INFOKOMMUNIKÁCIÓS SZOLGÁLTATÁSOK DEMOKRATIZMUSA

INFOKOMMUNIKÁCIÓS SZOLGÁLTATÁSOK DEMOKRATIZMUSA A kistérségi feladatellátás rendszerének e- közigazgatási/e-ügyintézési perspektívái (Modellkísérlet) 2009

Tartalomjegyzék TARTALOMJEGYZÉK... 2 VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ... 4 ÉRTELMEZÉSI KERET...4 ÉRTELMEZÉSI KERET... 11 MIRE VÁLLALKOZIK A TANULMÁNY?...11 A TANULMÁNY FELÉPÍTÉSE...13 KISTÉRSÉG FOGALMA... 15 TÖRTÉNELMI ELŐZMÉNYEK... 17 ÖNKORMÁNYZATI TÁRSULÁSOK, LEHETSÉGES IRÁNYOK... 20 KISTÉRSÉGEK KIALAKÍTÁSÁNAK SZERKEZETI VÁLTOZÁSAI... 22 A TÖBBCÉLÚ KISTÉRSÉGI TÁRSULÁS SZERVEZETE...25 RÖVIDEN A KISTÉRSÉGI FELADATELLÁTÁSRÓL... 29 AZ INTELLIGENS RÉGIÓK ÉS KISTÉRSÉGEK FEJLESZTÉSE MAGYARORSZÁGON... 30 ELEKTRONIKUS KORMÁNYZÁS ÉS KÖZIGAZGATÁS... 33 ELEKTRONIKUS ÖNKORMÁNYZAT... 36 NEMZETKÖZI MEGOLDÁSOK AZ ELEKTRONIKUS ÖNKORMÁNYZÁSRA...40 A MAGYAR E-ÖNKORMÁNYZÁS KIALAKÍTÁSÁNAK STRATÉGIÁJA...45 AZ EÖNKORMÁNYZÁS FEJLŐDÉSE ELŐTT ÁLLÓ AKADÁLYOK...50 AZ E-ÖNKORMÁNYZÁSBÓL EREDŐ FELADATRENDSZER KÍSÉRLET EGY ÁLTALÁNOS MODELL FELVÁZOLÁSÁRA... 58 KISTÉRSÉGI SZINTŰ E-KÖZIGAZGATÁSI ÉS E-KÖZSZOLGÁLTATÁSI MODELL... 67 ÁLTALÁNOS STRATÉGIAI CÉLKITŰZÉSEK ÉS VÁRHATÓ EREDMÉNYEK AZ E-KISTÉRSÉGI EGYÜTTMŰKÖDÉSEK ESETÉBEN:...68 E-KISTÉRSÉGI MODELL-KÍSÉRLET:...76 Készítette: Századvég Alapítvány 2. oldal, összesen: 104

I. A SZÉLESSÁVÚ INTERAKTÍV HÁLÓZAT MEGTEREMTÉSE...77 A hálózatnak a következő funkciókat kell ellátnia... 79 Minimális szolgáltatás meghatározása a kistérségben... 79 II. A HOZZÁFÉRÉS BIZTOSÍTÁSA A KISTÉRSÉGBEN...80 A nyilvános hozzáférési pontok kialakítása... 81 Kistérségi emagyarország és teleház hálózat... 82 Javasolt teleház szolgáltatások... 84 III. A FELHASZNÁLÓK FELKÉSZÍTÉSE AZ E-KÖZIGAZGATÁSRA...85 Felkészítés az e-közigazgatásra távoktató program útján:... 85 A kistérségek polgárainak felkészítése az e-közigazgatás használatára... 87 IV. E-KÖZIGAZGATÁSI ALKALMAZÁSOK RENDELKEZÉSRE ÁLLÁSÁNAK BIZTOSÍTÁSA...88 Közös kistérségi e-közigazgatási portál kialakítása:... 88 E-ügyfélkezelés... 89 Elektronikus ügyvitel... 90 Információs alapellátás meghatározása... 92 Intelligens kártya (chip-kártya) program... 93 Intelligens okmányiroda program... 95 Vezetői Információs Rendszer (VIR)... 95 Térinformatikai rendszer alprogram... 96 Az integrált informatikai rendszer szakmai nyilvántartásai program... 98 Gazdálkodási információs rendszer létrehozása program... 98 Elektronikus intézményfejlesztés... 99 Elektronikus közbeszerzés... 100 V. KISTÉRSÉGI E-MARKETING, E-DEMOKRÁCIA ÉS E-KOMMUNIKÁCIÓ...101 Kistérségi nyilvánosság program... 102 Tematikus csoportok létrehozása a civil szervezetek összefogásával program... 103 Készítette: Századvég Alapítvány 3. oldal, összesen: 104

