megszületésével, mely az OTvH és az Országos Környezetvédelmi Tanács összevonásával létrehozta az Országos Környezet- és Természetvédelmi Hivatalt, mely államtitkári vezetéssel országos hatáskör szervként m ködött. E szerv vezet jének elnöki utasítása hozta létre a területi szervként tevékenyked környezet- és természetvédelmi felügyel ségeket. A természetvédelem átfogó szabályozását jelentette a természetvédelemr l szóló 1982. évi 4. törvényerej rendelet, az annak végrehajtására kiadott 8/1982. (III. 15. ) MT rendelet, valamint a védett és fokozottan védett növény- és állatfajokról, a fokozottan védett barlangokról szóló 1/1982. (III. 15.) OKTH rendelkezés. Országos jelent ség védett természeti területek kiterjedésének alakulása 1939 2005 között 900 000 800 000 700 000 600 000 500 000 400 000 300 000 200 000 100 000 ha 0 1939 1941 1943 1945 1947 1949 1951 1953 1955 1957 1959 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 1. ábra. A védett természeti területek kiterjedésének változása 1939 2005 között A társadalom fejl dése, a szemléletváltás, a politikai-gazdasági átalakulás szükségessé tette a jogszabályrendszer átfogó megújulását a természetvédelem terén is, így a Parlament elfogadta az 1996. évi LIII. törvényt (Tvt.), mely 1997. január 1-i hatálybalépése óta módosításokkal a mai napig is a természetvédelem jogi szabályozásának alapját adja. 14
1.2 A természetvédelem hazai szervezetrendszerének története a kezdetekt l napjainkig A hazai természetvédelem jogi szabályozása a természetvédelem szervezeti kereteit kezdetben a földm velésügyi tárcához sorolta. Az önálló természetvédelmi szervezetrendszer igénye csak 1906 után er södött fel. Az ezt megvalósító tervezet szerint kormányzati szinten maradt volna a természetvédelem a földm velésügyi miniszterhez tartozóan, de a központi közigazgatás feladatait önálló hatáskörrel és szervezettel miniszteri biztos látta volna el. Tanácsadó szervezetként az Országos Természetvédelmi és Természeti Emlék Bizottság szerepelt volna. Az FM rendelettel (3526/1914.) létrehozott szervezet kialakítását azonban az els világháború megakadályozta. Az alábbiakban az ezt követ id szak f hatósági, regionális és tanácsadói testületeinek id beni felsorolását és rövid ismertetését adjuk meg napjainkig. 1.2.1 Természetvédelmi központi irányító szervek j A hazai természetvédelem központi irányító szerve a jogszabályokból adódóan 1962-ig a földm veléssel foglalkozó tárca volt. Országos Természetvédelmi Hivatal (OTvH, 1962 1977): Az 1961. évi 18. törvényere- rendelet létrehozta a hazai természetvédelem els önálló, minden más szakterülett l független országos hatáskör f hatósági szervezetét. Ez id tájt ez a szervezet volt Európában az egyetlen, közvetlenül a Kormány (akkor Minisztertanács) alá rendelt, más szakterületekt l (mez gazdaság, erdészet, vízügy stb.) független természetvédelmi f hatóság. A f hatóság szervezeti szintjének magas voltát és függetlenségét sok európai ország tekintette példaképnek. Az 1893-ban Herman Ottó által alapított Magyar Ornithologiai Központ utódjaként m köd Madártani Intézet a Földm velésügyi Minisztérium felügyelete alól 1964-ben átkerült az OTvH szervezetébe. Az 1970-es évek elejéig változatlan feladatkörrel, létszámmal és szervezettel m köd Intézet kés bb újabb feladatokat kapott és nevének megváltoztatása nélkül a természetvédelmi f hatóság állattani, zoológiai osztálya volt. Az OTvH 1975-ben Barlangtani Intézetet létesített, amely a barlangtani feladatok mellett ellátta a természetvédelem földtani vonatkozású tevékenységét is. Országos Környezet- és Természetvédelmi Hivatal (OKTH, 1977 1988): Az OKTH megalakulása után az Építési és Városfejlesztési Minisztérium felügyelete alól átvette a Leveg tisztaság-védelmi Intézet irányítását, amelyet kés bb Környezetvédelmi Intézetté alakított át. A Környezetvédelmi és Vízgazdálkodási Minisztérium megalakulása után az Intézetet ösz- 15
