AZ EURÓPAI UNIÓ TAGÁLLAMAI KÜLSŐ HATÁRAIN VALÓ OPERATÍV EGYÜTTMŰKÖDÉSI IGAZGATÁSÉRT FELELŐS EURÓPAI ÜGYNÖKSÉG (FRONTEX) F LIBERTAS SECURITAS JUSTITIA RONTEX A FRONTEX 2005. ÉVI ÁLTALÁNOS JELENTÉSE 1. Bevezetés Az Európai Unió Tagállamainak Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökséget (FRONTEX) a 2004. október 26-i 2007/2004/EK tanácsi rendelettel 1 hozták létre, és célja, hogy hiteles európai operatív koordinátor és közreműködő legyen a külső határigazgatás terén, továbbá kulcsfontosságú szereplővé váljon az integrált határigazgatásra irányuló közös uniós politika végrehajtásában. Küldetésnyilatkozata értelmében a FRONTEX tevőlegesen támogatja az együttműködést más, határügyekben illetékes bűnüldöző szervekkel, amelyek uniós szinten a belső biztonságért felelnek. A FRONTEX tevékenységei az operatív információkon alapulnak. A FRONTEX kiegészíti a tagállamok nemzeti határigazgatási rendszereit, valamint polgáraik szabadságát és biztonságát, és külön hozzáadott értékkel ruházza fel ezeket. A fent említett tanácsi rendelet 20. cikke (2) bekezdésének c) pontja szerint az Igazgatótanács minden évben március 31-ét megelőzően elfogadja az Ügynökség előző évre vonatkozó általános jelentését, és legkésőbb június 15-ig megküldi azt az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, a Bizottságnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Számvevőszéknek. Ez az általános jelentés bemutatja a FRONTEX által 2005 során a 2005. évi munkaprogrammal összhangban végzett munkát. Egyben ismerteti azoknak a feladatoknak a leírását is, amelyek végrehajtása azért volt szükséges, hogy az Ügynökség a 2005. október 3-i gyakorlati megnyitásától megkezdhesse operatív tevékenységeit. A jelentés két fejezetből áll, amelyek részletesen ismertetik a FRONTEX által elért előrelépéseket. Az első rész a FRONTEX igazgatásának, folyamatainak és infrastruktúrájának kiépítését mutatja be működésének első három hónapjában. A második rész az operatív tevékenységek terén végzett tényleges munkát ismerteti. 1. A FRONTEX kiépítése 1.1. Igazgatótanács Az Igazgatótanács a FRONTEX legfelső irányító és ellenőrző szerve. Rendelkezik a költségvetés elkészítéséhez, a megfelelő pénzügyi szabályok elfogadásához, valamint az Ügynökség döntéshozatala céljából átlátható munkafolyamatok kidolgozásához szükséges hatáskörökkel, és kinevezi az ügyvezető igazgatót és a helyettesét. 1 A Tanács 2004. október 26-i 2007/2004/EK rendelete az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség felállításáról (HL L 349., 2004.11.25.). 1
Az Igazgatótanács első ülése (2005. május 25.) Első ülésén az Igazgatótanács elfogadta eljárási szabályzatát, és Beuving urat (Hollandia) választotta elnökének, az elnökhelyettes pedig Béndek úr (Magyarország) lett. A FRONTEX ügyvezető igazgatójának Ilkka Laitinen urat (Finnország) nevezték ki. Az Igazgatótanács második ülése (2005. június 30.) Az Igazgatótanács több alapvető dokumentumot fogadott el, például az Ügynökség szervezeti felépítését és személyzeti szabályzatát, a FRONTEX pénzügyi szabályzatát és létszámtervét, valamint az Ügynökség 2005. évi munkaprogramját. Az Igazgatótanács tagjai egyben elfogadták az Ügynökség 2005. évi költségvetésének tervezett előirányzatát, valamint két határozatot a 2005. január 