Vezetői összefoglaló Értelmezési keret A kistérségi feladatellátás rendszerének e-közigazgatási/e-ügyintézési perspektívái című tanulmány magában foglalja az adott területen elért eredmények vizsgálatát, a helyzet leírását, empirikus elemzést, komparatív dimenziót, valamint a javaslatok és a stratégia megfogalmazását. Az ily módon felépülő stratégiai kutatás komplex módon egyszerre fogalmaz meg (1) normatív (amennyiben a kutatás elemzi, népszerűsíti és ajánlásaival elősegíti az infokommunikációs szolgáltatások demokratikus karakterének növelését); (2) tartalmi-lokalizációs (a projekt tartalmi csomópontjának az elektronikus gazdaság kérdésköre tekinthető); (3) felhasználás- és gyakorlatorientált (a projekt az emagyarország Pontok működését és kihasználási lehetőségeit is vizsgálja); valamint (4) nemzetstratégiai (a kutatás az információs társadalom és digitális kultúra, ezen belül különösen az e-gazdaság fejlesztését tűzi ki célul) preferenciákat. A kistérségi rendszer fejlődése, fejlesztése napjainkban töretlenül halad előre. Ugyanakkor a rendszer kiépítésének kezdő állomása alig másfél évtizedes múltra tekint vissza. E meglehetősen rövid idő alatt a kistérségi együttműködés jellege, jogi szabályozottsága és nem utolsósorban politikai, gazdasági és társadalmi szerepe, jelentősége folyamatos átalakuláson ment keresztül. Készítette: Századvég Alapítvány 4. oldal, összesen: 104

A kistérségi rendszer az ország egész területét átfogó, régióhatárokat (megyehatárokat) át nem lépő struktúra. Települések olyan együttese, melyek között többirányú, valós kapcsolatok funkcionálnak és földrajzilag is összefüggenek. Közigazgatási egységként a kistérség meghatározott térségi, településközi funkciókat lát el, térségi tervezést végez, központja város, kivételesen nagyközség. A kistérség ma leginkább területfejlesztési, és integrált közfel-adatellátási egységnek tekinthető. Értünk alatta, például: az önkormányzatok által létrehozott közigazgatási illetékességi területet (hatósági igazgatási társulás tekintetében); körzeti, a körzetközponti jegyző illetékességi területeként kifejeződő igazgatási kistérséget (okmányközpont, gyámügyi, építésügyi, szociális ügyekben); regionális vagy megyei dekoncentrált szervek kirendeltségeinek illetékességi területét, egyes állami (pl. bíróság, ügyészség) működési területét; oktatási, egészségügyi ellátási körzetet (középiskolák, rendelőintézetek, kórházak esetén) a történelmi járás területét;- a területfejlesztési önkormányzati társulások működési területét; a területfejlesztés legkisebb területi egységét, a hazai NUTS IV. szintet. Az, hogy az utóbbi 10-12 évben a kistérségek a figyelem középpontjába kerültek, legalább kettő tényezőre vezethető vissza. Egyrészt az 1990-ben az újonnan megalakult önkormányzatok hosszabb ideig saját belső problémáikkal voltak elfoglalva. Az önkormányzati autonómiából származó látványos fejlődés azonban egy egyre nyilvánvalóbbá váló problémát: a települési önállóságot a legmesszebbmenőkig támogató jogalkotás a területi igazgatás dezintegrációját eredményezte. A rendszerváltozás óta eltelt időszakban ezért folyamatosan bővültek az önkormányzati együttműködések Készítette: Századvég Alapítvány 5. oldal, összesen: 104