szevonták a vízügyi szervezet hasonló feladatokat ellátó szervével és Környezetgazdálkodási Intézetté szervezték át. Ebben, mint háttérintézetben Természetvédelmi Osztály és Természetvédelmi Szolgálat néven olyan részleg is m ködött, amely a természetvédelmi f hatóság háttérintézeti feladatait is ellátta. Minisztériumi szint központi irányító szerv: a környezetvédelem ügye el ször a Környezetvédelmi és Vízgazdálkodási Minisztérium (KVM, 1988 1990) megalakulásával emelkedett minisztériumi szintre, melynek jogutódjai a Környezetvédelmi Minisztérium (KöM, 1990 nyarán rövid ideig), a Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium (KTM, 1990 1998), a Környezetvédelmi Minisztérium (KöM, 1998 2002), majd a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium (KvVM, 2002-t l folyamatosan) voltak egymástól némileg eltér hatáskörrel. A különböz minisztériumokon belül a természetvédelem szakterületét 2006. június 30-ig a minisztériumon belül m köd Természetvédelmi Hivatal látta el, melynek utódja a Természet- és Környezet-meg rzési Szakállamtitkárság lett. Környezetvédelmi F felügyel ség: A f felügyel séget a miniszter 1/1990. (XI. 13.) KTM rendelete hozta létre, amely néhány kivételt l eltekintve valamennyi, korábban a minisztériumban lév természetvédelmi, hatósági és szakhatósági jogkört a f felügyel séghez telepített (a f felügyel ség neve és feladatköre többször módosult; jelenleg Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi F felügyel ség a neve). 1.2.2 Országos tanácsadó testületek Országos Természetvédelmi Tanács (OTT, 1939 1962): A Tanács 1939-t l 1949-ig a földm velésügyi miniszter tanácsadó testületeként tevékenykedett, 1950-t l megsz néséig védetté nyilvánítási jogot is kapott. Természetvédelmi Tanács (TT, 1962 1977): az Országos Természetvédelmi Hivatal elnökének tanácsadó testülete volt. Országos Környezet- és Természetvédelmi Tanács (OKTT, 1977 1985): A Tanács nem a természetvédelmi f hatóság, hanem a Minisztertanács (Kormány) tanácsadó testületeként m ködött. Környezetpolitikai Tanács (1988 1990): A Tanács a környezetvédelmi és vízgazdálkodási miniszter tanácsadó testülete volt. Országos Környezetvédelmi Tanács (1995 óta): megalakulása óta folyamatosan a Kormány szakért i testületeként m ködik. 16
1.3 A természetvédelem regionális (dekoncentrált, területi) szerveinek változásai 1.3.1 Természetvédelmi feladatokat ellátó erdészeti hatóságok és kezel szervek 1973-ig a természetvédelem regionális feladatait az alábbi szervezetek látták el: Magyar királyi erd igazgatóságok (1923 1945-ig): A királyi erd igazgatóságok természetvédelmi feladatait az erdészeti igazgatásról szóló 1923. évi XVIII. törvénycikk állapította meg. Az 1943. évi állapot szerint magyar királyi erd igazgatóságok az alábbi helyeken voltak: Kaposvár, Szombathely, Gy r, Komárom, Gödöll, Miskolc, Kassa, Debrecen, Szeged. Magyar Állami Erd gazdasági Üzemek (MÁLLERD): A szervezetet a földm velésügyi miniszter 12.120/1945/MK 20/FM sz. rendelete hozta létre. A MÁLLERD nem volt hatóság, de megemlítését nem mell zhetjük, mivel 1945 1949 között a természetvédelemért felel s állami erd igazgatóságok e szervezet alárendeltségében m ködtek, továbbá kezdetben az Országos Természetvédelmi Tanács titkársága is a MÁLLERD-en belül tevékenykedett. Magyar állami erd igazgatóságok (1945 1949): Állami erd igazgatóság m ködött ebben az id szakban Kaposvár, Budapest (Gödöll ), Miskolc, Szeged, Gy r, Debrecen, Pécs, Szombathely, Balassagyarmat, Eger és Zalaegerszeg városában. Állami Erd gazdasági Üzemi Központ (Erd központ, 1949): A szervezetet a Kormány 1430/1949/II.4. számú rendelete hozta létre a MÁLLERD utódjaként. Nem volt hatóság, de az állami erd gazdaságok az Erd központ felügyelete alatt jöttek létre és egy év múlva bekövetkezett megsz néséig ennek