1-jei személyzeti szabályzat végrehajtási szabályairól és az Ügynökséghez delegált nemzeti szakértők kirendelésének szabályairól. Megállapodtak abban, hogy felhatalmazzák az ügyvezető igazgatót, hogy a lengyel hatóságokkal tárgyalásokat folytasson a központról szóló megállapodásról. Az Igazgatótanács harmadik ülése (2005. szeptember 23. Az Igazgatótanács számos fontos kérdést is megvitatott, köztük az ügyvezető igazgató által kidolgozott FRONTEX-stratégiát, és egyhangúlag elfogadta a 2006-os éves költségvetés tervezett előirányzatát. Az Igazgatótanács negyedik ülése (2005. december 16.) 2006. január 1-jétől Gil Aries Fernández urat (Spanyolország) nevezték ki az ügyvezetőigazgatóhelyettesi beosztásra. Az Igazgatótanács jóváhagyta a szervezeti felépítés felülvizsgálatát, a FRONTEX pénzügyi szabályzatának végrehajtási szabályait, valamint a FRONTEX operatív feladataihoz kapcsolódó döntéshozatali eljárásokat. 1.2. Humán erőforrások Egy új intézmény kiépítésének kulcsfontosságú eleme a munkaerő-felvétel. A FRONTEX hivatalosan 2005 májusának végén kezdte meg működését. A legjobban képzett alkalmazottak felvétele képezi a FRONTEX stratégiájának központi elemét. Az operatív tevékenységek 2005. október 3-án, a kisegítő alkalmazottak és a kirendelt nemzeti szakértők (SNE-k) felvétele után indultak meg. 2005 végéig a FRONTEX alkalmazottainak összlétszáma 45 fő volt. Ez a létszám egy ideiglenes megbízottat, 17 kisegítő alkalmazottat és 27 kirendelt nemzeti szakértőt foglal magában. Mivel a FRONTEX éppen ekkor kezdte meg tevékenységeit, a személyzet közel 40%-át az igazgatásban alkalmazták az Ügynökség létrehozásával kapcsolatos szükségletek fedezésére, több mint 60%-ukat pedig az operatív egységekben vetették be. 2
Személyzet megoszlása 39% 61% Igazgatás Operatív egységek A második szakaszban a FRONTEX megkezdte a szerződéses alkalmazottak felvételét. Az Ügynökséghez több mint 300 pályázat érkezett a 12 szerződéses beosztásra. Az október és december közötti időszakban számos kezdeményezést hajtottak végre, amelyek célja az volt, hogy megkezdjék a FRONTEX humánerőforrás-gazdálkodásával kapcsolatos módszerek, szabályok és szükséges eszközök kialakítását. Ezek közé tartozott a személyzeti szabályzat és a humánerőforrás-politika belső végrehajtási szabályainak/eljárásainak kidolgozása. 2005-ben az Igazgatótanács az igazgatási területen folyó munka szabályozása érdekében a következő rendelkezéseket fogadta el: 1) az Igazgatótanács határozata az Ügynökséghez delegált nemzeti szakértők kirendelésére vonatkozó szabályok megállapításáról (SNE-kre vonatkozó szabályok) 2) az Igazgatótanács határozata a személyzeti szabályzat végrehajtási szabályainak elfogadásáról (kapcsolódva az Európai Bizottság személyzeti határozataihoz) 1.3. Logisztika, infrastruktúra, IT és kommunikáció 2005 októberében a Lengyel Belügy- és Államigazgatási Minisztérium 800 négyzetméteres irodahelységet, bútorokat, valamint IT- és kommunikációs eszközöket bocsátott a FRONTEX rendelkezésére. Az év végén az ideiglenes iroda 1750 négyzetméter nettó hasznos teret kapott a varsói Blue Point épületben. 2005. december 31-től 55 személyi számítógép, egy multifunkcionális másoló, 15 nyomtató és egy fax állt a FRONTEX rendelkezésére. A Lengyel Határőrség gyakorlati támogatást nyújtott a FRONTEX-nek a fizikai biztonság és a szállítás megszervezésében. 