különböző formái, megszaporodtak a legkülönbözőbb céllal létrejött társulások számai. Ezt a folyamatot felerősítette a területfejlesztés intézményrendszerének kialakítása és a társulási törvény megszületése. Tehát, egyre erősebben hatott a rendszer szétaprózottságából adódó együttműködési kényszer. A kistérségben való gondolkodás előtérbe kerülésének másik fő oka az ország uniós csatlakozásának szándékával függött össze. Ez egyúttal megerősítette a régiók létrehozásának szándékát is. A régiók létrejöttét lehetővé tevő decentralizáció elsősorban politikai, államszervezési kérdés, melynek jelentőségét önkormányzati szempontból az adja, hogy az önkormányzati és a területfejlesztési funkciók közös szervezetrendszerben kerültnek megoldásra. A kistérségeket Magyarországon komplex funkcióval ruházták fel. Ez tulajdonképpen azt jelenti, hogy a kistérségi szisztéma kialakítását a döntéshozók három funkció köré képzelték el, amelyek egyben az intézményrendszer kiegészítését is meghatározzák: 1. önkormányzati, közszolgáltatási funkció; 2. területfejlesztési funkció; 3. államigazgatási funkció. A kormány 2003-ban fogadta el a közigazgatási rendszer korszerűsítéséről szóló 2198/ (IX. 1.) Kormány határozatot. Ebben a következő célokat határozta meg: Minden állampolgár számára elérhetővé kell tenni a minőségi szolgáltatásokat; A területi és társadalmi egyenlőtlenségeket csökkenteni kell; Meg kell teremteni a lokális térben is az uniós források maximális kihasználásának a feltételeit; Készítette: Századvég Alapítvány 6. oldal, összesen: 104

A szolgáltatások színvonalának emelésére úgy kerüljön sor, hogy a gazdasági szempontok érvényesülésével lényeges mértékű többletráfordítás ne keletkezzen. Készítette: Századvég Alapítvány 7. oldal, összesen: 104

A célok elérése érdekében a kormányzat a következő irányokat fektette le: A központi kormányzati feladatok lehetőség szerinti decentralizációja; A jogilag lehatárolt kistérségi szint létrehozása (jelenleg 174 db.); Fejlesztési régiók kialakítása; Az elektronikus ügyintézés bevezetése és elterjesztése. Ezek alapján a kormány közigazgatási korszerűsítési programja négy pillérre épült, úgymint: 1. A közszolgáltatások és a közszolgáltatás területi rendszerének korszerűsítése (ezen belül a kistérség intézményesítése); 2. A területfejlesztés modernizálása; 3. A közszolgálat emberi erőforrásainak fejlesztése; 4. A szolgáltató állam kiépítése, az elektronikus kormányzás megalkotása. A közigazgatás mindenütt a világon így Magyarországon is az egyik legnagyobb információtechnológia-felhasználó. Így van ez a magyar önkormányzati rendszer esetében is, ahol a helyi közügyek (a közszolgáltatások helyi biztosítása, a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlása, valamint mindezek személyi és anyagi feltételeinek megteremtése) minden területét átfogja a kellő időben szerzett és megfelelően alkalmazott információ. Ugyanakkor egy 2008. decemberében a KÖEF ülésére készült szakértői tájékoztató lesújtó megállapításokat tesz: Az összes önkormányzatnak mindössze 10 százaléka rendelkezik informatikai statisztikával. Bár elfogadták a Magyar Információs Társadalom Stratégia e- önkormányzati részstratégiáját, a gyakorlatban kevés rsészét sikerült megvalósítani. Készítette: Századvég Alapítvány 8. oldal, összesen: 104

Sok településen egyáltalán nem valósult meg eönkormányzati fejlesztés, így pl. nem alakítottak ki nyilvános hozzáférési pontokat (pl. emagyarország Pontok), saját honlapot. A közigazgatási szolgáltatások a legkisebb mértékben sem elektronizálódtak. Magyarország lakosságának kevesebb mint 30 százaléka számára tették lehetővé az elektronikus önkormányzati szolgáltatásokat. Az elektronikus-informatika fejlesztések többsége adhoc jellegű. Az önkormányzatok zöme a szűkös erőforrásait kötelező feladatainak ellátására koncentrálja, az eközigazgatási megoldások bevezetését legfeljebb saját honlap kialakításával, illetve az állami támogatású emagyarország Pont létesítésével elintézettnek tekinti. Mindezek alapján a jelentés fájdalmasan leszögezte, hogy a települési önkormányzatok döntő többsége nem adott, vagy nem tudott válaszokat adni az elektronikus közigazgatás és az elektronikus közszolgáltatás egyre fokozódó kihívásaira. Ennek fényében ismételten szinte az alapokról kell kezdeni az eönkormányzás, ekistérség fejlesztését. Az intelligens kistérség alatt olyan fejlett információs infrastruktúrával rendelkező, sajátos minőségű földrajzi egységet (vagy települések összességét) értünk, amely egyrészt a kormányzatok (önkormányzat), a vállalkozások, a non-profit szféra (oktatás, kultúra, egészségügy, társadalmi szervezetek) és az állampolgárok közötti korszerű elektronikus információcserét, másrészt az üzleti, közhasznú tranzakciók lebonyolítását biztosítja. Ennek fényében igyekszünk egy olyan általános modellt megalkotni, mely elvileg minden olyan kistérségi társulás számára mintául szolgálhat, ahol még nem kezdték meg a térség közös e-közigazgatási, e-közszolgáltatási feladatainak összehangolását, azaz nem alakították meg az e-kistérségi rendszerüket. A modell emellett várakozásaink szerint azon kistérségek számára is Készítette: Századvég Alapítvány 9. oldal, összesen: 104