alárendeltségében tevékenykedtek. Állami erd gazdaságok (1950-t l): Az állami erd gazdaságok megszervezésére 1950- ben került sor, melyek száma kezdetben 78 volt és folyamatosan csökkent. Az Országos Természetvédelmi Hivatal megalakításakor létez 32 állami erd gazdaság kizárólag kezelési feladatokat látott el a természetvédelmen belül. Országos Erdészeti F igazgatóság (OEF, 1954 1967): A Földm velésügyi Minisztériumból kivált 13 évig m köd erdészeti f hatóság nem tekinthet természetvédelmi f hatóságnak, de mint a védett természeti értékek dönt részét kezel állami erd gazdaságok központi felügyel szerve, a természeti értékek fenntartásában jelent s szerepet töltött be. A számos állami erd gazdaság összevonása révén 1970-re csupán erd gazdasági részvénytársaságok néven 21, ma is m köd erd gazdaság maradt meg. Állami erd rendez ségek (1973 1979): A Mez gazdasági és Élelmezésügyi Minisztérium, valamint az OTvH 1973-ban történt megegyezése alapján, az állami erd gazdaságok által 17
kezelt védett természeti értékek nagy részének kezelését átvették az állami erd rendez ségek. Csak néhány olyan terület maradt az állami erd gazdaságok kezelésében, amelyek tulajdonosa az állam, kezel je pedig az erd gazdaság volt. Az erd rendez ségek az állami erd gazdaságokhoz hasonlóan hatósági jogkört e vonatkozásban nem gyakoroltak, kizárólag természetvédelmi kezelési feladatokat kaptak. Ezek székhelyei voltak: Budapest, Veszprém, Szombathely, Zalaegerszeg, Kaposvár, Pécs, Szeged, Debrecen, Miskolc és Eger. 1.3.2 A természetvédelem önálló területi szervei Természetvédelmi körzetek (1973 1979): A természetvédelmi f hatóság megállapította, hogy saját alárendeltségében m köd területi szervek nélkül hatékony természetvédelmi mu7nkát végezni nem lehet. Ez minden védett természeti területre vonatkozott, de leginkább a nemzeti parkokra. A végleges szervezet kialakítása szempontjából az országot hézagmentesen és átfedések nélkül tíz természetvédelmi körzetre osztották Budapest, Veszprém, Sopron, Szombathely, Pécs, Kecskemét, Szeged, Debrecen, Miskolc, Eger székhelyekkel. Ezek egy részében nemzetipark-igazgatóságok, a többiben természetvédelmi felügyel ségek létrejöttét tervezték. Utóbbiakat f felügyel i körzeteknek nevezték addig, ameddig létszám hiányában felügyel séget nem lehetetett felállítani. A nemzeti parkok kialakítása még 1973-ban megkezd dött, és párhuzamosan létezett egy darabig a természetvédelmi körzetekkel és jogutódjaikkal. OKTH (környezet- és természetvédelmi) felügyel ségek (1979 1989): Az OKTH megalakulása után átvette az Építési és Városfejlesztési Minisztérium felügyelete alá tartozó Leveg tisztaság-védelmi Intézet (a kés bbi Környezetvédelmi Intézet) felügyeletét. Az intézetnek 6 vidéki állomása volt. Ezeket összevonták a természetvédelmi felügyel ségekkel, amelyekb l kialakultak az OKTH budapesti, észak-magyarországi, észak-alföldi, dél-alföldi, észak-dunántúli, közép-dunántúli és dél-dunántúli felügyel ségei. Ekkorra már három nemzeti park létezett, mely a felügyel ségekkel együtt képezte a területi szervek hálózatát. Környezetvédelmi és vízügyi igazgatóságok (1989 1990): A Környezetvédelmi és Vízgazdálkodási Minisztérium megalakulása után a 12 volt vízügyi igazgatóság, valamint a volt OKTH felügyel ségei összevonásával létrehozta a környezetvédelmi és vízügyi igazgatóságokat. Természetvédelmi szempontból csak az öt dunántúli igazgatóságnak volt jelent sége, mert az ország keleti felében a természetvédelmi kezelési és hatósági feladatokat az addig már négyre szaporodott nemzetipark-igazgatóság továbbra is ellátta. Ezzel egyidej leg a Délalföldi Felügyel ség m ködési területét a Kiskunsági Nemzeti Parkhoz csatolták. A 18