2005 októbere óta működik a magas szintű biztonsági szabványoknak megfelelő alapvető IThálózat. A hálózat védelmét fejlett eszközök látják el, amelyek egyidejűleg három különböző szerepet képesek ellátni: tűzfal, hardver vírusvédelem és jogosulatlan behatolás elleni védelem. A megoldás egyben lehetővé teszi az összes kimenő és bejövő adatforgalom valós idejű felügyeletét is. 1.4. Pénzügyek és beszerzések 2005-ben a FRONTEX nem rendelkezett pénzügyi autonómiával. A 2005. évi költségvetés végrehajtása a Bizottság és az engedélyezésre jogosult tisztviselőként eljáró személyzetének felelőssége volt. 3
A 2005. évi költségvetés keretében csak igazgatási kiadások merültek fel. Az igazgatási költségvetés 2,133 millió euro volt. Ebből az összegből 1,255 millió euróra vállaltak kötelezettséget, és 0,690 millió euro kifizetést teljesítettek. A kiadások két fő területe a személyzet fizetése és az Igazgatótanács ülései voltak. A pénzügyi területen a munka egyrészt a pénzügyi autonómia előkészítésére ideértve a főkönyvi rendszer beszerzését és a szükséges szabályok és eljárások bevezetését is, másrészt pedig a pénzügyi és beszerzési dokumentációk előkészítésére összpontosult. A FRONTEX alkalmazottai rendszeresen a Bizottság helyiségeiben dolgoztak, hogy elősegítsék a dokumentációk elkészítését. 2006 februárjában az Igazgatótanács úgy döntött, hogy 2005-ről 0,586 millió eurót átcsoportosít 2006-ra 10 olyan operatív projekt tekintetében, amelyek elindítását 2006-ra tervezték, azonban az előkészítésük már 2005-ben előrehaladott szakaszban volt. 1.5. A FRONTEX belső ellenőrzési és utasítási előírásai A Bizottság normái alapján az Igazgatótanács 2005. december 16-án elfogadta a FRONTEX belső ellenőrzési és utasítási előírásait. Az előírások meghatározzák azokat az irányítási szabályokat, amelyeket minden szolgálatnak követnie kell az erőforrás-gazdálkodása terén. Ezek célja, hogy biztosítsák a belső ellenőrzés következetességét a FRONTEX Ügynökségben. Az előírások felépítése öt kulcsfontosságú ellenőrzési elem köré szerveződik: 1) Ellenőrzési környezet 2) Teljesítmény és kockázatkezelés 3) Tájékoztatás és kommunikáció 4) Ellenőrzési tevékenységek 5) Audit és értékelés Az ellenőrzési környezetre és különösen az ellenőrzési tevékenységekre vonatkozó előírásokat (ez utóbbiak elsősorban a pénzügyi ellenőrzési struktúrákkal összefüggésben megállapítandó előírásokat érintik) kiemelt kérdésként kezelték, így ezek végrehajtása már 2005 novemberében megkezdődött. A legnagyobb kihívást az információcserével és kommunikációval kapcsolatos előírások teljesítéséhez szükséges eszközök bevezetése jelentette. A kockázatkezeléshez és a teljesítményhez kapcsolódó előírásokkal, valamint az auditra és értékelésre vonatkozó előírásokkal 2006-ban foglalkoznak. 2. A 2005. évi munkaprogramban kijelölt operatív feladatok Az Igazgatótanács 2005. június 30-i ülésén fogadta el a FRONTEX 2005. évi munkaprogramját. A munkaprogram meghatározta az év második felében végrehajtandó tevékenységeket. A FRONTEX operatív munkája az alapvető igazgatási feladatokkal egyidejűleg, 2005. október 3-án kezdődött meg. A FRONTEX operatív munkája rendkívül tevékenyen indult. Annak ellenére, hogy az igazgatási és pénzügyi eljárásokat ezzel párhuzamosan kellett kialakítani, a FRONTEX-nek sikerült 4