hasznosítható, ahol a koncepció ugyan legyártásra került, de vagy megfeneklett a kivitelezés, vagy elvesztette dinamizáló jellegét (a terv elavulttá vált). Ennek ismeretében a prioritások a következők: I. A szélessávú interaktív hálózat megteremtése. II. A szélessávú hálózathoz történő hozzáférés biztosítása. III. A felhasználók (hivatali dolgozók, polgárok) felkészítése az e- közigazgatásra. IV. Az e-közigazgatási alkalmazások rendelkezésre állásának biztosítása. V. Kistérségi e-marketing, e-demokrácia és e-kommunikáció. Készítette: Századvég Alapítvány 10. oldal, összesen: 104

Értelmezési keret Mire vállalkozik a tanulmány? A kistérségi feladatellátás rendszerének e-közigazgatási/e-ügyintézési perspektívái című tanulmány magában foglalja az adott területen elért eredmények vizsgálatát, a helyzet leírását, empirikus elemzést, komparatív dimenziót, valamint a javaslatok és a stratégia megfogalmazását. Az ily módon felépülő stratégiai kutatás komplex módon egyszerre fogalmaz meg (1) normatív (amennyiben a kutatás elemzi, népszerűsíti és ajánlásaival elősegíti az infokommunikációs szolgáltatások demokratikus karakterének növelését); (2) tartalmi-lokalizációs (a projekt tartalmi csomópontjának az elektronikus gazdaság kérdésköre tekinthető); (3) felhasználás- és gyakorlatorientált (a projekt az emagyarország Pontok működését és kihasználási lehetőségeit is vizsgálja); valamint (4) nemzetstratégiai (a kutatás az információs társadalom és digitális kultúra, ezen belül különösen az emagyarország Pontok fejlesztését tűzi ki célul) preferenciákat. Értelmezésünkben a megvalósítani kívánt stratégiai kutatás tehát egyaránt szolgálja (1) az E-programok demokratikusabbá tételét, (a stratégiai projekt egyfelől vizsgálja az eprogramok demokratikusságát beleértve a demokráciadeficit kérdéskörét, másfelől a projekt önmagában is fokozni kívánja az információs társadalom demokratizálását, amennyiben eredményeinek széleskörű disszeminációjára törekszik, s Készítette: Századvég Alapítvány 11. oldal, összesen: 104

így elősegíti a jelenlegi és jövőbeni e-közszolgáltatások a társadalom minden rétegére való kiterjesztését); (2) a nemzetstratégiai értelemben kiemelten kezelendő, s így mindenfajta pártpolitikai csatározástól függetlenítendőként kezelendő szakpolitikai területek fejlesztését; (3) a nonprofit-szekor és az állami törekvések összehangolását (a kormányzati preferenciák és a nonprofit szektor elvárásainak közelítését); (4) a digitális kultúra és a digitális gazdaság fejlesztésében eddig elért eredmények transzparenssé tételét; (5) a digitális gazdaság fejlődésének elősegítését (mint a kortárs igények leginkább virulens terrénumát); (6) az infokultúra európaiasodását, amennyiben komparatív módon nemzetközi összehasonlításra is törekszik. A fenti célokkal összhangban a projekt kifutását tekintve várakozásaink szerint hozzájárul (1) az e-ügyintézés és e-közszolgáltatások előnyeinek tudatosításához; (2) a társadalmi, gazdasági fogadókészség növeléséhez; (3) az e-közszolgáltatások használói számának növeléséhez; ezáltal végső soron (4) az infokommunikációs szolgáltatások demokratizmusának erősödését segíti elő. Készítette: Századvég Alapítvány 12. oldal, összesen: 104