nemzetipark-igazgatóságok mellett az alábbi igazgatóságok m ködtek: Közép-dunavölgyi Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóság, Budapest, Közép-dunántúli Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóság, Székesfehérvár, Észak-dunántúli Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóság, Gy r, Nyugat-dunántúli Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóság, Szombathely, Dél-dunántúli Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóság, Pécs. Nemzetipark-igazgatóságok (1973-tól folyamatos) és természetvédelmi igazgatóságok (1990 1997): Hazánkban az els közvetlenül a természetvédelem központi szervezetének alárendeltségében tevékenyked területi szervezet a Hortobágyi Nemzeti Park alapításával egyidej leg 1973. január 1-jén felállított nemzetipark-igazgatóság volt, amelynek m ködési területe azonos a korábban felsorolt debreceni körzettel. Az 1973-tól 2002-ig létrejött valamennyi nemzetipark-igazgatóság ellátja a körzetében lév valamennyi országos jelent ség védett természeti terület és érték kezelését, 2004 végéig pedig ellátta hatósági felügyeletét is. Az els nemzeti parkok és a hozzájuk tartozó, a nemzeti park területén kívül is hatósági felügyeletet és szakmai tevékenységet ellátó nemzetipark-igazgatóságok az alábbi sorrendben alakultak, átvéve a természetvédelmi felügyel ségek, az OKTH felügyel ségek, majd a környezetvédelmi és vízügyi igazgatóságok természetvédelemmel kapcsolatos feladatait: Hortobágyi Nemzeti Park Igazgatóság (HNPI 1973), Kiskunsági Nemzeti Park Igazgatóság (KNPI 1975), Bükki Nemzeti Park Igazgatóság (BNPI 1977), Aggteleki Nemzeti Park Igazgatóság (ANPI 1985). Ezeket az 1990-ben létrehozott természetvédelmi igazgatóságok átalakításával további hat nemzeti park megalakítása követte 1991 2002 között. A Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium megalakulásával egyidej leg a vízügyi ágazat átkerült a Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztériumhoz, így a környezetvédelmi és vízügyi igazgatóságokat is át kellett szervezni. A korábbi környezetvédelmi felügyel ségek létrehozásával egyidej leg a természetvédelem területi szervei a felsorolt négy nemzetipark-igazgatóság korábban elnyert önállóságát követve az egész országban ismét önállóvá és nevükt l eltekintve egységes rendszer vé váltak. A négy igazgatóság által le nem fedett területeken 1990-ben létrehozták az alábbi természetvédelmi igazgatóságokat, melyek változatlan feladatkörrel és hatósági jogkörrel 1991 1997 között fokozatosan mind átalakultak nemzetipark-igazgatósággá: Nyugat-magyarországi Természetvédelmi Igazgatóság, Sopron (Gy r-sopron megye, 19
Vas megye): 1991-ben ötödikként Sarród központtal létrehozták a Fert -tavi Nemzeti Park Igazgatóságot, amit kés bb Fert Hanság Nemzeti Park Igazgatósággá (FHNPI) nyilvánítottak, Körös Maros-vidéki Természetvédelmi Igazgatóság, Szarvas: 1994-ben a Kiskunsági Nemzeti Park Igazgatóság m ködési területéb l leválasztották a korábbi szegedi körzetet, amely Csongrád és Békés megye területén tevékenykedett, 1997-ben pedig kialakították a Körös Maros Nemzeti Park Igazgatóságot (KMNPI), Közép-dunántúli Természetvédelmi Igazgatóság, Veszprém (Veszprém megye, Zala megye): 1997 óta Balaton-felvidéki Nemzeti Park Igazgatóság néven tevékenykedik (a nemzeti park nevének változatlanul hagyásával 2005 óta az igazgatóság Balatoni Nemzeti Park Igazgatóság BiNPI néven m ködik), Dél-dunántúli Természetvédelmi Igazgatóság, Pécs (Baranya megye, Somogy megye, Tolna megye). 