teljesítenie a 2005. évi munkaprogramban rögzített valamennyi feladatot. Az alábbiakban bemutatandó feladatok a 2005. évi munkaprogramban vázolt felépítést követik. 2.1. Közös műveletek A FRONTEX létrehozta a nemzeti kapcsolattartó pontok hálózatát. A legtöbb tagállam kijelölte nemzeti kapcsolattartó pontját. Az első közös szárazföldi műveletet 2005. december 16 23. között bonyolították le Ausztriában, a Cseh Köztársaságban, Németországban, Olaszországban, Magyarországon, Lengyelországban, Szlovákiában és Szlovéniában. Azok a tagállamok, amelyek létrehozták a kapcsolattartó pontok hivatalait (FPO-k), a FRONTEX felkérésére benyújtották a 2005-ben elvégzett munkáról szóló jelentéseket. Kiépültek a kapcsolatok a görög és olasz hatóságokkal, amelyek célja az volt, hogy megosszák a nagy sportesemények biztosítása terén szerzett tapasztalatokat. A FRONTEX kapcsolatot épített ki a balti-tengeri régió határellenőrzési együttműködési konferenciájával. 2.2. Kockázatelemzés A FRONTEX szakértői támogatták az EU Bizottságának marokkói technikai misszióját, amely Ceutával és Melillával is foglalkozott. A FRONTEX célzott kockázatelemzést készített az illegális bevándorlással kapcsolatos helyzetről Ceutában és Melillában. Idővel elkészült ez 2005-ös általános kockázatelemzés is, amely az EU tagállamaiba és a schengeni társult országokba irányuló illegális bevándorlással foglalkozott. 2005 novemberében a FRONTEX-küldöttség részeként sor került az első látogatásra az Europolnál, amelynek célja az együttműködést kialakítása volt az Europol és a FRONTEX kockázatelemzési egysége között. A FRONTEX részt vett a szervezett bűnözés veszélyeit értékelő (OCTA) első Europol-jelentés elkészítésében. A FRONTEX egy kétnapos konferenciának is otthont adott a FRONTEX központjában, amelyen az EU-tagállamok, schengeni társult országok és az EU Bizottságának képviselői vettek részt, hogy együttműködést alakítsanak ki a kockázatelemzés terén. 2.3. Kutatás, fejlesztés és képzés A határőrök képzése terén a következő területeken folytak a tevékenységek: 1) Egységes alaptanterv (CCC) 2) Hamis/hamisított okmányok észlelése 5
3) Minősített feladatok kidolgozása a partnerségben részt vevő akadémiák számára 4) 2006-os Európai Képzési Nap A FRONTEX irányításával négy projektirányítási munkacsoport ülésszakot tartottak, amelyeken az egységes alaptanterv (CCC) szárazföldi határokkal foglalkozó modulját, a CCC tengeri határokkal foglalkozó modulját és a CCC általános részét dolgozták ki. Az új tagállamok továbbképzési vezetőinek részvételével két konferenciát szerveztek a közös képzési eszközök végrehajtásáról. Emellett sor került egy fordítói munkaértekezletre és egy multiplikátor képzésre is. Létrehozták a FRONTEX felsőfokú képzési eszközét is. Megtartották a 2006-os Európai Képzési Nap lebonyolításával foglalkozó konferenciát és munkaértekezleteket. A Közös Kutatóközponttal folytatandó együttműködés kialakítása érdekében két szakértői szintű informális találkozót tartottak. Kijelölték a jövőbeli együttműködés területeit és hatókörét. A FRONTEX szakértői több, a technológiával és a technológiai kutatással foglalkozó ülésen és szemináriumon vettek részt. 6