A tanulmány felépítése A kistérségi rendszer fejlődése, fejlesztése napjainkban töretlenül halad előre. Ugyanakkor a rendszer kiépítésének kezdő állomása alig másfél évtizedes múltra tekint vissza. E meglehetősen rövid idő alatt a kistérségi együttműködés jellege, jogi szabályozottsága és nem utolsósorban politikai, gazdasági és társadalmi szerepe, jelentősége folyamatos átalakuláson ment keresztül. A kezdeti, csupán statisztikai jellegű és ezáltal névleges kreáció az idő folyamán valódi funkciókkal bővült, előbb, az 1990-es évek második felétől területfejlesztési alapegységgé vált, majd 2004-től komplex területi közszolgáltatói funkciókkal bővült szerepköre. A funkcióbővülés természetesen nagyrészt nem a szerves fejlődés eredménye persze, ezen a téren is jelentős előmozdulás tapasztalható, hanem tudatos kormányzati döntéshozatali folyamat következménye. A kistérségi rendszer kiépítése és fejlesztése organikusan kötődik a hazai regionalizáció folyamatához. Hazánk azon európai országok közé tartozik, amelyek nem rendelkeznek közösségi értelemben vett regionális tagoltsággal, 1 ezért a regionális folyamatok előmozdítása felülről, a kormányzat irányából történik központi irányítással (ún. regionalizálás/regionalizáció), nem pedig alulról, a régiók szintjéről építkezik, mint a számos, elsősorban föderatív berendezkedésű országban létező regionalizmus. A kistérség, mint közigazgatási egység, közigazgatási szolgáltató központ kiépítésének koncepciója szintén a központi adminisztráció stratégiai célmeghatározása volt, amely tökéletesen beleillett a széles értelemen vett közigazgatási reformba, sőt alappillérét képezte/képzi a területi közigazgatás átalakításának. 1 Természetesen a megyerendszer hagyományai megteremtettek egyfajta regionális berendezkedést és identitást, ez azonban nem hasonlítható össze az önkormányzatisággal rendelkező régiók helyzetével. E mellett az Európai Uniós források lehívásánál, a területfejlesztés területén a megyénél nagyobb területi egységet véltek optimálisnak a feladatok hatékony ellátása szempontjából nagy általánosságban a szakemberek. Készítette: Századvég Alapítvány 13. oldal, összesen: 104

Jelen tanulmány kiemelt célja, hogy a közigazgatás átalakításának kistérséget érintő speciális területét, az e-kistérség és az e-önkormányzat fejlődését helyezze górcső alá. A terület azonban nem ragadható ki a kistérségi rendszer égészének fejlődéséből, a kistérségek funkcionális fejlődése történetéből, valamint természetesen az e-közigazgatás, az e-government hazai kialakítása és helyzete kontextusából. Ennek megfelelően a tanulmány két elkülönülő, mégis mind a folyamatábrázolásban, mind a jelenlegi állapot értékelését illetően szervesen összeillő részből, fejezetből áll, amelyek különböző alfejezetekből épülnek fel. Az első részben röviden értekezünk a kistérség fogalmi meghatározásáról, alkotmányos-jogi helyzetéről, funkcióinak bemutatásáról. Felvázoljuk azokat a legfontosabb állomásokat, amelyek a kistérségi rendszer fejlődése szempontjából kiemelt fontossággal bírnak. A többcélú kistérségi társulások létrehozásával, sajátos, komplex feladatellátásra szerveződött egységek jöttek létre a kialakított kistérségi rendszer keretein belül. Ezek működésének, azaz a közfeladat ellátás bővebb bemutatására ebben az alfejezetben nem igen vállalkozunk, ugyanis erről egy másik tanulmányunkban ( Az emagyarország Pontok kihasználásának lehetőségei a kistérségi feladatellátásban ) nagyobb terjedelemben esik szó. Ezt követően térünk rá tanulmányunk fő részére az e-önkormányzat és az e- kistérség hazai állapotának elemzésére. Igyekeztünk az eddig megjelent e- kistérségi stratégiák felhasználásával olyan általános koncepciót kidolgozni, amely azon kistérségek számára mintaként szolgál, amelyek az e-közigazgatás terén még fejlesztésre szorulnak. Készítette: Századvég Alapítvány 14. oldal, összesen: 104