1996-ban, hozzácsatolva a Kiskunsági Nemzeti Park Alsó-Duna ártéren fekv területeit, hatodikként megalapították Pécs székhellyel a Duna Dráva Nemzeti Park Igazgatóságot (DDNPI), Budapesti Természetvédelmi Igazgatóság, Budapest (Pest megye, Fejér megye, Komárom megye és a f város): 1997 óta Duna-Ipoly Nemzeti Park Igazgatóság (DINPI) néven m ködik, A Fert Hanság Nemzeti Park Igazgatóság m ködési területéb l leválasztva 2002-ben tizedikként létrehozták az rségi Nemzeti Park Igazgatóságot ( NPI). Ezzel három évtized folyamatos átszervezései után kisebb változtatásokkal visszaállt az 1973-ban kialakított tíz természetvédelmi körzet hálózata. A KvVM felügyelete alatt a természetvédelem regionális szakmai szerveiként ma is tíz igazgatóság m ködik azonos feladatkörrel (lásd 2.10 fejezet). Környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyel ségek (2005-t l): 2005. január 1-jét l a hatósági jogkörök dönt többsége az igazgatóságoktól átkerült az akkor megalakult környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyel ségekhez. A KvVM felügyelete alatt a természetvédelem regionális államigazgatási hatóságaiként 12 (2006. július 1-jét l 10) környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyel ség (KöTeViFe) m ködik, azonos feladat- és hatáskörrel (lásd a 2.9 fejezetet). 1.3.3 A természetvédelmi regionális szervek tanácsadó testületei A nemzetipark-igazgatóságok mint regionális természetvédelmi szervek munkáját 1975-t l 20
tanácsadó testületként nemzetipark-tanácsok segítették. Az 1975 1990 közötti id szakban a Hortobágyi Nemzeti Park (1975 90), a Kiskunsági Nemzeti Park (1975 1990), a Bükki Nemzeti Park (1977 1990) és az Aggteleki Nemzeti Park Tanácsa (1985 1990) m ködött. 2005-t l miniszteri utasítás rendelte el mind a tíz nemzetipark-igazgatóság tanácsadó testületének újbóli létrehozását. Ett l az id szaktól valamennyi nemzeti park munkáját saját tanács segíti. 1.3.4 A természetvédelem helyi jelent ség területeinek védelmét szolgáló szervek Hazánkban 1971-ig helyi jelent ség természetvédelmi értékek nem voltak, így ezek kezelésére, illetve hatósági felügyeletére semmiféle szervezetet nem kellett létrehozni. Megyei és f városi tanácsok (1971 1990-ig): A Minisztertanács 29/1971. (X. 4.) MT számú rendelete rendezte els ízben a tanácsi hatásköröket. Ez többek között kimondta, hogy a helyi jelent ség védett természeti értékek meg rzésér l és fenntartásáról a különböz érdekek összehangolásáról a megyei, f városi és megyei városi tanácsok végrehajtó bizottságainak illetékes szakigazgatási szervei gondoskodnak. A természetvédelmi feladatokat a mez gazdasági és élelmezésügyi osztályok hatáskörébe utalták. Települési önkormányzatok (1990-t l): A helyi önkormányzatokról alkotott 1990. évi LXV. törvény többek között kimondja, hogy a helyi közszolgálatok körében a tanácsok utódjaként a természetvédelemért a települési önkormányzatok felelnek. Ez az intézkedés a természetvédelem helyi feladatainak végrehajtását megnehezítette, mivel azt a feladatot, amelyet korábban a 19 megye és a f város erre jogosított szervei sem tudtak az igények szerint megoldani, közel 3 300 települési önkormányzat hatáskörébe utalták. 1.3.5 A természetvédelem helyi szerveinek tanácsadó testületei Megyei természetvédelmi bizottságok: A természetvédelemr l alkotott 12/1971. (IV. 1.) számú Korm. rendelet elrendeli, hogy a megyei természetvédelmi feladatok ellátásának el segítése céljából megyei természetvédelmi bizottságokat kell szervezni. A bizottságok a megyei természetvédelmi hatóság szakvéleményez, javaslattev és tanácsadó testületei. A megyékben és a f városban ezek a bizottságok 3-4 év alatt jöttek létre, de mire aktív tevékenységüket megkezdhették volna, a környezetvédelmi törvény alapján létrehozandó környezet- és természetvédelmi bizottságok megalakítása következtében tevékenységüket befejezték. Megyei környezet- és természetvédelmi bizottságok: A környezetvédelmi jogszabályok 21
értelmében új bizottságok nevében szerepel ugyan a természetvédelem, de e tekintetben a környezetvédelmi problémák túlsúlya miatt érdemben nem sokat tehetnek. 1.4 A hazai természetvédelmi szervezet el tt álló feladatok A hazai természetvédelem szervezeti átalakulásai és eredményessége változásának szoros összefüggése bizonyítja, hogy jelent s természetvédelmi sikerek feltétele egy er s, jól szervezett, üt képes szervezet megléte. Még ilyen szervezet megléte esetén is el állhat annak eredménytelensége (pl. az 1962-t l 1972-ig vagy az 1979-t l 1983-ig tartó id szak). A természetvédelem szervezeti fejlesztésének tervezésekor a fentiek figyelembevétele elengedhetetlen. A természetvédelem kormányzati, f hatósági szintje, szervezeti hovatartozása ma adott, tradicionálisan hazánkban a környezetügy tágabb értelm szakterületének csoportjához gravitál. Ezt a miniszteriális szint szervezeti egymás mellettiséget hosszú távon indokolt megtartani a környezetvédelem és a természetvédelem hasonló filozófiája, ezer szálon való összefüggése és egymás kölcsönös segítése miatt. A természetvédelem szakterületének más (pl. mez gazdasági, erdészeti, kulturális örökségvédelmi) tárcákhoz történ áthelyezésének a jöv ben sem lesz szakmai indoka. A hazai természetvédelem regionális (területi) szervezetének ereje, elfogadottsága, presztízse a törvények és végrehajtási rendeleteikben részükre biztosított hatósági és szakhatósági jogköreik, szakértelmük, továbbá elkötelezettségük következménye. Ezzel n ttek fel a többi er s regionális szerv (vízügy, földm velésügy, erd felügyelet, építésügy, állategészségügy stb.) szintjére. Ma a természetvédelmi szervezet már engedélyezési, hozzájárulási, egyetértési jogkörei következtében a természetvédelemre kihatással lév eljárások lényeges szerepl je. Ennek megváltoztatása a természetvédelem államigazgatási érdekeinek súlyos csorbulása nélkül a jöv ben sem tehet meg. F A természetvédelem regionális szervezete ma az államigazgatási szervek általános rendjébe illeszked en, azzal harmonizáló szervezeti rendben, a társadalom természetmegóvásával szemben támasztott igényeinek megfelel en, eredményesen m ködik. Van hol, van mit és van hogyan is e szervezet korszer sítését tekintve javítani. vonásaiban azonban a szervezet stabilitásának megtartása és hosszú távon történ további folyamatos er sítése indokolt. A természetvédelmi jogszabályrendszer fejlesztése kapcsán a természet védelmér l szóló 1996. évi LIII. törvény (Tvt.) jogi keretet biztosít a természetvédelem hazai céljainak megvalósításához. Szükséges azonban néhány további, eddig el nem készült jogszabály megjelentetése (többek között még nem jelent meg a védett növényfajok hasznosításáról szóló rendelet a Tvt. által el írt végrehajtási jogszabályok közül). Más, már hatályos jogszabályok 22
esetében az alkalmazásuk során nyert tapasztalatok korszer sítésüket teszik indokolttá id - szakonként. A Natura 2000 hálózat m ködtetéséhez a meglév jogszabályok pontosítása, illetve új jogszabályok megjelentetése szükséges, mint amilyen a földhasználat részletes szabályairól szóló kormányrendelet kihirdetése. Az Alkotmánybíróság (AB) döntése értelmében a védettségi szint helyreállítása céljából korábban állami tulajdonban lév védett természeti területek visszavásárlása vagy kisajátítása forráshiány miatt a mai napig nem fejez dött még be. A védett természeti területek, valamint ahol szükséges, a Natura 2000 területek kezelési terveinek elkészítését, illetve megjelentetését tovább kell folytatni. Az államigazgatás korszer sítése további új feladatok elé állíthatja a természetvédelmet. Az új hatósági szervezetrendszer m köd képességét tovább kell javítani, nem utolsó sorban a nemzetipark-igazgatóságok és a zöldfelügyel ségek közötti információáramlás gyorsításával. Az európai uniós támogatások hatékony kihasználása, a természetvédelmi szakkezeléshez szükséges eszközállomány fejlesztése hazánk természeti állapotának eredményesebb meg rzését, illetve javítását szolgálja. A jogszabályi és szervezeti rendszer stabilizálásával párhuzamosan a természetvédelem társadalom általi elfogadottságát és az iránta való igényt társadalmi tudatformálással, a barátságos természetvédelem szlogenjének tartalommal való megtöltésével jelent sen er síteni kell. A 21. század természetvédelme jelent