Kistérség fogalma A kistérségi rendszer az ország egész területét átfogó, régióhatárokat (megyehatárokat) át nem lépő struktúra. Települések olyan együttese, melyek között többirányú, valós kapcsolatok funkcionálnak és földrajzilag is összefüggenek. Közigazgatási egységként a kistérség meghatározott térségi, településközi funkciókat lát el, térségi tervezést végez, központja város, kivételesen nagyközség. A centrumszerepet betöltő város mellett a kistérségben található többi város is un. társközponti szereppel bírhat. A kistérség viszonylag stabil határokkal, lehatárolással rendelkezik, ezek megváltoztatására csak feltétlenül indokolt esetben kerülhet sor. A lehatárolását jogszabályi keretek biztosítják. Az államigazgatási körzetek a kistérségen belül alakíthatók ki, mégpedig úgy hogy a kistérségen belül több államigazgatási körzet is kialakításra kerülhet. Az Alkotmány nem tartalmazza a kistérség kategóriáját sem az ország területi tagozódására, sem a helyi önkormányzati rendszer alapvető szabályaira vonatkozóan. Ebből következően az egyes alkotmányos rendelkezések között nem találkozunk a kistérség fogalmával sem mint területszerkezeti-földrajzi, sem mint közigazgatási egységgel. A helyi önkormányzatokról szóló törvény (Ötv.) a kistérség fogalmát szintén mellőzi. A törvényben szó van a térségi szerepről, mégpedig a nagyközség várossá nyilvánításával összefüggésben, továbbá találkozunk a körzeti kifejezéssel is a megyei önkormányzat feladat és hatásköréről szóló szakaszokban, az említett szóhasználat azonban semmiféle összefüggésben nincs az általunk kistérségnek nevezett területi egységgel és a kistérségi feladatellátással. A helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló törvény (Ttv.) a szabályozás céljai között említi a helyi önkormányzatok együttműködésének bővítését, a térségi kapcsolatok elmélyítését. A kistérség kifejezés, illetőleg a kistérség definíciója a törvényben azonban nem kapott helyet. Készítette: Századvég Alapítvány 15. oldal, összesen: 104

A területfejlesztésről és a területrendezésről szóló törvény (Tftv.) eredeti 1996. évi változata meghatározta ugyan az általa elképzelt kistérség-fogalmat, adós maradt azonban a kistérségnek a területfejlesztés szervezetrendszerében elfoglalt helyének és szerepének, működtetésének és szervezetének definiálásával, illetőleg szabályozásával. A törvény 1999-es módosítása kapcsán a kistérség területfejlesztésben betöltött szerepe nőtt, a területfejlesztési kistérség kialakulása is ennek a módosításnak köszönhető. A területfejlesztési törvény 2003. évi módosítása, valamint a többcélú kistérségi társulásokról szóló törvény szintén 2003-as- megalkotása, egyrészt tovább erősítette a kistérségek területfejlesztési funkcióját, másrészt, azon túlmutatva kialakította a területfejlesztési-közszolgáltatási kistérség kategóriáját, amely, a közigazgatási kistérség előszobájának tekinthető. A jelenlegi helyzet, tehát egy folyamat eredményeként jött létre. A kistérség ma leginkább területfejlesztési, és integrált közfel-adatellátási egységnek tekinthető. Értünk alatta, például: az önkormányzatok által létrehozott közigazgatási illetékességi területet (hatósági igazgatási társulás tekintetében); körzeti, a körzetközponti jegyző illetékességi területeként kifejeződő igazgatási kistérséget (okmányközpont, gyámügyi, építésügyi, szociális ügyekben); regionális vagy megyei dekoncentrált szervek kirendeltségeinek illetékességi területét, egyes állami (pl. bíróság, ügyészség) működési területét; oktatási, egészségügyi ellátási körzetet (középiskolák, rendelőintézetek, kórházak esetén) a történelmi járás területét;- a területfejlesztési önkormányzati társulások működési területét; a területfejlesztés legkisebb területi egységét, a hazai NUTS IV. szintet. Készítette: Századvég Alapítvány 16. oldal, összesen: 104

Történelmi előzmények A hazai közigazgatás szabályozásának története folyamán a kistérség, a kistérségi igazgatás többször, több szempontból került már elő: A XIX. században, a kiegyezés utáni törvénykezés eredményeképpen jött létre az államigazgatási járás. Ez a II. világháborúig lényegében zavartalanul funkcionált. 1950-ig a régi közigazgatás szervezeti-szerkezeti felépítettsége több tekintetben maradt érintetlen. Átfogó átalakítást, nagy változást az 1949- ben elfogadott Alkotmány, majd ezt követően az első tanácstörvény hozott. Az akkori szabályozást követően a járás a tanácsrendszer szerves részévé vált. A tanács és szerveinek működése egyrészt igazodott a települések rendszeréhez, másrészt az állam területi tagozódásához. A szétaprózott települési közigazgatásról azonban már az 50-es évek végén nyilvánvalóvá vált, hogy irányítása nehézkes, működtetése pedig gazdaságtalan. A szükséges településintegráció kidolgozott koncepciói, részben településegyesítéseket, részben közös tanácsok létrehozását vetítették előre. Az 1970-es években kidolgozott településfejlesztési koncepció már a körzetközponti települések fejlesztését preferálta. 1971-ben, a járási tanácsokat megszüntették, helyüket az elsősorban közigazgatási feladatokat ellátó járási hivatalok foglalták el. A járási hivatalok 1984. január 1-től ugyancsak megszűntek. Ezzel együtt megszűnt a járás is, mint közigazgatási kategória. Ezután a városkörnyéki igazgatás váltotta fel a megszűnt járási igazgatást. Ebben a rendszerben a fajsúlyosabb és speciális szakértelmet igénylő ügyek intézése nem a községi tanácsok egységes szakigazgatási szervénél, hanem a városi tanácsok szakigazgatási szervénél történt, un. Készítette: Századvég Alapítvány 17. oldal, összesen: 104

városkörnyéki referensi rendszerben, ahol egy település adott igazgatási ügyét egy ügyintéző intézte. Ez a szisztéma már a kétszintű közigazgatás létrehozását vetítette előre. A városkörnyéki igazgatás a rendszerváltozásig működött. A kistérség fogalmának, funkciójának a közigazgatásban elfoglalt helyének tisztázására irányuló törekvésekkel már a rendszerváltozást követő években megjelentek. Az, hogy az utóbbi 10-12 évben a kistérségek a figyelem középpontjába kerültek, legalább kettő tényezőre vezethető vissza. Egyrészt az 1990-ben az újonnan megalakult önkormányzatok hosszabb ideig saját belső problémáikkal voltak elfoglalva. Az önkormányzati autonómiából származó látványos fejlődés azonban egy egyre nyilvánvalóbbá váló problémát: a települési önállóságot a legmesszebbmenőkig támogató jogalkotás a területi igazgatás dezintegrációját eredményezte. A rendszerváltozás óta eltelt időszakban ezért folyamatosan bővültek az önkormányzati együttműködések különböző formái, megszaporodtak a legkülönbözőbb céllal létrejött társulások számai. Ezt a folyamatot felerősítette a területfejlesztés intézményrendszerének kialakítása és a társulási törvény megszületése. Tehát, egyre erősebben hatott a rendszer szétaprózottságából adódó együttműködési kényszer. A kistérségben való gondolkodás előtérbe kerülésének másik fő oka az ország uniós csatlakozásának szándékával függött össze. Ez egyúttal megerősítette a régiók létrehozásának szándékát is. A régiók létrejöttét lehetővé tevő decentralizáció elsősorban politikai, államszervezési kérdés, melynek jelentőségét önkormányzati szempontból az adja, hogy az önkormányzati és a területfejlesztési funkciók közös szervezetrendszerben kerültnek megoldásra. A csatlakozási folyamat kiemelt jelentőséget adott a kistérségi együttműködésnek, az intézményrendszer korszerűsítésének, a források közösségi követelményekkel is szinkronban álló hasznosításának. Készítette: Századvég Alapítvány 18. oldal, összesen: 104

Mindezek figyelembevételével a kormány 2003-ban fogadta el a közigazgatási rendszer korszerűsítéséről szóló 2198/ (IX. 1.) Kormány határozatot. Ebben a következő célokat határozta meg: Minden állampolgár számára elérhetővé kell tenni a minőségi szolgáltatásokat; A területi és társadalmi egyenlőtlenségeket csökkenteni kell; Meg kell teremteni a lokális térben is az uniós források maximális kihasználásának a feltételeit; A szolgáltatások színvonalának emelésére úgy kerüljön sor, hogy a gazdasági szempontok érvényesülésével lényeges mértékű többletráfordítás ne keletkezzen. A célok elérése érdekében a kormányzat a következő irányokat fektette le: A központi kormányzati feladatok lehetőség szerinti decentralizációja; A jogilag lehatárolt kistérségi szint létrehozása (jelenleg 174 db.); Fejlesztési régiók kialakítása; Az elektronikus ügyintézés bevezetése és elterjesztése. Ezek alapján a kormány közigazgatási korszerűsítési programja négy pillérre épült, úgymint: 1. A közszolgáltatások és a közszolgáltatás területi rendszerének korszerűsítése (ezen belül a kistérség intézményesítése); 2. A területfejlesztés modernizálása; 3. A közszolgálat emberi erőforrásainak fejlesztése; 4. A szolgáltató állam kiépítése, az elektronikus kormányzás megalkotása. Készítette: Századvég Alapítvány 19. oldal, összesen: 104