s új kihívások elé néz, mely egyre er sebb mértékben érezteti hatását. Az egyik új feladat az inváziós fajok ökoszisztémákra kifejtett káros hatásainak mérséklése, de a globális felmelegedés következtében el állt klímaváltozás is egyre kézzelfoghatóbb hatással van él természeti értékeinkre is. Az özönfajok és a klímaváltozás egy-két évtizeden belül az egész természetvédelem jelent s er forrásait köthetik le. Állami Önkormányzati Társadalmi Miniszter Jegyz k Társadalmi szervezetek (Minisztérium) azon belül: Természet- és Környezet-meg rzési Szakállamtitkárság (jelenleg 3 f osztállyal) Nemzetipark- Környezetvédelmi, természetvédelmi és természetvédelmi igazgatóságok vízügyi felügyel ségek és a F felügyel ség vagyonkezel 10 db 10+1 db szerv (1 db) 2. ábra. A természetvédelem jelenlegi országos szervezetrendszere (2006. augusztus 1-jei állapot szerint) 23
2. A TERMÉSZETVÉDELEM ÁLLAMI SZERVEINEK FELÉPÍTÉSE ÉS FELADATKÖREI A Tvt. 5. (1) bekezdése értelmében minden természetes és jogi személy, valamint más szervezet kötelessége a természeti értékek és területek védelme. Kötelesek tehát közrem ködni a megel zésben, a károk enyhítésében, a következmények megszüntetésében és a helyreállításban. A Tvt. 53. (1) bekezdése alapján a természetvédelem az állampolgárok, társadalmi szervezetek stb. aktív részvétele mellett is mégis alapvet en állami feladat, amely szükségessé teszi megfelel szervezeti struktúra kiépítését. A közhatalmi, a közigazgatási és hatósági feladatokat központi kormányzati, regionális és helyi szinten kell ellátni, ami megfelel állami szervezeti struktúra kiépítését követeli meg. Az ENSZ Környezeti Programja (UNEP) által készített Környezeti perspektíva 2000-ig és azon túl (1989) 111. pontjában a szervezetrendszer kialakítása vonatkozásában a következ követelményeket említi: A kormányoknak környezetvédelmi minisztériumot kell létrehozniuk 3, vagy a már meglév ket kell meger síteniük a célkit zések elérésére irányuló akciók ösztönzésére, irányítására, támogatására és figyelemmel kisérésére 4. Hatékony természetvédelemhez azonban nem elegend egy sajátos szervezeti rendszer létrehozása, a környezet- és természetvédelmi szempontokat valamennyi ágazat stratégiájába be kell építeni 5. Az állami szervezetrendszer egészét tekintve megvizsgáljuk, hogy mely állami szervek mely tevékenységükön keresztül gyakorolnak kiemelt hatást a természetvédelemre. Részletesen bemutatjuk a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium, azon belül a Természet- és Környezet-meg rzési Szakállamtitkárság (a Természetvédelmi Hivatal utódja), továbbá az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi F felügyel ség (továbbiakban: F felügyel ség), környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyel ségek (továbbiakban: felügyel ségek), a nemzetipark-igazgatóságok, illetve a jegyz k természetvédelmi feladatait. A törvényhozói, végrehajtó hatalom, az igazságszolgáltatás legf bb szerveinek (az Országgy lés, Kormány, ügyészségek, bíróságok, Alkotmánybíróság, állampolgári jogok védelmének országgy lési biztosa) természetvédelemben betöltött helyét is ismertetjük röviden. 3 A Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium a többszöri feladat- és hatáskörátszabás, névváltozás ellenére meg rizte önállóságát. [a Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról szóló 2006. évi LV. törvény 1. f) pontja] 4 Bándi Gyula: Környezetjog Osiris Kiadó Budapest, 2002 234. old. 5 Az integráció elve szerint a természeti értékek védelmének szempontrendszere helyet kell, hogy kapjon a nem természetvédelmi érdek döntéshozatalban is (ld. EU Fenntartható Fejl dés stratégiája, 6. Környezetvédelmi Akcióprogram, Nemzeti Környezetvédelmi Program, Kvt. 43-44. A környezetvédelem érvényesítése a szabályozásban és más állami döntéseknél, vizsgálati elemzés, környezeti vizsgálat jogintézménye stb.) 24