Önkormányzati társulások, lehetséges irányok A helyi önkormányzatok számára az 1990. évi LXV. önkormányzati törvény nyújtott első ízben lehetőséget önkormányzati társulások létrehozására. A fokozatosan kialakuló szerveződések a legváltozatosabb összetételben és működési területtel jöttek létre, más társulásokra tekintet nélkül gyakran azokkal területi átfedésben. Legtöbbjük tulajdonképpen azért alakult meg, hogy különböző forrásokhoz jussanak (pl. PHARE, előcsatlakozási alapok), mivel ezek elnyeréséhez csak kistérségi szerveződések, településszövetségek jutottak hozzá. Ezek rendkívül fontos önkormányzati együttműködések azonban, elsősorban az ország nagy részét lefedő aprófalvas településszerkezet miatt lassan alakultak, fejlődtek. Az együttműködések száma, összetétele nem biztosított elegendő alapot ahhoz, hogy ellensúlyozni tudja a viszonylag magas számú, kis lélekszámú önkormányzat alacsonyabb teljesítőképességéből fakadó hátrányokat. A probléma feloldására a szakma és a bevett európai gyakorlat két lehetőséget ismer. Az önkormányzati rendszer továbbfejlesztésének, egymástól alapvetően eltérő rendszere: a települések összevonása révén optimális méretű önkormányzatok kialakítása (elsősorban a skandináv országokban alkalmazták ezt a modellt). differenciált hatáskör-telepítés erősítése és a társulási rendszer kiterjesztése (mediterrán modell). Szakmai vélemények szerint az előbbi rendszer kiépítése a magyar önkormányzati viszonyokba történő túlzott beavatkozás lett volna, hiszen az elveszíthette volna éppen azokat a helyi kapacitásokat, kezdeményező Készítette: Századvég Alapítvány 20. oldal, összesen: 104

képességből fakadó előnyöket, amelyekre az uniós fejlesztési rendszer sajátosságaiból fakadóan nagy szükség volt. Ez indokolja, hogy a magyar önkormányzati fejlődés a mai napig az utóbb felvázolt irányokat követi, ennek alapköve volt az említett önkormányzati társulások gyakorlatilag 1990-től történő- megjelenése és az 1997-es társulási törvény megalkotása is. A kistérségi rendszer kialakításának alapkoncepciója is erre épült, az önkormányzati együttműködést kívánta a középpontba helyezni, felismerve azt, hogy az önkormányzati rendszer megújítása érdekében határozott lépésekre van szükség, mert az érthető módon egyre magasabb szintű lakossági elvárásoknak a szétaprózódott településstruktúra miatt a rendszer nem tud megfelelni. Készítette: Századvég Alapítvány 21. oldal, összesen: 104

Kistérségek kialakításának szerkezeti változásai A fejezet röviden áttekinti a hazai kistérségi rendszer főbb fejlődési irányait, szerkezeti átalakításait 1994-es szabályozás: A központi Statisztikai Hivatal 1991 és 1993 közöttjórészt az egykori járásokhoz hasonló, de nem közigazgatási alapon rendeződő 138 un statisztikai kistérséget alakított ki. Ezek gyakorlatilag a statisztikai adatszolgáltatás egységeként működtek. Mivel ekkor már megkezdődött a területfejlesztési törvény koncepciójának kidolgozása, és a területfejlesztési támogatások egyes fajtái olyan területbeosztást igényeltek, amely teljes egészében és ismétlés nélkül fedték le az ország területét, és amely alapján meg lehetett határozni a kedvezményezett térségeket, kézenfekvő volt a rendszer területfejlesztési felhasználása. Ez alapján a statisztikai kistérségi rendszer vált az Európai Unió terület beosztási rendszere szerint a NUTS 4 szint. 1996-tól felülvizsgálták a kistérségi rendszert, és 1998. január 1-étől 150 KSH körzetet hoztak létre. Még, ugyancsak 1996-ban létrehozott területfejlesztési törvény, 2 a létrehozott megyei fejlesztési tanácsokban a kistérségeket képviseleti joggal ruházta fel. Ezzel a lépéssel kapcsolódtak a kistérségek a területfejlesztés rendszeréhez, mely megalapozta azok egyre nagyobb szerepét a területfejlesztésen belül és végső soron a területfejlesztési kistérségek létrejöttét mozdította előre. A kistérségek területét, térségi besorolását korábban a 9002/1998. (s.k.) KSH Elnöki közlemény tartalmazta. A létrejött területfejlesztési társulások és a KSH körzetek sok esetben területileg nem egyeztek meg egymással. Míg a kistérségek száma és területe 2 1996. évi XXI tv. Készítette: Századvég Alapítvány 22. oldal, összesen: 104